0569/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, por facto ilícito de gestão pública, assenta na verificação cumulativa dos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo de causalidade entre este e o facto.

II- A verificação do pressuposto ilicitude não se basta com a existência de ilegalidade, sendo necessário que esta se traduza na violação de normas que incluem, entre os fins que visam tutelar, a protecção – não meramente reflexa ou ocasional, mas directa e intencional – do interesse particular.

III- A demora, por parte da Administração, na apreciação e decisão de pedido formulado por particular só corresponderá a conduta ilícita, geradora de responsabilidade, se implicar falta de decisão de tal pedido em prazo razoável.

IV- A determinação do que seja, para esse efeito, um prazo razoável não pode fazer-se em abstracto, antes havendo que ter em consideração as circunstâncias concretas do caso, atendendo, designadamente, à complexidade das diligência a realizar, à conduta dos serviços e ao comportamento do próprio interessado.

VI- A Administração viola o princípio da boa fé, quando falta à confiança que, fundamente, despertou num particular, ao actuar em desconformidade com aquilo que, previsivelmente, fazia antever o seu comportamento anterior.

VII- Assim, não ocorre violação desses princípios, na ausência de qualquer actuação, por parte dos órgãos e agentes administrativos, susceptível de criar nos particulares interessados a expectativa legítima de que seriam de sentido diferente as decisões tomadas, relativamente aos pedidos por estes formulados.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A… e mulher …, residentes na Rua …, nº …, em Cascais, intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa acção declarativa de condenação com processo ordinário contra o Município de Cascais, pedindo a condenação deste a pagar-lhes, a título de indemnização, a quantia de € 224.459,05, e ainda no pagamento de quantia a liquidar em execução de sentença, a título de danos emergentes e lucros cessantes, ambas acrescidas de juros legais, até efectivo e integral pagamento.

Por sentença de fls. 227, e segts., dos autos, foi essa acção julgada improcedente, por não provada, e, em consequência, absolvido o Réu (R) Município de Cascais dos pedidos formulados pelos Autores (AA).

Inconformados com tal decisão, os AA vieram interpor o presente recurso, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões:

1ª A ilicitude que os Autores ora recorrentes alegam na p.i. como fundamento do pedido, consiste no incumprimento por parte dos órgãos e agentes do Município dos prazos legais para a tramitação e decisão do pedido de licenciamento (violação dos artigos 8° e 12° do D.L. n° 166/70, de 15 de Abril, arts. 16°, 17° e 20º do D.L. n.º 445/91, de 20 de Nov. e dos princípios da boa fé e da tutela de confiança consagrados nos artigos 266°, n.º 2 da CRP e 6°-A do CPA).

2ª Ao decidir não se verificar ilicitude na actuação dos órgãos e agentes do Município na condução do Proc. 3398/90, concluindo que esse processo "nunca esteve parado", que a decisão final não foi declarada ilegal e que o projecto não estava em condições de ser licenciado, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento a respeito dos factos ilícitos que substanciam a causa de pedir invocada nos autos, apreciando a ilicitude de factos que não são os invocados na p.i. como sendo os factos ilícitos geradores de responsabilidade civil.

3ª O juízo "subsidiário" feito pelo Tribunal a quo a respeito da inexistência de nexo de causalidade entre prejuízos e factos ilícitos - juízo que é feito apenas a respeito dos factos relativos ao processo camarário n° 3398/90 - enferma de erro consequente do erro apontado nas anteriores conclusões.

4ª A entender-se que o Tribunal a quo interpretou de forma correcta a causa de pedir a respeito dos factos ilícitos invocados na p.i. relativos ao Proc. n° 3398/90, a sentença enferma de erro de julgamento, pois da matéria de facto provada e dada por assente, em especial nos pontos 8, 7, 9, 10, 11, 12, 13 e 15 dos factos assentes, impõe-se concluir no sentido de se mostrarem violados os arts. 8.º e 12.º do D.L. n° 166/70, de 15 de Abril, bem como os princípios da boa fé e da tutela de confiança consagrados nos artigos 266°, n.º 2 da CRP e 6°-A do CPA.

5ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao decidir não se verificarem "factos susceptíveis de permitir a imputação ao réu de qualquer ilicitude na condução do processo camarário n.º 9678/95H, quando é certo que a matéria de facto provada e dada por assente, em especial nos pontos 17 a 26 dos factos assentes, impõe conclusão diversa e no sentido da violação dos arts. 16°, 17° e 20° do D.L. n.º 445/91, de 20 de Nov. e do principio geral e constitucional da confiança.

6ª O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir que "não se vislumbram quaisquer atrasos do desenrolar do processo posto que o mesmo foi sendo informado pelos serviços competentes do réu e o 1. ° autor notificado para juntar elementos pedidos o que sempre foi fazendo", pois à luz do D.L. n.º 445/91, de 21 de Nov., o comportamento da Câmara Municipal de Cascais é desconforme à lei e, assim, ilícito, sendo o comportamento do recorrente idóneo e legalmente conformado, não sanando a ilicitude do comportamento do Município.

7ª Contrariamente ao decidido na sentença recorrida, está demonstrado nos autos que na condução dos Procs. nºs 3398/90 e 9678/95, o Município Réu não cumpriu os prazos legais para a tramitação e decisão dos pedidos aí formulados pelo recorrente, demorando, no primeiro caso (Proc. nºs 3398/90), mais de quatro anos para concluir que não poderia conhecer do pedido e, no segundo caso (Proc. 9678/95), cerca de quatro anos para decidir deferir o mesmo pedido, violando por essa via diversas normas legais de procedimento, designadamente o disposto nos artigos 8º e 12º do D.L. nº 166/70, de 15 de Abril e 16º, 17º, 17º-A, 20º e 61º do D.L. nº 445/91, de 20 de Nov., bem como os princípios da boa fé e da tutela de confiança consagrados nos artigos 266º, nº 2 da CRP e 6º-A do CPA.

