Quem foi o relator do acórdão 047790?

O relator foi Maria Angelina Domingues, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 047790?

O acórdão foi proferido em 16 de março de 2005.

047790 - STA

Sumário

I - A necessidade de observância do princípio da proporcionalidade, em matéria de expropriações, encontra-se consagrada, de forma expressa, nos artºs 2º e 3º nº 1 do C. das Expropriações (Lei 168/99, de 18 de Setembro). II - A vertente da necessidade do aludido princípio, aplicada às expropriações impõe que estas só tenham lugar quando isso seja reclamado pelo interesse público e quando não seja possível atingir a utilidade pública pretendida através de outros meios menos gravosos para o particular. III - É ilegal, por violar o princípio a que se aludiu em 1. e 2., a declaração de utilidade pública de expropriação de determinada parcela de terreno com a área de 1778 m2, com vista à execução do alargamento e pavimentação de uma rua e respectiva ligação a Estrada Nacional, na parte em que inclui 681 m2, destinados à construção de taludes na zona envolvente do arruamento da artéria em questão, provando-se que a propriedade rústica de onde foi destacada a área em causa estava murada e vedada e, o seu proprietário (o recorrente) reclamou, no procedimento, a reposição dos muros e vedação, o que, além de dispensar a expropriação dos 681 m2, proporcionava maior reserva e segurança à propriedade agrícola em causa. IV - A reposição dos muros e vedação era, assim, a solução menos gravosa para o particular sendo que, nenhuma especial razão de utilidade pública sobrelevava o interesse do particular afectado.

