23983/24.0BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O artigo 109º do CPTA prevê os requisitos da indispensabilidade e da subsidiariedade do meio processual de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias;

II- O investimento efectuado pela Recorrente em Portugal confere-lhe o direito a requerer a ARI e o subsequente reagrupamento familiar, sem que tenha de residir no território nacional para o efeito e, caso não sejam observados [como não foram] os prazos legais de tramitação e decisão dos correspondentes procedimentos administrativos, tem também ao seu dispor os meios judiciais de reacção junto dos tribunais administrativos portugueses, disponibilizados a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro na mesma situação;

III- A circunstância de não residir em Portugal obsta, desde logo, a que possa beneficiar do princípio da equiparação, previsto no artigo 15º da CRP pois, não pode invocar a violação de direitos que resultam ou estão associados à efectiva permanência e residência no território nacional;

IV- Como cidadã residente no Brasil é nesse país que tem a sua vida pessoal, familiar, profissional, social organizada, nada do que alega, de forma genérica e conclusiva, de que não pode vir para Portugal e, por isso, não pode aqui viver, circular no território nacional e no da UE, permite afirmar que se verifica a exigida lesão iminente e irreversível dos direitos que refere nem que seja indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.

P…, nacional do Brasil, onde reside, devidamente identificada como requerente nos autos da acção intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias instaurada contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 29.11.2024, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu indeferir liminarmente o requerimento inicial.

Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1. A sentença de que se recorre padece de erro na aplicação do direito e na apreciação da prova produzida, pelo que o Recurso abrange a decisão que indeferiu liminarmente a Petição Inicial;

2. Resulta da prova produzida que a Recorrente realizou um investimento imobiliário em Portugal em 2023 com visa à obtenção de residência por via do programa ARI, conforme Doc.1 junto com a Petição Inicial;

3. Bem como, que apresentou a respetiva candidatura no dia 28/07/2023, conforme Doc.1 e 2 juntos com a Petição Inicial;

4. A Requerente demonstrou, ainda, ter submetido em 30/10/2023, em 13/11/2023 e em 28/03/2024, pedidos de reagrupamento familiar para o seu unido de facto e dois filhos, respetivamente, conforme Doc. 3 a 8 juntos com a Petição Inicial;

5. E que até à data os referidos pedidos não mereceram qualquer desenvolvimento por parte da Recorrida, conforme Doc.1 a 4 juntos com a Petição Inicial;

6. Entende a Recorrente que a verificação da urgência e indispensabilidade da emissão de uma decisão de mérito que condene a Recorrida a proferir decisão sobre os referidos pedidos para evitar a violação dos seus direitos, liberdades e garantias resulta das regras da experiência, bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutível por mera presunção judicial;

7. Bem como que a paralisação dos processos de autorização de residência, e a impossibilidade de contactar a Recorrida, são factos notórios que não carecem de prova;

8. Estão aqui em questão não um, mas vários direitos, liberdades e garantias, cujo acesso efetivo depende da concessão de autorização de residência à Recorrente;

9. Nomeadamente, tendo a Recorrente efetuado um investimento que será obrigada a manter durante cinco anos contados a partir da emissão do respetivo título de residência, a inação da Recorrida ofende de forma irreversível, atual e contínua, a sua atividade de investimento e, logo, o seu direito de propriedade, e a sua liberdade de iniciativa económica, que são direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias (artigos 61.º e 62.º da CRP);

10. Por outro lado, a ausência de decisão por parte da Recorrida restringe a liberdade de circulação e permanência no território nacional da Recorrente, consagrada no artigo 44.º da CRP;

11. A inércia da Recorrida compromete ainda o exercício de direitos pessoais da Recorrente, uma vez que os procedimentos dos autos dizem respeito à obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional (artigo 26.º da CRP);

12. Bem como o acesso da Recorrente aos direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito – previstos nos artigos 20.º, n.º 4 e 52.º da Constituição da República Portuguesa (CRP);

13. Pelo que os factos expostos na Petição Inicial, aliados à prova apresentada, demonstram a necessidade urgente de uma decisão que mérito condene a Recorrida a pronunciar-se sobre o pedido de autorização de residência da Recorrente;

