0414/14.9BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

I- É válida a ordem emitida, dentro do prazo de 5 anos, para reposição de quantias abonadas em consequência de ato de alteração remuneratória, entretanto anulado por invalidade, à luz do então aplicável nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92, de 28/7, aditado, expressamente com natureza interpretativa, pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12 (Lei do OE para 2005).

II- Efetivamente, tratando-se, “in casu”, de atos anteriores à data da entrada em vigor do CPA/2015 (isto é, anteriores a 7/4/2015) e anteriores, também, à atual versão do nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92 conferida pelo DL nº 85/2016, de 21/12, é plenamente aplicável a jurisprudência uniformizada pelo Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA de 5/6/2008 (Acórdão de U.J. nº 4/2009, proc. 01212/06): «O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro».

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O “INFARMED – AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE, I.P.”, Réu na presente ação administrativa, interpôs recurso de revista do Acórdão proferido em 11/5/2023 pelo Tribunal Central Administrativo Sul/TCAS (cfr. fls. 630 e segs. SITAF), que lhe negou provimento ao recurso de apelação e confirmou a sentença proferida pelo TAF/Sintra em 27/2/2017 (cfr. fls. 372 e segs. SITAF), que julgara procedente a ação, contra o mesmo instaurada pela Autora AA, anulando as deliberações do Conselho Diretivo do “INFARMED” nº ...7/CD/2013, de 31/10/2013 e nº ...1/CD/2014, de 4/6/2014, que determinaram, na sequência de anulação revogatória de ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Autora, a reposição dos montantes indevidamente recebidos a mais, em virtude daquela alteração.

2. O Recorrente (“INFARMED”) concluiu do seguinte modo as suas alegações no presente recurso de revista (cfr. fls. 651 e segs. SITAF):

«A. O presente Recurso vem interposto de Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul a 12 de maio de 2023, que entendeu não merecer censura a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra a 27 de fevereiro de 2017, a qual, pela verificação de vício de violação de lei, julgou procedente a ação administrativa, anulando as Deliberações n.ºs ...7/CD/2013, de 31/10/2013 e n.º ...1/CD/2014, de 04/06/2014, do Conselho Diretivo da Recorrente, que determinaram a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Recorrida, e que determinaram a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração, negando, pois, provimento ao Recurso como interposto pela Recorrente, e confirmando a Sentença proferida em primeira instância.

B. A Recorrente não se conforma, nem se pode conformar com a solução interpretativa que dimana do aresto em apreço, porquanto esta mesma solução interpretativa, a de que o prazo previsto no artigo 40.º do RAFE apenas se aplica a meros erros materiais de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias, não garante a melhor aplicação possível do Direito a casos similares - e poderá tendencialmente replicar-se em situações idênticas -, e traduz uma clara violação da lei substantiva.

C. A tese propugnada no Acórdão recorrido, e da qual discordamos, assenta, em síntese, na consideração de que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, como estabelecido no artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, para a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas que devam reentrar nos cofres do Estado, aplica-se apenas quando a obrigação de repor assenta num erro material de processamento, ou em qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias, e não quando deriva de um ato administrativo -«in casu», um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório -, solução interpretativa que não só viola a lei substantiva, mas que também não garante a melhor solução interpretativa possível, e cuja manutenção na ordem jurídica poderá implicar o tendencial replicar em casos idênticos, com o descurar do legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros, exigível em prazo alargado.

D. A reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos encontra-se regulada nos artigos 36.º a 42.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, «RAFE».

E. Nos termos do artigo 40.º do RAFE, o prazo de prescrição para a obrigatoriedade de reposição é de 5 (cinco) anos.

F. O artigo 40.º do RAFE, na sua redação original, dispunha, sob a epígrafe «Prescrição»:

«1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição».

O artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004 de 30 de dezembro, Orçamento do Estado para 2005, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um n.º 3, nos seguintes termos:

«O artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o n.º 3 ora introduzido natureza interpretativa:

[…] 3-O disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro».

G. Portanto, a este n.º 3 foi atribuída, pela própria lei que o introduziu, natureza interpretativa, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, «ab initio», deve ser atribuído ao preceito interpretado.H. Acompanhando PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, In, Código Civil Anotado, 2.ª Edição, Anotação ao artigo 13.º, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta, isto é, retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada.