8ª Aferindo-se a culpa "pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso" (v. art. 487º/2 do Cód. Civ., aplicável ex vi do artigo 4°, do DL 48051), não oferece dúvidas que os funcionários e titulares dos órgãos do Município ao não terem cumprido os prazos legais para a tramitação e decisão dos pedidos formulados pelo Recorrente nos Procs. nº s 3398/90 e 9678/95, praticaram actos ilícitos culposos verificando-se, assim, o primeiro pressuposto da responsabilidade civil do Município, ex vi dos artigos 483° do Código Civil, 22°, e 271°/1, da Const., 2°, e 6°, do DL 48 051 e 90º/1, do DL 100/84, de 29 de Março,

9ª O desrespeito pelos prazos previstos no regime do licenciamento de obras particulares na apreciação dos procs. 3398/90 e 9678/95, provocou aos recorrentes um atraso global de cerca de nove anos na obtenção da licença de construção para o lote que havia prometido vender em 1991 e, consequentemente, um atraso na comercialização desse lote, forçando a uma renegociação do preço ajustado – cf. nº 42 e 27 da fundamentação de facto - provocando, assim, um prejuízo global nunca inferior a EUR 224.459,05 correspondente ao montante reduzido do valor do preço de venda do lote aos promitentes compradores (cf. nº 34 da fundamentação de facto), acrescido do valor correspondente aos atrasos no recebimento do remanescente do preço acordado, em montantes a apurar em liquidação de sentença.

10ª Os factos ilícitos e culposos dados como provados, foram causa adequada da produção dos prejuízos reclamados na acção pelos recorrentes, pelo que se verifica a existência de nexo de causalidade entre os factos ilícitos e os danos apontados.

NESTES TERMOS,

Deve o presente recurso ser julgado procedente com as legais consequências,

O Município recorrido apresentou contra-alegação, a fls. 302 e segts., dos autos, sustentando que, face à matéria de facto provada, não resulta que os respectivos órgãos ou agentes, tenham praticado, por acção ou omissão, qualquer facto ilícito susceptível de gerar a invocada responsabilidade extracontratual invocada pelos recorrentes. Conclui, por isso, no sentido de que deve negar-se provimento ao recurso e manter-se a sentença recorrida.

A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença de fls. 227 a 249, que julgou improcedente a acção interposta, absolvendo o réu Município de Cascais.

Vejamos se assiste razão aos recorrentes.

Como é sabido, as normas que fixam os prazos para a prática de actos no procedimento administrativo são meramente ordenadoras da actividade procedimental, pelo que a sua inobservância, só por si, não consubstancia facto ilícito. Contudo, a conduta da Administração pode ser valorada negativamente, de forma a ser preenchido o conceito de ilicitude, se a decisão administrativa não for proferida em prazo razoável.

A este propósito, refere o acórdão deste STA de 2004.03.02, no processo n° 1531/03 (citando outros arestos): para os fins do art.º 6º, n° 1, da Convenção dos Direitos do Homem ratificada pela Lei n° 65/78, de 13.10, para a determinação de "um prazo razoável" há que ter em consideração o caso concreto, designadamente o período gasto na diligência, as circunstâncias desta, a sua complexidade, a conduta dos serviços e o comportamento do próprio interessado (Cf., também, a propósito de incumprimento de prazos em processo judicial, o acórdão do STA, de 2005.03.17, processo nº 230/03).

De qualquer modo, cumpre ao autor, em obediência às regras de repartição do ónus da prova - de harmonia com o art.º 342°, n° 1, do CC - alegar e provar que a conduta da Administração nos períodos temporais que concretamente decorreram até à decisão administrativa revela uma quebra de diligência e infracção da prudência comum a que alude o art.º 6° do DL n° 48051, de 21.11.1967.

Neste caso que aqui se analisa, no que concerne à actividade administrativa que decorreu após a apresentação do requerimento de Maio de 1990 (em que o 1° autor pede ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a reapreciação do processo n° 8038/88) até ao despacho de indeferimento de 94.05.16, não há dúvidas de que a mesma assentou no pressuposto de que aquele requerimento consistia num novo pedido de licenciamento e não no pedido de reexame de um licenciamento já aprovado, como de facto sucedia. Foi nessa perspectiva que os serviços técnicos da Câmara analisaram o processo e foram apresentando informações e pareceres durante os anos de 1991, 1992, 1993 e 1994. Ora, os autores não demonstraram que tenha havido, na emissão destas informações e pareceres - na lógica do fim a que se destinavam - atrasos significativos e injustificados, consideradas as circunstâncias relativas à complexidade que se suscitava no processo, reveladas designadamente na informação de 91.10.18, onde se refere: o alvará de loteamento é omisso quanto ao tipo de edifício susceptível de ser autorizado neste lote (...). Não estando definido o tipo de construção, julga-se que deveria pela Câmara ser efectuada uma alteração ao alvará de loteamento, sem que o projecto não deverá merecer aprovação, ao abrigo da alínea c) do ponto 1 do art.º 15° do DL n° 166/70 (cfr ponto 10 da matéria de facto considerada provada pela sentença).

Por despacho de 94.11.04, o vereador do pelouro veio a revogar aquele despacho de 94.05.16 e considerou extinto, por caducidade, o despacho de deferimento de licenciamento 89.05.19, operada em 90.05.19 por força do disposto do art.º 23° do RGEU.

Poder-se-á, então, colocar a questão: será que - como foi alegado na petição - por não ter sido proferido despacho a declarar a caducidade logo que ocorrida esta mas só decorridos mais de quatro anos, os órgãos e agentes do Município terão agido com violação dos princípios da boa fé e da tutela da confiança que regem a actividade administrativa, consagrados no art.º 266° da CRP e no art.º 6°-A do CPA?

Não nos parece que se deva concluir pela afirmativa.

O princípio da boa fé é um dos corolários do princípio da confiança legítima, incorporando a boa fé o valor ético da confiança.

Enquanto princípio geral de direito, a boa fé significa "que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas". Cf. M. Esteves de Oliveira e Outros, CPA, 2. ed., p. 108.

O princípio da boa fé é hoje pacificamente aceite na doutrina e na jurisprudência administrativa e foi acolhido no art.º 6º-A, aditado pelo DL 6/96, de 31.01.96, embora já se impusesse antes à Administração, pois sendo uma decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no art.º 2° da CRP e devendo a administração à lei e ao direito (cf. art.º 3° do CPA e art.º 266° da CRP), há que aqui considerar incluídos os princípios gerais de direito, ainda que não escritos.

Ora, a Administração viola o princípio da boa fé quando falta à confiança que, fundadamente, despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que previsivelmente fazia antever o seu comportamento anterior.

Portanto, o princípio da boa fé está intimamente relacionado com o princípio da tutela da confiança, sendo deste corolário e ambos com o princípio da segurança juridicamente ao Estado de Direito.

