01579/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artº 69º, nº 2 da L.P.T.A., ao estabelecer a regra da complementaridade do meio processual em causa, é conforme à Constituição, designadamente ao princípio "pro actione" consagrado no seu artº 268º, nº 4.

II- A invalidade ou a irregularidade da notificação não é passível de afectar a existência ou a validade do acto, pois a notificação é um acto exterior e distinto do acto notificado, destinada apenas a assegurar a sua eficácia ou oponibilidade em relação ao respectivo destinatário.

III- A ineficácia não se confunde com a falta de lesividade do acto administrativo.

IV- A interposição de recurso contencioso de acto administrativo, cuja existência foi dada a conhecer à interessada embora sem referência à possível fundamentação, assegurava a efectiva tutela jurisdicional que a Autora pretendia fazer valer com a acção onde reclamou o reconhecimento de direito contrário ao acto recorrido.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... (id. a fls 2) intentou, no TAC de Lisboa, acção de reconhecimento de direito contra a Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, pedindo que fosse reconhecido o direito a que fosse apreciado o recurso que interpôs, em 19-6-98, da classificação final obtida no estágio pós licenciatura em História da Faculdade de Letras de Lisboa.

1.2. Por sentença do TAC, proferida a fls 76 e segs, foi absolvida a ré da instância por se ter julgado procedente “a excepção dilatória prevista no nº 2 do artº 69º. Da L.P.T.A.”

1.3. Inconformada com esta decisão, interpôs a Autora o presente recurso jurisdicional, cujas alegações concluiu do seguinte modo:

“1ª A douta decisão recorrida padece de erro na apreciação da prova, uma vez que confunde dois pedidos de passagem de certidão (um de 21 de Dezembro de 1998, que originou posteriormente o pedido de intimação para passagem de certidão, e outro de 8 de Fevereiro de 1999), como resulta da confrontação entre o teor da decisão proferida em 12 de Março de 1999 no âmbito do proc. nº 100/99 da 2ª Secção do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que se encontra junta ao processo instrutor, e o teor do requerimento de passagem de certidão datado de 8 de Fevereiro de 1999, junto aos autos a fls. 70.

2ª O Tribunal a quo aplicou de forma menos correcta o artº 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

3ª O Tribunal a quo devia ter considerado revogado o artº 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, em consonância com o texto constitucional que resulta das revisões constitucionais de 1989 e de 1997, do qual resulta não encontrar hoje o direito de acção jurisdicional obstáculos de natureza processual fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada.

4ª Mas ainda que assim não entendesse, deveria o Tribunal a quo ter aplicado o artº 343º, nº 2 do Código Civil e logo dar como provado não ter a certidão com a fundamentação, atempadamente requerida em 8 de Fevereiro de 1999 pela ora Recorrente, sido notificada ou entregue a esta.

5ª O Tribunal a quo devia ter retirado as devidas ilações do facto de a ora Recorrente ter exercido atempadamente o direito que lhe assiste nos termos do artº 31º, nº 1 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e que são, em virtude precisamente de nunca lhe ter sido notificada ou entregue a certidão e em decorrência do disposto no artº 31º, nº 2 da mesma Lei, não existir à data em que a acção foi intentada:

a) acto eficaz relativamente à Recorrente; e

b) caso decidido.

6ª Atendendo a esta circunstâncias, devia o Tribunal a quo ter considerado não proceder a excepção dilatória invocada pela Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, uma vez que:

a) a acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo é meio processual próprio e adequado para os casos em que não existe acto administrativo eficaz (interpretação esta do artº 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos que é conforme à teoria do alcance médio e que o Tribunal a quo deveria ter seguido, caso não considerasse revogado o artº 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos); e

b) tal acção se configura, no caso concreto, como única forma de se assegurar a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.”

1.4. Não houve contra-alegações, e, neste S.T.A., a Exmª Magistrada do Mº Pº. emitiu o seguinte parecer:

“O presente recurso jurisdicional vem interposto de sentença do TAC de Lisboa que julgou procedente a excepção dilatória de inidoneidade do meio processual previsto no artigo 69º nº 2 da LPTA e, em consequência, absolveu a R. da instância.

Em causa está a questão de saber se a A. dispunha de outro meio processual que não aquele a que lançou mão – o da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo – para assegurar a tutela jurisdicional efectiva e plena do direito que se arroga.

Tal como se entendeu na decisão recorrida, afigura-se-nos, em face da apreciação casuística da situação reflectida nos autos, que a garantia à tutela jurisdicional efectiva consagrada no nº 4 do artigo 268º da CRP seria no caso assegurada pela impugnação contenciosa do acto administrativo que a deliberação da R. comunicada à A. em 27.01.99, consubstancia, não relevando em contrário de tal conclusão, diversamente do que defende a recorrente, a matéria por esta trazida às conclusões 4ª e 5ª das suas alegações.

