2268/20.7BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

i) O princípio da estabilidade da instância legalmente consagrado na lei processual civil (art. 260.º do CPC e aplicável no processo administrativo por via do art. 1.º do CPTA), impede que o autor altere o pedido de intimação inicialmente formulado – pedido de certidão de acta cuja emissão fora recusada e posteriormente a emissão de certidão de acta quando essa vier a ser aprovada -, em derrogação da solicitação administrativa de referência.

ii) O processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e cujo acesso tenha sido negado ao interessado no exercício do seu direito à informação.

iii) Nos termos em que a causa de pedir vem formulada, deve ser julgada extinta a instância por impossibilidade originária da lide quando o documento cuja certidão vem requerida inexiste no procedimento à data em que a intimação foi instaurada e sobre tal facto não existe controvérsia.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

COMISSÃO PARA ACOMPANHAMENTO DOS AUXILIARES DE JUSTIÇA, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa de 21.01.2021 que, no processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões contra si instaurado por J..., intimou a entidade requerida a emitir e a disponibilizar ao requerente certidão da acta da reunião do Conselho Consultivo da Comissão de Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça, realizada em 17.09.2020, na parte atinente ao ponto 9 da ordem de trabalhos (“Assuntos inerentes a Agentes de Execução, designadamente a contingentação, as liquidações e outros), no prazo de 10 dias.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

1. Requereu o Requerente que a entidade requerida seja intimada a emitir a certidão da ata da reunião do Conselho Consultivo da Comissão de Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça realizada em 17/09/2020.

2. No entanto, a sentença vem a apreciar um pedido diferente, como resulta do objeto do litígio: saber se o requerente tem direito a exigir que a entidade requerida seja intimada a emitir e disponibilizar-lhe a certidão da ata da reunião do Conselho Consultivo (…) no prazo de 10 dias após aprovação da mesma.”

3. Para aí chegar, a decisão incorre em diversos vícios e/ou erros de julgamento ao a. Admitir um inadmissível novo articulado do Requerente b. Apreciar os pressupostos da alteração do pedido e da causa de pedir c. Decidir em violação os pressupostos legais da Intimação.

4. A tramitação da Intimação consta do art. 107.º do CPTA, aí se prevendo apenas a existência de 2

articulados: o pedido inicial e a resposta.

5. No entanto, o tribunal a quo aceitou um segundo articulado do Requerente, a que a Requerida se viu forçada a responder, articulado onde, e como em seguida se verá, aquele altera o pedido e causa de pedir.

6. Em qualquer caso, e independentemente do conteúdo de tal requerimento, o mesmo traduz-se em ato inadmissível por lei e, por tanto, nulo. Ou seja, a decisão assenta num ato nulo, vício que se estende à mesma.

7. Tal nulidade é de conhecimento oficioso, não estando sujeito a prazo de impugnação pelas partes, e preenche os requisitos previstos no art. 195.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA.

8. No requerimento inicial, o Requerente não intimou a Requerida a informá-lo sobre a existência da ata, como deveria ter feito. Nem sequer apurou previamente de tal existência. Partiu erradamente da sua existência e pediu a intimação da Requerida a certificar tal ato. Limitou-se, pois, a instaurar intimação para passagem de certidão de tal ata.

9. Confrontado com a inexistência do documento a que dirigiu a intimação, viu-se o Requerente forçado a alterar o seu pedido: de passagem de certidão de ato inexistente, passou ao objeto da intimação a passagem de certidão de ato que viesse a ser proferido.

10. O Requerente pretendia a emissão de uma certidão cuja emissão fora recusada – ainda que por omissão – da Requerida; agora pretende a emissão e certidão de um ato que ainda anão foi proferido, 10 dias após a sua existência.

11. O efeito jurídico não só não é o mesmo, como a modificação do pedido sequer seria admissível, nos termos do arts. 265.º, n.º 2, do CPC, aplicável ao caso.

12. Mas é essencialmente na causa de pedir que se encontra a alteração feita pelo Requerente.

13. O Requerente alterou efetivamente o “facto jurídico onde sustenta a sua pretensão”, pois de um incumprimento de um dever – emitir a certidão de um ato existente – passa a um simples dever futuro e, naturalmente, não incumprido – emitir a certidão pretendida quando o ato a certificar existir.

14. Por outro lado, ainda que o efeito pretendido pelo Requerente fosse o mesmo, como se afirma na decisão, mas não se aceita, não deixaria de existir alteração da causa de pedir, não admitida pelo art. 5.º do CPC.

15. E tal alteração da causa de pedir é tanto mais relevante quanto da mesma resulta que não se verifica o principal pressuposto da intimação: o incumprimento da Requerida.

16. Tais alterações do pedido e do pedido são inadmissíveis nestes autos, devido ao carácter urgente dos procedimentos cautelares e o seu formalismo processual célere, que não se compadece com o formalismo próprio de uma ação normal, não comportando, nem admitindo, por tal, articulado superveniente, nos termos consagrados no art. 588.º do CPC, nem ampliação ou aditamento do pedido ou da causa de pedir.

