03383/25.6BEPRT-A.CN1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista, restrita à questão de saber se a faculdade de agravar as penas conferida pelo artigo 64.º, n.ºs 2 e 3, do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, no conhecimento de recurso hierárquico, permite que, em recurso interposto pelo próprio arguido, a decisão punitiva seja anulada para requalificação da infracção como mais grave e que, no procedimento renovado, seja aplicada pelos mesmos factos pena mais gravosa, e se essa interpretação é compatível com a proibição da reformatio in pejus enquanto garantia de defesa em processo sancionatório, atenta a escassez e a falta de uniformidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria e a capacidade de expansão da questão.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. AA , com os sinais dos autos, requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA , a suspensão da eficácia do Despacho n.º ...25 da Ministra da Administração Interna, que lhe aplicou a pena disciplinar de separação de serviço, e intentou a respectiva acção principal, na qual pediu: «serem declarados nulos ou anuláveis (i) o Despacho n.º ...24, exarado pela Senhora Ministra da Administração Interna; bem como (ii) o Despacho n.º ...25, exarado pela Senhora Ministra da Administração Interna Ambos por violação dos princípios da legalidade sancionatória, da culpa, do respeito pelos direitos de audiência, defesa e contraditório, do respeito pelos direitos fundamentais da proporcionalidade das sanções, o princípio ne bis in idem e o princípio da presunção de inocência do trabalhador, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 161.º /2 d) do CPA ; Caso assim não se entenda, o que se prevê sem conceder, (iii) Seja a GNR condenada a anular a descida 2.ª classe de comportamento e a pagar os valores referentes aos dias de suspensão que o mesmo cumpriu na sequência do Despacho de 08.02.2024, exarado pelo Comandante-Geral, entretanto anulado pelo Despacho n.º ...24, da Senhora Ministra da Administração Interna; e (iv) seja a GNR condenada ao pagamento das diferenças remuneratórias resultante do reconhecimento em devido tempo, da subida ao índice 18» O procedimento disciplinar foi instaurado em 2018 pelos factos que conduziram à condenação do Autor, por sentença transitada em julgado em 16 de Julho de 2020, pela prática de um crime de violência doméstica, na pena de três anos de prisão, suspensa na sua execução por quatro anos. As três decisões punitivas anteriormente proferidas no procedimento, que lhe aplicaram penas de suspensão, foram anuladas em sede de recurso hierárquico interposto pelo arguido - a última, de treze dias de suspensão, já cumprida, pelo Despacho n.º ...24, de 2 de Setembro de 2024, por se entender que os factos integravam infracção disciplinar muito grave e não apenas grave, com reformulação da acusação -, vindo a infracção a ser qualificada como muito grave, nos termos do artigo 21.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Lei n.º 145/99 , de 1 de Setembro (RDGNR), e punida com a pena de separação de serviço. Depois de dispensar a produção de prova testemunhal, ao abrigo do artigo 118.º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e de antecipar, sem oposição das partes, o juízo sobre a causa principal (artigo 121.º do CPTA), o TAF do Porto, por sentença de 18 de Fevereiro de 2026, julgou a acção parcialmente procedente, condenando a Entidade Demandada a pagar ao Autor os valores correspondentes aos dias de suspensão cumpridos, e improcedentes os demais pedidos. 2. Inconformado, o Autor recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte, que, por acórdão de 3 de Julho de 2026, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença, cuja fundamentação transcreveu e acolheu. Quanto à proibição da reformatio in pejus e à inconstitucionalidade do artigo 64.º, n.º 2, do RDGNR, lê-se no acórdão: «As anulações até então operadas, onde se inclui o despacho da Ministra da Administração Interna n.º ...24, ocorreram dentro dos poderes de pleno reexame e controlo de legalidade, determinando todos eles a anulação do percurso procedimental até ao momento anterior à acusação. Cada nova decisão posterior não é continuação ou substituição da anterior, mas sim uma decisão autónoma, resultante de novo procedimento válido, pelo que não se verifica, minimamente, a violação do princípio em apreço. O Recorrente insiste na violação do princípio reformatio in pejus, enfrentado, e bem, na decisão sob recurso, e introduz agora como novum a inconstitucionalidade do art.º 64.