Como se refere em recente acórdão deste STA, cf. ac. STA de 14.03.2006, rec. 509/05, "a aplicação do princípio da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se estar em face de uma confiança "legítima", o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando esta radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio.

Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração, suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança (vide, neste sentido, Jesus González Pérez, in "Comentários a la ley de procedimiento administrativo", p. 982-983.

Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração, aos quais tenha ajustado a sua actuação (cf. Ramón Parada, in. "Derecho Administrativo, I, Parte General, 2ª Edição, a pags. 341, 342)".

O Tribunal Constitucional tem também sustentado que o princípio da confiança implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas. Cf., entre outros, os Acs n° 109/02, de 05.03.02, P. 381/01 e n° 128/02, de 14.03.02, P. 382/01.

Assim e desde logo, não há violação do princípio da boa fé se ao recorrente não foram criadas expectativas minimamente sólidas. Cf. Acs. STA de 13.11.02, rec. 44846 e de 06.05.03, rec. 46188.

Tendo-se em consideração o que acaba de ser exposto e voltando ao caso em análise haverá que ponderar que a circunstância de os serviços técnicos do réu terem procedido a diligências instrutórias durante quatro anos, agindo como se estivessem perante um pedido autónomo de licenciamento, não podia criar para os autores uma expectativa legítima de que esse procedimento se manteria inalterado, já que o seu requerimento de reapreciação de um projecto já aprovado, que tinha como único objectivo obviar a que decorresse um prazo de caducidade (conforme revela o seu teor), não tinha fundamento legal.

Pelo que se acaba de expor, parece-nos não se encontrar demonstrada a conduta ilícita do réu no que concerne ao processo camarário n° 3398/90, pelo que a sentença deverá ser mantida no tocante a esta parte.

Também relativamente ao processo camarário n° 9678/95 consideramos não estar provada a ilicitude da conduta do réu, subscrevendo inteiramente o entendimento da sentença, quer no que concerne à parte decisória, quer no que respeita à respectiva fundamentação.

Não demonstraram os autores que os prazos por que foram praticados os actos de instrução se revelaram excessivos face ao grau de complexidade do processo ou que tais actos tenham sido inúteis.

Em razão de todo o exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. O 1 ° autor é reformado e exerce a actividade de compra e venda de prédios e construção de casas para revenda [alínea A) da matéria de facto assente].

2. Em 3 de Novembro de 1988, o 1° autor requereu junto da Câmara Municipal de Cascais o licenciamento de um projecto de construção para um prédio sito no … ou .., freguesia de Alcabideche, contemplando a construção de um edifício de habitação de 8 pisos, num total de 23 fogos e 14 garagens, dando origem ao processo camarário n° 8038/88 [alínea B) da matéria de facto assente].

3. O pedido de licenciamento foi deferido por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datado de 19 de Maio de 1989 [alínea C) da matéria de facto assente].

4. O Município de Cascais condicionou a emissão do alvará de licença de construção ao pagamento de uma quantia de Esc. 23.793.000$00 [alínea D) da matéria de facto assente].

5. O 1° autor reclamou junto do Presidente da Câmara a liquidação de tal quantia [alínea E) da matéria de facto assente].

6. O 1 ° autor não procedeu ao levantamento do alvará de licença de construção [alínea F) da matéria de facto assente].

7. Em 15 de Maio de 1990, os serviços técnicos da Câmara Municipal de Cascais exararam no processo camarário uma informação com o seguinte conteúdo: "Nova apreciação: Sem inconveniente" [alínea G) da matéria de facto assente].

8. Em 15 de Maio de 1990, o 1° autor requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a reapreciação do processo n° 8038/88, pedido esse que veio a dar origem ao processo camarário n° 3398/90 [alínea H) da matéria de facto assente].

9. Em informação datada de 1 de Agosto de 1991, os serviços técnicos do réu, no âmbito do processo n° 3398/90, informaram que "O lote foi cedido pela Câmara e as condições para a construção estão expressas nas condições de cedência" [alínea I) da matéria de facto assente].

10. E, em informação de 18.10.1991, informaram que "O alvará de loteamento é omisso quanto ao tipo de edifício susceptível de ser autorizado neste lote (...) Não estando definido o tipo de construção, julga-se que deveria pela Câmara ser efectuada uma alteração ao alvará de loteamento, sem que o projecto não deverá merecer aprovação, ao abrigo da alínea c) do ponto 1 do artigo 15º do DL nº 166/70" [alínea J) da matéria de facto assente].

11. A análise do processo camarário com o n° 3398/90 prosseguiu durante os anos de 1992, 1993 e 1994, com informações e pareceres dos serviços técnicos do Município de Cascais, não tendo sido proferida, no âmbito desse processo, qualquer decisão final durante aquele período [alínea K) da matéria de facto assente].

12. Em 12 de Fevereiro de 1994, foi exarado pelos serviços técnicos da Câmara Municipal um parecer no sentido de ser "tecnicamente discutível o facto de a pretensão constituir uma alteração de loteamento. Com efeito, poder-se-á deduzir que a omissão quanto ao tipo de edifício susceptível de ser autorizado no lote objecto de cedência, terá sido opção urbanisticamente deliberada, a que o lote à luz do alvará seria cedido à CMC, permitindo assim no futuro que a Câmara no âmbito da gestão urbanística da zona viesse estabelecer o seu estatuto de acordo com as necessidades." [alínea l) da matéria de facto assente].

13. O pedido de reapreciação do processo n° 8038/88 [processo n° 3398/90], foi indeferido, por despacho do Vereador do Pelouro, datado de 16 de Maio de 1994 [alínea M) da matéria de facto assente].

14. Em 15 de Setembro de 1994, o 1º autor interpôs recurso contencioso de anulação do despacho a que se alude em M), o qual correu termos pela 1ª Secção do TACL sob o n° 2935/93 [alínea N) da matéria de facto assente].

15. Na pendência do citado recurso contencioso, em 4 de Novembro de 1994, o Senhor Vereador do Pelouro proferiu despacho a revogar o despacho de indeferimento de 16.5.94 e a declarar extinto, por caducidade, o licenciamento de 19.5.89, operada em 19.5.90, por força do disposto no artigo 23° do RGEU [alínea O) da matéria de facto assente].

16. Do despacho proferido em 4.11.94 pelo Vereador do Pelouro, foi interposto recurso contencioso de anulação, o qual correu os seus termos pela 2ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sob o n° 83195, que negou provimento ao recurso por sentença de 26 de Março de 1996, confirmada por Acórdão do STA, de 25 de Novembro de 1998 [alínea P) da matéria de facto assente].