17. Novamente incorre a decisão em nulidade, ao admitir modificações processuais que a lei não admite, assim violando o art. 588.º do CPC. Assim não se considerando, há erro na aplicação do direito, considerando que as alterações nos autos não correspondem a alterações do pedido e/ou causa de pedir, inadmissíveis no processo de Intimação.

18. No novo pedido formulado pelo Requerente e com base no qual foi proferida a decisão em recurso, não há qualquer incumprimento da Administração quanto à passagem da certidão pretendida, base da Intimação instaurada – como não havia para o anterior pedido–, pois não havendo ainda ato, não há qualquer obrigação de o mesmo ser certificado.

19. Como assente nos autos, não existe ainda o documento que o Requerente pretende que lhe seja

facultado.

20. Até ser assinada a ata, há apenas um rascunho, um esboço, ou apontamento, que não é um documento administrativo, nos termos da alínea a) do n.º 2 do art. 3.º da 4º da Lei n.º 46/2007, de 26 de agosto, pelo que não é obrigatória a sua certificação.

21. Isto é, inexistindo ato, inexiste qualquer obrigação de certificação do mesmo, e assim tem sido decidido pela CADA.

22. E isto é claramente aceite pela decisão, que reconhece a inexistência de obrigação de ser facultada a certidão de um esboço de ata.

23. Inequivocamente resulta do art. 105.º do CPTA que a Intimação apenas pode ser instaurada e julgada procedente se houver: (i)Falta de satisfação do pedido de emissão da certidão; (ii) Indeferimento do pedido e (iii) Satisfação parcial do pedido.

24. Ora, o comportamento da Requerida não se inscreve em nenhuma das alíneas, porque esta não estava obrigada à emissão de qualquer certidão, requerida para um ato não existente.

25. Da mesma forma que a Intimação não se destina a apreciar qualquer decisão tomada, também não se destina a apreciar a omissão de resposta. Se a CAAJ se devia ou não ter pronunciado sobre o pedido do Requerente e ao abrigo de que princípios não é objeto da Intimação. Esta apenas se destina a apreciar um comportamento – incumprimento da obrigação de passar uma certidão - determinar que assim se não continue a proceder.

26. Ao decidir para além do pedido, a sentença incorre na nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, pois conheceu questões de que não poderia ter tomado conhecimento.

27. Em manifesta contradição com o reconhecimento da inexistência da obrigação de emissão da certidão e, logo, do não incumprimento da Requerida, a decisão passa a decidir aplicando o art. 610.º do CPC, no que manifestamente se afasta dos pressupostos legais da Intimação.

28. Não estamos perante um caso de inexigilidade da obrigação, mas de falta de incumprimento pela Requerida, pressuposto legal para o deferimento da Intimação.

29. Ao decidir como fez, ademais, o tribunal incorreu em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, caindo na previsão do art. 615.º, n.º 1, al. c) do CPC.

30. Assim não se considerando, há manifesto erro na aplicação do Direito, fazendo-se apelo a norma do CPC que não é aplicável ao caso, pois a Intimação é para incumprimentos já ocorridos e não para obrigações a constituir no futuro, como decorre do art. 610.º do CPC. Há, pois, violação do art. 105.º do CPTA.

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O Recorrido nos autos apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da decisão recorrida e concluindo do seguinte modo:

A. A decisão recorrida não merece qualquer censura, tendo decidido bem ao intimar a entidade requerida nos termos em que o fez.

B. Ainda que, no limite, se pudesse considerar que o requerimento apresentado em 07.01.2021 pelo requerente é um “novo articulado”, a norma constante do art. 107.º do Cód. de Processo nos Tribunais Administrativos não tem o poder restritivo que a recorrente lhe pretende atribuir, não proibindo vicissitudes na tramitação processual dos processos de intimação sempre que compatíveis com a sua natureza urgente e célere.

C. Ademais, do aludido requerimento não resulta qualquer modificação objectiva da instância, que se manteve estável no que diz respeito ao objecto do processo, à pretensão prático-jurídica do requerente (a intimação da entidade requerida para a passagem da certidão) e ao facto jurídico donde emerge a pretensão manifestada (o incumprimento da entidade requerida, que não se resume à mera não passagem de certidão).

D. Não resulta igualmente dos autos estarmos perante uma decisão que tivesse excedido os poderes de cognição do Tribunal num processo deste âmbito, no qual se inclui necessariamente um juízo sobre os fundamentos que subjazem à não satisfação do pedido de informação não procedimental dirigido à entidade requerida, de forma a proferir uma decisão que, em articulação e obediência aos princípios jurídicos aplicáveis, deve ser a que melhor realize a justiça no caso sub judice,

E. O que sucedeu nos presentes autos, não estando a decisão final maculada de qualquer vício atinente à contradição entre esta e os fundamentos ou, sequer, de qualquer erro de aplicação do Direito.

F. De facto, no que respeita ao primeiro dos vícios apontados pela recorrente (da nulidade da decisão por inadmissível admissão de novo articulada), importa referir que, não obstante o art. 107.º do CPTA, fazer referência a apenas dois articulados, daí não resulta a proibição da admissibilidade de outros articulados – uma tal circunstância “(…) não afasta a garantia de apresentação de um terceiro articulado pelo requerente quando tiver sido suscitada pelo requerido alguma questão relativamente à qual deva ser assegurado o direito do contraditório (…)”, cfr. Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16.03.2017.