º/2, do RDGNR, na perspetiva do já referido princípio. Como sistematicamente a jurisprudência tem entendido, os recursos jurisdicionais visam a reapreciação de decisões de tribunais de grau hierárquico inferior, tendo em vista a sua alteração ou anulação por erro de facto ou de direito das mesmas, não sendo admissível no recurso o conhecimento de questões que não foram colocadas nem apreciadas na decisão recorrida e que não são de conhecimento oficioso. De todo o modo, temos para nós que nenhuma lei - ordinária ou a Lei fundamental (CRP) - pode ser interpretada contra o clamor social e a imperiosa necessidade de combater o flagelo da violência doméstica» 3. Novamente inconformado, o Autor interpôs o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social das questões de saber se a anulação administrativa de uma pena disciplinar já cumprida permite renovar o procedimento e aplicar, pelos mesmos factos, sanção mais grave, sem violação do princípio ne bis in idem e da proibição da reformatio in pejus (artigos 29.º, n.º 5, e 32.º, n.ºs 1 e 10, da Constituição da República Portuguesa (CRP)), e se é inconstitucional o artigo 64.º, n.º 2, do RDGNR, interpretado no sentido de permitir esse agravamento; e de saber se a vinculação aos factos fixados na sentença penal autoriza o indeferimento de toda a prova dirigida ao juízo autónomo de indignidade funcional; e pela necessidade de corrigir os erros manifestos do acórdão recorrido - nulidade por falta de especificação dos fundamentos de direito e por omissão de pronúncia ( artigo 615.º , n.º 1, alíneas b) e d), do Código de Processo Civil (CPC)), por ter substituído a fundamentação jurídica pela invocação do «clamor social» e recusado conhecer, como questão nova, da inconstitucionalidade do artigo 64.º, n.º 2, do RDGNR; validação da dispensa de prova em juízo sem fundamentação bastante; e raciocínio circular em matéria de proporcionalidade, que converte a separação de serviço em efeito automático da condenação penal, com ofensa do artigo 30.º, n.º 4, da CRP. Sustenta ainda que a conformidade das decisões das instâncias é irrelevante para a admissão da revista. O Recorrido contra-alegou, sustentando que não se verificam os pressupostos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, por estar em causa mera discordância quanto à aplicação do direito ao caso concreto, decidida de forma convergente pelas instâncias em conformidade com jurisprudência consolidada, e que o acórdão recorrido não padece das nulidades que lhe são imputadas. Por acórdão de 11 de Setembro de 2026, o TCA Norte, sustentou a decisão anterior refutando, de forma sustentada a existência das nulidades arguidas. Cumpre apreciar e decidir 4. Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional, que funciona como «válvula de segurança do sistema» e cuja admissão não pode ser banalizada, convertendo-se num terceiro grau de jurisdição ordinário. O Recorrente invoca os pressupostos de admissão do recurso, embora de forma genérica. Das questões suscitadas, só a que respeita à proibição da reformatio in pejus e ao artigo 64.º do RDGNR justifica a intervenção deste Supremo Tribunal. Está em causa um procedimento em que a decisão punitiva - pena de treze dias de suspensão, já cumprida - foi anulada pelo Despacho n.º ...24, proferido no conhecimento de recurso hierárquico interposto pelo próprio arguido, por se entender que os factos integravam infracção muito grave e não apenas grave, e em que, no procedimento renovado, foi aplicada ao arguido, pelos mesmos factos, a pena de separação de serviço. As instâncias afastaram a violação da proibição da reformatio in pejus com fundamento nos efeitos da anulação administrativa - que eliminou a decisão anterior, sendo a nova decisão autónoma - e no artigo 64.º do RDGNR, que dispõe nos seus n.ºs 2 e 3: «2 - Sem prejuízo dos direitos de audiência e defesa do arguido e com observância das formalidades aplicáveis, o Ministro da Administração Interna e o comandante-geral têm a faculdade de revogar, atenuar ou agravar as penas impostas por qualquer comandante, director ou chefe, quando reconheçam, em despacho fundamentado, a conveniência de usarem essa faculdade. 3 - A faculdade prevista no presente artigo só poderá ser usada em acto de conhecimento de recurso hierárquico» O TCA não apreciou a questão da conformidade constitucional daquela norma, por a considerar nova. Ora, a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a admissibilidade do agravamento da pena disciplinar na sequência de impugnação do próprio arguido é escassa, antiga e não uniforme. Em regulamentos disciplinares de forças de segurança que expressamente o previam, admitiu-se esse agravamento, como resulta dos sumários dos acórdãos de 30.04.1991 (proc. n.º 028306): «I - Não constitui princípio geral de direito disciplinar a proibição da “reformatio in pejus” em recurso hierárquico necessário interposto pelo arguido. II - Na base do disposto no art. 45 do regulamento disciplinar da PSP, aprovado pelo Dec. n. 40118, de 55/04/16, que permite o agravamento das penas pelo comandante-geral e pelos comandantes distritais, estão razões especificas atinentes ao grau de coesão e disciplina exigíveis naquela instituição III - Não se mostra violado o principio "ne bis in idem" quando o arguido não sofre mais de uma pena por cada infracção nem pelas infracções acumuladas apreciadas num mesmo processo. IV - O principio da proporcionalidade aplicado a medida das penas disciplinares tem a ver com a adequação da pena imposta a gravidade dos factos punidos e não com a que resulta de pena aplicada por subalterno em acto revogado pelo superior». e de 03.03.1998 (proc. n.