Nestes termos, apoiando-nos na posição defendida pelo Ministério Público junto do TAC, que mereceu acolhimento na decisão recorrida, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1- Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assente a seguinte matéria de facto:

“- A autora frequentou o estágio pós licenciatura em História na Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, tendo sido classificada no final do estágio com a nota de 14 valores;

- A autora interpôs recurso desta classificação, em 19.6.1998, dirigido ao Presidente da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa solicitando a revisão da nota que lhe foi atribuída, dando-se por reproduzido o teor de tal recurso, cuja cópia consta de fls. 5 a 8;

- Em resposta ao recurso, a autora recebeu a comunicação datada de 27.1.1999, assinada pelo Presidente da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, do seguinte teor:

"A Comissão Pedagógica de História, tendo reflectido demoradamente sobre a sua exposição, em torno da classificação na escola Secundária P. António Vieira, considera não ter cabimento, no quadro das suas competências, pronunciar-se sobre o assunto em questão."; (fls. 18).

- Na sequência desta comunicação, a autora dirigiu ao Presidente da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa o requerimento cuja cópia consta de fls. 70 e se dá por reproduzido, pelo qual requereu a fundamentação daquela decisão;

- Na sequência deste requerimento a autora interpôs contra o Presidente da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras um pedido de intimação para passagem de certidão (processo n.º 100/99, da 2ª secção deste tribunal), o qual foi deferido por sentença de 12.3.1999, não se conseguindo, porém, apurar se a certidão veio a ser fornecida à autora; (processo instrutor).

- Na sequência de promoção do Ministério Público de fls. 54/55 e de despacho de fls. 58, a entidade ré veio juntar aos autos fotocópias certificadas das actas número 4, 8 e 10 da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, as quais constam de fls. 60 a 65 dos autos e se dão por reproduzidas;”

2.2- O Direito

A sentença recorrida considerou a acção para reconhecimento de direito intentada pela Recorrente contra a Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa um meio processual inadequado, à luz do disposto no artº 69º da L.P.T.A., motivo pelo qual julgou procedente “a excepção dilatória prevista no art. 69º, nº 2 da L.P.T.A.”, absolvendo a ré da instância.

Para assim decidir, a decisão em análise ponderou, em síntese, que houve uma deliberação da Ré de 26.1.98, com existência jurídica, pela qual foi decidido não ter a mesma competência para se pronunciar sobre a impugnação (graciosa) da classificação de estágio atribuída à Autora. Tal deliberação é passível de recurso contencioso, sendo certo que a execução da sentença anulatória proferida em tal recurso, que acolhesse a interpretação da lei preconizada pela Autora, permitiria obter o reconhecimento dos direitos invocados, uma vez que a Administração fica vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial.

Esta acção não contém em si mesma qualquer acréscimo de eficácia na tutela jurídica que assegura, em comparação com o recurso contencioso.

A Recorrente diverge deste entendimento, sustentando, em súmula, que a decisão recorrida padece de erro na apreciação da prova (conclusão 1ª), que o Tribunal aplicou de forma menos correcta o artº 69º, nº 2 da L.P.T.A., o qual deveria ter considerado revogado, em consonância com o texto constitucional que resultou das revisões constitucionais de 1989 e de 1997 (conc. 2ª e 3ª). Mesmo que assim não se entendesse, deveria ter considerado provado que a certidão contendo a fundamentação do acto, requerida atempadamente pela Recorrente, nos termos do artº 31º, nº 2 da LPTA, nunca lhe foi entregue e, por isso, o acto administrativo em causa é ineficaz relativamente à Recorrente, sendo a acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo o meio processual próprio e adequado para os casos em que não existe acto administrativo eficaz, interpretação conforme à teoria do alcance médio e que o Tribunal deveria ter adoptado.

Não tem, contudo, razão.

Vejamos:

2.2.1- Quanto à matéria das conclusões 1ª e 4ª

É certo que existe um lapso na sentença, em sede da factualidade considerada provada, concretamente quando se refere que: “Na sequência deste requerimento (o requerimento cuja cópia consta a fls. 70) a Autora interpôs contra o Presidente da Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras um pedido de intimação para passagem de certidão (processo nº 100/99, da 2ª Secção deste Tribunal), o qual foi deferido por sentença de 12.3.99, não se conseguindo porém, apurar se a certidão veio a ser fornecida à autora; (processo instrutor)”.