I. Pelo que não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este n.º 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do n.º 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA.

J. Neste sentido, veja-se a jurisprudência uniformizada do STA no sentido que “(…) o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, não viola o artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.º 3 do artigo 40.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77.º da Lei 55-B/2004, de 30 de dezembro (…)”, cfr., Acórdãos STA processos n/s 1212/06, 0413/09, 0547/11, e 0183/15.

K. Mais recentemente, e com especial relevância para o caso em apreço, a concretizar que o regime do artigo 40.º do RAFE aplicar-se-á quer a obrigação de devolução radique quer num mero erro material de processamento, quer num verdadeiro ato administrativo, veja-se o decidido em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 2.ª Secção, de 6 de junho de 2018, 2.ª Secção, proferido no âmbito de processo n.º 01614/15, Relator Senhor Juiz Conselheiro Pedro Delgado, disponível para consulta em www.dgsi.pt:

“(…) Em suma resulta daquele regime legal de prescrição, que estando em condições de ser exercido o direito à reposição de verbas, o mesmo se aplica a qualquer montante de dinheiro público indevidamente recebido que deva reentrar nos cofres do Estado, quer resulte de meros atos jurídicos de pagamento, quer resulte de atos administrativos, definidores de qualquer relação jurídica obrigacional com as pessoas a quem o pagamento indevido foi dirigido (…)”.

L. E esta é efetivamente a solução que garante a melhor aplicação possível do Direito, e que salvaguarda o legítimo interesse do Estado em reaver as quantias indevidamente pagas a terceiros, exigível em prazo alargado, e não o entendimento do Tribunal «a quo» de que “(…) já no que concerne à condição estatutária de um qualquer trabalhador, a mesma, escapará aos pressupostos da tutela prevista no art. 40.º, n/s 1 e 3, do DL. n.º 155/92, de 28/07, permanecendo assim incólume à sua aplicação (…)”.

M. Assinale-se ainda que, com o novo CPA, para além da distinção clara entre revogação e anulação administrativas, foram repensados e densificados os condicionalismos da anulação administrativa, e identificadas as circunstâncias em que à Administração é concedido o poder de anular atos constitutivos de direitos no prazo mais longo de cinco anos - com efeito, o DL n.º 4/2015 de 7 de janeiro, que introduziu profundas alterações ao regime de revogação e anulação dos atos administrativos do CPA veio dispor que: «Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias: c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente pagas».N. Bem como se assinale que o novo n.º 3 do artigo 40.º do RAFE, introduzido pelo DL n.º 85/2016, de 21 de dezembro, veio dispor que «Os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro».

O. E, transpondo para atual redação os efeitos jurídicos decorrentes da interpretação autêntica constante do disposto no atual n.º 3 do artigo 40.º do RAFE, designadamente a sua aplicação retroativa, não restam dúvidas que a alínea c) do artigo 168.º do novo CPA é inteiramente aplicável aos atos administrativos que dão lugar ao dever de restituição de quantias recebidas indevidamente, podendo os mesmos ser anulados para além do prazo de 1 (um) ano.

P. Em suma, resulta do acima exposto que a solução vertida no Acórdão «a quo» não é a melhor solução interpretativa possível permitida à luz da normatividade vigente aplicável, e da demonstrada e consolidada evolução e tratamento jurisprudencial dispensada a esta matéria - que o acórdão «a quo» não assume, não garante, e não salvaguarda.

Q. Aresto que é tanto mais grave por assumir a virtualidade de replicação num número indeterminado de casos, pelo que se mostra assim, para a comunidade jurídica, como útil e necessário o seu aprofundamento e a sua devida dilucidação por este Supremo Tribunal como garantia de uniformização do Direito nas vestes da sua aplicação prática, para evitar a sedimentação na ordem jurídica de uma solução interpretativa que poderá ser utilizada, erroneamente, como métrica para situações em tudo similares.

TERMOS EM QUE, E COM O DOUTO SUPRIMENTO DESTE SUPREMO TRIBUNAL,

PEDE-SE RESPEITOSAMENTE A V. EXAS. QUE SEJA ADMITIDO O PRESENTE

RECURSO DE REVISTA, E QUE ESTE SEJA JULGADO COMO PROCEDENTE, POR PROVADO, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS».