º 042119), a propósito do Regulamento Disciplinar da PSP aprovado pela Lei n.º 7/90 , de 20 de Fevereiro: «II - O art. 19, n. 3, do mencionado Regulamento, admite o agravamento das penas, dentro dos parâmetros aí traçados, mesmo no caso de recurso hierárquico interposto pelo arguido» Diversamente, no acórdão do Pleno desta Secção de 28.01.2004 (proc. n.º 040994), proferido no quadro do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84 , de 16 de Janeiro, entendeu-se que a revogação de um acto punitivo seguida da aplicação de pena mais grave só seria legal se não tivesse por propósito determinante o agravamento da punição, e só se aceitou a pena mais grave por assentar em pressupostos diferentes - a infracção inicial e outras entretanto imputadas -, afirmando-se: «E, se assim é, o despacho recorrido incorreria em violação de lei se, de facto, o Recorrente tivesse razão quando afirma que o propósito determinante da Administração ao revogar a primeira condenação foi, apenas e tão só, revogar uma punição que considerou demasiado leve e a aplicar uma pena mais severa, pois que esse comportamento seria ilegal por violar o mencionado princípio da proibição da reformatio in pejus» Não se conhece pronúncia deste Supremo Tribunal sobre o artigo 64.º, n.ºs 2 e 3, do RDGNR, nem sobre a articulação da faculdade de agravamento aí prevista com as garantias de audiência e defesa asseguradas ao arguido «em quaisquer processos sancionatórios» (artigo 32.º, n.º 10, da CRP). E a questão não se reduz a um problema de constitucionalidade - que não seria objecto próprio da revista -, pois envolve a própria interpretação daquela norma, designadamente a de saber se a faculdade de agravamento abrange a anulação da decisão punitiva, em recurso do arguido, para requalificação da infracção e aplicação, no procedimento renovado e pelos mesmos factos, de pena mais grave. Trata-se, por outro lado, de questão com evidente capacidade de expansão, uma vez que a norma se aplica a todos os recursos hierárquicos interpostos em procedimentos disciplinares da GNR e condiciona o exercício, pelo arguido, do direito de impugnar a decisão punitiva, e que assume particular relevo quando, como no caso, o agravamento conduz a uma pena expulsiva. Está, assim, em causa a seguinte questão: saber se, e em que condições, a faculdade de agravar as penas conferida pelo artigo 64.º, n.ºs 2 e 3, do RDGNR, no conhecimento de recurso hierárquico, permite que, em recurso interposto pelo próprio arguido, a decisão punitiva seja anulada com fundamento na qualificação da infracção como mais grave e que, no procedimento renovado, lhe seja aplicada, pelos mesmos factos, pena mais gravosa; e, em caso afirmativo, se essa interpretação é compatível com a proibição da reformatio in pejus enquanto garantia de defesa em processo sancionatório (artigo 32.º, n.ºs 1 e 10, da CRP). As demais questões, incluindo as alegadas nulidades, não justificam a admissão da revista: quanto ao princípio ne bis in idem , as instâncias entenderam, com fundamentação plausível, que a anulação das decisões anteriores afastou a existência de uma primeira punição eficaz, tendo sido ordenada a restituição dos valores correspondentes aos dias de suspensão cumpridos, sem prejuízo de o agravamento sancionatório pelos mesmos factos ser apreciado no âmbito da questão admitida; quanto ao indeferimento das diligências probatórias, no procedimento disciplinar e em juízo, as instâncias, na esteira do acórdão deste Supremo Tribunal de 02.03.2023 (proc. n.º 0224/22.0BEVIS ), admitiram em abstracto a prova dirigida ao juízo autónomo de indignidade funcional, mas concluíram que as diligências requeridas visavam exclusivamente contrariar os factos fixados na sentença penal - juízo sobre o objecto e a utilidade da prova que escapa aos poderes de cognição deste Supremo Tribunal em sede de revista (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA); por último, quanto à proporcionalidade da pena e ao juízo de inviabilização da manutenção da relação funcional, este Supremo Tribunal já se pronunciou, em revista, sobre a sindicância desse juízo (acórdão de 21.02.2024, proc. n.º 0368/21.5BESNT ), e as instâncias, que afastaram expressamente qualquer equiparação automática entre a condenação penal e o juízo de indignidade, decidiram com fundamentação plausível, sem erro manifesto e evidente. 5. Pelo exposto, acordam em admitir a revista, restrita à questão enunciada. Sem custas. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.