17. Em 3 de Novembro de 1995, o 1° autor requereu junto da Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura e a concessão da respectiva licença de obras para o mesmo lote, esclarecendo então "que o presente requerimento não envolve da parte da ora requerente a renúncia às expectativas e direitos adquiridos no âmbito do processo de licenciamento de obras particulares, que correu os seus termos na Câmara Municipal de Cascais sob o nº 8038/88" [alínea Q) da matéria de facto assente].

18. Até Abril de 1996, o 1° autor nunca foi notificado de qualquer deficiência na instrução do pedido supra descrito, nem de qualquer decisão que sobre o mesmo tivesse recaído [alínea R) da matéria de facto assente].

19. Em 25 de Março de 1996, considerando deferido o projecto de arquitectura, requereu a aprovação dos projectos de especialidades [alínea S) da matéria de facto assente].

20. Por ofício camarário datado de 2 de Abril de 1996, a Câmara Municipal de Cascais notificou o autor para "apresentar os elementos constantes da fotocópia anexa, sob pena de haver rejeição do pedido" [alínea T) da matéria de facto assente].

21. O 1° autor procedeu à junção dos elementos solicitados no dia 2 de Maio de 1996 [alínea U) da matéria de facto assente].

22. O autor procedeu à junção ao processo camarário de novas peças desenhadas em 28 de Julho de 1997 [alínea V) da matéria de facto assente].

23. Por ofício datado de 24 de Outubro de 1997, o 1º autor foi notificado de que o processo n° 9678/95 foi deferido por despacho de 21.10.97, ficando o licenciamento condicionado à apresentação dos projectos de especialidades [alínea W) da matéria de facto assente].

24. Em 22 de Abril de 1998, o 1º autor procedeu à junção dos projectos de especialidades supra referidos [alínea X) da matéria de facto assente].

25. Por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datado de 27 de Janeiro de 1999, foram aprovados todos os projectos de especialidades apresentados [alínea y) da matéria de facto assente].

26. Em 15 de Julho de 1999, foi emitido o Alvará de licença de Construção n° 853, que titulou o processo de licenciamento n° 9678/95 [alínea Z) da matéria de facto assente].

27. Em 21 de Junho de 1999, os autores constituíram seus bastantes procuradores … e …, concedendo a estes os poderes necessários para, em conjunto, venderem pelo preço de quarenta mil contos e nas condições em que entendessem, o lote de terreno para construção descrito na alínea B) supra [alínea AA) da matéria de facto assente].

28. Do Acórdão do STA referido em P), interpôs o 1º autor recurso com fundamento em oposição de julgados, o qual veio a ser julgado improcedente, por acórdão datado de 6 de Julho de 1999, e transitado em julgado em 26.7.99 [alínea AB) da matéria de facto assente].

29. Por escritura pública outorgada em 13 de Outubro de 1988, o Município de Cascais deu ao autor, "em pagamento a título de indemnização, livre de quaisquer ónus ou encargos, seis parcelas de terreno para construção, no valor total de trinta milhões seiscentos e vinte e cinco mil escudos", tendo o autor entregue "à Câmara Municipal de Cascais a importância de seiscentos e vinte e cinco mil escudos, em dinheiro, destinada a perfazer a diferença dos valores porque foram avaliados os terrenos em causa", declarando-se no mesmo acto "integralmente compensado da quantia indemnizatória de harmonia com a referida sentença [alínea AC) da matéria de facto assente].

30. De entre as seis citadas parcelas de terreno para construção, contava-se um prédio sito no … ou …, freguesia de Alcabideche, com a área de 625 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob a ficha n° 2639 [alínea AD) da matéria de facto assente].

31. No requerimento a que se alude em Q), o autor procurou colmatar a irregularidade formal apontada no despacho do Vereador do Pelouro, referido em P), apresentando o mesmo projecto já apresentado à Câmara Municipal de Cascais para o mesmo terreno em 3 de Novembro de 1988, e cuja nova apreciação havia sido requerida pelo autor em 15 de Maio de 1990, contemplando a construção de um edifício de habitação com 8 pisos, num total de 23 fogos e 14 garagens [alínea AE) da matéria de facto assente].

32. De acordo com informação prestada pelos competentes serviços camarários, o projecto apresentado pelo autor violava normas do RGEU, de segurança contra incêndios e apresentava ainda outras anomalias do ponto de vista regulamentar [alínea AF) da matéria de facto assente].

33. Por documento escrito e assinado em 30 de Março de 1990, o 1º autor prometeu vender a … e …, e estes prometeram comprar-lhe, o prédio com o processo de licenciamento para construção de edifício descrito na alínea B) da matéria de facto assente [resposta dada ao quesito 1° da base instrutória].

34. O preço ajustado para aquela compra e venda foi de Esc. 85.000.000$00 [resposta dada ao quesito 2° da base instrutória].

35. O 1º autor recebeu, a título de sinal, com a assinatura do contrato, a quantia de Esc. 30.000.000$00 [resposta dada ao quesito 3° da base instrutória].

36. Nos termos do documento referido em 33., a escritura de compra e venda dever-se-ia ter realizado até final de Março de 1991 [resposta dada ao quesito 4° da base instrutória].

37. Foi o condicionamento pelo Município de Cascais da emissão do alvará de licença de construção referido na alínea D) - pagamento de uma compensação financeira no montante de Esc. 23.793.000$00 - que motivou o não levantamento daquele por parte do 1° autor [resposta dada ao quesito 5° da base instrutória].

38. Em Setembro de 1990, o 1º autor renegociou com os promitentes compradores do prédio descrito na alínea B), parte final, uma dilação de três/quatro meses para a outorga de escritura pública de compra e venda [resposta dada ao quesito 6° da base instrutória].

39. O 1º autor informou os promitentes compradores do atraso na reapreciação do projecto e, consequentemente, na emissão do correspectivo alvará [resposta dada ao quesito 7° da base instrutória].

40. Em meados de 1991, o 1° autor ainda não tinha sido notificado de qualquer despacho ou decisão que tivesse recaído sobre o pedido de nova apreciação do projecto [resposta dada ao quesito 8° da base instrutória].

41. Em 17 de Junho de 1994, foi o 1º autor interpelado pelos promitentes-compradores do lote para a outorga da escritura prometida [resposta dada ao quesito 9° da base instrutória].