Texto

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1.1. A… (id. a fls. 2) interpôs, neste Supremo Tribunal, recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 7 de Fevereiro de 2001, publicado no Diário da República, II Série de 18.4.01, que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa de duas parcelas de terreno pertencentes ao Recorrente, a pedido da Câmara Municipal de Valongo, com vista à execução do alargamento e pavimentação – Alfena, rua de Nossa Senhora da Piedade e Várzea, com ligação à EN 105 (1ª fase). O Recorrente restringe a impugnação do referido acto à parte em que o mesmo declarou a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados, destinada à construção de taludes na Zona envolvente do arruamento da rua de Nossa Senhora da Piedade e Várzea, da freguesia de Alfena. 1.2. Na petição imputou ao acto contenciosamente recorrido violação dos artigos 2º e 3º do Código das Expropriações, por a expropriação daquela área destinada a taludes não ser indispensável à concretização do projecto público e ser a solução mais onerosa para o Recorrente, não tendo ainda a Câmara Municipal de Valongo usado do mesmo critério em casos semelhantes. Termina a petição, afirmando a violação, pelo acto recorrido, “dos princípios da justiça, legalidade, proporcionalidade e igualdade, de observância legalmente imposta em processos de expropriação” (artigo 29º). 1.3. A entidade recorrida respondeu nos termos constantes de fls. 82 e seguintes, sustentando a legalidade do acto impugnado com a improcedência do recurso. 1.4. A Câmara Municipal de Valongo, recorrida, contestou pela forma constante de fls. 94 e 95, defendendo a improcedência do recurso. 1.5. O Recorrente apresentou as alegações de fls. 124 e seguintes, que concluiu do seguinte modo: “1ª - Os recorridos não lograram efectuar, nos presentes, prova da matéria alegada, na medida em que apenas juntaram documentos particulares, que, devidamente impugnados, não foram objecto de qualquer diligência probatória; 2ª - Mesmo que houvesse sido demonstrada a veracidade dos quatro documentos juntos aos presentes pelo recorrido, os mesmos não constituiriam prova suficiente de que o acto administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa da parcela de terreno com a área de 1778 metros quadrados, propriedade do recorrente, tenha respeitado os princípios da justiça, igualdade, proporcionalidade e imparcialidade estatuídos no artigo 2° do Código das Expropriações; 3ª - O Ex.mo Secretário de Estado da Administração Local reconheceu, nos presentes, que a obra de alargamento e pavimentação da rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea poderá ser efectuada sem o recurso à construção de taludes; 4ª - Consequentemente, o acto administrativo recorrido viola o estatuído no n.º 1 do artigo 3° do Código das Expropriações, na medida em que, declarando a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados destinados à construção de taludes, não se limitou a expropriar a área necessária para a obra que a fundamenta; 5ª - Os recorridos não concretizam nem demonstram, de forma superficial que seja, o alegado prejuízo para o interesse público em resultado do recurso a outro meio, como o da construção de muros de suporte e vedação, alternativo ao dos taludes; 6ª - Os recorridos não alegaram, e, portanto, não demonstraram, matéria, de natureza técnica e orçamental, comprovativa do respeito pelo princípio da proporcionalidade, entendido este como a relação entre as vantagens do interesse público e os correspondentes dos interesses privados, no que respeita à expropriação da área de 681 metros quadrados para a construção de taludes; 7ª - A opção pela construção de taludes é a mais onerosa para o recorrente, não só por determinar a expropriação duma área superior, mas ainda por proporcionar ofensas à reserva e segurança da exploração agrícola do recorrente na zona envolvente, tudo como o recorrente invocou e os recorridos não impugnaram; 8ª - O acto administrativo objecto do presente recurso viola ainda, de forma flagrante, o princípio da igualdade, entendido este como proibitivo de opções discricionárias e diversas em circunstâncias e obras idênticas; 9ª - Com efeito, encontra-se demonstrado nos autos, nomeadamente mediante documentos que os recorridos não impugnaram, que a Câmara Municipal de Valongo procedeu à construção de muros de suporte, em alternativa aos taludes, em propriedades contíguas à do recorrente e também confinantes com a rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea; 10ª - Não respeitando os citados princípios, o acto administrativo recorrido viola também o artigo 2º do Código das Expropriações;” 1.6. A entidade recorrida contra alegou (fls. 133 a 136), pugnando pela improcedência do recurso, na linha da tese já defendida na Resposta. 1.7. Em 2.4.03 foi proferido o acórdão da 1ª Secção 1ª Subsecção constante de fls. 161 a 188 inc, que concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto recorrido com fundamento no vício de forma, por falta de fundamentação legalmente, exigível arguido pelo Mº. Público. 1.8. Por acórdão do Pleno da 1ª Secção, proferido a fls. 237 a 252, inc, foi considerado procedente o recurso jurisdicional interposto pelo Secretário de Estado da Administração Local e revogado o acórdão referido em 1.7, por se ter entendido que o acto anteriormente impugnado não enfermava do vício de forma que justificou aquela anulação e, ordenada a remessa do processo à Subsecção a fim de se conhecer dos outros vícios imputados ao acto recorrido pelo Recorrente contencioso. 1.9. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 258 a 262, que se transcreve: “Cumpre-nos emitir parecer na decorrência do acórdão do T. Pleno de fis 237 a 252 dos autos. Este aresto deu como inverificado o vício de falta de fundamentação no qual o acórdão da subsecção fundara a anulação do acto recorrido, sendo de destacar, na respectiva fundamentação, a seguinte passagem: O recorrente aceita a expropriação mas discorda da solução técnica proposta, entendendo que a solução mais adequada consistiria na construção de muros de suporte (...), solução que até lhe pouparia 681 m2; justamente por isso o recorrente invocou como sustentáculo basilar da sua argumentação a violação do princípio da proporcionalidade por entender que, face à solução técnica por si defendida, lhe estava a ser expropriado mais do que aquilo que era necessário; fica, assim, patente que o recorrente ficou a saber o que se decidiu (declarar a utilidade pública e a posse administrativa de uma parcela de terreno que lhe pertencia) e porque se decidiu assim (o alargamento de uma via pública, sendo certo que o projecto continha como solução técnica a construção de um talude), não se suscitando, portanto, qualquer vício de natureza formal. E mais adiante, a propósito da não aceitação, pelo recorrente, dessa solução técnica, lê-se, ainda: É certo que o recorrente não aceita essa solução, defendendo uma outra, semelhante à que foi adoptada nas propriedades confinantes com a sua, que evitaria a expropriação de uma parte substancial da parcela em causa; só que essa não aceitação nada tem a ver com falta ou insuficiente fundamentação ou com quaisquer aspectos exteriores do acto, com vício de forma, antes contendendo com aspectos internos, com a sua própria legalidade. Importa, em obediência a esta linha de entendimento, analisar os vícios de fundo que o recorrente imputa ao acto, em ordem a poder concluir-se se ao abrigo do art° 2° e do art° 30, n° 1, do CE de 1991, era ou não lícito à Administração optar pela solução do talude, com sujeição do administrado a uma área expropriada, a mais, de 681 m2. Situando-se a opção da Administração numa área de exercício do poder discricionário, há a sublinhar, antes de mais, que não fica por essa via, — contrariamente ao defendido pela autoridade recorrida — subtraída a controle jurisdicional, visto tal poder estar sujeito aos limites impostos pela própria Lei: a limitação da expropriação ao necessário para a realização do seu fim, e, o respeito, entre outros, pelos princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé. Atentos estes limites, a Administração não gozava de absoluta liberdade de escolha entre o recurso a talude ou o recurso a muros de suporte; sendo ambas as soluções tecnicamente possíveis, conforme a própria autoridade recorrida reconhece na sua alegação, devia ser escolhida a solução que, sem desvio da prossecução do interesse público, não se apresentasse como excessivamente onerosa para o expropriado. É este excesso que importa ver se ocorre. Previamente adiantamos que nos parece ser de improceder a invocada violação do princípio da igualdade. Como é sabido, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Conforme revela o processo instrutor, das várias parcelas utilizadas para alargamento das Ruas em questão — identificadas como PV7, PVI0, PV11, PV22 e PV24 — apenas numa, a PV10, a Câmara, nos termos do acordo celebrado com o respectivo proprietário, se comprometeu a construir um muro de vedação (com 1,20m, encimado por 0,50m de rede), pelo novo alinhamento, sendo que o proprietário cedeu gratuitamente ao Município tal parcela, com a área de 290 m2 — cfr acta do acordo, celebrado em 2000.07.24 e demais documentos constantes do mesmo volume. Sendo, assim, manifesto que há diferenças entre essa situação e a que ora se analisa, fácil é concluir pela improcedência da violação daquele princípio. Retomando a linha de raciocínio acima iniciada, será de sublinhar que um juízo sobre a violação do princípio da proporcionalidade, como referem M. Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim 1, depende muito da matéria que estiver em causa, das circunstâncias do caso concreto e da extensão da prova feita no processo (a causar maiores ou menores certezas, quanto á existência e consistência de outras opções menos onerosas para os particulares afectados). Na defesa que faz da sua própria actuação, a autoridade recorrida focou três razões para a opção tomada: razões de ordem paisagística, de ordem ambiental e de ordem económica. Revela o processo instrutor que, na fase procedimental, a Divisão de Vias e Arruamentos da Câmara, em resposta à solicitação da Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente quanto às razões que presidiram à opção por taludes, informou que tal opção se ficou a dever a: 1– Permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha; 2– Perfeita integração paisagística; 3– Vantagem económica; ser a solução adoptada substancialmente mais económica. Quanto às duas primeira razões, temos para nós ser de todo irrelevante a sua invocação, já que a situação pré-existente era a de o prédio se encontrar vedado e suportado por muro, e, por outro lado, tais motivos extravasam, claramente, os fins da expropriação. No que concerne à alegada vantagem económica, não procedeu a Administração a uma quantificação mínima da mesma, ao menos em valores aproximados. Pela consulta do processo instrutor ficamos a saber que, para aquisição pela via do direito privado, foi proposto pela Câmara o valor de Esc. 1.955.800$00 (correspondente à previsão constante do relatório de avaliação) para a parcela em questão, com a área de 1778m2, a que sucedeu uma contraproposta do proprietário com o valor de Esc. 8.890.000$00, exigindo este, ainda, a reposição das benfeitorias existentes, e que tendo a Câmara considerado inaceitáveis tais contrapartidas foi deliberado encetar o processo de expropriação. Vemos, assim, haver uma distância acentuada entre o quantum indemnizatório pago e a pretensão do interessado. A lesão que o recorrente invoca consubstancia-se no facto de a opção da Câmara por talude implicar a expropriação de uma área consideravelmente superior à estritamente necessária ao alargamento e pavimentação da rua (1778m2 em vez de 1097m2, ou seja, 681m2 a mais), e, também, na circunstância de não serem repostos os muros de vedação e suporte pré-existentes, proporcionando ofensas à reserva e segurança da sua exploração agrícola (localizada na zona envolvente da Rua da Nossa Senhora da Piedade e Várzea, em Alfena), o que, anteriormente, não se verificava. Colocando num dos pratos da balança este sacrifício do recorrente, no outro, a vantagem económica, não quantificada, da Administração (traduzida na não reposição dos muros de vedação e suporte pré-existentes), parece-nos ser aquele o que mais pesa. Indicia-se claramente, em nosso entender, a desrazoabilidade da imposição de uma tal lesão, até, porque, atentas as garantias de segurança que os muros de vedação e suporte ofereciam, a actuação da Câmara, dentro de padrões de “normalidade”, seria a de assegurar a reposição da anterior situação. Aliás, no relatório de avaliação, elaborado em conformidade com o art° 10º, n° 4, do CE de 1999, para efeitos de previsão dos encargos com a expropriação, os muros de vedação das propriedades agrícolas integram “Benfeitorias”, indicadas no ponto 5, podendo ler-se aí o seguinte, a respeito de tais muros: “admite-se que a Câmara procederá à sua reconstrução em condições idênticas às existentes” (sublinhado nosso) – cfr processo instrutor. ATT pé de página (In Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª ed., p. 105.) Escrevendo sobre o princípio da repartição do ónus da prova objectivo (“material” ou “de averiguação”), Vieira de Andrade defende o seguinte 2: “No que toca aos aspectos discricionários das decisões, a Administração deveria, em rigor, suportar a desvantagem da falta de aparência de razoabilidade, de imparcialidade, de igualdade, de justiça e de proporcionalidade dessas decisões, incumbindo ao particular provar o mau uso dos poderes discricionários se a decisão aparentemente não for desrazoável”; tendo em conta o princípio da livre convicção do juiz na avaliação das provas, isso significaria que, na prática, este deveria anular o acto com fundamento em vícios do poder discricionário sempre que se convencesse positivamente (por ser manifesto ou por resultar claramente de provas trazidas ao processo) que o acto é desrazoável ou viola alguns dos princípios jurídicos que regem a actividade administrativa, mas também quando os factos provados lhe deixassem dúvidas sérias sobre a razoabilidade (aparente do acto)”. Por esta via, ainda que se considere – por hipótese – ser meramente aparente a desrazoabilidade da opção da Administração, sempre se terá de conceder provimento ao recurso contencioso. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso.” 2. Cumpre, pois, decidir. 2.1. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos: a) Na reunião da Câmara Municipal de Valongo de 2000.06.07 foi aprovada a seguinte deliberação: “ASSUNTO: ALARGAMENTO E PAVIMENTAÇÃO - ALFENA: RUA Nª. SR.ª DA PIEDADE E VÁRZEA COM LIGAÇÃO À EN 105 (1ª FASE). - DECLARAÇÃO DE EXPROPRIAÇÃO, PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA E POSSE ADMINISTRATIVA, COM CARÁCTER DE URGÊNCIA, DAS PARCELAS DE TERRENO IDENTIFICADAS POR PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 E PV 24. - Presente à Câmara o processo referente ao assunto mencionado em epígrafe, instruído com a informação n.º. 593/SP.DVA/00, de 00.05.29, do teor seguinte:-------------------------------------------------------------------------- - "Para execução da obra "Rua Nª. Srª. da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª. fase)" que consiste no seu alargamento, dotá-las de passeios e pavimento betuminoso, assim como de todas as infraestruturas, há necessidade de ocupar as parcelas PV 7 e PV 11, com as áreas de 1.778,00 m2 e 191,00 m2, respectivamente, pertencentes a A…, morador na Rua da …, …- … Porto, as parcelas PV 9, PV 10, PV 23 e PV 24; com as áreas de 659,00 m2, 290,00 m2, 313,00 m2 e 12,00 m2, respectivamente, pertencentes aos Herdeiros de …, representados por …, morador na Rua …, …- …. - … Porto e a parcela PV22, com a área de 17,00m2, pertencente a …, morador em … … South Africa do Sul.------------------------------------ - A classificação no PDM das parcelas que se pretende expropriar e os encargos previstos são os seguintes:.