01199/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se a posição do Ministério Público no parecer final a que respeita o art. 53º da LPTA não for inovatória, isto é, não trouxer para o plano da discussão alguma questão que até então as partes não prefiguraram ou intencionalmente não quiseram abordar, o seu contributo não extravasa o do mero juízo opinativo, sem influência directa na decisão.

Nesse caso, tal parecer não tem que ser notificado às partes.

II- Se com as contra-alegações da entidade recorrida foi junto um elemento documental que não constava no processo instrutor, dele deve ser dado conhecimento ao recorrente a fim de que, querendo, em alegações complementares possa arguir algum vício novo, sob pena de nulidade processual (art. 201º, nº1, do CPC).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do despacho de 22/06/2001 do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, que à sua associada ... aplicou a pena disciplinar de multa no valor de 50.000$00.

Nas respectivas alegações, concluiu do seguinte modo:

«1- O Recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em "representação e substituição" também assim se podendo dizer) da sua associada, Enfermeira Graduada ... (e a pedido dela) exercer a tutela jurisdicional efectiva.

1.1- O douto acórdão recorrido negou provimento ao recurso e condenou nas custas.

1.2- Salvo o merecido respeito, em ambas as vertentes, o douto acórdão recorrido não fez bom julgamento.

2- Quando à condenação em custas, atenta a qualidade em que o Recorrente interveio, o douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do art° 3°, c), da Lei n° 78/98, de 19 de Novembro, e do artº 4°, n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99, de 19 de Março (cfr. arts. 5° a 9° das presentes alegações).

3- Quanto ao improvimento: no seu "parecer final" o Digno Magistrado do Ministério Público suscitou questões que tiveram influxo directo no douto acórdão recorrido.

Porém,

3.1- O Recorrente não foi notificado do "parecer final" do Digno Magistrado do Ministério Público -e, pois, não lhe foi garantida uma participação real no desenvolvimento de todo o litígio, não lhe tendo sido facultada, de igual modo, a possibilidade de influenciar a decisão. O que,

3.2- Contende com o direito à tutela jurisdicional efectiva (cfr. art. 20°, n° 1, da Constituição) -a qual postula um processo equitativo (de que são componentes os princípios do contraditório e da igualdade de armas) afirmado no art. 20°, n° 4, da Constituição (que procedeu à "transposição explícita" do art. 6°, n° 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem). Assim,

3.3- Ocorreu a nulidade prevista no art. 201°, n° 1, do Código de Processo Civil -que, consequentemente, inquina o douto acórdão recorrido (cfr. arts 10° a 28° das presentes alegações),

4- Só com as contra-alegações da Entidade Recorrida foi junta aos autos a acta da reunião do Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral - da qual consta o acto que foi submetido a recurso hierárquico necessário e mantido, na sua decisão, pelo recorrido contenciosamente.

4.1- O Recorrente não foi notificado da junção deste documento -sendo que dele se apura não ter sido adoptada a votação por escrutínio secreto (em contravenção com o imposto pelo art. 24, n° 2, do Código do Procedimento Administrativo), o que inquina o acto recorrido, que o manteve na decisão de recurso hierárquico necessário.

4.2- Esta não notificação contende com o direito ao contraditório e configura a nulidade prevista no art° 201°, n° 1, do Código do Processo Civil, o que consequencialmente inquina o douto acórdão recorrido (cfr. arts. 29° a 36°das presentes alegações).

5- O douto acórdão recorrido não considerou por si cognoscível a questão de inconstitucionalidade suscitada pelo Recorrente, por este só a ter levantado em sede de alegações. Porém,

5.1- A inconstitucionalidade, tal como colocada pelo Recorrente, é de conhecimento oficioso e arguível em qualquer altura do processo até à decisão final, à face do art. 204° da Constituição, e do art. 4°, nº 3, do E.T.A.F. -pelo que, salvo o merecido respeito, o douto acórdão recorrido não fez boa interpretação e aplicação do direito, e, pois, não fez bom julgamento (cfr. Arts 38° e 39° das presentes alegações)».

A entidade recorrida apresentou as suas alegações, considerando que o recurso não merece provimento.

Por acórdão complementar de fls. 133, o TCA, em resposta às nulidades invocadas pelo recorrente, afirmou que, salvo no que concerne à condenação em custas, nenhuma fora cometida.

Neste STA, o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«1. À recorrente, enfermeira graduada, integrava o quadro de pessoal do Hospital de Curry Cabral, foi instaurado processo disciplinar, por despacho de 6.04.2000 do CA do mesmo Hospital.

2. Em 29.05.2000, o Sr. Instrutor deduziu a acusação, junta por fotocópia a fls. 17, aqui dada por reproduzida.

3. Em 15.06.2000, a recorrente apresentou a sua defesa (cf. fls.18 e 19).

4. Por deliberação de 23.06.2000 do CA do Hospital de Curry Cabral, foi aplicada à recorrente a pena disciplinar de multa graduada em 50.000$00.