42. Ante o anúncio da resolução do contrato-promessa por parte dos promitentes-compradores, o 1° autor viu-se forçado a negociar com aqueles uma nova dilação do prazo previsto para a venda do lote, mediante a redução do preço acordado de Esc. 85.000.000$00 para Esc. 40.000.000$00 [resposta dada ao quesito 10° da base instrutória].

43. Por ofício datado de 30.5.94, os serviços camarários do réu comunicaram ao 1° autor a caducidade do deferimento de 1989 [resposta dada ao quesito 12° da base instrutória].

44. 0 1° autor foi notificado, por carta registada com aviso de recepção, para, juntamente com o técnico do projecto, comparecer nos serviços camarários, a fim de se reunir com o Chefe de Divisão de Planeamento [resposta dada ao quesito 16° da base instrutória].

45. Tal notificação veio a ser repetida em 5 de Janeiro e 20 de Junho de 1997 [resposta dada ao quesito 17° da base instrutória].

46. Por falta de cumprimento pelo 1° autor do solicitado pelos serviços camarários [resposta dada ao quesito 18° da base instrutória].

47. O 1° autor, por intermédio de requerimento apresentado em 2.5.96, solicitou um prazo nunca inferior a 20 dias para juntar ao processo planta de implantação executada sobre o levantamento topográfico e proposta para constituição da propriedade horizontal [resposta dada ao quesito 19° da base instrutória].

48. 0 1° autor apresentou os elementos a que se refere o artigo 4º, n° 1 da Portaria n° 1115.B/94, de 15 de Dezembro, apenas no dia 4 de Julho de 1999 [resposta dada ao quesito 20° da base instrutória].

49. O arquitecto … elaborou um parecer em 15.3.96 no âmbito do processo de obra n° 9678/95 [resposta dada ao quesito 21 ° da base instrutória].

50. A situação factual descrita em 49. foi aceite pelo autor [resposta dada ao quesito 23° da base instrutória].

3. Alegam os recorrentes que a sentença decidiu erradamente, ao julgar improcedente a acção, na qual pediam a condenação do recorrido Município de Cascais no pagamento de indemnização, por danos emergentes e lucros cessantes, que teriam sido causados, segundo os mesmos RR, pela actuação ilícita dos órgãos e agentes do mesmo município, na tramitação e decisão de pedido, apresentado pelos RR, de licenciamento de obras de construção.

Para assim decidir, a sentença concluiu pela inexistência dos pressupostos da invocada responsabilidade civil extracontratual, designadamente a ilicitude da conduta dos órgãos e agente municipais e o nexo de causalidade entre tal conduta e os alegados danos dos recorrentes essa conclusão da sentença, no concernente à não verificação do primeiro dos mencionados pressupostos (ilicitude) da responsabilidade, fundou-se na consideração de que

…

Como se viu, o 1° autor requereu em 3.11.88 à Câmara Municipal de Cascais o licenciamento de um projecto de construção para o prédio sito no … ou …, freguesia de Alcabideche, contemplando a construção de um edifício de habitação de 8 pisos, num total de 23 fogos e 14 garagens, dando origem ao processo camarário n° 8038/88, processo e licenciamento esses que, não obstante terem sido deferidos por despacho do respectivo Presidente da Câmara em 19 de Maio de 1989, veio a caducar devido ao facto do autor não ter procedido ao levantamento do respectivo alvará, por discordar do facto da Câmara Municipal de Cascais ter condicionado a respectiva emissão ao pagamento da quantia de Esc. 23.793.000$00.

Contudo, visando ultrapassar o impasse assim gerado, em 15 de Maio de 1990, o 1° autor requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a reapreciação do processo n° 8038/88, pedido esse que veio a dar origem ao processo camarário n° 3398/90, e cujo atraso injustificado na respectiva tramitação constitui fundamento para um dos pedidos deduzidos contra o réu.

Muito embora em meados de 1991, o 1 ° autor ainda não tivesse sido notificado de qualquer despacho ou decisão que tivesse recaído sobre o pedido de nova apreciação do projecto, o certo é que o mesmo não estava parado, posto que, em informação datada de 1 de Agosto de 1991, os serviços técnicos do réu, no âmbito daquele processo informavam que " o lote foi cedido pela Câmara e as condições para a construção estão expressas nas condições de cedência", e em informação de 18.10.1991, informavam que "o alvará de loteamento é omisso quanto ao tipo de edifício susceptível de ser autorizado neste lote (...) Não estando definido o tipo de construção, julga-se que deveria pela Câmara ser efectuada uma alteração ao alvará de loteamento, sem que o projecto não deverá merecer aprovação, ao abrigo da alínea c) do ponto 1 do artigo 15º do DL n. 166/70" [alínea J) da matéria de facto assente].

De resto, a análise do processo camarário n° 3398/90 prosseguiu durante os anos de 1992, 1993 e 1994, com informações e pareceres dos serviços técnicos do Município de Cascais, muito embora não tivesse sido proferida, no âmbito desse processo, qualquer decisão final durante aquele período [alínea K) da matéria de facto assente].

Em 12 de Fevereiro de 1994, foi exarado pelos serviços técnicos da Câmara Municipal um parecer no sentido de ser " tecnicamente discutível o facto de a pretensão constituir uma alteração de loteamento. Com efeito, poder-se-á deduzir que a omissão quanto ao tipo de edifício susceptível de ser autorizado no lote objecto de cedência, terá sido opção urbanisticamente deliberada, a que o lote à luz do alvará seria cedido à CMC, permitindo assim no futuro que a Câmara no âmbito da gestão urbanística da zona viesse estabelecer o seu estatuto de acordo com as necessidades:" [alínea L) da matéria de facto assente], o que levou a que o pedido de reapreciação do processo n° 8038/88, então já como processo n° 3398/90, fosse indeferido, por despacho do Vereador do Pelouro, datado de 16 de Maio de 1994 [alínea M) da matéria de facto assente].

Por outro lado, por ofício datado de 30-5-94, os serviços camarários do réu comunicaram ao 1 ° autor a caducidade do deferimento de 1989 [resposta dada ao quesito 12° da base instrutória].

Inconformado com tal decisão, em 15 de Setembro de 1994, o 1 ° autor interpôs recurso contencioso de anulação do despacho a que se alude em M), o qual correu termos pela 1ª Secção do TACL sob o n° 2935/93 [alínea N) da matéria de facto assente].