14. Decisão essa que se revela indispensável para garantir acesso efetivo a direitos fundamentais à Recorrente;

15. Por último, a decisão recorrida aplica incorretamente o artigo 15.º da CRP;

16. O Tribunal a quo desconsidera a conexão da Recorrente com Portugal, negando-lhe direitos fundamentais;

17. Conforme demonstrado, a situação nos autos revela que é urgente que a Recorrida se pronuncie sobre os pedidos da Recorrente, precisamente para que possa ser considerado residente em Portugal, e assim ter acesso aos direitos fundamentais previstos na CRP;

18. Pelo que o Tribunal a quo contraria, assim, a jurisprudência uniformizada, que reconhece a necessidade de uma decisão célere para evitar a perpetuação de uma situação de indocumentação prejudicial;

19. A qual é aplicável ao presente processo, mostrando-se que a inércia da Recorrida compromete materialmente o exercício de direitos fundamentais da Recorrente;

20. Ao permitir que a Administração condicione o acesso à residência, e, logo, à equiparação, com base na sua própria inércia, o entendimento adotado pelo Tribunal a quo compromete o princípio da tutela jurisdicional efetiva, deixando a Recorrente vulnerável à violação dos seus direitos fundamentais (artigo 20.º, n.º 5 e artigo 268.º n.º 4 da CRP);

21. Ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que ao não reconhecer a equiparação da Recorrente aos cidadãos nacionais, mesmo diante do seu investimento e vínculo com Portugal, a decisão recorrida viola o princípio da igualdade (artigo 13.º CRP) e desconsidera a proteção conferida aos estrangeiros que já iniciaram o processo de autorização de residência;

22. Resulta evidente que a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo e adequado para a tutela jurisdicional das pretensões como as que aqui se colocam;

23. Pelo que, tendo sido o Tribunal a quo julgado mal a matéria de facto especificamente identificada, além de uma desajustada aplicação dos preceitos legais, deverá o Tribunal Central revogar a Sentença de que se recorre, admitindo a Petição Inicial da Recorrente, e mandado citar a Entidade Recorrida.».

Notificada para a causa e para o recurso, a Entidade recorrida não contra-alegou.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com envio prévio aos Exmos. Juízes-Adjuntos do projecto de acórdão, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste,, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter decidido rejeitar liminarmente a petição de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias [doravante apenas IDLG], por não estarem reunidos os pressupostos, previstos no nº 1 do artigo 109º do CPTA.

A sentença recorrida não fixou factos, mas sumariou o alegado na petição, nos seguintes termos:

«A Requerente deu entrada, em 28/07/2023, através do Portal ARI, de pedido de autorização de residência para atividade de investimento nos termos do disposto no artigo 90.º-A da Lei 23/2007;

A Requerente formalizou, ainda, pedido de reagrupamento familiar para o seu unido de facto C… e filhos M… e V…, respetivamente, em 30/10/2023, em 13/11/2023 e em 28/03/2024, tendo submetido os respetivos documentos necessários e liquidado os emolumentos devidos;

Sucede que, não obstante decorridos mais de 1 ano e 1 mês desde a data em que a Requerente deu entrada do seu pedido para concessão de autorização de residência e pelo menos 5 meses desde que a Requerente deu entrada dos seus pedidos de reagrupamento familiar, as referidas candidaturas não mereceram sequer, até à presente data, de decisão de pré-aprovação por parte da entidade Requerida;

Ademais, e apesar de todos os esforços por parte da Requerente, não lhe foi possível, até à data, obter qualquer informação acerca do estado do seu processo, dada a impossibilidade de estabelecer qualquer contacto com a entidade Requerida;

A falta de decisão do pedido da Requerente por parte da AIMA lesa seriamente os direitos constitucionais básicos da Requerente, desde logo, os seus direitos à identidade pessoal e cidadania (artigo 26.º da CRP), à liberdade (artigo 27.º da CRP), de deslocação e de emigração (artigo 44.º CRP) e equiparação dos estrangeiros a cidadãos nacionais (artigo 15.º, n.º 1 CRP), bem como o seu direito à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação (artigo 26.º, n.º 1, da CRP e artigo 6.º, n.º 1 do CPA);