G. Um tal entendimento foi expressamente acolhido pela sentença recorrida, ao referir que o requerimento em causa serve “o propósito de exercer o contraditório em relação aos factos de que o requerente teve conhecimento com a notificação da oposição”.

H. E assim é: tendo a entidade requerida alegado na oposição apresentada que o documento pretendido ainda não existia, porquanto a acta da reunião do Conselho Consultivo de Setembro de 2020, ainda não fora provada, chamou à colação factos novos com o propósito de servirem de causa impeditiva do direito invocado pelo requerente, ou seja, deduziu defesa por excepção, servindo o requerimento subsequente de resposta a tais excepções.

I. Razão pela qual, ao abrigo do disposto nos arts 3.º e 4.º do Cód. de Processo Civil, não será de considera tal “articulado” inadmissível; nem mesmo perante a circunstância de o processo em causa ser de natureza urgente, pois que, como a jurisprudência tem vindo a decidir, a urgência não constitui um valor absoluto susceptível de prevalecer irrestritamente sobre outros valores também merecedores de tutela, designadamente o do contraditório (sobretudo quando não esteja prevista a realização de audiência prévia nem de julgamento, como sucede nos presentes autos).

J. Assim, não subsiste o vício invocado pela recorrente, pois que a admissibilidade do requerimento apresentado em 07.01.2021, mesmo que “novo articulado”, não estava proibida pelo disposto no art. 107.º do CPTA.

K. Entende ainda a recorrente que, com a admissão do referido articulado, se procedeu a uma modificação do pedido e da causa de pedir dos presentes autos – sendo certo que, quanto a este ponto, a sentença recorrida se pronunciou no sentido de que não existiu qualquer alteração, no que não merece qualquer reparo.

L. Pois que o pedido foi, sempre, que a entidade requerida fosse intimada à satisfação do peticionado no requerimento datado de 24.11.2020, isto é, que fosse intimada a passar a certidão da acta da reunião do Conselho Consultivo da CAAJ na parte atinente ao ponto 9 da ordem de trabalhos, de onde resulta que o efeito prático-jurídico pretendido pelo requerente é, manifestamente, o mesmo ao longo de todo o processo.

M. Sem prejuízo de não existir qualquer desvio na pretensão do requerente, ainda que se viesse a considerar existir uma ampliação do pedido, tal não teria o efeito jurídico peticionado pela recorrente, pois que, estando embora no domínio de um processo de natureza urgente e simplificada, tal não obsta à ampliação do pedido formulado, sempre que tal resulte do desenvolvimento do pedido inicial.

N. E, a considerar-se existir ampliação do pedido nos presentes autos, sempre teria de se admitir que esta resulta do desenvolvimento do pedido, pois que apenas se procedeu à introdução de um complemento no pedido – que a entidade seja intimada a passar a certidão no prazo de 10 dias após a sua aprovação.

O. Assim, porque compatível com a natureza célere e simples deste meio processual, tal ampliação seria de admitir, desde logo porque o art. 107.º do CPTA não a proíbe (pelo contrário, o seu n.º 2 admite expressamente “diligências que se mostrem necessárias”) e, além disso, o n.º 1 do CPTA prevê a aplicação supletiva das normas de processo civil ao processo nos tribunais administrativos sem qualquer excepção.

P. In casu, mesmo a considerar-se ter havido ampliação do pedido, tal não colocou em crise a natureza urgente, simples e célere do processo, pelo que sempre seria de admitir nos termos do 273.º, n.º 1, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

Q. Também em relação à causa de pedir não existiu qualquer alteração, porquanto se fundamentou, sempre, no incumprimento do dever a que a entidade estava vinculada nos termos do disposto no art. 15.º da LADA.

R. Recepcionado o requerimento formulado ao abrigo do direito à informação não procedimental, a entidade requerida deveria ter adoptado uma das condutas previstas no n.º 1 daquele preceito; não o tendo feito, incumpriu com as suas obrigações (as quais não se esgotavam na passagem de certidão).

S. Quanto ao incumprimento da entidade requerida, foi a decisão recorrida bastante elucidativa – a administração está obrigada a respeitar os princípios gerais que norteiam a sua actividade; a administração tem o dever de informar os interessados que lhe dirigem pedidos ao abrigo da LADA de modo claro e completo todos os aspectos relevantes para que possam vir a aceder ao documento que pretendem; a entidade requerida estava obrigada a informar o requerente de que não dispunha do documento, pois a acta ainda não tinha sido aprovada e provavelmente não o seria no prazo de 10 dias; a entidade requerida estava ainda obrigada a informar o requerente de que previsivelmente a aprovação da acta teria lugar na reunião, em data a definir, que estima ocorrer entre os dias 5 a 8 de Abril de 2021.

T. É neste feixe de deveres a que estava vinculada, e que decorrem das disposições constantes da LADA, mas também dos princípios gerais norteadores da actividade administrativa, que reside o incumprimento da entidade requerida – deles não podendo a entidade requerida eximir-se alegando que o requerente apenas solicitou uma certidão e não qualquer informação, pois que nem tinha de o fazer, já que à entidade administrativa cabia, por força dos princípios da colaboração com os particulares, boa-fé, administração aberta, da prossecução do interesse público e a protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, informar o requerente de que a acta não fora aprovada e quando previa que o fosse.