--------------------------------------------------------------- -PV 7 - Reserva Agrícola Nacional - 1.955.800$00 -------------------- -PV 9 - Espaço Urbanizável - Nível B – 6 833.830$00 ----------------- -PV 10 - Espaço Urbanizável- Nível B - 3.007.300$00 ----------------- -PV11 - Espaço Urbanizável- Nível B- 1.565.870$00------------------- -PV 22- Espaço Urbanizável- Nível B- 176.290$00--------------------- -PV 23 - Espaço Urbanizável- Nível B - 3.245.810$00------------------ -PV 24 - Espaço Urbanizável- Nível B - 124.440$00-------------------- --------Assim, de acordo com o nº 1 do artº. 10°. da Lei 168/99 de 18 de Setembro, deve a Exmª Câmara deliberar no sentido de pedir a Expropriação das parcelas PV 7, PV 9. PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 e PV 24 e solicita-se a Declaração de Utilidade Pública e Posse Administrativa das mesmas com carácter de urgência. -------------------------------------------------------------------------- ------Tem competência para decidir sobre este assunto a Exmª Câmara Municipal, ao abrigo do disposto no art.º. 64°. da Lei 169/99 de 18 de Setembro..--------------------------------------------------------------- ------A referida informação mereceu os acordos da Chefe da DVA, Engª … e do Senhor Director do DOMT, Engº. ….-------------- ------Sobre a mesma o Sr. Vereador com poderes delegados, Engº. Técº Expedito …, prestou o seguinte despacho: -“Preparar minuta de deliberação”---------------------------------------- -------Depois de analisado o assunto foi deliberado, por maioria, solicitar Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, para efeitos de Expropriação e Posse Administrativa de sete (7) parcelas de terreno, identificadas em plantas anexas por PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 e PV 24, com as áreas de 1778.00 m2, 659.00 m2, 290.00 m2, 191.00 m2, 17.00 m2, 313.00 m2 e 12.00 m2, respectivamente, estando as mesmas registadas como a seguir se descreve: PV 7 e PV 11 a favor de A..., PV 9, PV 10, PV 23 e PV 24 a favor de herdeiros de …, representados por … e a parcela PV 22 a favor de …, nos termos da supracitada informação.-------------------------------------------------- -------A presente deliberação foi aprovada em minuta, para efeitos de execução imediata.”------------------------------------------------------ Esta deliberação foi notificada ao Recorrente pelo ofício nº 882/SPDV/00, de 13-6-00, que constitui o documento nº 27 do 1º volume do instrutor apenso não numerado. a’) Dá-se por reproduzido o Relatório de Avaliação elaborado por Perito, em Fevereiro de 2000, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 10º, nº 4 do Código das Expropriações. b) Em 9-6-00 deu entrada na Câmara Municipal de Valongo uma carta do Recorrente do seguinte teor: “Em satisfação ao solicitado vem o declarante contrapropor e informar o seguinte: 1º Como já oportunamente foi referido pessoalmente, não é admissível a proposta de criação de taludes salvo hipotética negociação. Todos os terrenos em causa estão suportados e vedados. 2º O preço do terreno agrícola a ocupar tem o seu justo valor a 5 000$00 m2. Os juros líquidos deste valor (cerca de 100$00 ano) equivale ao rendimento líquido do m2 de cultura de hortícolas, vinha e pomar. Não está a ser equacionada a envolvência urbanística. O valor referido dá cobertura à destruição que se torne necessária de ramadas e videiras. Não invalida contudo a necessidade de reposição de acessos, poços de água de rega, instalações da mesma e drenagens. Terão ainda de ser ponderados os prejuízos às culturas em decurso. Mais se informa que parte da parcela acima mencionada tem destino urbano, pelo que deverá constituir novo processo. O declarante assume-se como perito.” c) Em 11.07.00 a Câmara Municipal de Valongo dirigiu ao Director-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano o seguinte ofício: “Assunto: R. Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase). Pedido de Declaração de Utilidade Pública com carácter de urgência para efeitos de expropriação e Posse Administrativa dos terrenos necessários” Relativamente ao assunto em título, incluso remeto a V. Exª o processo instruído em conformidade com a Lei 168/99, de 18 de Setembro, devidamente capeado com requerimento dirigido ao Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território, com vista à obtenção da Declaração de Utilidade Pública para efeito de Expropriação e tomada de Posse Administrativa, das parcelas de terreno necessárias à execução da obra “R. Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase), sita na frequesia de Alfena.” d) Juntamente com o processo relativo à expropriação em causa, o Presidente da Câmara Municipal de Valongo dirigiu ao Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território, um ofício do seguinte teor: “Exmº Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território Pretende a Câmara Municipal executar a obra “Rua Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase), localizada na freguesia de Alfena. Esta obra está prevista no Plano de Actividades para 2000 e está adjudicada. Com esse objectivo procedeu a diligências no sentido de adquirir pela via do direito privado as parcelas de terreno identificadas nas plantas de localização como PV7, PV9, PV10, PV11, PV22, PV23 e PV24, diligências essas goradas pelo facto de terem sido consideradas inaceitáveis as contrapropostas apresentadas pelos diversos proprietários à excepção da parcela PV 22, cujo proprietário não apresentou qualquer contraproposta. Assim sendo e nos termos dos artº 14º da Lei 168/99, de 18 de Setembro, vem esta Câmara Municipal requerer a V. Exª a Declaração de Utilidade Pública com carácter de urgência com a justificação aduzida e inserta no processo que se junta, das seguintes parcelas: PV 7 – Parcela de terreno com a área de 1 778,00 m2, pertencente a A… (ver planta de localização). ............................................ ............................................ PV 11 – Parcela de terreno com a área de 151,00 m2, a destacar do prédio inscrito na matriz predial de Valongo – 2ª Repartição sob o nº 2264 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o nº 4433 a fls 55 do livro 12, pertencente a A…. ............................................ ............................................ ............................................ Mais requer autorização para a tomada de Posse Administrativa das parcelas de terreno acima mencionadas, pelo facto da obra que se pretende executar vir a introduzir benefícios de primordial importância para a freguesia que vai servir, em especial para os moradores “ e) Em 24-7-00 o Director-Geral do Planeamento Urbano remeteu aquele processo recebido da Câmara Municipal de Valongo ao Director-Geral das Autarquias Locais. f) Na Direcção-Geral das Autarquias Locais foi elaborada, em 27-11-00 a Informação Técnica nº 289/DSJ, constante do instrutor apenso (fls. 36 a 31), que se dá por reproduzida, de que aqui se destacam os seguintes excertos: “...... 2. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO 2.1 – Causa de Utilidade Pública A expropriação tem como fim a execução do “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª Fase)”. Pretende-se com esta obra proceder ao alargamento, rectificação do traçado, construção de passeios e pavimentação com tapete betuminoso das Ruas da Várzea, Nª Srª da Piedade e parte da Rua das Passarias que actualmente têm um perfil reduzido, não permitindo, nalguns pontos, o cruzamento de veículos ligeiros. Uma vez que só em alguns troços destas ruas há passeios, apesar de à margem o crescimento do parque habitacional ser considerável e na Rua Nª Srª da Piedade existir em funcionamento uma Escola EB 2+1 com largas centenas de utentes, torna-se necessário a execução da presente obra de modo a impedir a circulação dos peões pela faixa de rodagem, melhorando assim as condições de segurança. Afigura-se-nos que está provada a utilidade pública da obra. .....” 3. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO 3.1 – Instrução O presente processo está instruído de acordo com o nº 1 do artigo 12º do C.E., podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação e autorizada a tomada de posse administrativa. No dia 1 de Agosto de 2000 foi solicitado à Câmara Municipal de Valongo, por ofício (nº 8490), o envio de alguns elementos, necessários à instrução do presente processo. A Câmara Municipal de Valongo remeteu os referidos elementos através dos ofícios nº 1250/SP.DVA/2000, de 00/08/28, e nº 1644/SP.DVA/2000, de 00.11.16. A Câmara Municipal de Valongo apresentou comprovativos em como notificou o interessado, através de ofício registado com aviso de recepção, da deliberação de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, nos termos do artigo 10º, nº 5, do C.E. De acordo com os relatórios, efectuados nos termos do nº 4 do artigo 10º do CE, encontram-se previstas e cativas no Orçamento da Câmara Municipal de Valongo, para o ano 2000, verbas destinadas a suportar a despesa com a expropriação no valor de: PV 7 – Esc. 1 955 800$00 (um milhão novecentos e cinquenta e cinco mil e oitocentos escudos); PV 11 – Esc. 1 565 870$00 (um milhão quinhentos e sessenta e cinco mil oitocentos e setenta escudos). 3.2 – Audiência dos interessados Nos termos do artigo 100º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo – CPA, salvo o disposto no artigo 103º deste diploma, “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. Face ao exposto, afigura-se necessário proceder à audiência de interessados. 3.3 – Disposições Legais Aplicáveis - A Câmara Municipal de Valongo deliberou requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, ao abrigo da alínea c) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro; - A utilidade pública da expropriação e a autorização da tomada de posse administrativa poderão ser declaradas ao abrigo dos artigos 1º, 3º, nº 1, e 19º do C.E; - A posse administrativa poderá ser autorizada ao abrigo do artigo 19º, nº 1, do C.E; - Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 14º do C.E., é da competência do Ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo, a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes. (salvo quando se destine à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz – Cfr. artigo 14º, nº 2, do C.E.); - Nos termos da declaração do Presidente da Câmara Municipal de Valongo, de 7 de Julho de 2000, o presente pedido de declaração de utilidade pública não se destina à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor. - Nos termos do nº 4 do Despacho nº 23288/2000, de 18 de Setembro de 2000, de Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, competirá a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local a declaração de utilidade pública da expropriação requerida pela Câmara Municipal de Valongo; ...... 4 – PROPOSTA Pelos fundamentos de facto e de direito constantes desta informação e também pelos elementos que instruem o processo, proponho que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, e autorizada a tomada de posse administrativa, a favor da Câmara Municipal de Valongo, de duas parcelas acima referenciadas e identificadas, necessárias à execução do “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª Fase)”” g) Sobre esta informação, foi proferido o seguinte despacho, do Director-Geral das Autarquias Locais: “Concordo, propondo que se informe em conformidade o Gabinete de S. Exª o S.E.A.L., para os efeitos de promoção de audiência de interessados. À consideração superior.” h) Em 30.11.00, o Secretário de Estado da Administração Local exarou sobre a mesma informação o despacho seguinte: “À DGAL para audiência dos interessados.” i) A DGAL dirigiu ao ora recorrente o ofício constante do instrutor apenso notificando-o para se pronunciar, querendo, nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo. j) O Recorrente na sequência do ofício referido em i) enviou ao Director-Geral das Autarquias Locais a carta de 19-12-00, do seguinte teor: “Na sequência do ofício de V. Exªs c/ data do correio de 2000/12/14, sou a informar de que no tocante à parcela PV 7, entendo estar incorrecta a área de 1778 m2. Foi referido à Câmara Municipal de Valongo de forma verbal e por escrito, conforme fotocópia anexa, a não concordância com o estabelecimentos de taludes dado que os terrenos em causa beneficiam no presente e de longa data de muros de suporte e vedação e obviamente dos necessários acessos, estes, não contemplados na planta que me foi exibida pela Câmara Municipal de Valongo. Depois de exposto e para além do mais poder-se-á concluir que a área a expropriar deverá ser neste caso de 1097.00 m2.” l) Em 11-1-01 o Director-Geral das Autarquias Locais oficiou ao Presidente da Câmara Municipal de Valongo, solicitando o esclarecimento da divergência apontada pelo Recorrente quanto à área a expropriar, relativa à parcela PV 7, tendo a Câmara Municipal de Valongo respondido, pelo ofício de 18-1-01, nos seguintes termos: “Como solicitado no ofício de V. Exª supra referenciado, confirmamos que a área indispensável à concretização do projecto elaborado e aprovado pela Câmara Municipal é de 1778,00 m2. Este valor é referido nos documentos 1, 2, 4 e 10 do processo de pedido de declaração de utilidade pública e tomada de posse administrativa.” m) Em 26-1-01 foi elaborado por técnico da Direcção-Geral das Autarquias Locais a informação jurídica nº 36/DSJ do seguinte teor: “ASSUNTO: PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DA EXPROPRIAÇÃO, COM CARÁCTER DE URGÊNCIA, PARA A EXECUÇÃO DO "ALARGAMENTO E PAVIMENTAÇÃO - ALFENA: RUA N.ª S.ª DA PIEDADE E VÁRZEA COM LIGAÇÃO À EN 105 (1.ª FASE) " - CM VALONGO Em cumprimento do despacho de Sua Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local (SEAL) exarado na Informação Técnica n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, desta Direcção-Geral, procedeu-se à audiência dos interessados no processo acima referenciado. Nos termos do artigo 105.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA, procede-se à elaboração do respectivo relatório. 1. PEDIDO DO INTERESSADO A Câmara Municipal de Valongo deliberou, em 2000/06/07, requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, de sete parcelas de terreno (PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23, PV 24) com vista à realização do "Alargamento e pavimentação -Alfena: Rua Sr.ª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1.ª Fase)". A Câmara Municipal de Valongo, através do ofício n.º 1644, de 16/11, informou que devem ser considerados sem efeito os pedidos de declaração de utilidade pública referentes às parcelas PV9, PV10, PV22, PV23 e PV24. A Câmara Municipal de Valongo pretende, assim, que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, com carácter de urgência, de duas parcelas (PV 7 e PV 11): PV 7 - Parcela de terreno com a área de 1778 m2, sita na Freguesia de Alfena, inscrita na matriz predial sob o artigo 2262.º e descrita na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o n.º 1379, pertencente a A…. PV 11 - Parcela de terreno com a área de 151 m2, sita na Freguesia de Alfena, inscrita na matriz predial de Valongo -2.ª Repartição sob o artigo 2264.º e descrita na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o n.º 4434 a fls 55 do livro 12, pertencente a A…. 2. RESUMO DO PROCEDIMENTO a) O requerimento de declaração de utilidade pública apresentado pela Câmara Municipal de Valongo foi objecto de análise na Informação Técnica n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, desta Direcção-Geral, onde foi exarado por Sua Ex.a o SEAL o seguinte despacho: "À DGAL para audiência de interessados"; b) Em cumprimento do despacho exarado por Sua Ex.ª o SEAL, na referida IT n.º 289/DSJ, procedeu-se à audiência dos interessados, nos termos dos artigo 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA; c) Através do ofício n.