Efectivamente, conforme a Recorrente sustenta, o referido pedido de intimação não foi intentado na sequência do requerimento de 8-2-99 (cópia a fls. 70) - em que se pedia a fundamentação do acto da Comissão pela qual entendera que a questão não cabia no quadro das suas competências -, mas sim na sequência do requerimento de 21.12.98, dirigido à Comissão Pedagógica do Departamento de História da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, visando a informação sobre o estado do recurso gracioso.

Todavia, o apontado lapso, que ora se corrige, não teve qualquer interferência decisiva na decisão recorrida, tanto mais que, conforme a Recorrente também reconhece, a sentença considerou não se ter provado que a Recorrente tivesse obtido, através do aludido processo de intimação, a fundamentação do acto em causa (v. parte final da sentença); consequentemente, não foi com base em nenhum facto erradamente considerado provado que decidiu pela inadequação do meio processual intentado.

Pelas mesmas razões, não reveste importância apurar se o Tribunal a quo deveria ou não ter aplicado o art. 343º, nº 2 do C. Civil e dar como provado que a fundamentação do acto não foi entregue, conforme se defende na conclusão 4ª.

Na verdade, o que para o efeito importa é que a decisão não tenha decidido com base num facto que não se provou: a entrega da fundamentação.

De resto, a Recorrente também não demonstra de que forma a consideração por ela proposta na aludida conclusão 4ª provocaria uma diferente decisão final quando confrontada com aquilo que a sentença considerou, ou seja, que não se tinha provado a entrega da fundamentação do acto em causa.

Improcedem, pois, as conclusões 1ª e 4ª.

2.2.2. – Quanto à matéria da conclusão 3ª

Alega a recorrente que o Tribunal a quo deveria ter considerado revogado o art. 69º, nº 2 da L.P.T.A., em consonância com o texto constitucional que resultou das revisões constitucionais de 1989 e 1997, do qual adviria não encontrar hoje “o direito de acção jurisdicional obstáculos de natureza processual fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada”.

Sem razão, porém.

De facto, conforme tem sido orientação uniforme deste Supremo Tribunal, através das subsecções e do Pleno (v. deste último, a título exemplificativo, os acórdãos de 31.3.98, rec. 38 367 e de 5/6/00, rec. 41 915) e do T. Constitucional (v. por todos, ac. 105/99, in DR. II Série de 15.5.99), o art. 69º, nº 2 da L.P.T.A., ao prever que as acções aí contempladas tenham um carácter complementar de outros meios contenciosos que concretamente assegurem uma tutela jurisdicional efectiva ao direito ou interesse em causa, é conforme à Constituição, designadamente ao princípio “pro actione” ou da accionabilidade consagrado no seu artº 268º, nº 4.

Escreve-se, designadamente, no citado acórdão 105/99 do T. Constitucional:

"Ao consagrar no n.º 5 do art. 268º da Constituição a garantia de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, o legislador de 1989, seguramente, que não quis criar um meio contencioso alternativo ao recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos, que no nº 4 do mesmo preceito continuou a estar consagrado. Quis, isso sim, instituir um meio complementar, a ser usado quando o recurso não fosse suficiente para a defesa eficaz (efectiva) de direitos ou interesses legalmente protegidos. Ou seja: o legislador quis deixar claro que se pretendia uma tutela eficaz, e, para tanto, esclareceu que o direito de acesso à via judiciária não dependia da existência de um acto administrativo ou de esse acto ser recorrível...".

E mais adiante, após se precisar que a interpretação efectuada do art.º 69º nº 2 da LPTA corresponde à denominada teoria do alcance médio da acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, nos termos da qual este meio processual assume um carácter complementar mas não residual dos outros meios processuais, em especial do recurso contencioso de anulação, efectua a seguinte transcrição do ensinamento de Vieira de Andrade (in Justiça Administrava, Lições, Coimbra 1998, pág. 108) acerca da aludida doutrina:

«O meio próprio e adequado [...] para os casos em que houvesse uma lesão de posições jurídicas subjectivas e não existisse nem – contrato, nem responsabilidades, nem (sobretudo) um acto administrativo - por exemplo, situações de incumprimento de deveres relativos a certos direitos subjectivos dos particulares (direitos ao pagamento de uma quantia em dinheiro, à entrega de uma coisa certa ou a uma prestação de facto determinada), da prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos (designadamente nos casos de "via de facto", de actos de execuções ilegais ou de actuações devidas) ou de dúvidas, de incerteza ou de receio fundado de mau entendimento pela Administração, relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo.»