A violação do dever de decisão por parte da AIMA viola, ainda, direitos consagrados em instrumentos de direito internacional, tais como, o direito à liberdade e à segurança (artigo 6.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), o direito a uma boa administração (artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), o direito a um processo equitativo (cfr. Artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos), bem como o direito à liberdade (artigo 3.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos), o direito à livre circulação (artigo 13.º DUDH) e o direito ao recurso efetivo contra os atos que violem os direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição ou pela lei (artigo 8.º DUDH).».

Na fundamentação de direito, após sumariar o direito aplicável, bem como a jurisprudência e Doutrina relevante na matéria, o juiz a quo decidiu indeferir a petição inicial com a seguinte fundamentação:

«Analisando de perto o requerimento inicial, constata-se que a Requerente apenas alega que a inércia da Entidade Requerida em proceder à análise e decisão do seu pedido de concessão de autorização de residência por atividade de investimento e os pedidos de reagrupamento familiar ferem os seus direitos constitucionais básicos, enumerando os direitos à identidade pessoal e cidadania, à liberdade de deslocação e de emigração e equiparação dos estrangeiros a cidadãos nacionais, bem como o seu direito à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação, além de violar direitos consagrados em instrumentos de direito internacional.

Importa sublinhar que a Requerente é omissa na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício dos direitos, liberdades e garantias supra mencionados, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.

Ao demais, a Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que a Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de virem a ser lesados os seus direitos fundamentais.

Acresce que, conforme decorre dos sinais dos autos, a Requerente não reside em Portugal, mas sim no Brasil, pelo que não lhe são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arroga ser titular, não sendo aplicável o princípio da equiparação previsto no artigo 15º da CRP, que apenas abrange os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal – cfr., neste sentido, Acórdão do STA de 10.09.2020, Proc. n.º 01798/18.5BELSB, Acórdão do TCAS de 05.07.2017, Proc. n.º 532/17.1BELSB, e Acórdão do TCAS de 23.05.2024, Proc. n.º 155/24.9 BELSB, disponíveis em www.dgsi.pt.

Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida e da falta de informação do estado do processo, alegadamente sofridos pela Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Trazendo à liça o decidido no Acórdão do TCAS, de 19.03.2024, Proc. n.º 3760/23.7BELSB, nele é de enfatizar a necessidade da alegação e prova de uma verdadeira situação de necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito imprescindível à proteção de um direito, liberdade e garantia:

[…]

Na mesma linha de entendimento, atente-se ao sumário do Acórdão do TCAS, de 19.03.2024, Proc. n.º 3694/23.5BELSB, nos termos do qual se evidencia o cumprimento do ónus de alegação de factos demonstrativos da exigida especial urgência em obter decisão judicial definitiva de intimação da Administração a adotar ou omitir a conduta necessária a assegurar em tempo útil o exercício do direito fundamental alegadamente ameaçado:

[…]

Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo a Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas e sem justificar, de forma cabal, a especial urgência, indicando qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a lesão, ou a ameaça de lesão, de um direito fundamental em virtude da inércia decisória da Entidade Requerida.

Assim, é forçoso concluir que não se encontra preenchido o primeiro dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia).

Tal como se aludiu supra, o legislador configurou a intimação como um meio processual excecional e restrito, cujos pressupostos devem estar cumulativamente preenchidos, sob pena de rejeição liminar da petição inicial.

[…]».

E o assim decidido é para manter.

Explicitando,

Dispõe o nº 1 do artigo 109º do CPTA que: “1 - A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.

Em face do que, o que é exigido para que seja admissível o uso do meio processual principal, urgente e excepcional que é a IDLG, é que o interessado/requerente alegue factos relativos à sua situação concreta que permitam concluir que necessita efectivamente de uma decisão judicial célere e de mérito que intime a Administração a actuar, positiva ou negativamente, por forma a assegurar o exercício em tempo útil do direito fundamental ou análogo que considera ameaçado.