º 13084, de 2000/12/14, registado, foi notificado o interessado, proprietário das parcelas objecto da presente expropriação, para, no prazo de 10 dias úteis, dizer por escrito o que se lhe oferecer sobre o referido pedido de declaração de utilidade pública; d) O interessado em resposta ao referido ofício, através de carta remetida a esta Direcção-Geral, datada de 2000/12/19, refere o seguinte: "(...) no tocante à parcela PV 7, entendo estar incorrecta a área de 1778 m2". O interessado refere que a "(...) área a expropriar deverá ser neste caso de 1097.00 m2". e ) A Câmara Municipal de Valongo, confrontada com a alegada incorrecção, reiterou através de fax remetido a esta Direcção-Geral que "(...) a área indispensável à concretização do projecto elaborado e aprovado pela Câmara Municipal é de 1778,00 m2". A Câmara Municipal de Valongo refere, ainda, que aquela área é referida "(...) nos documentos 1, 2, 4 e 10 do processo de pedido de declaração de utilidade pública e tomada de posse administrativa". PROPOSTA DE DECISÃO Pelos fundamentos de facto e de direito expostos na IT n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, bem como pelos elementos juntos ao processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação e autorizada a tomada de posse administrativa a favor da Câmara Municipal de Valongo de duas parcelas, a seguir identificadas, necessárias para a execução do "Alargamento e pavimentação - Alfena: Rua Nª Srª da Piedade e Várzea com Ligação à EN 105 (1ª fase) - CM Valongo".” n) Sobre a informação referida em m) encontra-se exarado, além do despacho de concordância da Directora de Serviços da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o seguinte despacho, datado de 26-1-01, do Director-Geral das Autarquias Locais: “À muita elevada consideração de S. Excelência o Secretário de Estado da Administração Local com o meu parecer favorável à declaração de utilidade pública e a autorização de posse administrativa proposta na presente I.T. o) O Secretário de Estado da Administração Local proferiu em 7-2-01 o despacho de Declaração de utilidade pública, que se encontra a fls. 48 do instrutor apenso, do seguinte teor: “No exercício das competências que me foram delegadas por Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, por Despacho nº 23288/2000, de 18 de Setembro, publicado no Diário da República, II Série, nº 264, de 15 de Novembro de 2000, e nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 1º, 12º, 13º, 14º, nº 1 e 19º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, declaro a utilidade pública da expropriação, e autorizo a tomada de posse administrativa, de duas parcelas de terreno, sitas na Freguesia de Alfena, identificadas nas Informações Técnicas (IT) nº 289/DSJ, de 27 de Novembro de 2000, e nº 36/DSJ, de 2001/01/26, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, com os fundamentos de facto e de direito aí expostos. Assinado em 7 de Fevº de 2001 O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL …” p) O Despacho referido em o) foi notificado ao Recorrente, por ofício de 24-4-01 e publicado no Diário da República, II Série, de 18-4-01, fls. 8784, acompanhado da planta anexa, onde designadamente, consta: como área de arruamento, relativa à PV 7: 1097 m2; área de talude: 681 m2. Total de área 1778m2. q) Do instrutor (não numerado) consta a cópia de um ofício enviado, por fax, pela Câmara Municipal de Valongo à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente (e que constitui também o documento nº 4, de fls. 111, junto com a Resposta da entidade recorrida) do seguinte teor: “Assunto: Rua Nª Sª da Piedade e Várzea com Ligação à EN 105 (1ª fase) Parcela PV 7 Em resposta à solicitação da Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente quanto às razões que presidiram à opção por taludes como meio de suporte da via que está situada a um nível superior ao do terreno natural, vimos comunicar que tal se ficou a dever a: 1 – Permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha. 2 – Perfeita integração paisagística. 3 – Proximidade do Rio Leça. 4 – Finalmente vantagem económica. Esta solução é substancialmente mais económica. Mais comunico que a opção por taludes constava já do processo posto a concurso e que foi opção em todas as parcelas abrangidas, quando houve necessidade de suportar terras.” Tal ofício está datado de 11.10.01. r) Dá-se por reproduzido o conteúdo do Parecer e fotografias anexas, que constituem o documento nº 10 junto pelo Recorrente, bem como o conteúdo do documento nº 2 junto com a resposta da entidade recorrida – questionário preenchido segundo o sistema de resposta com X pela Câmara Municipal de Valongo, onde se responde afirmativamente às seguintes questões: “O FIM A QUE SE DESTINA A ÁREA A EXPROPRIAÇÃO “Rua da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase)” A ÁREA TOTAL DE TERRENOS A EXPROPRIAR 3 220,00 m2 LOCALIZAÇÃO R da Piedade e R. da Várzea - Alfena DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DAS EXPROPRIAÇÕES O PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DESTINA-SE À CONCRETIZAÇÃO DE PLANO DE URBANIZAÇÃO OU PLANO DE PORMENOR?SIMNÃO O FIM A QUE SE DESTINA A ÁREA A EXPROPRIAR ESTÁ EM CONFORMIDADE COM O PREVISTO EM INSTRUMENTO DE GESTÃO TERRITORIAL E PARA A ZONA DA SUA LOCALIZAÇÃO?SIMNÃO A ÁREA DE TERRENO A EXPROPRIAR RESTRINGE-SE AO ESTRITAMENTE NECESSÁRIO À EXECUÇÃO DO PROJECTO?SIMNÃO Para os devidos efeitos declaro, sob compromisso de honra, que os dados constantes da presente declaração correspondem à verdade. 2000.07.07 O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL As.)” A fls. não numeradas do processo instrutor consta o acordo celebrado em 24 de Julho de 2000 entre a Câmara Municipal de Valongo e o proprietário da Parcela PV10, acordo aprovado em reunião do executivo camarário, no qual, o proprietário cede ao Município 290,00 m2 da parcela “PV10”, comprometendo-se a Câmara a construir pelo novo alinhamento um muro de vedação com 1,20 m, encimado por 0,50 cm de rede e a repor pelo real alinhamento o portão existente. 2.2. O Direito Revogado o acórdão da Subsecção de fls. 161 e segs, que havia anulado o acto contenciosamente recorrido com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação legalmente exigível e considerado prejudicado o conhecimento dos restantes vícios suscitados pelo Recorrente, cabe agora conhecer dos mesmos, para o que o processo foi remetido a esta Subsecção. Como oportunamente se afirmou, o Recorrente restringe a impugnação do acto administrativo recorrido à parte em que o mesmo declarou “ a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados, destinada à construção de taludes na zona envolvente do arruamento da rua da Nossa Senhora da Piedade e Várzea, da freguesia de Alfena” Imputou ao acto contenciosamente recorrido violação dos artos 2º e 3º do Código das Expropriações, por a expropriação daquela área destinada a taludes não ser indispensável à concretização do projecto público e ser a solução mais onerosa para o Recorrente e, por não ter a Câmara recorrida usado do mesmo procedimento em casos semelhantes. Vejamos se lhe assiste razão. 2.3. Quanto à alegada violação dos artos 2º – princípio da proporcionalidade – e 3º, nº 1 do Código das Expropriações. Nos termos do artº 2º do referido Código “compete às entidades expropriantes e demais intervenientes no procedimento e no processo expropriativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé.” E, de acordo com o preceituado no artº 3º, nº 1 “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseado e devidamente calendarizado, o qual não poderá ultrapassar o limite máximo de 6 anos” O Código referido concretiza assim, de forma expressa, a relevância do princípio da proporcionalidade em matéria de expropriações, sem embargo de, por imposição constitucional (e actualmente também por força do C.P.A.), se tratar de um princípio geral que deverá nortear toda a actividade administrativa. O princípio da proporcionalidade poderá subdividir-se em três vertentes: – “princípio da adequação”, ou seja, da aptidão (em abstracto) do acto do poder público para realizar os fins que justificam a sua emissão; – princípio da necessidade, que, aplicado às expropriações impõe que estas só tenham lugar quando isso seja reclamado pelo interesse público e quando não seja possível atingir a utilidade pública pretendida através de outros meios menos gravosos para o particular. Esta vertente (principio da necessidade) tem sido subdividida pelos doutrinadores em três outras vertentes (v. designadamente Alves Correia, o Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade fls. 488 e seguintes, Margarida Olazabal Cabral Poder de Expropriação e Discricionaridade Revista Jurídica do Urbanismo e Direito do Ambiente nº 2, Dj 94 pág. 124 e segs): Vertente territorial, segundo a qual, se o fim de utilidade pública puder ser atingido apenas com uma parte do bem, só essa parte deve ser expropriada; Modal, que impõe não dever ser expropriado o direito total de propriedade, se a utilidade pública for atingida apenas com a constituição de um direito real menor, como a servidão ou o direito de superfície; Temporal, a qual impõe que a utilidade pública tem de reclamar a expropriação no momento concreto em que é emanado o acto de declaração de utilidade pública. Princípio da proporcionalidade Stricto Sensu, ou do balanço custos/benefícios, de acordo com o qual, é necessário que as vantagens de um projecto superem os seus inconvenientes, para justificar a declaração de utilidade pública de expropriação. Assentes estas considerações sobre o princípio apontado como violado, infere-se que, o que é posto em causa pelo recorrente contencioso no caso em apreço é a vertente da necessidade, na sua dimensão territorial, ou seja, que o fim que determinou a utilidade da expropriação, podia ser atingido apenas com uma parte do bem expropriado, pelo que, na parte em que declarou a utilidade pública dos 681 metros quadrados destinados a taludes, não necessários àquele fim, o acto seria ilegal. Desde já se adianta que a razão está do lado do Recorrente. De facto: Conforme a matéria de facto provada documenta, o Recorrente pôs em causa, diversas vezes, durante o procedimento, a necessidade de expropriação da dita área de 681 m2 , destinada a taludes, para concretização do fim de utilidade pública da expropriação, isto é, para o “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea, com ligação à EN 105 – Valongo” (cf a), m) e o) da matéria de facto). E, a Administração nunca forneceu durante o procedimento que precedeu a declaração de utilidade pública (publicado no DR de 15.11.00), nenhuma razão concreta justificadora da necessidade da expropriação dessa área, para os fins em causa. Nem se objecte que tal justificação reside na destinação que lhe foi dada para taludes. É que, como o Recorrente alegou no procedimento e no presente recurso contencioso, se fossem construídos muros de suporte em pedra, à semelhança dos que a propriedade em causa já possuía, em vez de taludes, seria desnecessária a expropriação dos aludidos 681 m2 . De resto, a própria entidade recorrida reconhece que a opção pelos taludes não era, no caso, a única possível. A justificação contida no ofício enviado pela Câmara Municipal de Valongo à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente, em 11.10.01, a solicitação desta, a que se reporta a alínea q) da matéria de facto, não convence. De facto, compulsados os 5 volumes relativos à expropriação em debate, em parte alguma se encontra qualquer informação, parecer ou documento análogo, de onde constem as conclusões transmitidas no ofício em referência, nem as premissas onde as mesmas supostamente se pudessem apoiar. Por último, em sintonia, de resto, com o parecer da Srª Procuradora-Geral Adjunta de fls. 258 e segs, cabe dizer que os 3 primeiros motivos invocados no aludido ofício – permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha, perfeita integração paisagística e proximidade do Rio Leça – extravasam claramente os fins da expropriação (alargamento da Rua Nossa Senhora da Piedade com ligação a EN 105), sendo de notar “que a situação pré-existente era a de o prédio se encontrar vedado e suportado por muros” e que, tais alegados motivos não foram suficientes para impedir o acordo com o proprietário da parcela PV 10, quanto à reconstrução de muros de suporte (v. s) da matéria de facto) No que concerne ao último motivo invocado – a solução dos taludes ser substancialmente mais económica –, não é suficiente, no caso, para justificar a opção tomada, embora, com forte probabilidade, tenha sido esse o motivo preponderante para tal decisão. Na verdade, estão em causa (na opção de expropriar o terreno para taludes ou reconstruir os muros) valores relativamente baixos, que não se vê que comprometessem de forma gravosa o erário público. O mesmo não poderá dizer-se para o particular afectado. A expropriação, a mais, de 681 m2, ou seja, mais de metade do que seria necessário para o alargamento da rua em questão ( 1097 m2 ) ao preço mais baixo (1.100$00/m2) de todos os englobados no dito alargamento (v. Rel. de avaliação) e deixando a propriedade agrícola em causa menos reservada e segura do que estaria com muros de vedação e suporte, significa para o recorrente um prejuízo considerável. Ora, a Administração, na matéria em causa, não pode atender apenas ao seu interesse, designadamente à sua maior vantagem económica, como parece deixar transparecer a entidade recorrida nas respectivas peças processuais. Tem, forçosamente, porque a lei assim a obriga, de escolher a solução menos gravosa para o particular, dentro das soluções possíveis. Conforme bem se escreveu no Parecer da P.G.R. nº 102/85, de 10 de Outubro (publicado no B.M.J. nº 354, pág. 145 e segs) “mesmo nos domínios da discricionariedade do acto de declaração de utilidade pública, a incontrolabilidade judicial não é absoluta, pois a Administração, no exercício dessa actividade discricionária, está vinculada a princípios jurídicos fundamentais, tais como a proporcionalidade, a imparcialidade, a igualdade, a justiça e a coerência racional, e não pode agir arbitrariamente sobrepondo um fim subjectivo ao fim legal.” (itálico nosso) É de realçar, a propósito, que no próprio Relatório de avaliação, elaborado nos termos e para os efeitos do nº 4 do artº 10º do Código das Expropriações, se refere como benfeitorias dos prédios avaliados os muros de vedação das propriedades agrícolas e, refere-se sobre as mesmas: “Admite-se que a Câmara Municipal procederá à sua reconstrução em condições idênticas às existentes” O que também significa, além do mais, que tais benfeitorias não entraram na avaliação do valor por m2 do terreno em causa. Parecem-nos desnecessárias mais considerações para se poder concluir que, no caso em apreço, o acto contenciosamente recorrido, na parte impugnada, infringiu o preceituado nos artos 2º e 3º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, merecendo ser anulado. 2.3 O Recorrente alegou ainda a violação do princípio da igualdade por a Câmara não usar de critérios semelhantes a este respeito, ao longo de todo o arruamento em questão, por vir procedendo à construção de muros de vedação em diversas propriedades confinantes com o citado arruamento. Todavia acrescentou: “Desconhecendo-se se, nestes casos, a Câmara Municipal recorreu, de igual modo, ao processo de expropriação ou se, pelo contrário, adquiriu as parcelas de terreno por via de contrato de direito privado” Ora, face à alegação do Recorrente e à matéria efectivamente provada nos autos, não logrou apurar-se, tal como bem defende o Mº. Público, que tenham sido construídos muros de vedação pela Câmara em parcelas efectivamente expropriadas, e não apenas no caso de acordo celebrado com os proprietários com as correspondentes contrapartidas. Não pode pois dar-se como precedente o alegado vício, que, como é sabido, exige um tratamento igual de situações iguais. 3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido por violação do disposto nos artos 2º (princípio da proporcionalidade) e 3º, nº 1 do Código das Expropriações. Sem custas Lisboa, 16 de Março de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.