E poderia também ser utilizada mas excepcionalmente "nos casos em que embora existindo ou havendo lugar à prática de um acto:

i) o recurso contencioso se revelasse, no caso, manifestamente inapto a assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular (por exemplo, no caso de ser decisiva a prova testemunhal, enquanto ela não for legalmente admitida nos processos de recurso contra actos da administração estadual); o recorrente tivesse deixado passar o prazo do recurso sem qualquer culpa, mas só quando a tempestividade implicasse comportamentos (ou conhecimentos) inexigíveis a um particular normalmente diligente - embora hoje a, lei tenha eliminado grande parte das "armadilhas" que infestavam o terreno do recurso contencioso, o erro desculpável continua a ter sentido seja perante comportamentos enganadores da Administração, em que o cidadão de boa fé acredita, seja em face da própria dificuldade de conhecer a lei aplicável em tempos de "turba legislação", seja pela dificuldade em identificar o acto recorrível, seja em virtude de, por vezes, serem exíguos os prazos de impugnação administrativa necessária e os particulares não estarem suficientemente informados da situação.»”(sublinhados nossos)

Nenhuma razão se vê para divergir deste consolidado entendimento jurisprudencial quanto à constitucionalidade do artº 69º, nº 2 da L.P.T.A., pelo que, tendo decidido nesse sentido, a sentença recorrida não merece censura.

Improcedem, assim, as conclusões 2ª e 3ª das alegações.

2.2.3. – Quanto à matéria das conclusões 5ª e 6ª das alegações

Também aqui falece razão à Recorrente.

De facto, ao invés do defendido, mesmo a admitir-se que a notificação dos fundamentos do acto pelo qual a ora agravada se considerou incompetente para a apreciação do recurso gracioso nunca lhe foi entregue, tal não implica a “inexistência” do acto relativamente à Recorrente.

A invalidade ou a irregularidade da notificação não é passível de afectar a existência ou a validade do acto, pois, a notificação é um acto exterior e distinto do acto notificado, destinado apenas a assegurar a sua eficácia ou oponibilidade em relação ao respectivo destinatário (v. entre outros ac. da 1ª Secção, 3ª Subsecção de 14-5-03, ac. do Pleno da 1ª Secção de 1..7.04, p. 58/03).

E a ineficácia não se confunde com a falta de lesividade, como a Recorrente erradamente alega.

A lesividade do acto ineficaz, por falta de adequada notificação, poderá não operar nos casos em que o acto impõe uma obrigação ao administrado se dele não forem retiradas quaisquer outras consequências. Dir-se-á, então, que o administrado não está obrigado a cumprir enquanto não for validamente notificado.

Mas já não é assim nos casos em que o órgão administrativo denega uma pretensão, ou mesmo quando se abstém de a apreciar.

Nesta última categoria de hipóteses (onde se enquadra a situação dos autos), enquanto o acto administrativo não for removido da ordem jurídica, designadamente através da sua anulação contenciosa, ele é lesivo para o interessado.

De outro modo, de resto, nem se compreenderia a possibilidade de impugnar validamente indeferimentos tácitos. Também aí não há qualquer notificação do acto, mas existe uma actuação lesiva da Administração para efeitos contenciosos.

As consequências da ineficácia de actos expressos denegadores de pretensões dos interessados reflectem-se sim, nomeadamente, na tempestividade da respectiva impugnação. Enquanto os elementos legalmente necessários à notificação não forem levados ao conhecimento do interessado não opera a caducidade do direito de impugnar o acto em causa (v. entre outros, ac. de 19.2.03, rec. 87/03).

Não é, pois, legítimo reclamar a aplicação ao caso da teoria do alcance médio, fazendo coincidir a ineficácia do acto com a inexistência do mesmo.

O acto existe.

O conhecimento dele dado à Recorrente não é de molde a justificar qualquer dúvida quanto à existência do mesmo nem quanto ao seu significado essencial.

O desconhecimento da fundamentação do aludido acto não impediu a Autora, ora Recorrente, de intentar a presente acção e de nela reclamar o reconhecimento de direito contrário à deliberação da Ré recorrida, nos termos da legislação que invocou.

Ora, idêntico procedimento poderia ter seguido em sede de recurso contencioso, invocando, designadamente, além das ilegalidades apontadas na petição inicial desta acção, o vício de forma por falta de fundamentação.

E, como com inteiro acerto se referiu na sentença recorrida, a execução da sentença anulatória proferida em sede de recurso contencioso permitiria obter o reconhecimento dos direitos invocados, uma vez que a Administração fica vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial.

Deste modo, nenhuma censura merece a decisão recorrida ao concluir que a interposição do recurso contencioso assegurava a efectiva tutela jurisdicional do direito que a Autora pretendia fazer valer com a presente acção e, por tal motivo, julgou procedente a questão prévia resultante do art. 69º, nº 2 da L.P.T.A., absolvendo a Ré da instância.

3 Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 250 e a procuradoria em € 125.

Lisboa, 20 de Outubro de 2004. – Angelina Domingues (relatora) – J Simões de Oliveira – António Samagaio.