O que a Recorrente não fez.

Com efeito, a Recorrente, residente no Brasil, limita-se, na petição, a alegar que: efectuou um investimento significativo em Portugal, e dirigiu à Administração, ao abrigo da legislação aplicável, pedidos de ARI e de reagrupamento familiar que, decorridos os prazos para o efeito e apesar das diligências efectuadas para obter informações sobre o respectivo estado e a realização dos agendamentos para recolha de dados biométricos, permanecem em análise, sem instrução e decisão, o que obsta a que possa exercer direitos constitucionais básicos, relativos à identidade pessoal e cidadania, à liberdade, de deslocação e de emigração e equiparação dos estrangeiros a cidadãos nacionais, bem como o seu direito à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação, em violação de direitos consagrados em instrumentos de direito internacional, tais como, o direito à liberdade e à segurança (artigo 6.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), o direito a uma boa administração (artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), o direito a um processo equitativo (cfr. Artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos), bem como o direito à liberdade (artigo 3.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos), o direito à livre circulação (artigo 13.º DUDH) e o direito ao recurso efectivo contra os actos que violem os direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição ou pela lei (artigo 8.º DUDH).

Ora, a circunstância de ter investido em Portugal, confere-lhe o direito a requerer a ARI e o subsequente reagrupamento familiar, sem que tenha(m) de residir no território nacional para o efeito e, caso não sejam observados [como não foram] os prazos legais de tramitação e decisão dos correspondentes procedimentos administrativos, tem também ao seu dispor os meios judiciais de reacção junto dos tribunais administrativos portugueses, disponibilizados a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro na mesma situação, de acordo com os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da igualdade.

Mas tal não implica alteração da sua situação de cidadão estrangeiro, nacional de país terceiro que necessita de autorização de residência para aqui poder residir legalmente. Na realidade a Recorrente não tem direito à concessão de ARI (ou o seu marido e filhos ao reagrupamento familiar), mas uma expectativa em a obter face ao investimento que efectuou em território nacional, sendo ainda necessário que observe as demais condições exigidas na legislação aplicável na matéria. Significando que, em rigor, não pode invocar que o seu direito à ARI se encontra ameaçado.

O tribunal recorrido não ignorou a alegada inércia por parte da Recorrida, mas desconsiderou-a por não ter sido efectuada com o nível de detalhe e profundidade exigida nos termos e para os efeitos do disposto no nº 1 do artigo 109º do CPTA, não permitindo distingui-la da que qualquer outra pessoa que aguarde uma decisão da AIMA pudesse invocar usando uma acção administrativa não urgente.

Assim, e no que concerne aos pressupostos de admissibilidade do presente meio processual, afigura-se insuficiente a efectuada alegação de direitos ameaçados, sem a Requerente/recorrente explicar da sua necessidade pessoal e concreta em os exercer com especial urgência, em que termos os direitos que invoca se encontram a ser gravemente lesados ou porque o respectivo exercício pode ficar irremediavelmente afectado.

Mais, a circunstância de não residir em Portugal obsta, desde logo, a que possa beneficiar do princípio da equiparação, previsto no artigo 15º da CRP, que reconhece aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal o gozo dos direitos e a sujeição dos deveres do cidadão português, que não sejam excepcionados pelo disposto no nº 2. Ou seja, se não reside em Portugal não pode invocar a violação de direitos que resultam ou estão associados à efectiva permanência e residência no território nacional.

Como cidadã residente no Brasil é nesse país que têm a sua vida pessoal, familiar, profissional, social organizada. Nada do que foi alegado, de forma genérica e conclusiva, de que não pode vir para Portugal e, por isso, não pode aqui viver, circular no território nacional, e no espaço Schengen, permite afirmar que se verifica a exigida lesão iminente e irreversível dos direitos que refere [mas antes que nem sequer os começou a exercer, ainda que por razões que possam ser imputáveis à Recorrida], nem que seja indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.

A referida não equiparação, para além de resultar ope legis, faz todo o sentido no plano dos factos, pois se o cidadão estrangeiro reside num país terceiro então será nesse país que o exercício dos seus direitos poderá estar ameaçado, devendo, se necessário e assim o entender, reagir graciosa e judicialmente junto da Administração e dos tribunais aí existentes.