Sumário

II- A vertente da necessidade do aludido princípio, aplicada às expropriações impõe que estas só tenham lugar quando isso seja reclamado pelo interesse público e quando não seja possível atingir a utilidade pública pretendida através de outros meios menos gravosos para o particular.

III- É ilegal, por violar o princípio a que se aludiu em 1. e 2., a declaração de utilidade pública de expropriação de determinada parcela de terreno com a área de 1778 m2, com vista à execução do alargamento e pavimentação de uma rua e respectiva ligação a Estrada Nacional, na parte em que inclui 681 m2, destinados à construção de taludes na zona envolvente do arruamento da artéria em questão, provando-se que a propriedade rústica de onde foi destacada a área em causa estava murada e vedada e, o seu proprietário (o recorrente) reclamou, no procedimento, a reposição dos muros e vedação, o que, além de dispensar a expropriação dos 681 m2, proporcionava maior reserva e segurança à propriedade agrícola em causa.

IV- A reposição dos muros e vedação era, assim, a solução menos gravosa para o particular sendo que, nenhuma especial razão de utilidade pública sobrelevava o interesse do particular afectado.

Texto Integral

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A… (id. a fls. 2) interpôs, neste Supremo Tribunal, recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 7 de Fevereiro de 2001, publicado no Diário da República, II Série de 18.4.01, que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa de duas parcelas de terreno pertencentes ao Recorrente, a pedido da Câmara Municipal de Valongo, com vista à execução do alargamento e pavimentação – Alfena, rua de Nossa Senhora da Piedade e Várzea, com ligação à EN 105 (1ª fase).

O Recorrente restringe a impugnação do referido acto à parte em que o mesmo declarou a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados, destinada à construção de taludes na Zona envolvente do arruamento da rua de Nossa Senhora da Piedade e Várzea, da freguesia de Alfena.

1.2. Na petição imputou ao acto contenciosamente recorrido violação dos artigos 2º e 3º do Código das Expropriações, por a expropriação daquela área destinada a taludes não ser indispensável à concretização do projecto público e ser a solução mais onerosa para o Recorrente, não tendo ainda a Câmara Municipal de Valongo usado do mesmo critério em casos semelhantes.

Termina a petição, afirmando a violação, pelo acto recorrido, “dos princípios da justiça, legalidade, proporcionalidade e igualdade, de observância legalmente imposta em processos de expropriação” (artigo 29º).

1.3. A entidade recorrida respondeu nos termos constantes de fls. 82 e seguintes, sustentando a legalidade do acto impugnado com a improcedência do recurso.

1.4. A Câmara Municipal de Valongo, recorrida, contestou pela forma constante de fls. 94 e 95, defendendo a improcedência do recurso.

1.5. O Recorrente apresentou as alegações de fls. 124 e seguintes, que concluiu do seguinte modo:

“1ª Os recorridos não lograram efectuar, nos presentes, prova da matéria alegada, na medida em que apenas juntaram documentos particulares, que, devidamente impugnados, não foram objecto de qualquer diligência probatória;

2ª Mesmo que houvesse sido demonstrada a veracidade dos quatro documentos juntos aos presentes pelo recorrido, os mesmos não constituiriam prova suficiente de que o acto administrativo que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa da parcela de terreno com a área de 1778 metros quadrados, propriedade do recorrente, tenha respeitado os princípios da justiça, igualdade, proporcionalidade e imparcialidade estatuídos no artigo 2° do Código das Expropriações;

3ª O Ex.mo Secretário de Estado da Administração Local reconheceu, nos presentes, que a obra de alargamento e pavimentação da rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea poderá ser efectuada sem o recurso à construção de taludes;

4ª Consequentemente, o acto administrativo recorrido viola o estatuído no n.º 1 do artigo 3° do Código das Expropriações, na medida em que, declarando a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados destinados à construção de taludes, não se limitou a expropriar a área necessária para a obra que a fundamenta;

5ª Os recorridos não concretizam nem demonstram, de forma superficial que seja, o alegado prejuízo para o interesse público em resultado do recurso a outro meio, como o da construção de muros de suporte e vedação, alternativo ao dos taludes;

6ª Os recorridos não alegaram, e, portanto, não demonstraram, matéria, de natureza técnica e orçamental, comprovativa do respeito pelo princípio da proporcionalidade, entendido este como a relação entre as vantagens do interesse público e os correspondentes dos interesses privados, no que respeita à expropriação da área de 681 metros quadrados para a construção de taludes;

7ª A opção pela construção de taludes é a mais onerosa para o recorrente, não só por determinar a expropriação duma área superior, mas ainda por proporcionar ofensas à reserva e segurança da exploração agrícola do recorrente na zona envolvente, tudo como o recorrente invocou e os recorridos não impugnaram;

8ª O acto administrativo objecto do presente recurso viola ainda, de forma flagrante, o princípio da igualdade, entendido este como proibitivo de opções discricionárias e diversas em circunstâncias e obras idênticas;

9ª Com efeito, encontra-se demonstrado nos autos, nomeadamente mediante documentos que os recorridos não impugnaram, que a Câmara Municipal de Valongo procedeu à construção de muros de suporte, em alternativa aos taludes, em propriedades contíguas à do recorrente e também confinantes com a rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea;

10ª Não respeitando os citados princípios, o acto administrativo recorrido viola também o artigo 2º do Código das Expropriações;”

1.6. A entidade recorrida contra alegou (fls. 133 a 136), pugnando pela improcedência do recurso, na linha da tese já defendida na Resposta.

1.7. Em 2.4.03 foi proferido o acórdão da 1ª Secção 1ª Subsecção constante de fls. 161 a 188 inc, que concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto recorrido com fundamento no vício de forma, por falta de fundamentação legalmente, exigível arguido pelo Mº. Público.

1.8. Por acórdão do Pleno da 1ª Secção, proferido a fls. 237 a 252, inc, foi considerado procedente o recurso jurisdicional interposto pelo Secretário de Estado da Administração Local e revogado o acórdão referido em 1.7, por se ter entendido que o acto anteriormente impugnado não enfermava do vício de forma que justificou aquela anulação e, ordenada a remessa do processo à Subsecção a fim de se conhecer dos outros vícios imputados ao acto recorrido pelo Recorrente contencioso.

1.9. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 258 a 262, que se transcreve:

“Cumpre-nos emitir parecer na decorrência do acórdão do T. Pleno de fis 237 a 252 dos autos.

Este aresto deu como inverificado o vício de falta de fundamentação no qual o acórdão da subsecção fundara a anulação do acto recorrido, sendo de destacar, na respectiva fundamentação, a seguinte passagem:

O recorrente aceita a expropriação mas discorda da solução técnica proposta, entendendo que a solução mais adequada consistiria na construção de muros de suporte (...), solução que até lhe pouparia 681 m2; justamente por isso o recorrente invocou como sustentáculo basilar da sua argumentação a violação do princípio da proporcionalidade por entender que, face à solução técnica por si defendida, lhe estava a ser expropriado mais do que aquilo que era necessário; fica, assim, patente que o recorrente ficou a saber o que se decidiu (declarar a utilidade pública e a posse administrativa de uma parcela de terreno que lhe pertencia) e porque se decidiu assim (o alargamento de uma via pública, sendo certo que o projecto continha como solução técnica a construção de um talude), não se suscitando, portanto, qualquer vício de natureza formal.

E mais adiante, a propósito da não aceitação, pelo recorrente, dessa solução técnica, lê-se, ainda:

É certo que o recorrente não aceita essa solução, defendendo uma outra, semelhante à que foi adoptada nas propriedades confinantes com a sua, que evitaria a expropriação de uma parte substancial da parcela em causa; só que essa não aceitação nada tem a ver com falta ou insuficiente fundamentação ou com quaisquer aspectos exteriores do acto, com vício de forma, antes contendendo com aspectos internos, com a sua própria legalidade.

Importa, em obediência a esta linha de entendimento, analisar os vícios de fundo que o recorrente imputa ao acto, em ordem a poder concluir-se se ao abrigo do art° 2° e do art° 30, n° 1, do CE de 1991, era ou não lícito à Administração optar pela solução do talude, com sujeição do administrado a uma área expropriada, a mais, de 681 m2.

Situando-se a opção da Administração numa área de exercício do poder discricionário, há a sublinhar, antes de mais, que não fica por essa via, — contrariamente ao defendido pela autoridade recorrida — subtraída a controle jurisdicional, visto tal poder estar sujeito aos limites impostos pela própria Lei: a limitação da expropriação ao necessário para a realização do seu fim, e, o respeito, entre outros, pelos princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé.

Atentos estes limites, a Administração não gozava de absoluta liberdade de escolha entre o recurso a talude ou o recurso a muros de suporte; sendo ambas as soluções tecnicamente possíveis, conforme a própria autoridade recorrida reconhece na sua alegação, devia ser escolhida a solução que, sem desvio da prossecução do interesse público, não se apresentasse como excessivamente onerosa para o expropriado.

É este excesso que importa ver se ocorre.

Previamente adiantamos que nos parece ser de improceder a invocada violação do princípio da igualdade.

Como é sabido, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes.

Conforme revela o processo instrutor, das várias parcelas utilizadas para alargamento das Ruas em questão — identificadas como PV7, PVI0, PV11, PV22 e PV24 — apenas numa, a PV10, a Câmara, nos termos do acordo celebrado com o respectivo proprietário, se comprometeu a construir um muro de vedação (com 1,20m, encimado por 0,50m de rede), pelo novo alinhamento, sendo que o proprietário cedeu gratuitamente ao Município tal parcela, com a área de 290 m2 — cfr acta do acordo, celebrado em 2000.07.24 e demais documentos constantes do mesmo volume.

Sendo, assim, manifesto que há diferenças entre essa situação e a que ora se analisa, fácil é concluir pela improcedência da violação daquele princípio.

Retomando a linha de raciocínio acima iniciada, será de sublinhar que um juízo sobre a violação do princípio da proporcionalidade, como referem M. Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim 1, depende muito da matéria que estiver em causa, das circunstâncias do caso concreto e da extensão da prova feita no processo (a causar maiores ou menores certezas, quanto á existência e consistência de outras opções menos onerosas para os particulares afectados).

Na defesa que faz da sua própria actuação, a autoridade recorrida focou três razões para a opção tomada: razões de ordem paisagística, de ordem ambiental e de ordem económica.

Revela o processo instrutor que, na fase procedimental, a Divisão de Vias e Arruamentos da Câmara, em resposta à solicitação da Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente quanto às razões que presidiram à opção por taludes, informou que tal opção se ficou a dever a:

1- Permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha;

2- Perfeita integração paisagística;

3- Vantagem económica; ser a solução adoptada substancialmente mais económica.

Quanto às duas primeira razões, temos para nós ser de todo irrelevante a sua invocação, já que a situação pré-existente era a de o prédio se encontrar vedado e suportado por muro, e, por outro lado, tais motivos extravasam, claramente, os fins da expropriação.

No que concerne à alegada vantagem económica, não procedeu a Administração a uma quantificação mínima da mesma, ao menos em valores aproximados.

Pela consulta do processo instrutor ficamos a saber que, para aquisição pela via do direito privado, foi proposto pela Câmara o valor de Esc. 1.955.800$00 (correspondente à previsão constante do relatório de avaliação) para a parcela em questão, com a área de 1778m2, a que sucedeu uma contraproposta do proprietário com o valor de Esc. 8.890.000$00, exigindo este, ainda, a reposição das benfeitorias existentes, e que tendo a Câmara considerado inaceitáveis tais contrapartidas foi deliberado encetar o processo de expropriação. Vemos, assim, haver uma distância acentuada entre o quantum indemnizatório pago e a pretensão do interessado.