Porém, na pendência do citado recurso contencioso, em 4 de Novembro de 1994, o Vereador do Pelouro proferiu despacho a revogar o despacho de indeferimento de 16.5.94 e a declarar extinto, por caducidade, o licenciamento de 19.5.89, operada em 19.5.90, por força do disposto no artigo 23° do RGEU [alínea O) da matéria de facto assente].

Novamente inconformado do teor do aludido despacho proferido em 4.11.94 pelo Vereador do Pelouro, o 1° autor interpôs recurso contencioso de anulação, o qual correu os seus termos pela 28 Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sob o n° 83/95, que negou provimento ao recurso por sentença de 26 de Março de 1996, confirmada por Acórdão do STA, de 25 de Novembro de 1998 [alínea P) da matéria de facto assente].

De resto, o 1° autor ainda interpôs recurso com fundamento em oposição de julgados, mas o mesmo veio a ser julgado improcedente, por acórdão do Pleno, datado de 6 de Julho de 1999, e transitado em julgado em 26.7.99 [alínea AB) da matéria de facto assente].

Como se viu, muito embora na aparência o processo camarário n° 3398/90, apresentado pelo 1° autor em 15.5.90, e que resultou do pedido de reapreciação do processo n° 8038/88, tenha demorado 4 anos até ser proferido o despacho do Vereador do Pelouro, datado de 16 de Maio de 1994, que o indeferiu, a respectiva apreciação nunca esteve parada no âmbito dos serviços do réu, como o atestam as várias informações e pareceres nele exarados, de que são exemplo as informações de 1.8.91 e de 18.10.91, bem como as informações e pareceres dos serviços técnicos do Município de Cascais, exaradas durante os anos de 1992, 1993 e 1994.

Além disso, também não pode afirmar-se que, durante o referido lapso de tempo, tenha ocorrido um deferimento tácito válido, já que o acto que declarou extinto, por caducidade, o licenciamento de 19.5.89, operado em 19.5.90 - despacho do vereador do pelouro, datado de 4.11.94 -, não foi declarado ilegal, antes pelo contrário, visto que foi sancionado por decisões deste TAF, que negou provimento ao recurso interposto desse acto pelo 1° autor, e do STA, que confirmou aquela, razão pela qual falece a tese dos autores, no sentido de que a conduta do réu, ao "arrastar" durante cerca de quatro anos o processo camarário n° 3398/90 foi ilegal, fazendo-o incorrer em responsabilidade civil pelos danos provocados.

E, por último, o desenvolvimento desse concreto procedimento, veio a revelar que o projecto não se encontrava em condições de ser licenciado, bastando para tal atentar na matéria de facto dada como provada na alínea AE), onde se viu que o 1 ° autor, no requerimento apresentado em 3 de Novembro de 1995, procurou colmatar a irregularidade formal apontada no despacho do Vereador do Pelouro de 4.11.94, apresentando o mesmo projecto já apresentado à Câmara Municipal de Cascais para o mesmo terreno em 3 de Novembro de 1988, e cuja nova apreciação havia sido requerida pelo autor em 15 de Maio de 1990, contemplando a construção de um edifício de habitação com 8 pisos, num total de 23 fogos e 14 garagens, já que, e além do mais, de acordo com informação prestada pelos competentes serviços camarários, o projecto apresentado violava normas do RGEU, de segurança contra incêndios e apresentava ainda outras anomalias do ponto de vista regulamentar [alínea AF) da matéria de facto assente].

Daqui se extrai a conclusão segura de que o projecto apresentado pelo 1° autor em 15-5-90, consistente na reapreciação de um outro projecto apresentado à Câmara Municipal de Cascais em 3-11-88, jamais esteve em condições de ser aprovado nos quatro anos subsequentes à sua apresentação, o que exclui, como acima se disse, qualquer ilicitude na actuação do réu ou dos seus serviços e/ou agentes.

…

E, prosseguindo na ponderação sobre a (in)existência de ilicitude, agora no que respeita à apreciação e decisão do processo camarário nº 9678/95, considerou ainda a sentença:

Como se viu, em 3 de Novembro de 1995, o 1º autor requereu junto da Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura e a concessão da respectiva licença de obras para o mesmo lote, esclarecendo então "que o presente requerimento não envolve da parte da ora requerente a renúncia às expectativas e direitos adquiridos no âmbito do processo de licenciamento de obras particulares, que correu os seus termos na Câmara Municipal de Cascais sob o n° 8038/88" [alínea Q) da matéria de facto assente], e fê-lo para procurar colmatar a irregularidade formal apontada no despacho do Vereador do Pelouro, datado de 4.11.94, apresentando o mesmo projecto já apresentado à Câmara Municipal de Cascais para o mesmo terreno em 3 de Novembro de 1988, e cuja nova apreciação havia sido requerida pelo autor em 15 de Maio de 1990, contemplando a construção de um edifício de habitação com 8 pisos, num total de 23 fogos e 14 garagens [alínea AE) da matéria de facto assente], visto que, de acordo com informação prestada pelos competentes serviços camarários, o projecto apresentado pelo autor violava normas do RGEU, de segurança contra incêndios e apresentava ainda outras anomalias do ponto de vista regulamentar [alínea AF) da matéria de facto assente]. Dado que até então o 1º autor nunca fora notificado de qualquer deficiência na instrução do pedido supra descrito, nem de qualquer decisão que sobre o mesmo tivesse recaído [alínea R) da matéria de facto assente], em 25 de Março de 1996, considerando deferido o projecto de arquitectura, requereu a aprovação dos projectos de especialidades [alínea S) da matéria de facto assente].

Porém, o 1º autor teve conhecimento e aceitou as conclusões de um parecer, elaborado em 15.3.96 pelo arquitecto …, da Divisão Urbanística da Zona Deste da Câmara Municipal de Cascais, e que conduziu a que esta o notificasse, mediante ofício datado de 2 de Abril de 1996, para "apresentar os elementos constantes da fotocópia anexa, sob pena de haver rejeição do pedido" [alínea T) da matéria de facto assente], o que o 1º autor cumpriu, procedendo à junção dos elementos solicitados no dia 2 de Maio de 1996 [alínea U) da matéria de facto assente]; por outro lado, por intermédio de requerimento apresentado em 2.5.96, o 1° autor solicitou um prazo nunca inferior a 20 dias para juntar ao processo planta de implantação executada sobre o levantamento topográfico e proposta para constituição da propriedade horizontal [resposta dada ao quesito 19º base instrutória].