U. Nestes teros, não incorreu a decisão recorrida em qualquer nulidade por admitir modificações processais que a lei não permite, pois que a instância se manteve estável e sem qualquer modificação, não se mostrando violada a norma constante do art. 588.º do CPC.

V. No que concerne à alegada decisão em violação dos pressupostos legais da intimação, a sua discussão convoca a razão de ser da presente intimação e o âmbito de tutela deste processo de intimação e, por inerência, o incumprimento da entidade requerida em face do requerimento apresentado pelo requerente em 24.11.2020.

W. Esta forma processual destina-se a assegurar o direito à informação procedimental em todas as suas modalidades; um direito que constitucionalmente previsto e que encontra a sua concretização no Cód. do Procedimento Administrativo e, além disso, numa lei especialmente criada para a regulação do acesso aos documentos administrativos, visando-se combater qualquer resquício da tradicional arcana imperii, tornando os arquivos abertos a qualquer um.

X. Assim, os mecanismos judiciais criados para obviar às situações se tenta furtar (de forma directa ou tácita) ao cumprimento do dever à informação, devem assegurar o cumprimento efectivo de um tal direito, salvo se se verificar qualquer das restrições legais previstas no art. 6.º da LADA. Um tal cumprimento efectivo do direito não se compadece com uma apreciação meramente formal por parte dos Tribunais, antes se lhe exigindo uma decisão que, respeitando o quadro legislativo em que opera, possa assegurar uma tutela jurisdicional efectiva.

Y. Ora, não se tendo a entidade administrativa dignado a responder ao requerimento do requerente, ainda que bem sabendo que o requerente não tinha forma de saber se a acta existia ou não, incumpriu os deveres de informação e deu azo à presente intimação, pelo que o juízo a que procede a sentença recorrida quanto à violação das normas que decorrem da LADA não ultrapassa o seu poder de cognição, pois que o incumprimento é, como refere a recorrente, pressuposto da intimação em causa, pelo que sujeito ao escrutínio do julgador.

Z. Ademais, sendo evidente que o requerente tem o direito de acesso ao documento administrativo em causa e que este acesso não pode efectivar-se no momento, tal se deve unicamente ao facto de a acta ainda não estar aprovada, não se vê como pode a decisão recorrida ter andado mal ao intimar a entidade a emitir a certidão logo que a acta fosse aprovada – tanto mais que tem sido este o sentido das decisões da CADA em face de situações em que as actas peticionadas ainda não foram aprovadas (“deve facultar o acesso à acta requerida assim que a mesma se encontrar finalizada e aprovada”, cfr. Parecer n.º 062/2013)

AA. Uma vez concluído pelo direito do requerente à acta solicitada, e tendo presente que só não poderia tal direito ser concretizado pelo facto de a acta não ter sido aprovada, entendeu nada obstar a que a entidade requerida fosse intimada a satisfazer a pretensão do requerente aquando da aprovação, numa decisão que enalteceu o princípio da economia processual e da tutela jurisdicional efectiva.

BB. Tanto mais que em nada influiu no direito do requerente – este já existe e, por uma forma ou por outra, se poderá-deverá concretizar a partir da reunião de aprovação da acta em Abril de 2021, pelo que dificilmente se compreenderia que, aqui chegados e no domínio destes factos, o requerente se visse desprovido de protecção jurídica e fosse constrangido a dirigir novo requerimento à entidade requerida para obter o documento pretendido, especialmente quando não sabe exactamente a data em que tal acta será objecto de aprovação.

CC. E pior: correndo o risco de, tal como sucedeu com o requerimento de 24.11.2020, a entidade requerida voltar a não responder, implicando um contínuo, e que a todos os prismas há que desincentivar, recurso aos Tribunais para satisfazer a mesma pretensão.

DD. A decisão proferida apontou, de forma eficiente, processualmente económica, célere e sem qualquer prejuízo para os direitos e interesses legalmente protegidos das partes, para uma solução que melhor serve à tutela jurisdicional efectiva, com o acolhimento expresso da lei, ao mobilizar o n.º 1 do art. 610.º do CPC,

EE. Sendo certo que, para efeitos da aferição da exigibilidade que convoca esta norma, nada obsta a ideia de incumprimento associada aos pressupostos da presente intimação, pois que o incumprimento, como já se deixou plasmado, refere-se ao conjunto de obrigações que resultavam para a entidade requerida na medida em que integra o âmbito subjectivo da LADA (e que não foram efectivamente cumpridas), ao passo que a exigibilidade diz respeito à acta requerida e não à obrigação procedimental in totum.

FF. Não tendo, pois, a decisão recorrida violada as normas indicadas pela recorrente, não merecendo qualquer reparo, designadamente no que tange à decisão em violação dos pressupostos legais da intimação ou, sequer, a qualquer erro na aplicação do Direito.

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Neste Tribunal Central Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, nada disse.

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Com dispensa de vistos, importa apreciar e decidir.