A lesão que o recorrente invoca consubstancia-se no facto de a opção da Câmara por talude implicar a expropriação de uma área consideravelmente superior à estritamente necessária ao alargamento e pavimentação da rua (1778m2 em vez de 1097m2, ou seja, 681m2 a mais), e, também, na circunstância de não serem repostos os muros de vedação e suporte pré-existentes, proporcionando ofensas à reserva e segurança da sua exploração agrícola (localizada na zona envolvente da Rua da Nossa Senhora da Piedade e Várzea, em Alfena), o que, anteriormente, não se verificava.

Colocando num dos pratos da balança este sacrifício do recorrente, no outro, a vantagem económica, não quantificada, da Administração (traduzida na não reposição dos muros de vedação e suporte pré-existentes), parece-nos ser aquele o que mais pesa.

Indicia-se claramente, em nosso entender, a desrazoabilidade da imposição de uma tal lesão, até, porque, atentas as garantias de segurança que os muros de vedação e suporte ofereciam, a actuação da Câmara, dentro de padrões de “normalidade”, seria a de assegurar a reposição da anterior situação. Aliás, no relatório de avaliação, elaborado em conformidade com o art° 10º, n° 4, do CE de 1999, para efeitos de previsão dos encargos com a expropriação, os muros de vedação das propriedades agrícolas integram “Benfeitorias”, indicadas no ponto 5, podendo ler-se aí o seguinte, a respeito de tais muros: “admite-se que a Câmara procederá à sua reconstrução em condições idênticas às existentes” (sublinhado nosso) – cfr processo instrutor.

ATT pé de página (In Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª ed., p. 105.)

Escrevendo sobre o princípio da repartição do ónus da prova objectivo (“material” ou “de averiguação”), Vieira de Andrade defende o seguinte 2:

“No que toca aos aspectos discricionários das decisões, a Administração deveria, em rigor, suportar a desvantagem da falta de aparência de razoabilidade, de imparcialidade, de igualdade, de justiça e de proporcionalidade dessas decisões, incumbindo ao particular provar o mau uso dos poderes discricionários se a decisão aparentemente não for desrazoável”; tendo em conta o princípio da livre convicção do juiz na avaliação das provas, isso significaria que, na prática, este deveria anular o acto com fundamento em vícios do poder discricionário sempre que se convencesse positivamente (por ser manifesto ou por resultar claramente de provas trazidas ao processo) que o acto é desrazoável ou viola alguns dos princípios jurídicos que regem a actividade administrativa, mas também quando os factos provados lhe deixassem dúvidas sérias sobre a razoabilidade (aparente do acto)”.

Por esta via, ainda que se considere – por hipótese – ser meramente aparente a desrazoabilidade da opção da Administração, sempre se terá de conceder provimento ao recurso contencioso.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso.”

2. Cumpre, pois, decidir.

2.1. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

a) Na reunião da Câmara Municipal de Valongo de 2000.06.07 foi aprovada a seguinte deliberação:

“ASSUNTO: ALARGAMENTO E PAVIMENTAÇÃO - ALFENA: RUA Nª. SR.ª DA PIEDADE E VÁRZEA COM LIGAÇÃO À EN 105 (1ª FASE).

- DECLARAÇÃO DE EXPROPRIAÇÃO, PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA E POSSE ADMINISTRATIVA, COM CARÁCTER DE URGÊNCIA, DAS PARCELAS DE TERRENO IDENTIFICADAS POR PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 E PV 24.

- Presente à Câmara o processo referente ao assunto mencionado em epígrafe, instruído com a informação n.º. 593/SP.DVA/00, de 00.05.29, do teor seguinte:

- "Para execução da obra "Rua Nª. Srª. da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª. fase)" que consiste no seu alargamento, dotá-las de passeios e pavimento betuminoso, assim como de todas as infraestruturas, há necessidade de ocupar as parcelas PV 7 e PV 11, com as áreas de 1.778,00 m2 e 191,00 m2, respectivamente, pertencentes a A…, morador na Rua da …, …- … Porto, as parcelas PV 9, PV 10, PV 23 e PV 24; com as áreas de 659,00 m2, 290,00 m2, 313,00 m2 e 12,00 m2, respectivamente, pertencentes aos Herdeiros de …, representados por …, morador na Rua …, …- …. - … Porto e a parcela PV22, com a área de 17,00m2, pertencente a …, morador em … … South Africa do Sul.

- A classificação no PDM das parcelas que se pretende expropriar e os encargos previstos são os seguintes:.

-PV 7 - Reserva Agrícola Nacional - 1.955.800$00

-PV 9 - Espaço Urbanizável - Nível B – 6 833.830$00

-PV 10 - Espaço Urbanizável- Nível B - 3.007.300$00

-PV11 - Espaço Urbanizável- Nível B- 1.565.870$00

-PV 22- Espaço Urbanizável- Nível B- 176.290$00

-PV 23 - Espaço Urbanizável- Nível B - 3.245.810$00

-PV 24 - Espaço Urbanizável- Nível B - 124.440$00

--------Assim, de acordo com o nº 1 do artº. 10°. da Lei 168/99 de 18 de Setembro, deve a Exmª Câmara deliberar no sentido de pedir a Expropriação das parcelas PV 7, PV 9. PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 e PV 24 e solicita-se a Declaração de Utilidade Pública e Posse Administrativa das mesmas com carácter de urgência.

------Tem competência para decidir sobre este assunto a Exmª Câmara Municipal, ao abrigo do disposto no art.º. 64°. da Lei 169/99 de 18 de Setembro

------A referida informação mereceu os acordos da Chefe da DVA, Engª … e do Senhor Director do DOMT, Engº. ….

------Sobre a mesma o Sr. Vereador com poderes delegados, Engº. Técº Expedito …, prestou o seguinte despacho:

-“Preparar minuta de deliberação”

-------Depois de analisado o assunto foi deliberado, por maioria, solicitar Declaração de Utilidade Pública, com carácter de urgência, para efeitos de Expropriação e Posse Administrativa de sete (7) parcelas de terreno, identificadas em plantas anexas por PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23 e PV 24, com as áreas de 1778.00 m2, 659.00 m2, 290.00 m2, 191.00 m2, 17.00 m2, 313.00 m2 e 12.00 m2, respectivamente, estando as mesmas registadas como a seguir se descreve: PV 7 e PV 11 a favor de A..., PV 9, PV 10, PV 23 e PV 24 a favor de herdeiros de …, representados por … e a parcela PV 22 a favor de …, nos termos da supracitada informação.

-------A presente deliberação foi aprovada em minuta, para efeitos de execução imediata.”

Esta deliberação foi notificada ao Recorrente pelo ofício

nº 882/SPDV/00, de 13-6-00, que constitui o documento nº 27 do 1º volume do instrutor apenso não numerado.

a’) Dá-se por reproduzido o Relatório de Avaliação elaborado por Perito, em Fevereiro de 2000, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 10º, nº 4 do Código das Expropriações.

b) Em 9-6-00 deu entrada na Câmara Municipal de Valongo uma carta do Recorrente do seguinte teor:

“Em satisfação ao solicitado vem o declarante contrapropor e informar o seguinte:

1º Como já oportunamente foi referido pessoalmente, não é admissível a proposta de criação de taludes salvo hipotética negociação. Todos os terrenos em causa estão suportados e vedados.

2º O preço do terreno agrícola a ocupar tem o seu justo valor a

5 000$00 m2. Os juros líquidos deste valor (cerca de 100$00 ano) equivale ao rendimento líquido do m2 de cultura de hortícolas, vinha e pomar. Não está a ser equacionada a envolvência urbanística. O valor referido dá cobertura à destruição que se torne necessária de ramadas e videiras. Não invalida contudo a necessidade de reposição de acessos, poços de água de rega, instalações da mesma e drenagens. Terão ainda de ser ponderados os prejuízos às culturas em decurso.

Mais se informa que parte da parcela acima mencionada tem destino urbano, pelo que deverá constituir novo processo.

O declarante assume-se como perito.”

c) Em 11.07.00 a Câmara Municipal de Valongo dirigiu ao Director-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano o seguinte ofício:

“Assunto: R. Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase).

Pedido de Declaração de Utilidade Pública com carácter de urgência para efeitos de expropriação e Posse Administrativa dos terrenos necessários”

Relativamente ao assunto em título, incluso remeto a V. Exª o processo instruído em conformidade com a Lei 168/99, de 18 de Setembro, devidamente capeado com requerimento dirigido ao Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território, com vista à obtenção da Declaração de Utilidade Pública para efeito de Expropriação e tomada de Posse Administrativa, das parcelas de terreno necessárias à execução da obra “R. Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase), sita na frequesia de Alfena.”

d) Juntamente com o processo relativo à expropriação em causa, o Presidente da Câmara Municipal de Valongo dirigiu ao Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território, um ofício do seguinte teor:

“Exmº Sr.

Ministro do Planeamento e da Administração do Território

Pretende a Câmara Municipal executar a obra “Rua Nª Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase), localizada na freguesia de Alfena. Esta obra está prevista no Plano de Actividades para 2000 e está adjudicada.

Com esse objectivo procedeu a diligências no sentido de adquirir pela via do direito privado as parcelas de terreno identificadas nas plantas de localização como PV7, PV9, PV10, PV11, PV22, PV23 e PV24, diligências essas goradas pelo facto de terem sido consideradas inaceitáveis as contrapropostas apresentadas pelos diversos proprietários à excepção da parcela PV 22, cujo proprietário não apresentou qualquer contraproposta.

Assim sendo e nos termos dos artº 14º da Lei 168/99, de 18 de Setembro, vem esta Câmara Municipal requerer a V. Exª a Declaração de Utilidade Pública com carácter de urgência com a justificação aduzida e inserta no processo que se junta, das seguintes parcelas:

PV 7 – Parcela de terreno com a área de 1 778,00 m2, pertencente a A… (ver planta de localização).

PV 11 – Parcela de terreno com a área de 151,00 m2, a destacar do prédio inscrito na matriz predial de Valongo – 2ª Repartição sob o nº 2264 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o nº 4433 a fls 55 do livro 12, pertencente a A….

Mais requer autorização para a tomada de Posse Administrativa das parcelas de terreno acima mencionadas, pelo facto da obra que se pretende executar vir a introduzir benefícios de primordial importância para a freguesia que vai servir, em especial para os moradores “

e) Em 24-7-00 o Director-Geral do Planeamento Urbano remeteu aquele processo recebido da Câmara Municipal de Valongo ao Director-Geral das Autarquias Locais.

f) Na Direcção-Geral das Autarquias Locais foi elaborada, em

27- 11-00 a Informação Técnica nº 289/DSJ, constante do instrutor apenso (fls. 36 a 31), que se dá por reproduzida, de que aqui se destacam os seguintes excertos:

“......

2. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

2.1- Causa de Utilidade Pública

A expropriação tem como fim a execução do “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª Fase)”.

Pretende-se com esta obra proceder ao alargamento, rectificação do traçado, construção de passeios e pavimentação com tapete betuminoso das Ruas da Várzea, Nª Srª da Piedade e parte da Rua das Passarias que actualmente têm um perfil reduzido, não permitindo, nalguns pontos, o cruzamento de veículos ligeiros.

Uma vez que só em alguns troços destas ruas há passeios, apesar de à margem o crescimento do parque habitacional ser considerável e na Rua Nª Srª da Piedade existir em funcionamento uma Escola EB 2+1 com largas centenas de utentes, torna-se necessário a execução da presente obra de modo a impedir a circulação dos peões pela faixa de rodagem, melhorando assim as condições de segurança.