Acresce ainda que o 1º autor procedeu à junção ao processo camarário de novas peças desenhadas em 28 de Julho de 1997 [alínea V) da matéria de facto assente], pelo que, por ofício datado de 24 de Outubro de 1997, foi o mesmo notificado de que o processo nº 9678/95 havia sido deferido por despacho de 21-10-97, ficando o licenciamento condicionado à apresentação dos projectos de especialidades [alínea W) da matéria de facto assente], o que veio a ocorrer em 22 de Abril de 1998 [alínea X) da matéria de facto assente].

E foi assim que, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datado de 27 de Janeiro de 1999, foram aprovados todos os projectos de especialidades apresentados [alínea V) da matéria de facto assente], e emitido em 15-7-99 o Alvará de Licença de Construção nº 853, que titulou o processo de licenciamento nº 9678/95 [alínea Z) da matéria de facto assente].

Também aqui se não vislumbram quaisquer atrasos no desenrolar do processo, posto que o mesmo foi sendo informado pelos serviços competentes do réu e o 1º autor notificado para juntar os elementos pedidos, o que sempre foi fazendo, ciente de que os mesmos eram necessários para que o projecto que apresentara pudesse vir a obter deferimento.

Pode, por isso, afirmar-se com segurança que o lapso de tempo que mediou entre a data da apresentação do projecto que veio a dar origem ao processo nº 9678/95 (3.11.95] e a data da emissão do alvará nº 853, que o titulou (15-7-95] - cerca de 3 anos e 8 meses - está plenamente justificado pelas vicissitudes próprias de um processo de licenciamento, com "avanços e recuos", motivados pela ponderação entre o interesse público de que as construções a erigir se façam com o respeito pelas normas, regulamentos e instrumentos de planeamento em vigor e os interesses privados dos respectivos promotores imobiliários, facto que o 1° autor sempre soube e aceitou (cfr. resposta dada ao quesito 23º da base instrutória].

Em conclusão, dir-se-á que não ficaram provados factos susceptíveis de permitir a imputação ao réu de qualquer ilicitude na condução do processo camarário nº 9678/95, razão pela qual o presente pedido também não pode proceder.

Os recorrentes contestam esse entendimento da sentença, alegando que a ilicitude em que basearam o pedido «consiste no incumprimento por parte dos órgãos e agentes do Município dos prazos legais para a tramitação e decisão do pedido de licenciamento, com violação dos preceitos legais em que tais prazos são estabelecidos, e, ainda, dos princípios da boa-fé e da confiança, consagrados na Constituição e na lei».

Vejamos, pois.

Conforme resulta dos arts 2º, 4º e 6º do DL 48051, de 21.11.67, e constitui jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, são requisitos da responsabilidade civil do Estado por actos de gestão praticados pelos seus órgãos ou agentes, no exercício e por causa das suas funções: (i) o facto ilícito; (ii) a culpa; (iii) o dano; e (iv) o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano.

A formulação do art. 6º - «Para os efeitos deste diploma consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração» - levou alguns autores a sustentar que «quanto aos actos jurídicos, incluindo portanto os actos administrativos, (…) a ilicitude coincide com a ilegalidade do acto e apura-se nos termos gerais e que às e analisam os respectivos vícios» (M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9ª ed. (reimpressão), Liv. Almedina, Coimbra, 1980, p. 1225, e J. A. Dimas de Lacerda, «Responsabilidade civil extracontratual do Estado (alguns aspectos)», em Contencioso Administrativo – Breve Curso constituído por lições proferidas na Universidade do Minho por iniciativa da Associação Jurídica de Braga, Livraria Cruz, Braga, 1986, p. 248.

Porém, como adverte J.J. Gomes Canotilho (O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Liv. Almedina, Coimbra, 1974, pp. 74 a 78) devemos precaver-nos «contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude, possivelmente sugerida pela redacção do citado artigo 6º do Decreto-Lei nº 48 051», e ter presente que, como nota o acórdão de 4.11.98 (Rº 40 165), no art. 2º desse diploma se exige, para a afirmação da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, a ocorrência de «ofensas dos direitos (de terceiros) ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses». Assim, como também considera este Autor, «a violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos».

Esta posição foi acolhida no parecer nº 46/80, de 6 de Novembro de 1980, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, (DR, II Série, nº 180, de 7 de Agosto de 1981), que concluiu que «a ilegalidade decorrente de incompetência ou de vício de forma não é, em princípio, geradora de responsabilidade do Estado» e que, por isso, «improcede o requerimento em que se pretende efectivar a responsabilidade do Estado com fundamento em ilicitude decorrente da mera incompetência do autor do acto, sem cumulativamente se alegar ou provar ofensa de direitos subjectivos ou de interesses legalmente protegidos e a existência de um nexo causal entre a ilegalidade e o prejuízo». Como assinala esse parecer, tal entendimento viria a ser acolhido no art. 21 (hoje art., 22) da Constituição da República Portuguesa, que – como nota o já referido acórdão, de 4.11.98, que vimos seguindo – só responsabiliza civilmente o Estado pelas acções ou omissões praticadas pelos seus órgãos, funcionários ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício «de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».

Este entendimento – nota, ainda, o já referido acórdão de 4.11.98, que vimos seguindo – viria a ser reiterado no parecer nº 183/81, de 19 de Novembro de 1981, daquele órgão consultivo (DR, II Série, nº 109, de 12.5.82), que sublinhou que conceber a responsabilidade da Administração pela prática de actos administrativos ilegais com total largueza, fazendo coincidir a ilicitude com a ilegalidade do acto, «não deixaria de ser profundamente perigoso e mesmo iníquo: perigoso, do ponto de vista do empobrecimento do património público e da paralisia que um tal rigor causaria nas iniciativas da Administração; injusto, porque há ilegalidades veniais, faltas de que é preciso desculpar em razão da enorme complexidade da regulamentação da vida administrativa».

E é este entendimento que tem vindo a ser reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste Supremo tribunal, como sucedeu, designadamente, no acórdão de 1.7.97 (Rº 41 588), onde se decidiu que «não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para haver ilicitude», exigindo-se para o efeito, «pelo menos que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos e outras posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento de uma indemnização».

Como salienta o já citado acórdão de 4.11.98, basta ler a definição de ilicitude do artigo do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, à luz do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, que consagra a responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas por acções ou omissões «de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem», para se concluir que só são ilícitos, para este efeito, as ilegalidades que consistam em «violação de normas que incluem, entre os fins que visam tutelar, a protecção – não meramente reflexa ou ocasional, mas directa e intencional – do interesse particular» (Margarida Cortez, em anotação ao citado acórdão de 1.7.97, publicada nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 7, Jan./Fev. de 1998, p. 32).

