0452/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A impugnação da tarifa de ligação de esgotos exigida pelos Serviços Municipalizados carece de reclamação prévia para o órgão que efectuou a liquidação nos termos do nº 5 do artº 16º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

II- A norma referida não é inconstitucional uma vez que não cria obstáculo que dificulte ou prejudique, sem fundamento e de forma desproporcionada, o direito de acesso dos particulares aos tribunais.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- RELATÓRIO

A…………, S.A. deduziu impugnação judicial da liquidação e cobrança da tarifa de ligação de esgotos exigida pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Oeiras e Amadora.

Por sentença de 18 de Outubro de 2012, o TAF de Sintra rejeitou liminarmente a impugnação por entender verificar-se a questão prévia de inimpugnabilidade do acto de liquidação por não ter havido reclamação prévia para o órgão que efectuou a liquidação. Reagiu a ora recorrente A…………, S.A, interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões:

I. ) A sentença ora em crise rejeitou liminarmente a impugnação apresentada pela aqui Apelante, considerando que “a impugnação judicial do acto de liquidação das taxas cobrados pelas autarquias locais depende de prévia dedução de reclamação perante o órgão que efectuou aquela liquidação”, nos termos do artigo 16° nºs 1 a 5 do RGTAL;

II. ) Ao contrário do sufragado na sentença referida, a aqui Apelante entende, com o devido respeito que é muito, que o acto de liquidação impugnado constitui um acto impugnável, sindicável judicialmente;

III. ) Efectivamente, a função do contencioso administrativo e fiscal é essencialmente subjectiva, consagrando a CRP aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas” - cfr. artigo 268.° n.° 4 da CRP;

IV. ) Nesta conformidade, o critério para determinar a impugnabilidade de qualquer acto é a respectiva susceptibilidade de produzir efeitos afectando direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados;

V. ) Sendo certo que, o acto objecto da impugnação apresentada afecta direitos e interesses legalmente protegidos da aqui Apelante, porquanto determina o pagamento da quantia liquidada (9.286,06 €), no prazo de 30 dias a contar da respectiva notificação;

VI. ) O artigo 16.° do RGTAL impõe aos administrados uma reclamação obrigatória que constitui um verdadeiro pressuposto processual;

VII. ) O artigo 16.° do RGTAL é inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva ínsito no artigo 268.° n.° 4 da CRP;

VIII. ) “Nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consagrados.”

IX. ) Ao tribunal incumbe exercer, ainda que oficiosamente e até à decisão final, a fiscalização concreta da constitucionalidade de normas jurídicas e a existência de inconstitucionalidade das normas aplicadas ao caso submetido a julgamento;

Termos em que deverá ser dado provimento ao presente Recurso, revogando-se, em consequência, a decisão recorrida com as legais consequências, fazendo-se assim a costumada JUSTIÇA!

Contra-alegou o Município de Oeiras formulando as seguintes conclusões:

1. O tributo cuja liquidação foi impugnada pela ora Recorrente é uma taxa local e, como tal, a relação jurídico tributária é regida pelas regras constantes da Lei n.° 53- E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL).

2. O artigo 16°, n.° 5 do RGTAL dispõe que a impugnação judicial da liquidação de taxas locais depende da dedução prévia de reclamação, norma que assume carácter especial face às regras gerais do CPPT (cfr. nesse sentido o Acórdão do STA n.° 0751/10, de 12.01.2011).

3. Uma vez que a ora Recorrente não apresentou reclamação prévia do acto de liquidação da taxa, tendo, em vez disso, deduzido directamente uma impugnação judicial, violou a regra especial contida no artigo 16°, n.° 5 do RGTAL.

4. Em consequência dessa violação, faltava um pressuposto de impugnabilidade do acto de liquidação e a impugnação judicial tinha de ser rejeitada liminarmente — como foi.

5. Não ocorre inconstitucionalidade do artigo 16.° do RGTAL por desrespeito ao princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 20°, n.° 1 e 268°, n.° 4 da CRP porque, como realçam a jurisprudência e a melhor doutrina, só se atenta contra este principio quando são criados obstáculos que dificultem ou prejudiquem de forma infundada e desproporcionada o direito de acesso aos tribunais, o que não é o caso (cfr., a título exemplificativo, os Acórdãos do TC n.° 1144/96 e 266/2000, e ainda Diogo Leite de Campos et alii, ob. cit., p. 825).