Afigura-se-nos que está provada a utilidade pública da obra.

.....”

3. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

3.1- Instrução

O presente processo está instruído de acordo com o nº 1 do artigo 12º do C.E., podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação e autorizada a tomada de posse administrativa.

No dia 1 de Agosto de 2000 foi solicitado à Câmara Municipal de Valongo, por ofício (nº 8490), o envio de alguns elementos, necessários à instrução do presente processo.

A Câmara Municipal de Valongo remeteu os referidos elementos através dos ofícios nº 1250/SP.DVA/2000, de 00/08/28, e nº 1644/SP.DVA/2000, de 00.11.16.

A Câmara Municipal de Valongo apresentou comprovativos em como notificou o interessado, através de ofício registado com aviso de recepção, da deliberação de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, nos termos do artigo 10º, nº 5, do C.E.

De acordo com os relatórios, efectuados nos termos do nº 4 do artigo 10º do CE, encontram-se previstas e cativas no Orçamento da Câmara Municipal de Valongo, para o ano 2000, verbas destinadas a suportar a despesa com a expropriação no valor de:

PV 7 – Esc. 1 955 800$00 (um milhão novecentos e cinquenta e cinco mil e oitocentos escudos);

PV 11 – Esc. 1 565 870$00 (um milhão quinhentos e sessenta e cinco mil oitocentos e setenta escudos).

3.2- Audiência dos interessados

Nos termos do artigo 100º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo – CPA, salvo o disposto no artigo 103º deste diploma, “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.

Face ao exposto, afigura-se necessário proceder à audiência de interessados.

3.3- Disposições Legais Aplicáveis

- A Câmara Municipal de Valongo deliberou requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, ao abrigo da alínea c) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro;

- A utilidade pública da expropriação e a autorização da tomada de posse administrativa poderão ser declaradas ao abrigo dos artigos 1º, 3º, nº 1, e 19º do C.E;

- A posse administrativa poderá ser autorizada ao abrigo do artigo 19º, nº 1, do C.E;

- Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 14º do C.E., é da competência do Ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo, a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes. (salvo quando se destine à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz – Cfr. artigo 14º, nº 2, do C.E.);

- Nos termos da declaração do Presidente da Câmara Municipal de Valongo, de 7 de Julho de 2000, o presente pedido de declaração de utilidade pública não se destina à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor.

- Nos termos do nº 4 do Despacho nº 23288/2000, de 18 de Setembro de 2000, de Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, competirá a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local a declaração de utilidade pública da expropriação requerida pela Câmara Municipal de Valongo;

4- PROPOSTA

Pelos fundamentos de facto e de direito constantes desta informação e também pelos elementos que instruem o processo, proponho que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, e autorizada a tomada de posse administrativa, a favor da Câmara Municipal de Valongo, de duas parcelas acima referenciadas e identificadas, necessárias à execução do “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Srª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª Fase)””

g) Sobre esta informação, foi proferido o seguinte despacho, do Director-Geral das Autarquias Locais:

“Concordo, propondo que se informe em conformidade o Gabinete de S. Exª o S.E.A.L., para os efeitos de promoção de audiência de interessados.

À consideração superior.”

h) Em 30.11.00, o Secretário de Estado da Administração Local exarou sobre a mesma informação o despacho seguinte:

“À DGAL para audiência dos interessados.”

i) A DGAL dirigiu ao ora recorrente o ofício constante do instrutor apenso notificando-o para se pronunciar, querendo, nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo.

j) O Recorrente na sequência do ofício referido em i) enviou ao Director-Geral das Autarquias Locais a carta de 19-12-00, do seguinte teor:

“Na sequência do ofício de V. Exªs c/ data do correio de 2000/12/14, sou a informar de que no tocante à parcela PV 7, entendo estar incorrecta a área de 1778 m2. Foi referido à Câmara Municipal de Valongo de forma verbal e por escrito, conforme fotocópia anexa, a não concordância com o estabelecimentos de taludes dado que os terrenos em causa beneficiam no presente e de longa data de muros de suporte e vedação e obviamente dos necessários acessos, estes, não contemplados na planta que me foi exibida pela Câmara Municipal de Valongo.

Depois de exposto e para além do mais poder-se-á concluir que a área a expropriar deverá ser neste caso de 1097.00 m2.”

l) Em 11-1-01 o Director-Geral das Autarquias Locais oficiou ao Presidente da Câmara Municipal de Valongo, solicitando o esclarecimento da divergência apontada pelo Recorrente quanto à área a expropriar, relativa à parcela PV 7, tendo a Câmara Municipal de Valongo respondido, pelo ofício de 18-1-01, nos seguintes termos:

“Como solicitado no ofício de V. Exª supra referenciado, confirmamos que a área indispensável à concretização do projecto elaborado e aprovado pela Câmara Municipal é de 1778,00 m2.

Este valor é referido nos documentos 1, 2, 4 e 10 do processo de pedido de declaração de utilidade pública e tomada de posse administrativa.”

m) Em 26-1-01 foi elaborado por técnico da Direcção-Geral das Autarquias Locais a informação jurídica nº 36/DSJ do seguinte teor:

“ASSUNTO: PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DA EXPROPRIAÇÃO, COM CARÁCTER DE URGÊNCIA, PARA A EXECUÇÃO DO "ALARGAMENTO E PAVIMENTAÇÃO - ALFENA: RUA N.ª S.ª DA PIEDADE E VÁRZEA COM LIGAÇÃO À EN 105 (1.ª FASE) " - CM VALONGO

Em cumprimento do despacho de Sua Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local (SEAL) exarado na Informação Técnica n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, desta Direcção-Geral, procedeu-se à audiência dos interessados no processo acima referenciado.

Nos termos do artigo 105.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA, procede-se à elaboração do respectivo relatório.

1. PEDIDO DO INTERESSADO

A Câmara Municipal de Valongo deliberou, em 2000/06/07, requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, de sete parcelas de terreno (PV 7, PV 9, PV 10, PV 11, PV 22, PV 23, PV 24) com vista à realização do "Alargamento e pavimentação -Alfena: Rua Sr.ª da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1.ª Fase)".

A Câmara Municipal de Valongo, através do ofício n.º 1644, de 16/11, informou que devem ser considerados sem efeito os pedidos de declaração de utilidade pública referentes às parcelas PV9, PV10, PV22, PV23 e PV24.

A Câmara Municipal de Valongo pretende, assim, que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, com carácter de urgência, de duas parcelas (PV 7 e PV 11):

PV 7 - Parcela de terreno com a área de 1778 m2, sita na Freguesia de Alfena, inscrita na matriz predial sob o artigo 2262.º e descrita na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o n.º 1379, pertencente a A….

PV 11 - Parcela de terreno com a área de 151 m2, sita na Freguesia de Alfena, inscrita na matriz predial de Valongo -2.ª Repartição sob o artigo 2264.º e descrita na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o n.º 4434 a fls 55 do livro 12, pertencente a A….

2. RESUMO DO PROCEDIMENTO

a) O requerimento de declaração de utilidade pública apresentado pela Câmara Municipal de Valongo foi objecto de análise na Informação Técnica n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, desta Direcção-Geral, onde foi exarado por Sua Ex.a o SEAL o seguinte despacho:

"À DGAL para audiência de interessados";

b) Em cumprimento do despacho exarado por Sua Ex.ª o SEAL, na referida IT n.º 289/DSJ, procedeu-se à audiência dos interessados, nos termos dos artigo 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA;

c) Através do ofício n.º 13084, de 2000/12/14, registado, foi notificado o interessado, proprietário das parcelas objecto da presente expropriação, para, no prazo de 10 dias úteis, dizer por escrito o que se lhe oferecer sobre o referido pedido de declaração de utilidade pública;

d) O interessado em resposta ao referido ofício, através de carta remetida a esta Direcção-Geral, datada de 2000/12/19, refere o seguinte:

"(...) no tocante à parcela PV 7, entendo estar incorrecta a área de 1778 m2".

O interessado refere que a "(...) área a expropriar deverá ser neste caso de 1097.00 m2".

e) A Câmara Municipal de Valongo, confrontada com a alegada incorrecção, reiterou através de fax remetido a esta Direcção-Geral que "(...) a área indispensável à concretização do projecto elaborado e aprovado pela Câmara Municipal é de 1778,00 m2".

A Câmara Municipal de Valongo refere, ainda, que aquela área é referida "(...) nos documentos 1, 2, 4 e 10 do processo de pedido de declaração de utilidade pública e tomada de posse administrativa".

PROPOSTA DE DECISÃO

Pelos fundamentos de facto e de direito expostos na IT n.º 289/DSJ, de 2000/11/27, bem como pelos elementos juntos ao processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação e autorizada a tomada de posse administrativa a favor da Câmara Municipal de Valongo de duas parcelas, a seguir identificadas, necessárias para a execução do "Alargamento e pavimentação - Alfena: Rua Nª Srª da Piedade e Várzea com Ligação à EN 105 (1ª fase) - CM Valongo".”

n) Sobre a informação referida em m) encontra-se exarado, além do despacho de concordância da Directora de Serviços da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o seguinte despacho, datado de 26-1-01, do Director-Geral das Autarquias Locais:

“À muita elevada consideração de S. Excelência o Secretário de Estado da Administração Local com o meu parecer favorável à declaração de utilidade pública e a autorização de posse administrativa proposta na presente I.T.

o) O Secretário de Estado da Administração Local proferiu em 7-2-01 o despacho de Declaração de utilidade pública, que se encontra a fls. 48 do instrutor apenso, do seguinte teor:

“No exercício das competências que me foram delegadas por Sua Excelência o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, por Despacho

nº 23288/2000, de 18 de Setembro, publicado no Diário da República, II Série, nº 264, de 15 de Novembro de 2000, e nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 1º, 12º, 13º, 14º, nº 1 e 19º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, declaro a utilidade pública da expropriação, e autorizo a tomada de posse administrativa, de duas parcelas de terreno, sitas na Freguesia de Alfena, identificadas nas Informações Técnicas (IT) nº 289/DSJ, de 27 de Novembro de 2000, e nº 36/DSJ, de 2001/01/26, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, com os fundamentos de facto e de direito aí expostos.

Assinado em 7 de Fevº de 2001

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL

…”

p) O Despacho referido em o) foi notificado ao Recorrente, por ofício de 24-4-01 e publicado no Diário da República, II Série, de

18- 4-01, fls. 8784, acompanhado da planta anexa, onde designadamente, consta: como área de arruamento, relativa à PV 7: 1097 m2; área de talude: 681 m2. Total de área 1778m2.

q) Do instrutor (não numerado) consta a cópia de um ofício enviado, por fax, pela Câmara Municipal de Valongo à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente (e que constitui também o documento nº 4, de fls. 111, junto com a Resposta da entidade recorrida) do seguinte teor:

“Assunto: Rua Nª Sª da Piedade e Várzea com Ligação à EN 105 (1ª fase)

Parcela PV 7

Em resposta à solicitação da Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente quanto às razões que presidiram à opção por taludes como meio de suporte da via que está situada a um nível superior ao do terreno natural, vimos comunicar que tal se ficou a dever a:

1- Permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha.

2- Perfeita integração paisagística.

3- Proximidade do Rio Leça.

4- Finalmente vantagem económica. Esta solução é substancialmente mais económica.

Mais comunico que a opção por taludes constava já do processo posto a concurso e que foi opção em todas as parcelas abrangidas, quando houve necessidade de suportar terras.”