Temos, assim, que, no circunstancialismo descrito na sentença recorrida e de acordo com o entendimento anteriormente exposto, a ilegalidade correspondente ao não cumprimento das normas legais invocadas pelos recorrentes, que estabelecem prazos para a tramitação e decisão do pretendido licenciamento, não preenchem o requisito da ilicitude em que se funda o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado, pois que tais normas não têm por objecto directo a protecção de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos AA, ora recorrentes.

Para além disso, e diversamente do que pretendem estes recorrentes, também a demora na apreciação e decisão dos processos camarários em causa não implica, por si só, a existência de ilicitude na actuação dos órgãos e agentes do município recorrido. Para tanto, necessário seria que tal demora se apresentasse injustificada, levando a que as decisões administrativas em causa tivessem sido tomadas para além de um prazo razoável.

Ora, como se tem entendido, para efeitos do art.° 6º, nº 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, ratificada pela Lei 65/78, de 13.10, e em termos que são válidos para a situação ora em apreço, para a determinação do que seja um prazo razoável, há que ter em consideração o caso concreto, atendendo, designadamente, ao tempo gasto na diligência, a sua complexidade, a conduta dos serviços e o comportamento do próprio interessado. Neste sentido, veja-se o acórdão, 2.3.04 (Rº 1531/04) e demais jurisprudência que, a propósito, nele vem citada).

Assim, como também já se decidiu, no acórdão de 4.2.99, proferido em processo (nº 37 640) no qual também parte o aqui recorrido, «o atraso verificado na aprovação de loteamento não configura facto ilícito, gerador de responsabilidade civil extracontratual dum município, se estiver demonstrado que tal atraso não pode ser dissociado do comportamento do interessado».

Cumpria, pois aos recorrentes, em obediência às regras de repartição do ónus da prova (art. 42/1 CC), alegar e provar que os processos camarários em causa, concretamente nos lapsos temporais em que aguardaram por decisões dos agentes do município recorrido, denotavam uma quebra de diligência e das regras da prudência comum, a que se refere o citado art. 6 do DL 48 051. Tudo de molde a que, como bem se ponderou, perante situação semelhante, no já citado acórdão de 2.3.04, «a conduta da Administração pudesse ser valorada negativamente e preencher o conceito de ilicitude, ao não ter decido em prazo razoável, demonstrando nomeadamente, e tendo também em vista as tais ‘regras de ordem técnica’ (ou as que decorrem de boa administração), que a complexidade do caso não requeria que aqueles prazos se tivessem verificado, ou trazendo aos presentes autos elementos que demonstrassem que a Administração … levou a efeito actos desnecessários», com lesão dos direitos ou posições jurídicas de natureza substantiva dos mesmos recorrentes.

Ora, os recorrentes não fizeram tal demonstração. Antes pretendem, como se vê pelas conclusões da respectiva alegação, que a ilicitude que imputam à conduta dos órgãos e agentes do município recorrido, se prende exclusivamente com a violação das normas legais que estabelecem os prazos para a apreciação e decisão de pedidos de licenciamento como o que formularam. Face ao que, nessa perspectiva dos recorrentes, desinteressaria apurar das concretas razões do atraso verificado.

Para além disso, como bem considera a sentença, à luz da factualidade apurada, a demora na apreciação e decisão dos processos camarários em causa e, por consequência, na obtenção pelos recorrentes, do pretendido licenciamento, mostra-se justificado pela complexidade das questões neles suscitadas e pelo comportamento do próprio interessado e 1º recorrente, ao que, além do mais, deixou caducar o primeiro licenciamento e instruiu de modo deficiente os pedidos que, posteriormente, apresentou.

Do exposto decorre, ainda, que a referida demora a apreciação daqueles processos camarários não implicou violação dos princípios da boa fé e da confiança, na qual os RR pretendem também fundar a alegação de existência de ilicitude.

Enquanto princípio geral de direito, a boa fé significa «que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas» - M. Esteves de Oliveira e Outros, Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Ed., p. 108. No exercício da actividade administrativa, traduz-se a boa fé no imperativo de encontrar um equilíbrio tendencial nas relações entre a Administração Pública e os particulares (ou entre várias entidades administrativas), sendo, por isso, quadro geral de referência a que se reportam expressamente o art. 266, nº 2 da Constituição da República Portuguesa e o art. 6-A do Código do Procedimento Administrativo.

Corolário do princípio da boa fé é o princípio da confiança, cuja aplicação à actividade administrativa tem como pressuposto, desde logo, «uma actuação da parte de um sujeito de direito, integrado na Administração Pública, criando a confiança, quer na durabilidade da sua eficácia, quer na possível prática de outro acto da Administração» (M. Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Ed. Lex, Lisboa 1999, volt. I, pp. 116/117).

Assim, como bem se conclui, no acórdão de 10.5.06 (Rº246/04), a Administração viola o princípio da boa fé, quando falta à confiança que, fundamente, despertou num particular, ao actuar em desconformidade com aquilo que, previsivelmente, fazia antever o seu comportamento anterior. No mesmo sentido, e com mais ampla referência à doutrina e jurisprudência, veja-se o acórdão de 18.6.03, proferido no processo nº 1188/02.

Ora, no caso em apreço, não invocam os RR, nem decorre da matéria de facto apurada, a existência de qualquer actuação por parte dos órgãos e agentes do município recorrido susceptível de criar naqueles a expectativa legítima de que seriam de sentido diferente as decisões tomadas, no âmbito dos processos camarários em causa, designadamente naquele a que coube o número 3398/90, que se iniciou com o pedido de reapreciação do processo número 8038/88 - cf. pontos 8, 13 a 15, da matéria de facto.

Pelo que se mostra infundada a invocação, pelos recorrentes, de violação dos referidos princípios da boa fé e da protecção da confiança.

Em suma: não se apura, no caso concreto, a existência de qualquer ilicitude na conduta dos órgãos e agentes do recorrido município, que seria pressuposto indispensável da invocada responsabilidade. Pelo que não existe obrigação de indemnizar, tal como decidiu a sentença recorrida.

Assim sendo, e com prejuízo do conhecimento das demais questões nela suscitadas, concluiu-se pela improcedência da alegação dos recorrentes.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 26 de Setembro de 2007. Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.