3. Não foram apresentadas contra-alegações (cfr. fls. 669 SITAF):

4. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 28/9/2023 (cfr. fls. 676/677 SITAF) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 6 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos:

«(…) Na presente revista, a entidade demandada alega que o regime do citado art.° 40.° é aplicável não apenas na hipótese da obrigação de devolução radicar num mero erro material de processamento, mas também quando resulta de um erro de direito, conforme se infere claramente do n.° 3 aditado a esse normativo pelo art.° 77.°, da Lei n.° 55-B/2004, de 30/12 (Lei do Orçamento de Estado para 2005) e a que foi atribuído carácter interpretativo.

A questão da aplicação do regime de revogação dos atos inválidos, previsto no art.° 141.°, do CPA/1992, face ao disposto no art.° 40.°, do DL n.° 155/92, foi objeto do Ac. do Pleno da Secção deste STA de 5/6/2008 — Proc. n.° 1212/06 que uniformizou jurisprudência nos seguintes termos:

“O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos 5 anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art.° 40.°, do DL n.° 155/92, de 28 de Julho, não viola o art.° l41.°, do Código do Procedimento Administrativo, atento ao disposto no n.° 3 do art.° 40.° do DL n.° 155/92, preceito de natureza interpretativa introduzido pela Lei n.° 55-B/2004, de 30 de Dezembro”.

Este entendimento vem sendo mantido uniformemente e sem divergências por este Supremo, conforme se extrai dos Acs. de 17/3/2010 - Proc. n.° 0413/09, de 22/11/2011 - Proc. n.° 0547/11, de 29/10/2015 - Proc. n.° 0183/15 e de 29/4/2021 - Proc. n.° 0373/14.8BEVIS.

Ora, confrontando o aresto recorrido com os acórdãos do STA que ficaram referidos, tudo indica que aquele se afastou da linha jurisprudencial deste Supremo na matéria que foi objeto de jurisprudência uniformizada.

Assim, face a essa aparência de não observância da aludida jurisprudência, justifica-se a admissão da revista a fim de se obter uma solução esclarecida e uniforme».

5. O Ministério Público junto deste STA, conquanto para tanto notificado, nos termos do art. 146º nº 1 do CPTA (cfr. fls. 683 SITAF), não se pronunciou.

6. Colhidos os vistos, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.

II- DAS QUESTÕES A DECIDIR

7. Constitui objeto do presente recurso de revista saber se o Acórdão do TCAS recorrido, confirmativo da decisão de 1ª instância do TAF/Sintra procedeu a um correto julgamento do recurso de apelação interposto pelo Réu/Recorrente “INFARMED”, em face dos erro de julgamento que, pelo mesmo, lhe é apontado, nomeadamente nas conclusões das suas alegações, que delimitam o respetivo objeto.

Concretamente, cumpre apreciar e decidir se, como as instâncias julgaram, devem ser anulados – com fundamento em desrespeito do prazo de 1 ano fixado no nº 1 do art. 141º do CPA (e por alegada inaplicabilidade ao caso do prazo de 5 anos previsto no art. 40º do DL 155/92, de 28/7) - os atos do Conselho Diretivo do Réu/Recorrente (impugnados na presente ação pela Autora), que, na sequência de anulação revogatória de ato administrativo de alteração da posição remuneratória da autora, determinaram à Autora a reposição dos montantes indevidamente recebidos a mais, em virtude daquela alteração.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. São os seguintes os factos dados como provados nas instâncias:

«a) A 1/03/1999, a autora, AA, com a categoria de assistente administrativa principal, foi requisitada pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, ao quadro de pessoal Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge.

(cfr. doc. 1 junto com a contestação a fls. 144 dos autos);

b) A 1/03/2000, a requisição a que se reporta a alínea anterior do probatório, foi prorrogada por mais um ano.

(cfr. doc. 5 junto aos autos com a contestação, a fls. 148 dos autos);

c) A 1/03/2001, a requisição a que se reporta a alínea a) probatório, foi prorrogada por mais um ano.

(cfr. doc. 9 junto aos autos com a contestação, a fls. 152 dos autos);

d) A 1/03/2002, a requisição a que se reporta a alínea a) do probatório, foi prorrogada por mais um ano.