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser mantida a douta decisão recorrida, com todas as consequências legais.

O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer:

FUNDAMENTAÇÃO

1. A impugnação judicial das taxas cobradas pelas autarquias locais depende da prévia dedução de reclamação perante o órgão que efectuou a liquidação (art. 16° n° 5 Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), aprovado pela Lei n° 53-E/2006, 29 dezembro).

A preterição de prévia reclamação configura omissão de requisito de procedibilidade, impeditiva da apreciação do mérito da causa.

2. A exigência de reclamação prévia à dedução de impugnação judicial é um pressuposto do exercício do direito de acção que, não constituindo restrição infundada e desproporcionada das possibilidades de defesa do interessado ou das suas garantias processuais, não viola o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, plasmado nos arts.20° n°1 e 268° n°4 CRP (cf. acórdãos Tribunal Constitucional n°s 1144/96, 6.11.1996 e 266/2000 disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt na doutrina Diogo Leite de Campos/Jorge Lopes de Sousa Lei Geral Tributária anotada e comentada 4ª edição 2012 p.825)

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento.

A decisão impugnada deve ser confirmada.

2- FUNDAMENTAÇÃO

Tendo rejeitado liminarmente a impugnação o Tribunal “a quo” não fixou matéria de facto.

3- DO DIREITO

A meritíssima juíza do TAF de Sintra rejeitou liminarmente a impugnação por entender que:

“A…………, S.A. veio deduzir impugnação judicial da liquidação e cobrança da tarifa de ligação de esgotos exigida pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Oeiras e Amadora.

Nos termos do preceituado nos n°s 1 a 5 do artigo 16° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), a impugnação judicial do acto de liquidação das taxas cobradas pelas autarquias locais depende de prévia dedução de reclamação perante o órgão que efectuou aquela liquidação.

Suscitada pelo Tribunal a questão prévia de inimpugnabilidade do acto de liquidação, por falta de reclamação prévia para o órgão que efectuou a liquidação, a Impugnante nada veio dizer.

Assim, por não ter reclamado previamente para o órgão que efectuou a liquidação, tem-se por verificada a questão prévia de inimpugnabilidade do acto de liquidação, pelo que se rejeita liminarmente a presente impugnação judicial.”

DECIDINDO NESTE STA:

A…………, S.A. deduziu impugnação judicial da liquidação e cobrança da tarifa de ligação de esgotos exigida pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Oeiras e Amadora.

Por sentença de 18 de Outubro de 2012, o TAF de Sintra rejeitou liminarmente a impugnação por entender verificar-se a questão prévia de inimpugnabilidade do acto de liquidação por não ter havido reclamação prévia para o órgão que efectuou a liquidação.

Nas alegações de recurso a recorrente entende que a decisão do Tribunal a quo, terá feito a aplicação de norma inconstitucional, nomeadamente o art° 16° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), que no seu n° 5 refere que a impugnação judicial está dependente da dedução de prévia reclamação.

O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, entrou em vigor no dia 1/01/2007, e o seu artigo 16.° dispõe o seguinte:

Artigo 16.°:

Garantias

1- Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação.

2- A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.

3- A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias.

4- Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.

5- A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n.° 2 do presente artigo.

Donde resulta que existe a imposição de prévia e necessária reclamação deduzida contra o acto de liquidação de taxa municipal cabendo do seu indeferimento impugnação judicial a deduzir no prazo de 60 dias.

Trata-se de norma especial, que prevalece sobre a norma geral contida no artigo 102.° do CPPT.

Aceitando a recorrente, como decorre do conjunto das suas conclusões de recurso, que existe normativo que institui como pressuposto da presente impugnação a reclamação prévia a questão a resolver nos presentes autos é pois, saber se o art° 16° do RGTAL é ou não conforme a CRP quando determina que um particular tem de deduzir reclamação prévia para poder impugnar uma liquidação de taxa autárquica.