5. Inconformada, a recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido à Sr.ª Ministra da Saúde. (cf. fls.21 a 25)

6. Analisando o recurso hierárquico, em 1.06.2001, a Sr.ª Consultora Jurídica emitiu o parecer nº 164/01, junto a fls. 10 a 15, aqui dado por reproduzido.

7. No canto superior deste parecer, em 26.06.2001, a autoridade recorrida exarou o despacho impugnado, do seguinte teor: "Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso em apreço."».

Nos termos do art. 712º do CPC, acrescenta-se a seguinte factualidade:

1- No rosto do relatório final do procedimento disciplinar foi proferido o seguinte despacho:

«Concorda-se com a proposta de aplicação da pena de multa de 50.000$00 de acordo com a alínea d) do nº1 e 2 do Art. 23º do DL 24/84» (cfr. fls. 30 do processo instrutor, vol. III)

23/06/2000».

2- Nesse despacho avistam-se três rubricas ilegíveis apostas sobre carimbo com o seguinte teor:

«Hospital de Curry Cabral

O Conselho de Administração» (loc. cit.).

3- Com data de 23/06/2000, encontra-se a acta nº 241 do Conselho de Administração daquele hospital, que, no que respeita à matéria do procedimento disciplinar instaurado à enfermeira ..., se limita a reproduzir o teor da decisão mencionada em 1. supra (cfr. fls. 89/91 dos autos).

III- O Direito

1- Das nulidades

O recorrente imputou ao aresto duas nulidades processuais, ambas com referência ao art. 201º, nº1, do CPC. Uma respeitante ao facto de o parecer do Ministério Público não lhe ter sido notificado; outra, por não ter sido notificada uma acta junta aos autos pela entidade recorrida nas suas contra-alegações.

Vejamos a primeira.

Para o recorrente, o parecer do M.P. teve “influxo directo” no acórdão recorrido. Logo, deveria ter sido chamado a participar no desenvolvimento do litígio a fim de lhe ser facultada a possibilidade de influenciar a decisão. Como tal não aconteceu - o que, em sua opinião, contende com o direito à tutela jurisdicional efectiva, ao afrontar o princípio do processo equitativo – a nulidade verificada inquinaria o próprio acórdão.

Sabe-se que o M.P. pode arguir vícios não invocados pelo recorrente. É o que decorre dos artigos 69º e 71º do ETAF e 27º, al. d), 42º e 53º,da LPTA. Nesses casos, mesmo fazendo-o em nome e defesa do interesse público da legalidade, sob pena de nulidade, tanto o recorrente, como a entidade recorrida e recorridos particulares deverão ser ouvidos a fim de que sobre o tema se pronunciem, em obediência ao princípio do contraditório. É sabido.

Mas se a posição do Ministério Público no parecer final (art. 53º cit.) não for inovatória, isto é, não trouxer para o plano da discussão alguma questão que até então as partes não prefiguraram ou intencionalmente não quiseram abordar, o seu contributo para a legalidade não extravasa o do mero juízo opinativo. Trata-se aí de um entendimento que se revela fundado numa posição neutra em relação às partes litigantes e que só o estudo do caso concreto o faz necessariamente pender para um dos lados da discórdia, independentemente de quem seja e mesmo que contra os interesses do Estado que represente (art. 219º da CRP).

Ora, se o parecer em apreço, na parte em que se pronunciou sobre os vícios relevantes invocados pelo recorrente, não aflorou nenhum aspecto novo que implicasse um estudo autónomo por parte do julgador, e antes se limitou a enunciar os motivos por que, em sua opinião, o recurso não deveria proceder, não poderemos dizer que ele exerceu alguma influência directa na decisão. Não, o julgador, equidistante e supra-partes, decidiu o caso desfavoravelmente aos interesses do recorrente (ou de quem ele representava) apenas porque, na sua avaliação, o ordenamento jurídico vinculante não lhe dava opção por diferente solução. Nesse sentido, sobre essa mera reflexão não decisiva, nenhuma pronúncia haveria que fazer o recorrente ou quem quer que fosse. E consequentemente, sob pena de cometimento de acto inútil, que a Lei de Processo Civil não tolera (art. 137º do CPC), não tinha o recorrente que ser notificado da referida peça (neste sentido, os Acs. do STA de 22/01/2002, Proc. nº 042940; 28/02/2002, Proc. nº 047671; 04/12/2002, Proc. nº 01314/02; 25/06/2003, Proc. nº 045408; 01/07/2004, Proc. nº 0439/04).

Deste modo, porque não se verificou nenhuma colisão com o direito à tutela jurisdicional efectiva, ou porque se não feriram os dogmas do processo equitativo e do princípio do contraditório, improcede a arguida nulidade.

A segunda nulidade processual, centrou-a o recorrente na circunstância de não lhe ter sido notificada a junção pelo recorrido nas suas contra-alegações da acta da reunião do Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral em que consta a forma como o acto foi produzido sem votação por escrutínio secreto (e, por isso, em contravenção com o imposto no art. 24º, nº2, do CPA).