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I.1. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se a sentença recorrida incorreu em nulidade processual por o art. 107.º do CPTA apenas admitir dois articulados, concluindo a recorrente que a admissão do articulado do requerente configurou a prática de um acto não admito por lei.

- Se a sentença recorrida é nula por derivar de uma nulidade consubstanciada na admissão de modificações processuais que a lei não admite, assim violando o art. 588.º do CPC.

- Se a sentença recorrida é nula por excesso de pronúncia, ao ter conhecido de questões de que não poderia ter tomado conhecimento;

- Se a sentença recorrida é nula por contradição entre os fundamentos e a decisão, excesso de pronúncia, ao ter conhecido de questões de que não poderia ter tomado conhecimento;

- Se o Tribunal a quo errou na aplicação do Direito, fazendo apelo a norma do CPC que não é aplicável ao caso, pois a Intimação é para incumprimentos já ocorridos e não para obrigações a constituir no futuro.

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II. Fundamentação

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo TAC de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:

1) O requerente e outros, invocando a qualidade de agentes de execução, dirigiram à Procuradora-Geral da República, na qualidade de presidente do Conselho Superior do Ministério Público, órgão representado na entidade requerida, um requerimento com o teor do documento n.º 1, do requerimento inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual pede uma revisão do sistema de contingentação aprovado pelo órgão de gestão da entidade requerida através da Deliberação n.º 300/2016, de 09/06, e publicitada através do aviso n.º 7530-A/2016, do Diário da República.

2) Os serviços da Procuradoria-Geral da República remeteram ao requerente, que recebeu, um ofício a coberto do qual lhe deram a conhecer o teor do ofício subscrito pela Presidente da entidade requerida, com o teor que consta do documento anexo ao documento n.º 2, do requerimento inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido, e com o seguinte assunto: «Exposição de Agentes de Execução – Contingentação de Processos» [cf. documento n.º 2, do requerimento inicial].

3) O requerente remeteu ao secretário da Procuradoria-Geral da República o requerimento com o teor que consta do documento n.º 3, do requerimento inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido, pelo qual se pronunciou sobre o teor do ofício descrito no ponto anterior.

4) Em 06/10/2020 o plenário do Conselho Superior do Ministério Público reuniu e apreciou os requerimentos descritos em 1) e no ponto anterior, constando da ata o seguinte:

«(…) quando se teve conhecimento da convocação, para o dia 17/9/2020, de uma reunião do Conselho Consultivo do CAAJ foi proferido no dia 18/8/2020, nestes autos, o seguinte despacho: “ ... remeta-se à Exma. Sr.ª Presidente do CC da CAAJ ofício - com referência a estes autos e às comunicações anteriormente remetidas - solicitando que, refletindo-se sobre a exposição dos requerentes, se pondere quais as questões que tendo sido expostas por estes devem ser objeto da ordem de trabalhos da reunião designada para o dia 17/9 e, consequentemente, de discussão e reflexão.”.

E, de facto, na referida data ocorreu a reunião do Conselho Consultivo subordinada à seguinte ordem de trabalhos:

(…)

9. Assuntos inerentes a Agentes de Execução, designadamente a contingentação, as liquidações e outros.

(…)

Nessa reunião a vogal representante deste CSMP no C.C. do CAAJ identificou algumas das preocupações dos requerentes - que entroncam em potenciais alterações legislativas e na maior transparência na fixação da contingentação.(…)»

[cf. documento n.º 4, do requerimento inicial].

5) Em 24/11/2020 deu entrada nos serviços da entidade requerida um requerimento assinado pelo requerente, com o teor do documento n.º 5, do requerimento inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

«(…) 9. Vem o Requerente, ao abrigo das disposições conjugadas no art. 268.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa, art. 17.° do Cód. do Procedimento Administrativo, art. 5.° da Lei n.° 26/2016, de 22 de Agosto, requerer a V. Exa. certidão da Acta lavrada na Reunião do Conselho Consultivo de 17.09.2020 na parte referente ao ponto de trabalhos “ 9. - Assuntos inerentes a Agentes de Execução, designadamente a contingentação, as liquidações e outros ” (…)»

[quanto à data de entrada do requerimento atendeu-se à data aposta de forma manuscrita na 1.ª página do documento n.º 5, do requerimento inicial].

6) Até 17/12/2020 a entidade requerida não respondeu ao requerimento descrito no ponto anterior [facto não controvertido entre as partes, pelo que se considera provado por acordo; 17/12/2020 é a data de entrada do requerimento inicial em tribunal (cf. informações constante do SITAF); cf. artigo 11.º do requerimento inicial conjugado com o artigo 16.º da resposta da entidade requerida)

7) Não foi aprovada a ata da reunião do Conselho Consultivo da entidade requerida realizada em 17/09/2020 [facto não controvertido entre as partes, pelo que se considera o mesmo provado por acordo; cf. artigo 1.º da resposta da entidade requerida e requerimento do requerente de fls. 96 do SITAF].

8) A entidade requerida prevê que a ata da reunião do Conselho Consultivo da entidade requerida realizada em 17/09/2020 será aprovada na reunião que estima se irá realizar em data a designar entre os dias 5 e 8 de abril de 2021 [cf. fls. 90 do SITAF].