O Tribunal Constitucional já se pronunciou acerca de potenciais violações da tutela judicial efectiva por parte do contencioso administrativo e fiscal, consagrado no art° 268° n° 4 da CRP, nomeadamente no acórdão n° 1144/96, já citado nos autos, que a determinada altura diz: “A garantia recebida no novo preceito constitucional abrange os mecanismos que sejam adequados à defesa e protecção dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos cidadãos que sejam lesados por um qualquer acto ilegal da Administração. A tutela judicial não pode ser negada ou limitada a certas formas concretas de actuação da Administração, antes deve ser uma protecção plena, sem lacunas (cfr. M. Fernanda dos Santos Maçãs, ob. cit., p. 274). Compete, no entanto, ao legislador ordinário a disciplina dos aspectos fundamentais do direito constitucional ao recurso contencioso (artigo 268°, n°4) e do direito constitucional de acesso à justiça administrativa (artigo 268°, n° 5).

Na modelação daqueles direitos, goza o legislador ordinário de uma ampla margem de liberdade, disciplinando aspectos como o do seu âmbito, legitimidade, prazos, poderes de cognição do tribunal, processo de execução das sentenças, etc.. A garantia constitucional do direito à tutela judicial efectiva não implica, como sublinha J. C. Vieira de Andrade (cfr. ob. cit., p. 76), porém, “que seja livre o acesso aos tribunais, tendo de aceitar-se, por razões de ordem pública, de justiça, de segurança e de eficiência, que a lei limite e discipline as formas pelas quais se processa o recurso dos interessados (mesmo dos administrados titulares desse direito processual fundamental) à justiça administrativa”.

Ao legislador é apenas vedada a criação de obstáculos que dificultem ou prejudiquem, sem fundamento e de forma desproporcionada, o direito de acesso dos particulares aos tribunais em geral e à justiça administrativa em particular.”

Ora, no caso dos autos o que o legislador ordinário fez foi disciplinar o acesso à justiça fiscal, obrigando a que o particular que não concorda com determinada liquidação de determinada taxa autárquica e que queira impugná-la judicialmente, previamente dela reclame. Através desta reclamação perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa, pode ficar resolvida a questão, de uma forma mais célere, menos onerosa e em simultâneo evita-se o aumento do volume de processos judiciais, sem contudo impedir, em definitivo, que o particular a eles aceda. Não é uma criação de obstáculo que dificulte ou prejudique, sem fundamento e de forma desproporcionada, o direito de acesso dos particulares aos tribunais.

Também a doutrina já se pronunciou sobre esta questão nomeadamente através da anotação 7 ao art° 95° da Lei Geral Tributária (Cfr. Diogo Leite de Campos/Jorge Lopes de Sousa/Benjamim Silva Rodrigues Lei Geral Tributária anotada e comentada 4ª edição 2012 p.825) em que se diz:

“7- Lesividade e impugnabilidade contenciosa

A questão da lesividade é distinta da sua imediata recorribilidade contenciosa:

é que a lei, por razões de eficácia, celeridade e prestígio da administração, pode subordinar o recurso a juízo a pressupostos especiais (pressupostos ou condições especiais de recorribilidade ou relativos ao objecto), como o do prévio esgotamento dos meios administrativos de autocontrolo ou o da necessidade de prévia reclamação graciosa ou o de segunda avaliação, nada impedindo, por outro lado, que o recurso hierárquico possa ter até natureza necessária ao invés do que é assumido como regra pelo CPPT (art. 67.°, n.° 1) e a LGT (art. 80°).

Segundo a jurisprudência constitucional, “a criação de obstáculos que dificultem ou prejudiquem sem fundamento e de forma desproporcionada o direito de acesso dos particulares aos tribunais em geral” (cf. Acórdão n.° 1144/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 35.° vol., pág. 349), afronta os parâmetros constitucionais dos arts. 20.º e 268.°, n.° 4, da CRP, decorrendo deles a «proscrição, constitucionalmente determinada, de qualquer regra que “possa diminuir intoleravelmente as garantias processuais do Recorrente, ou implicar um cerceamento das suas possibilidades de defesa que se tenha de considerar desproporcionado ou intolerável (...)”» (cf. Acórdão n.° 266/2000, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.

Não pode considerar-se que os meios actualmente previstos na LGT, no CPPT e no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro) sejam constitucionalmente censuráveis.”

Nesta linha de entendimento que perfilhamos sem reservas, o recurso deve improceder e a sentença recorrida tem de ser confirmada.

4- DECISÃO:

Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em negar provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 9 de Outubro de 2013. - Ascensão Lopes (relator) - Pedro Delgado - Valente Torrão.