Como é sabido, o “processo instrutor” não é senão o «processo administrativo em que o acto foi praticado e os demais documentos relativos à matéria do recurso» (destaque nosso), como é expressamente referido no art. 46º, nº1, da LPTA. E por sua vez, o processo administrativo é o «conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo» (art. 1º, nº2, do CPA).

Por conseguinte, e tendo por certo que a produção de prova no meio processual em apreço e na instância em que nos encontramos só pode ser documental (art. 12º, nº1, da LPTA), torna-se evidente que o processo administrativo se apresenta como o espaço privilegiado para a sua realização.

Isto significa que o “processo instrutor” pode representar algo de muito precioso para os interesses e direitos do interessado recorrente, na medida em que, para além do acto administrativo sindicado, contenha elementos documentais que sirvam de suporte e prova da tese anulatória que defende nos autos, como igualmente pode constituir para si uma desagradável contrariedade, desde que abrigue documentos que neguem e destruam precisamente o ponto de vista por que no recurso se bata.

É por essa razão que, em obediência ao princípio da estabilidade da instância, o recorrente só pode arguir novos vícios para além dos invocados na petição inicial desde que venha a tomar conhecimento deles após a interposição do recurso e, designadamente, através de documentos que venham a ser presentes pelo recorrido autonomamente (i.é, juntos com a resposta) ou integrados no processo administrativo (entre tantos, os AD nº 392, pag. 393 e 396, pag. 1392; também os Acs. do STA, de 5/11/96, Proc. Nº 39368 e de 26/2/98, no Proc. Nº 40525).

Mas, se o processo instrutor não contiver todos os elementos? Poderá ser feita a junção de algum deles posteriormente?

Sem dúvida que sim, tal como o afirma art. 52º da LPTA, ao admitir que após as alegações sejam apresentados elementos que possam ter relevância para a decisão final. Caso, porém, em que o citado preceito obriga a notificação dos interessados para sobre eles se pronunciarem em alegações complementares.

O que sucedeu no presente caso?

A senhora enfermeira ... (representada pelo ora recorrente) foi notificada da pena disciplinar que lhe fora aplicada, alegadamente, por despacho de 23/06/2000 (cfr. fls. 20 dos autos).

É certo que a interessada apresentou recurso hierárquico (fls. 21 dos autos) bastando-se com aquela notificação, quando previamente poderia ter pedido certidão integral do acto ou fotocópia autenticada deste. Desta maneira, não poderia no recurso contencioso invocar a falta de notificação do teor integral do acto inserto a fls. 30 do III volume do processo instrutor, como fundamento para clamar pela existência de mais um vício invalidante. Nesse aspecto, porque não era elemento que já não existisse e que não pudesse ser obtido, até mesmo por consulta do instrutor, não era vício novo que não tivesse podido ser invocado na petição inicial. Nesta parte, portanto, o acórdão mostra-se incólume porque apenas estava em causa o conteúdo do acto.

Mas uma coisa é o conteúdo integral do acto, outra é a forma como ele foi praticado ou como foi formalmente registado.

Acontece que no processo instrutor junto com a resposta (fls. 35) não estava incluído o documento do registo formal da formação da vontade do órgão colegial: a acta (cfr. art. 27º, 122º, nº2, do CPA). Desta maneira, nunca poderia o recorrente aperceber-se da eventual ilegalidade de que o acto padecesse no que concerne à sua produção, designadamente se a votação do órgão colegial havia sido, ou não, tomada por escrutínio secreto.

Tal acta nº 241 foi junta separadamente e apenas com as alegações finais do recurso contencioso apresentadas pela entidade recorrida (fls. 89/91 dos autos). Contudo, sendo elemento relevante, designadamente para aquilatar da eventual regularidade da forma de votação (cfr. art. 24º do CPA) – com influência, portanto, na decisão final da causa – deveria o recorrente ter sido notificado desse elemento para sobre ele se pronunciar e, querendo, invocar novo vício em alegações complementares (E a questão substantiva concreta não é sequer despicienda, pois, tal como consta da jurisprudência citada pelo recorrente nas suas alegações de recurso jurisdicional, seria abstractamente possível que o tribunal viesse a considerar que a votação não foi feita, como devia, por escrutínio secreto).

Consideramos, pois, que a falta de notificação da acta - somente apresentada nas contra-alegações da entidade recorrida e que, repita-se, não constava do processo instrutor - configura a nulidade do art. 201º, nº1, do CPC, circunstância que prejudica o conhecimento da restante matéria do recurso.

Em suma, porque procede a conclusão 4ª das alegações do recurso, deverão os autos voltar à 1ª instância para cumprir aquela formalidade, após o que, ante nova vista ao M.P., o processo deverá prosseguir para acórdão final.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e, em consequência, declarar nulo o processado a partir do despacho do Ex.mo Relator de 2/05/2002, a fls. 94 até ao acórdão do TCA de fls. 97/102, inclusive, ordenando-se a remessa dos autos àquela instância para os sobreditos efeitos.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.