(cfr. doc. 13 junto aos autos com a contestação, a fls. 156 dos autos);

e) Em informação n.º DORH/...6, datada de 12/03/2002, do INFARMED, por ler-se o seguinte:

“A Assistente Administrativa Especialista AA, pertencente ao quadro do Instituto Nacional de Saúde. Dr. Ricardo Jorge, colocada na DOAMUH/UFAM/ATC, encontra-se a exercer funções neste Instituto em regime de requisição, ao abrigo do art.º 27 do Decreto-Lei n.º 427, de 7/12, desde 01/03/1999.

A referida requisição atingiu o limite, de três anos, imposto pelo n.º3 do art.º27 do já citado Diploma, em 01/03/2002.

Dado que se mantém a necessidade da colaboração da funcionária, solicitou-se ao organismo de que esta é oriunda autorização para nova requisição ao abrigo do n.º1 do art.º36 do DL 495/99, de 18/11, tendo este manifestado a sua anuência por despacho de 22/02/2002 do Director do Instituo Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge […]”.

(cfr. doc. 14, junto com a contestação, a fls. 157 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

f) A 02/01/2008, a autora progrediu para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 4, índice 305.

(cfr. doc. 18 junto aos autos com a contestação, a fls. 161 dos autos);

g) A 01/01/2009, a autora transitou para a categoria de assistente técnico da carreira de assistente técnico na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado.

(cfr. doc. 19 junto com a contestação a fls. 162 e 163 dos autos);

h) A avaliação de desempenho da autora relativa aos anos de 2005 a 2009, foi efetuada no INFARMED.

(cfr. doc. 9 junto com petição inicial [PI], fls. 63 a 110 dos autos);

i) A 11/08/2009, por despacho do Vice-presidente do Conselho Diretivo do INFARMED, considerando a deliberação do Conselho Diretivo n.º17-A/CD/2009, de 14 de Janeiro, foi determinada a alteração do posicionamento remuneratório da autora, por opção gestionária.

(cfr. fls. 60 e 62 do Processo Administrativo Apenso [PA]);

j) No relatório final, n.º ...70/2010, de Dezembro de 2010, da Inspeção Geral de Finanças, respeitante à Auditoria a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho em 2009, na Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P., pode ler-se, no que respeita à autora, o seguinte:

“[…]

d) APR G de um trabalhador que não pertence ao Mapa de Pessoal do INFARMED

Decorrente da auditoria, constatou-se que uma trabalhadora, integrada no Mapa de Pessoal do INSA (ANEXO IV) foi objeto de APR em 2009.

As APR G, configurando um ato de gestão de cada entidade, apenas podem produzir efeitos relativamente aos trabalhadores integrados no respetivo Mapa de Pessoal. A entender-se de outro modo, iria criar-se uma situação paradoxal: organismos a tomar decisões gestionárias com efeitos financeiros futuros a serem suportados pelos orçamentos de outras entidades.

Decorre desta situação o seguinte: A APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação com a consequente reposição na situação de origem e reposição das verbas recebidas, cujo montante se apresenta no quadro seguinte (€937,23):

[…]

28 O valor apresentado reporta-se a 7 meses do ano de 2010 e é meramente indicativo, uma vez que depende da data em que se deixe de ser efetuado o pagamento.

Ao valor indicado no quadro para 2009 acresce igualmente o dever de reposição do montante recebido a partir de 1/Jan/2010 até à data em que deixe de auferir pela APR, calculado nos termos indicados para o ano de 2009”.

(cfr. fls. 103 e 104 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

k) A 07/02/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, emitiu o projeto de deliberação n.º ...2/CD/2013, no qual pode ler, entre o mais, o seguinte:

“[C] onsiderando a Auditoria da IGF a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho de 2009 no Infarmed, IP, delibera o seguinte:

1. Ordenar a reposição de verbas com os fundamentos do referido relatório que se acolhem, com exceção do constante na alínea a) e c) do ponto 2.2. e da alínea b) do ponto 2.3. daquele Relatório Final e nos montantes apurados pela Unidade de Recursos Humanos no documento anexo;

2. Promover a notificação, em sede de audiência prévia dos trabalhadores identificados na Informação da Unidade de Recursos Humanos (...) convertendo-se a presente deliberação em definitiva caso não exista pronúncia dos interessados”.

(cfr. fls. 160 do PA cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

l) A 08/05/2013, a autora foi notificada do projeto de deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório para, querendo, se pronunciar em sede de audiência dos interessados.