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II.2. De direito

Comecemos pelas nulidades da sentença que vêm suscitadas. A Recorrente, do mesmo passo, suscita a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, ao afirmar que esta conheceu de questões de que não poderia ter tomado conhecimento, e por contradição entre os fundamentos e a decisão. Conclui neste capítulo o seguinte:

“(…) a Intimação não se destina a apreciar qualquer decisão tomada, também não se destina a apreciar a omissão de resposta. Se a CAAJ se devia ou não ter pronunciado sobre o pedido do Requerente e ao abrigo de que princípios não é objeto da Intimação. Esta apenas se destina a apreciar um comportamento – incumprimento da obrigação de passar uma certidão - e determinar que assim se não continue a proceder.

26. Ao decidir para além do pedido, a sentença incorre na nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, pois conheceu questões de que não poderia ter tomado conhecimento.

27. Em manifesta contradição com o reconhecimento da inexistência da obrigação de emissão da certidão e, logo, do não incumprimento da Requerida, a decisão passa a decidir aplicando o art. 610.º do CPC, no que manifestamente se afasta dos pressupostos legais da Intimação.

28. Não estamos perante um caso de inexigilidade da obrigação, mas de falta de incumprimento pela Requerida, pressuposto legal para o deferimento da Intimação.

29. Ao decidir como fez, ademais, o tribunal incorreu em nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, caindo na previsão do art. 615.º, n.º 1, al. c) do CPC”.

Como facilmente se percebe, em causa não está verdadeiramente a invocação de uma nulidade decisória, mas sim uma divergência relativamente à solução alcançada pelo tribunal a quo. A Recorrente não se conforma com a intimação decretada porque, por um lado, entende que o tribunal não poderia ter aceite a alteração do pedido inicial (v. infra) e, por outro lado, porque não se está perante um incumprimento de passagem de certidão, uma vez que o acto a certificar não existe.

Ou seja, perante a roupagem do vício de nulidade da sentença, a Recorrente o que crítica é o mérito do decidido; mas tal escapa ao âmbito das nulidades decisórias e inscreve-se já no capítulo do erro de julgamento.

Pelo que, não se verificando as suscitadas nulidades da sentença, improcede o recurso nesta parte.

Posto isto, a Recorrente invoca a existência de nulidade processual por violação do art. 107.º do CPTA. Invoca a Recorrente que a tramitação da Intimação consta do art. 107.º do CPTA, aí se prevendo apenas a existência de 2 articulados: o pedido inicial e a resposta. Donde, o requerimento em causa, de pretensa resposta à oposição da requerida, configurar articulado, inadmissível.

Está em causa, portanto, uma eventual nulidade secundária, anterior à sentença e traduzida, segundo a Recorrente, na admissão pelo tribunal de um articulado proibido por lei.

Como se sabe, as nulidades processuais são quaisquer desvios do formalismo processual seguido, em relação ao formalismo processual prescrito na lei, e a que esta faça corresponder – embora não de modo expresso – uma invalidação mais ou menos extensa de actos processuais (cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, p. 176.).

Nessa medida, com efeito, decorre do art. 107.º do CPTA que apresentada a resposta ou decorrido o respectivo prazo e concluídas as diligências que se mostrem necessárias o juiz profere a decisão. Ou seja, a tramitação processual prevê 2 articulados: a petição ou requerimento inicial e a resposta ou oposição por parte da Entidade Requerida.

Porém, o art. 3.º, n.º 3, do CPC estabelece que: “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.” É o chamado princípio do contraditório, o qual consubstancia uma das pedras basilares em que assenta todo o Processo Civil. Tal princípio comporta uma dimensão injuntiva de contraditoriedade adjectiva, dando corpo a uma função de garantia da participação efectiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influírem em todos os elementos (factos, provas, questões de direito) que se encontram em ligação com o objecto da causa e que em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para decisão.

Do apontado princípio decorre, pois, o dever de facultar sempre às partes a oportunidade de, antes de a decisão ser proferida, se pronunciarem sobre qualquer questão que as possa afectar e que ainda não tenham tido possibilidade de contraditar, mesmo tratando-se de questões meramente de direito e que sejam de conhecimento oficioso. Só assim não será em casos de manifesta desnecessidade, por se tratar de questão simples e incontroversa.

Ora, na presente situação, a oposição da requerida apresentou um facto (negativo) susceptível de impedir o direito reivindicado pelo requerente: a inexistência do acto a certificar.

Deste modo, adianta-se, é nosso entendimento que a inexistir resposta espontânea por parte do requerente e ora Recorrido, sempre poderia o tribunal notificá-lo para aquele se pronunciar sobre a existência de eventual impossibilidade originária da lide.

É que, como este TCA já teve oportunidade de afirmar, se a tramitação processual dos processos de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, tal como se encontra gizada no artigo 107.º do CPTA é simples e comporta apenas dois articulados, o que se coaduna com o carácter urgente do processo e a tendencial reduzida complexidade das questões a dirimir, tal não afasta a garantia de apresentação de um terceiro articulado pelo requerente quando tiver sido suscitada pelo requerido alguma questão relativamente à qual deva ser assegurado o direito de contraditório (cfr. o ac. de 16.03.2017, proc. nº 297/16.4BEFUN; idem, o ac. de 1.06.2017, proc. n.º 2972/16.4BELSB, por nós relatado).