Tal ofício está datado de 11.10.01.

r) Dá-se por reproduzido o conteúdo do Parecer e fotografias anexas, que constituem o documento nº 10 junto pelo Recorrente, bem como o conteúdo do documento nº 2 junto com a resposta da entidade recorrida – questionário preenchido segundo o sistema de resposta com X pela Câmara Municipal de Valongo, onde se responde afirmativamente às seguintes questões:

“O FIM A QUE SE DESTINA A ÁREA A EXPROPRIAÇÃO “Rua da Piedade e Várzea com ligação à EN 105 (1ª fase)”

A ÁREA TOTAL DE TERRENOS A EXPROPRIAR 3 220,00 m2

LOCALIZAÇÃO R da Piedade e R. da Várzea - Alfena

DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DAS EXPROPRIAÇÕES

O PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DESTINA-SE À CONCRETIZAÇÃO DE PLANO DE URBANIZAÇÃO OU PLANO DE PORMENOR?SIMNÃO

O FIM A QUE SE DESTINA A ÁREA A EXPROPRIAR ESTÁ EM CONFORMIDADE COM O PREVISTO EM INSTRUMENTO DE GESTÃO TERRITORIAL E PARA A ZONA DA SUA LOCALIZAÇÃO?SIMNÃO

A ÁREA DE TERRENO A EXPROPRIAR RESTRINGE-SE AO ESTRITAMENTE NECESSÁRIO À EXECUÇÃO DO PROJECTO?SIMNÃO

Para os devidos efeitos declaro, sob compromisso de honra, que os dados constantes da presente declaração correspondem à verdade.

2000.07. 07

O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL

As.)”

A fls. não numeradas do processo instrutor consta o acordo celebrado em 24 de Julho de 2000 entre a Câmara Municipal de Valongo e o proprietário da Parcela PV10, acordo aprovado em reunião do executivo camarário, no qual, o proprietário cede ao Município 290,00 m2 da parcela “PV10”, comprometendo-se a Câmara a construir pelo novo alinhamento um muro de vedação com 1,20 m, encimado por 0,50 cm de rede e a repor pelo real alinhamento o portão existente.

2.2. O Direito

Revogado o acórdão da Subsecção de fls. 161 e segs, que havia anulado o acto contenciosamente recorrido com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação legalmente exigível e considerado prejudicado o conhecimento dos restantes vícios suscitados pelo Recorrente, cabe agora conhecer dos mesmos, para o que o processo foi remetido a esta Subsecção.

Como oportunamente se afirmou, o Recorrente restringe a impugnação do acto administrativo recorrido à parte em que o mesmo declarou “ a utilidade pública da expropriação de 681 metros quadrados, destinada à construção de taludes na zona envolvente do arruamento da rua da Nossa Senhora da Piedade e Várzea, da freguesia de Alfena”

Imputou ao acto contenciosamente recorrido violação dos artos 2º e 3º do Código das Expropriações, por a expropriação daquela área destinada a taludes não ser indispensável à concretização do projecto público e ser a solução mais onerosa para o Recorrente e, por não ter a Câmara recorrida usado do mesmo procedimento em casos semelhantes.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.3. Quanto à alegada violação dos artos 2º – princípio da proporcionalidade

- e 3º, nº 1 do Código das Expropriações.

Nos termos do artº 2º do referido Código “compete às entidades expropriantes e demais intervenientes no procedimento e no processo expropriativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa fé.”

E, de acordo com o preceituado no artº 3º, nº 1 “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseado e devidamente calendarizado, o qual não poderá ultrapassar o limite máximo de 6 anos”

O Código referido concretiza assim, de forma expressa, a relevância do princípio da proporcionalidade em matéria de expropriações, sem embargo de, por imposição constitucional (e actualmente também por força do C.P.A.), se tratar de um princípio geral que deverá nortear toda a actividade administrativa.

O princípio da proporcionalidade poderá subdividir-se em três vertentes:

- “princípio da adequação”, ou seja, da aptidão (em abstracto) do acto do poder público para realizar os fins que justificam a sua emissão;

- princípio da necessidade, que, aplicado às expropriações impõe que estas só tenham lugar quando isso seja reclamado pelo interesse público

e quando não seja possível atingir a utilidade pública pretendida através de outros meios menos gravosos para o particular.

Esta vertente (principio da necessidade) tem sido subdividida pelos doutrinadores em três outras vertentes (v. designadamente Alves Correia, o Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade fls. 488 e seguintes, Margarida Olazabal Cabral Poder de Expropriação e Discricionaridade Revista Jurídica do Urbanismo e Direito do Ambiente nº 2, Dj 94 pág. 124 e segs):

Vertente territorial, segundo a qual, se o fim de utilidade pública puder ser atingido apenas com uma parte do bem, só essa parte deve ser expropriada;

Modal, que impõe não dever ser expropriado o direito total de propriedade, se a utilidade pública for atingida apenas com a constituição de um direito real menor, como a servidão ou o direito de superfície;

Temporal, a qual impõe que a utilidade pública tem de reclamar a expropriação no momento concreto em que é emanado o acto de declaração de utilidade pública.

Princípio da proporcionalidade Stricto Sensu, ou do balanço custos/benefícios, de acordo com o qual, é necessário que as vantagens de um projecto superem os seus inconvenientes, para justificar a declaração de utilidade pública de expropriação.

Assentes estas considerações sobre o princípio apontado como violado, infere-se que, o que é posto em causa pelo recorrente contencioso no caso em apreço é a vertente da necessidade, na sua dimensão territorial, ou seja, que o fim que determinou a utilidade da expropriação, podia ser atingido apenas com uma parte do bem expropriado, pelo que, na parte em que declarou a utilidade pública dos 681 metros quadrados destinados a taludes, não necessários àquele fim, o acto seria ilegal.

Desde já se adianta que a razão está do lado do Recorrente.

De facto:

Conforme a matéria de facto provada documenta, o Recorrente pôs em causa, diversas vezes, durante o procedimento, a necessidade de expropriação da dita área de 681 m2 , destinada a taludes, para concretização do fim de utilidade pública da expropriação, isto é, para o “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua Nossa Senhora da Piedade e Várzea, com ligação à EN 105 – Valongo” (cf a), m) e o) da matéria de facto).

E, a Administração nunca forneceu durante o procedimento que precedeu a declaração de utilidade pública (publicado no DR de 15.11.00), nenhuma razão concreta justificadora da necessidade da expropriação dessa área, para os fins em causa.

Nem se objecte que tal justificação reside na destinação que lhe foi dada para taludes.

É que, como o Recorrente alegou no procedimento e no presente recurso contencioso, se fossem construídos muros de suporte em pedra, à semelhança dos que a propriedade em causa já possuía, em vez de taludes, seria desnecessária a expropriação dos aludidos 681 m2 .

De resto, a própria entidade recorrida reconhece que a opção pelos taludes não era, no caso, a única possível.

A justificação contida no ofício enviado pela Câmara Municipal de Valongo à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente, em 11.10.01, a solicitação desta, a que se reporta a alínea q) da matéria de facto, não convence.

De facto, compulsados os 5 volumes relativos à expropriação em debate, em parte alguma se encontra qualquer informação, parecer ou documento análogo, de onde constem as conclusões transmitidas no ofício em referência, nem as premissas onde as mesmas supostamente se pudessem apoiar.

Por último, em sintonia, de resto, com o parecer da Srª Procuradora-Geral Adjunta de fls. 258 e segs, cabe dizer que os 3 primeiros motivos invocados no aludido ofício – permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha, perfeita integração paisagística e proximidade do Rio Leça – extravasam claramente os fins da expropriação (alargamento da Rua Nossa Senhora da Piedade com ligação a EN 105), sendo de notar “que a situação pré-existente era a de o prédio se encontrar vedado e suportado por muros” e que, tais alegados motivos não foram suficientes para impedir o acordo com o proprietário da parcela PV 10, quanto à reconstrução de muros de suporte (v. s) da matéria de facto)

No que concerne ao último motivo invocado – a solução dos taludes ser substancialmente mais económica –, não é suficiente, no caso, para justificar a opção tomada, embora, com forte probabilidade, tenha sido esse o motivo preponderante para tal decisão.

Na verdade, estão em causa (na opção de expropriar o terreno para taludes ou reconstruir os muros) valores relativamente baixos, que não se vê que comprometessem de forma gravosa o erário público.

O mesmo não poderá dizer-se para o particular afectado. A expropriação, a mais, de 681 m2, ou seja, mais de metade do que seria necessário para o alargamento da rua em questão ( 1097 m2 ) ao preço mais baixo (1.100$00/m2) de todos os englobados no dito alargamento (v. Rel. de avaliação) e deixando a propriedade agrícola em causa menos reservada e segura do que estaria com muros de vedação e suporte, significa para o recorrente um prejuízo considerável.

Ora, a Administração, na matéria em causa, não pode atender apenas ao seu interesse, designadamente à sua maior vantagem económica, como parece deixar transparecer a entidade recorrida nas respectivas peças processuais.

Tem, forçosamente, porque a lei assim a obriga, de escolher a solução menos gravosa para o particular, dentro das soluções possíveis.

Conforme bem se escreveu no Parecer da P.G.R. nº 102/85, de 10 de Outubro (publicado no B.M.J. nº 354, pág. 145 e segs) “mesmo nos domínios da discricionariedade do acto de declaração de utilidade pública, a incontrolabilidade judicial não é absoluta, pois a Administração, no exercício dessa actividade discricionária, está vinculada a princípios jurídicos fundamentais, tais como a proporcionalidade, a imparcialidade, a igualdade, a justiça e a coerência racional, e não pode agir arbitrariamente sobrepondo um fim subjectivo ao fim legal.” (itálico nosso)

É de realçar, a propósito, que no próprio Relatório de avaliação, elaborado nos termos e para os efeitos do nº 4 do artº 10º do Código das Expropriações, se refere como benfeitorias dos prédios avaliados os muros de vedação das propriedades agrícolas e, refere-se sobre as mesmas: “Admite-se que a Câmara Municipal procederá à sua reconstrução em condições idênticas às existentes”

O que também significa, além do mais, que tais benfeitorias não entraram na avaliação do valor por m2 do terreno em causa.

Parecem-nos desnecessárias mais considerações para se poder concluir que, no caso em apreço, o acto contenciosamente recorrido, na parte impugnada, infringiu o preceituado nos artos 2º e 3º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99, de 18 de Setembro, merecendo ser anulado.

2. 3 O Recorrente alegou ainda a violação do princípio da igualdade por a Câmara não usar de critérios semelhantes a este respeito, ao longo de todo o arruamento em questão, por vir procedendo à construção de muros de vedação em diversas propriedades confinantes com o citado arruamento.

Todavia acrescentou:

“Desconhecendo-se se, nestes casos, a Câmara Municipal recorreu, de igual modo, ao processo de expropriação ou se, pelo contrário, adquiriu as parcelas de terreno por via de contrato de direito privado”

Ora, face à alegação do Recorrente e à matéria efectivamente provada nos autos, não logrou apurar-se, tal como bem defende o Mº. Público, que tenham sido construídos muros de vedação pela Câmara em parcelas efectivamente expropriadas, e não apenas no caso de acordo celebrado com os proprietários com as correspondentes contrapartidas.

Não pode pois dar-se como precedente o alegado vício, que, como é sabido, exige um tratamento igual de situações iguais.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido por violação do disposto nos artos 2º (princípio da proporcionalidade) e 3º, nº 1 do Código das Expropriações.

Sem custas

Lisboa, 16 de Março de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.

047790

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