(cfr. fls. 495 do PA);

m) A 22/05/2013, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, em discordância ao projeto de deliberação a que se refere a alínea k) do probatório (cfr. fls. 495 do PA);

n) A 31/10/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, proferiu a deliberação n.º...7/2013, na qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte:

“[…]

Declara-se a ilegalidade do ato de alteração de posicionamento remuneratório da trabalhadora AA, mencionada no Relatório Final, determina-se o seu enquadramento remuneratório entre a 9.ª e a 10.ª posições remuneratórias, entre o nível 14 e 15, a que correspondem a remuneração base de € 1.156,85 (mil cento e cinquenta e seis euros e oitenta e cinco cêntimos), com efeitos à data da pratica do ato anulado pela presente deliberação, e determina-se que a mesma proceda à reposição do valor do diferencial indevidamente recebido na sequência da alteração do posicionamento remuneratório anulada, desde a data em que ocorreu a alteração até que deixe de ser auferido, calculado nos termos indicados pela Inspeção Geral de Finanças, para o ano de 2009, no prazo de 30 dias, conforme consta da respetiva nota de reposições […]”.

(cfr. fls. 506 a 514 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

o) A 11/12/2013, através do ofício n.º ...59, datado de 05/12/2013, do INFARMED, a autora foi informada do teor da deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório.

(cfr. fls. 534 do PA);

p) Por ofício n.º ...0, datado de 19/12/2013, da Caixa Geral de Aposentações, a autora foi informada que “ao abrigo do disposto no artigo 97.º do Estatuto da Aposentação – Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, lhe foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2013-12-19, da Direção da CGA […] tendo sido considerada a situação existente em 2013-12-19”.

(cfr. doc. 1 junto com a PI, a fls. 30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

q) Por ofício com referência n.º URH/...3/2013, datado de 26/12/2013, o INFARMED informou a Caixa Geral de Aposentação do seguinte:

“Considerando a comunicação recebida no dia 26-12-2013 referente à Pensão definitiva de aposentação da trabalhadora AA e, na sequência do esclarecimento telefónico obtido junto da CGA, anexa-se para conhecimento e devidos efeitos cópia do ofício remetido à trabalhadora sobre o seu reposicionamento entre a 9.º e a 10ª posição e o 14.º e 15.º nível remuneratório da Categoria de Assistente Técnico, com efeitos a 1 de Janeiro de 2009”. (cfr. doc. 10 junto com a PI, a fls. 112 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

r) A 03/01/2014, a autora apresentou reclamação graciosa da decisão a que se refere a alínea n) do probatório.

(cfr. doc. 8 junto com a PI, a fls. 57 a 62 dos autos);

s) A 01/04/2014, a autora, com referência à categoria de assistente técnica, do Instituto Nacional Saúde Sr. Ricardo Jorge, aposentou-se e passou a ser abonada da respetiva pensão pela Caixa Geral de Aposentações, com pensão de 1.182,14 euros.

(cfr. doc. 2 junto com a PI, a fls. 31 e 32 dos autos);

t) A 24/03/2014, a autora intentou a presente ação administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (cfr. registo dos CTT, a fls. 3 dos autos);

u) Por ofício n.º ...83, datado de 06/06/2014, do INFARMED, a autora foi notificada da resposta à reclamação, vertida na Deliberação do Conselho Diretivo n.º ...1/CD/2014, datada de 04/06/2014, na qual pode ler-se que:

“[…] conclui-se que os Reclamantes não apresentam qualquer fundamento que prejudique a Deliberação do Conselho Diretivo n.º ...7/CD/2013, de 31.10.2013, nos termos da qual, com os fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção Geral de Finanças n.º 1870/2010, de Dezembro de 2010, foram anulados os supra mencionados atos de alteração de posicionamento remuneratório e de atribuição de prémios de desempenho aos Reclamantes e, em consequência, foram os mesmos enquadrados na posição remuneratória que ocupavam em momento anterior à alteração de posicionamento remuneratório anulada, tendo sido ainda que determinado que precedessem à reposição do valor indevidamente recebidos […]” e que “relativamente aos pedidos dos restantes Reclamantes ([…] AA) de pagamento em prestações dos valores constantes da Guia de Reposição da qual foram notificados […] o Conselho Diretivo aprova os planos de pagamento em anexo à presente deliberação, todos com início em Junho de 2014”.