Em conclusão, não se verifica a nulidade processual invocada, fundada da apresentação de um articulado de resposta por parte do ora Recorrido, o qual se justifica ao abrigo do princípio do contraditório. Pelo que improcede o recurso nesta parte.

Continuando, vejamos agora se o tribunal a quo incorreu em nulidade ao ter admitido modificações processuais que a lei não admite, assim violando o art. 588.º e 260.º do CPC.

Nesta matéria, entendeu o tribunal a quo que o requerente não havia alterado o pedido, pois que na petição inicial o efeito jurídico pretendido era a intimação da entidade requerida a emitir a certidão que lhe requereu e no requerimento em questão (de 1.01.2021) o requerente não pede coisa diversa do que inicialmente pedira. Ou seja, em bom rigor, o tribunal, ainda que sem o afirmar expressamente, configurou uma alteração do pedido, que julgou válida.

Ora, de acordo com a lei processual civil, quer a ampliação quer a alteração do pedido, na falta de acordo das partes, apenas pode ter lugar, nos termos do n.º 2 do artigo 265º, quando for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo. Ou seja, o novo pedido há-de estar contido virtualmente no pedido inicial.

No CPTA, dispõe o art. 63.º, n.º 1, e a propósito dos processos impugnatórios, que “até ao encerramento da discussão em primeira instância, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.”. Sendo que nos termos do disposto no art. 4.º, n.º 1, do CPTA, é permitida a cumulação de pedidos sempre que “a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material” (al. a)); e “sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito” (al. b).

Já vimos que o tribunal a quo considerou que o requerente não alterou o pedido, entendendo que na petição inicial e no requerimento posterior o efeito jurídico por si pretendido era a intimação da entidade requerida a emitir a certidão que lhe requereu. Afirma o tribunal a quo que quer na petição inicial quer no requerimento superveniente o facto é a não satisfação da sua pretensão pela entidade demandada.

Mas não é este o caso dos autos.

No requerimento inicial, o requerente não intimou a requerida a informá-lo sobre a existência da acta, o que pediu foi a intimação desta a certificar tal acto. E confrontado, na sequência da oposição apresentada em Juízo, com a inexistência do documento a que dirigiu a intimação, o ora Recorrido alterou o pedido anteriormente formulado: de passagem de certidão de acto (que afinal inexistia), passou o objeto da intimação a ser a passagem de certidão de acto que venha a ser proferido.

Mas tal, constitui uma alteração do pedido e da causa de pedir inadmissível.

O art. 260.º do CPC impõe o princípio da estabilidade da instância o que implica que, citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir.

Ora, do requerimento do ora Recorrido (fls. 96 do SITAF) decorre que neste se pede a condenação da ora Recorrente a “satisfazer o pedido do Autor no prazo máximo de 10 dias após aprovação da referida Acta da Reunião do Conselho Cultivo da CAAJ de 18 de Setembro de 2020, devendo, para o efeito, informar oportunamente este Tribunal da data da realização da reunião na qual a aludida acta será aprovada”. Assim, só aparentemente este pedido deriva do desenvolvimento do pedido anterior.

Em primeiro lugar estamos perante realidades diferentes. Uma coisa é o pedido de certidão de uma acta, no pressuposto lógico e cronológico da sua existência; outra é o pedido à emissão de certidão de um documento, quando este vier a ser produzido. Este pedido não decorre do pedido anterior e não é uma ampliação do pedido inicial. É um novo pedido, que modificou na sua essência e estrutura o pedido inicial e, como tal, inadmissível.

Como referido pela Recorrente, “o Requerente pretendia a emissão de uma certidão cuja emissão fora recusada – ainda que por omissão – da Requerida; agora pretende a emissão e certidão de um ato que ainda não foi proferido, 10 dias após a sua existência”. De igual modo, assiste-lhe razão quando afirma, contrariamente à conclusão tirada pelo tribunal a quo, que “o Requerente alterou efecivamente o «facto jurídico onde sustenta a sua pretensão», pois de um incumprimento de um dever – emitir a certidão de um ato existente – passa a um simples dever futuro e, naturalmente, não incumprido – emitir a certidão pretendida quando o ato a certificar existir.”

Tenha-se presente que o processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e cujo acesso tenha sido negado ao interessado na informação (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Ed., 2017, p. 864). O que no caso não sucede, dado inexistir o documento cuja certidão foi requerida (e também não foi pedida certidão negativa, afirmando que esse acto não existia).

Por outro lado, não poderá convocar-se aqui o princípio da economia processual, uma vez que a relação material controvertida não é essencialmente a mesma, não assentando na mesma causa de pedir. Uma coisa é a recusa na passagem de uma certidão de um documento administrativo, coisa distinta é a intimação à passagem de uma certidão de um documento que venha a ser produzido no procedimento.