Explicitando, se a Recorrente reside no Brasil com a sua família, o mesmo é dizer que coabita com os seus filhos, então não há como alegar que o seu direito ao reagrupamento familiar está ameaçado. Da mesma forma, se não está em Portugal não pode ver o seu direito a circular em território nacional posto em causa.

Quanto ao mencionado acórdão nº 11/2024 do STA, de uniformização de jurisprudência, proferido no processo nº 741/23.4BELSB, não tem aqui aplicação pois no mesmo foi decidido que a acção prevista no artigo 109º do CPTA é o meio idóneo para a defesa dos direitos e interesses dos estrangeiros que, diferentemente da Recorrente, aqui residem e aguardam a concessão de autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada.

Assim, bem decidiu o juiz a quo ao considerar, em sede liminar, que a Recorrente não cumpriu com o ónus de alegação e prova, como lhe compete, dos factos, por referência ao seu caso concreto, susceptíveis de evidenciar a exigida especial urgência em obter decisão de mérito que intimasse a Recorrida a decidir os seus pedidos de ARI e de reagrupamento familiar, o mesmo é dizer que não logrou demonstrar a indispensabilidade de usar este meio processual.

O indeferimento liminar da petição obstou ao conhecimento do mérito da causa, significando que apenas foi recusado o uso desta acção e não o direito à tutela da confiança ou mesmo da tutela jurisdicional efectiva. E que, não tendo sido analisados os direitos de que a Recorrente se arroga ou os prejuízos que invoca, nem os deveres ou a ilegalidade da inércia da Administração, ou sequer as normas eventualmente violadas, constitucionais/nacionais ou comunitárias, como o referido artigo 45º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE [apesar de a mesma exigir que o estrangeiro resida legalmente em território de um Estado-Membro, que como vimos não é o caso da Recorrente], não há que apreciar o que vem alegado a propósito em sede de recurso.

Em suma, a sentença recorrida não enferma de qualquer dos erros de julgamento que a Recorrente lhe imputa, pelo que deve ser mantida na ordem jurídica.

Com idêntica fundamentação jurídica e dispositivo, decidiu a signatária, enquanto relatora nos acórdãos prolatados em 16.10.2024 nos proc.s nºs 1366/24.2BELSB e 3316/24.7BELSB, sendo que, em apreciação preliminar, o STA não admitiu o recurso de revista, interposto deste último processo, por acórdão de 18.12.2024 com o seguinte sumário: “Não se justifica admitir revista sobre a adequação do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, para reagir à inércia da Administração na decisão de uma pretensão de autorização de residência, se tudo indica que o acórdão recorrido terá realizado uma correcta apreciação sobre a falta dos pressupostos da «urgência» e da «indispensabilidade» de que o nº 1 do art. 109º do CPTA faz depender a admissibilidade daquele meio processual.”

No mesmo sentido decidiu o mesmo STA, conhecendo do mérito da revista admitida, designadamente, nos acórdãos de 11.7.2024 proc. nº 03760/23.7BELSB e de 13.3.2025 proc. nº 02077/24.4BELSB, bem como este TCAS, nos acórdãos de 24.4.2024 proc. nº 3595/23.7BELSB, de 16.10.2024 proc. nº 237/24.7BELSB, de 3.7.2025 proc.s nºs 31554/24.5BELSB, 27506/24.3BELSB e 32039/24.5BELSB, de 9.10.2025 proc.s nºs 8330/24.0BELSB e 27075/24.0BELSB e de 23.10.2025, proc.s nºs 1004/25.6BELSB e 1415/25.7BELSB – consultáveis em www.dgsi.pt.

Atendendo ao exposto o presente recurso não pode proceder.

Não são devidas custas por os processos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias delas estarem isentos, nos termos do disposto na alínea b) do número 2 do artigo 4º Regulamento das Custas Processuais.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 4 de Dezembro de 2025.

(Lina Costa – relatora)

(Joana Costa e Nora, em substituição)

(Marta Cavaleira)