(cfr. fls. 175 a 200 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

9. Como resulta do acima exposto, o Recorrente “INFARMED” contesta, neste seu recurso de revista, o julgamento efetuado pelo TCAS, no Acórdão impugnado, em que, confirmando a sentença de 1ª instância, do TAF/Sintra, anulou os despachos do seu Conselho Diretivo que determinaram a reposição, pela Autora, das importâncias por esta recebidas a mais em consequência de deliberação de anulação de alteração remuneratória de que a Autora invalidamente beneficiara, como concluído em relatório de auditoria realizada pela Inspeção-Geral de Finanças.

As instâncias confluíram no entendimento de que a ordem de reposição era ilegal por ser emitida com base em anulação administrativa de um ato favorável à Autora (alteração remuneratória) levada a cabo depois de esgotado o prazo de 1 ano previsto no nº 1 do art. 141º do CPA/91 para a “revogação” administrativa de atos inválidos. Considerando, por outro lado, que o prazo de 5 anos previsto no art. 40º do DL nº 155/92, de 28/7, não se aplica ao presente caso, pois não está em causa uma obrigação de reposição de quantias abonadas em mero erro de cálculo, de ordem contabilística, ou sem título bastante.

O Recorrente “INFARMED” rejeita este entendimento, argumentando que, diversamente do julgado nas instâncias, o prazo de 5 anos é aplicável às obrigações de reposição de dinheiros públicos erradamente abonados, quer o erro derive de mero engano de cálculo (abonamento sem título) quer o erro derive da revogação/anulação administrativa de ato inválido (abonamento com título declarado inválido). Tal como se tornou claro após o aditamento, com natureza interpretativa, do nº 3 ao art. 40º do DL nº 155/92, efetuado pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12.

10. A alteração do posicionamento remuneratório, em causa nos autos, que beneficiou a Autora, ocorreu em 11/8/2009 - cfr. facto provado i).

Os despachos do Conselho Diretivo do “INFARMED” que, “revogando” aquela alteração do posicionamento remuneratória, determinaram à Autora a reposição, impugnada nos presentes autos, das quantias recebidas consequentemente a mais, datam de 31/10/2013 e de 4/6/2014 – cfr. factos provados n) e u).

Por isso, as instâncias, tendo considerado que ao caso se aplicava o disposto no CPA, entenderam, congruentemente, face às referidas datas, aplicável o então vigente CPA/91, cujo nº 1 do art. 141º, sob a epígrafe ”Revogabilidade dos atos inválidos”, referia: «Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida», sendo que o “prazo (máximo) do respetivo recurso contencioso” correspondia a 1 ano (prazo de impugnação por parte do Ministério Público).

Com a publicação do DL nº 155/92, de 28/7 (“Estabelece o Regime da Administração Financeira do Estado”), que, no nº 1 do seu art. 40º veio estatuir que: «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento», suscitaram-se dúvidas quanto à sua compatibilização com o disposto naquela norma do CPA/91, nomeadamente quanto às ordens de reposição de quantias abonadas na sequência de atos inválidos.

Em face de tais dúvidas, o art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12, veio aditar ao art 40º do DL nº 155/92 um nº 3 (em vigor a partir de 1/1/2005), conferindo-lhe expressamente natureza interpretativa:

«Art. 77º:

O artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o n.º 3 ora introduzido natureza interpretativa:

“O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro”».

11. Como salientado pelo Acórdão - da formação preliminar deste STA - que admitiu o presente recurso de revista, foi, em 5/6/2008, proferido Acórdão de Uniformização de Jurisprudência, pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste STA (proc. 01212/06), em que se uniformizou jurisprudência nos seguintes termos:

«O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro».

Estava em causa, no Acórdão ali recorrido, a impugnação de despacho ordenando a reposição de quantias, por parte de docentes, correspondentes a gratificações (subsídios de especialização e itinerância) considerados invalidamente abonados.

O Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, depois de partir da caraterização dos atos de processamento das referidas gratificações como verdadeiros atos administrativos (e não como meras operações materiais), ponderou expressamente que, em face da redação original do art. 40º do DL nº 155/92, formara-se, então, um entendimento jurisprudencial, repetidamente acolhido pelo STA, incluindo pelo Pleno da sua Secção de Contencioso Administrativo, no sentido de que o prazo de 5 anos ali consignado se aplicaria apenas aos casos de “reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente erros de cálculo, em nada interferindo com o regime de revogação de atos administrativos estabelecido no art. 141º do CPA” – entendimento coincidente, afinal, com o adotado pelas instâncias no presente processo.