Assim, o erro na qualificação efectuada pelo tribunal relativamente ao requerido no dito articulado de resposta, redundou numa admissão da modificação do pedido inicial, acto esse não permitido pela lei processual como demonstrado supra.

Ocorreu, portanto, o tribunal a quo numa nulidade secundária, dado que está em causa desvio ao formalismo processual - condições de modificação do pedido -, a qual apenas foi conhecida pela aqui Recorrente com a notificação da sentença, o que permite desta conhecer nesta sede.

Procede, assim, o recurso nesta parte, devendo anular-se a decisão recorrida.

Vejamos agora se os autos carecem de ulterior instrução, a justificar a sua baixa ao tribunal recorrido. E entendemos que não.

Na sequência do que se vem de dizer, temos que se verifica a inexistência do acto a certificar, nos termos em que o pedido administrativo de referência foi formulado. O que, aliás não é infirmado pelo ora Recorrido.

Como resulta do ponto 7. do probatório, “não foi aprovada a ata da reunião do Conselho Consultivo da entidade requerida realizada em 17/09/2020”, sendo que do requerimento concretizador do pedido de passagem de certidão subscrito pelo ora Recorrido, descrito em 5., consta a solicitação de “certidão da Acta lavrada na Reunião do Conselho Consultivo de 17.09.2020 na parte referente ao ponto de trabalhos «9. - Assuntos inerentes a Agentes de Execução, designadamente a contingentação, as liquidações e outros» (…).” E nada mais foi peticionado, designadamente certidão negativa ou pedido de informação sobre a data da aprovação.

Estamos, pois, perante uma situação de impossibilidade originária (e não superveniente), dado que no momento em que o ora Recorrido intentou a intimação inexistia, ao invés do por si sustentado (ou presumido) o documento administrativo em questão.

A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, como causa de extinção da instância, está prevista no art. 277.º, al. e), do CPC e ocorre quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou encontra satisfação fora do esquema da providência pretendida.

Como a jurisprudência tem referido, a impossibilidade originária da lide ocorre quando se verificam circunstâncias que inviabilizam o pedido, não em termos de procedência ou de mérito, mas por razões relacionadas com o facto de o mesmo não poder ser atingido através da acção instaurada, mas através de outro meio (cfr., i.a., o ac. de 7.01.2020 do TRLisboa, proc. 1363/19.0T8LSB.L1-7). Ou como ensina a Doutrina, a lide é originariamente impossível quando se verificam circunstâncias que, de todo, inviabilizam o(s) pedido(s), não em termos da sua procedência, pois, em tal caso estaríamos no âmbito do mérito da causa, mas por razões que se prendem com impossibilidade adjetiva de o objetivo pretendido ser alcançado através da concreta ação instaurada, por apenas o poder ser através de outro meio, fora, portanto, do esquema da providência pretendida (cfr. Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, Código de Processo Civil Anotado, Vol. 1, 3.ª Ed., 2014, p. 546; Alberto dos Reis, Comentário ao Processo Civil, Vol. 3, reimpressão, pp. 366-373).

É o que sucede na presente situação, devendo aplicar-se o disposto no art. 277.º, al. e), do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, com a consequente absolvição da instância.

Concluindo, tudo visto, deve ser julgada extinta a instância por impossibilidade originária da lide [mesmo a perfilhar-se o entendimento de que não ocorre impossibilidade originária da lide, mas sim falta de interesse em agir e, portanto, falha ao nível do preenchimento do pressupostos processuais – tese que não seguimos -, o resultado seria o mesmo: a absolvição da instância].

Nos termos do disposto no art. 536.º, n.º 3, do CPC é imputável ao Autor, como regra, a responsabilidade pelo pagamento das custas advenientes da extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide (o que se justifica pela inexistência de sucumbência).

Por fim, deixe-se estabelecido que não se determinou a notificação do requerente da intimação e ora Recorrido para este se pronunciar sobre esta concreta questão, atenta a sua manifesta desnecessidade (proibição da prática de actos inúteis no processo, por sua vez, está relacionada com o princípio da economia processual).

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III. Conclusões

Sumariando:

i) O princípio da estabilidade da instância legalmente consagrado na lei processual civil (art. 260.º do CPC e aplicável no processo administrativo por via do art. 1.º do CPTA), impede que o autor altere o pedido de intimação inicialmente formulado – pedido de certidão de acta cuja emissão fora recusada e posteriormente a emissão de certidão de acta quando essa vier a ser aprovada -, em derrogação da solicitação administrativa de referência.

ii) O processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e cujo acesso tenha sido negado ao interessado no exercício do seu direito à informação.

iii) Nos termos em que a causa de pedir vem formulada, deve ser julgada extinta a instância por impossibilidade originária da lide quando o documento cuja certidão vem requerida inexiste no procedimento à data em que a intimação foi instaurada e sobre tal facto não existe controvérsia.

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IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Conceder provimento ao recurso e anular a sentença recorrida; e, em substituição,

- Julgar a instância extinta por impossibilidade originária da lide, absolvendo da mesma a Entidade Requerida.

Custas pelo A. e ora Recorrido.

Notifique.

Lisboa, 20 de Maio de 2021

Pedro Marchão Marques (relator). O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 3.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento: Alda Nunes e Lina Costa.