Mas o aludido Acórdão (uniformizador de jurisprudência) prosseguiu, logo salientando que havia, entretanto, ocorrido uma alteração legal – o novo nº 3 do art. 40º do DL 155/92, introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12 -, a qual, não tendo sido considerada por aquela pretérita jurisprudência, obrigava a uma reponderação da mesma.

E, em face do novo direito aplicável, aquele Acórdão não teve dúvidas em uniformizar jurisprudência no sentido acima referido, isto é, de que a aplicação do prazo de 5 anos para as ordens de reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas – independentemente do título do seu recebimento - não violava o disposto no art. 141º do CPA.

Considerou, com efeito, tal Acórdão:

«A este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.

Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta (art. 13º, nº 1 do C.Civil), ou seja, “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada” (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2ª Edição, anotação ao art. 13º).

E não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este nº 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do nº 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no art. 141º do CPA (neste sentido, pode ver-se o Ac. da 2ª Subsecção do STA, de 30.10.2007 – Rec. 86/07).

Assim sendo, e contrariamente ao que foi decidido pelo acórdão recorrido, o impugnado despacho nº 86/2005, da autoria do Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, não violou o art. 141º do CPA, assim procedendo, nesta parte, a alegação da entidade recorrente».

12. Como salientado no Acórdão - da formação preliminar deste STA - que admitiu o presente recurso de revista, a orientação jurisprudencial uniformizada por aquele Acórdão de 5/6/2008 veio sendo mantido uniformemente e sem divergências por este STA, dando-se como exemplos os Acórdãos de 17/3/2010 (proc. 0413/09), de 22/11/2011 (proc. 0547/11), de 29/10/2015 (proc. 0183/15) e de 29/4/2021 (proc. 0373/14).

Ora, mantendo-se, relativamente ao caso em discussão nos presentes autos, a aplicação das mesmas normas de direito, não se vê razão para nos afastarmos desta orientação jurisprudencial assim uniformizada.

Efetivamente, tal orientação jurisprudencial, uniformizada por aquele Acórdão do STA (Pleno) de 5/6/2008, é de acatar, pelo menos enquanto forem aplicáveis as normas jurídicas que a fundamentaram.

É certo que o nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92 veio a ser alterado por força do art. 2º do DL nº 85/2016, de 21/12 (em vigor a partir de 22/12/2016), passando a referir:

«3- Os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro».

Porém, esta alteração legislativa – que poderá pôr em causa a aludida orientação jurisprudencial - não é aplicável ao caso dos presentes autos.

É que, embora o nº 6 do referido DL nº 85/2016 refira que «a alteração ao n.º 3 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, com a redação dada pelo presente decreto-lei, tem caráter interpretativo», a nova estatuição contida no nº 3 do art. 40º do DL 155/92, ainda que revestindo-se de natureza interpretativa, só pode retroagir à data da entrada em vigor do CPA/2015, aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015 (isto é, 7/4/2015), visto que é para este CPA/2015 – nomeadamente para o seu art. 168º nº 4 c) - que aquele alterado nº 3 remete a nova disciplina que veio estabelecer.

13. Pelo exposto, aplicando-se ao caso dos presentes autos as mesmas regras jurídicas que sustentaram a orientação jurisprudencial uniformizada pelo Acórdão deste STA (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo) de 5/6/2008 (proc. 01212/06) – concretamente, o nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92, de 28/7, na redação conferida, com natureza interpretativa, pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30/12 -, não pode manter-se o julgamento efetuado pelas instâncias, já que os despachos em causa nos autos, do Conselho Diretivo do Recorrente “INFARMED”, ordenando à Autora a reposição de verbas indevidamente abonadas, foram emitidos dentro do aplicável prazo de 5 anos, pelo que, sendo válidos, são de manter.

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Conceder provimento ao presente recurso de revista interposto pelo Recorrente/Réu “INFARMED, I.P.”, revogando-se, assim, o Acórdão do TCAS recorrido, e julgando-se improcedente a ação.

Custas a cargo da Autora (tomando-se em consideração que não contra-alegou no presente recurso de revista).

D. N.

Lisboa, 11 de janeiro de 2024 – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.