045/24.5BECTB.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica a admissão da revista para a apreciação da questão do fundamento da exclusão da proposta em procedimento pré-contratual, por preço anormalmente baixo, se as decisões das instâncias revelam uma análise e ponderação amplamente fundamentada, tudo indicando que em conformidade com os normativos de direito aplicáveis, assim como com a jurisprudência e a doutrina citadas, relativas aos termos e conteúdo da proposta, aos esclarecimentos que foram solicitados pelo júri do concurso e à análise que este efetuou sobre os esclarecimentos prestados pela concorrente, em termos que não foram aptos a inverter o juízo administrativo formulado sobre o fundamento de exclusão da proposta.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .., LDA., Autora e ora Recorrente na ação de contencioso pré-contratual que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, contra a COMUNIDADE INTERMUNICIPAL DA BEIRA BAIXA (CIMBB) e a Contrainteressada, B..., Lda., notificada do acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, que negou provimento ao recurso interposto da sentença, que julgou a ação improcedente, vem, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA).

A Entidade Demandada, ora Recorrida, apresentou contra-alegações em que defende a não admissão da revista, por falta de verificação dos necessários pressupostos legais previstos no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA e, se assim não se entender, a improcedência do recurso.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

Por sentença proferida em 07/07/2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, foi decidido “julgar a presente ação improcedente e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada dos pedidos formulados”.

Inconformado, o Autor interpôs recurso de apelação para o TCA Sul, o qual, pelo acórdão recorrido negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida.

Não aceitando o decidido pelo TCA Sul vem a Autora novamente recorrer, invocando a verificação dos requisitos de admissão do recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do CPTA.

Sem que assista razão à Recorrente, não se acolhendo as razões invocadas para a admissão da revista.

Com efeito, tal como se extrai do acórdão recorrido:

“no caso em apreciação, a entidade recorrida não usou da faculdade prevista no n.º 1, do artigo 71.º, n.º 1, do CCP, ou seja, não definiu no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo.

Todavia, tendo o júri constatado que os preços apresentados nas propostas pela ora recorrente aparentavam não ser suficientes para assegurar os custos relativos à execução do contrato, ou seja, o preço apresentado pela recorrente para o Lote ... e para o Lote ... afigurava-se-lhe “anormalmente baixo por ser insuficiente para cobrir os custos inerentes à execução do contrato” lançou mão do poder/dever previsto no artigo 71.º do CCP, e solicitou esclarecimentos à autora, quanto “aos elementos constitutivos” que considerou relevantes das suas propostas – cfr. facto provado n.º 24.

Ora, como resulta deste ponto 24 do elenco dos factos provados o júri fundamentou de forma clara e objetiva as razões pelas quais se lhe afiguravam de “preço ou custo anormalmente baixo” as propostas apresentadas pela recorrente, formulando o pedido de esclarecimento dos seguintes pontos sobre cada uma das propostas apresentadas:

(…)

Como vimos o júri procedeu a uma análise detalhada e devidamente fundamentada dos esclarecimentos prestados pela ora recorrente, assim como dos documentos juntos relativos à estrutura de meios e custos que pretendia movimentar para executar cada contrato (…)

Assim, em face da análise dos elementos apresentados pela ora recorrente, o júri constatou que os meios (frota e recursos humanos) indicados seriam insuficientes para explorar todo o serviço público em cada contrato posto a concurso de acordo com os parâmetros exigidos pelo programa do procedimento e pelo caderno de encargos.

Com efeito, o júri concluiu, em sede de relatório preliminar e final que na proposta da Recorrente respeitante ao Lote ... verifica-se uma diferença de pelo menos 2 viaturas no dimensionamento da frota, o que se traduziria em constrangimentos e/ou aumento de custos ao nível da manutenção das viaturas com consequência no deficiente cumprimento do nível de serviço público requerido no concurso, nos termos definidos no Anexo 1 ao Caderno de Encargos. Na proposta da Recorrente respeitante ao Lote ... o júri considerou que se verifica uma diferença de pelo menos 8 viaturas no dimensionamento da frota, o que levou a considerar que o número de viaturas constante da sua proposta não permite assegurar o cumprimento do nível de serviços definidos no Anexo I ao Caderno de Encargos.

(…)

Em suma, a recorrente não logrou demonstrar que “a capacidade instalada apresentada” “é a correta uma vez que responde a todos os trajetos”, nomeadamente as linhas, os respetivos percursos e horários, para que se pudesse concluir que o número de veículos indicados seriam suficientes para executar os contratos, tal como a estrutura de recursos humanos, reconhecendo ainda na pronúncia apresentada em sede de audiência prévia que a sua proposta não considera viaturas de reservas “uma vez que a casa mãe (A...) poderá dispensar veículos para necessidades/situações extraordinárias” e que “...os serviços de gestão (Contabilidade, RH, marketing), são partilhados pela casa mãe (a A...)...”, o que permite concluir que os preços das propostas apresentadas pela autora, ora recorrente, não incluem todos os custos inerentes à prestação do serviço público objeto do contrato.

De todo o modo, importa, ainda, sublinhar que a análise das propostas da autora, ora recorrente, assim como dos esclarecimentos por esta prestados e documentos juntos, em resposta ao pedido do júri, bem como os argumentos invocados em sede de audiência prévia, teve por base o serviço público a contratar para os lotes ... e ..., tal como definido no programa do procedimento e no caderno de encargos, o que está espelhado nos excertos do relatório preliminar acima transcritos.

Saliente-se que a autora não logrou provar de que forma poderia, com os meios propostos, prestar o serviço público a que respeitam os dois lotes, em conformidade com as necessidades decorrentes do caderno encargo, quanto a linhas, trajetos e horários.

A insuficiência da frota, assim como dos recursos humanos propostos refletiu-se nas propostas de custos apresentadas pela ora recorrente, ou seja, de preço a pagar a título de compensação pela prestação do serviço público, os quais se revelaram insuficientes para prestar os serviços objeto dos contratos e para fazer face aos custos com a execução dos contratos. Evidenciando, assim, as suas propostas insuficiências também a nível das receitas, quer da compensação por serviço público, quer quanto aos serviços ocasionais, como claramente resulta do ato impugnado.

Razões pelas quais, o júri considerou que as propostas apresentadas pela ora recorrente tinham preços anormalmente baixos, já que esses preços (compensações por obrigações de serviço público) apenas pressupunham custos com uma quantidade de meios (frota e recursos humanos) que seriam insuficientes para explorar todo o serviço público em cada um dos contratos, ou seja, para executar cada um dos contratos conforme descrito no caderno de encargos.

Por outro lado, apresentando as propostas da recorrente meios humanos e materiais insuficientes, existem razões objetivas e fundadas para o júri suspeitar que o volume de receitas estimado pela Recorrente para os serviços ocasionais não poderia ser atingido sem sacrifício do serviço público de transporte regular de passageiros, com o consequente prejuízo, ou para o interesse público (se tal sacrifício se materializasse), ou para o equilíbrio económico-financeiro da concessão (se o volume de receitas previsto não fosse atingido), como defendeu a entidade recorrida. (…)”.

As decisões das instâncias revelam a análise e ponderação indispensáveis relativas quer aos termos e conteúdo da proposta apresentada pela Autora, quer aos esclarecimentos que foram solicitados pelo júri do concurso, assim como, a análise que este efetuou sobre os esclarecimentos prestados pela concorrente, em termos que não foram aptos a inverter o juízo administrativo formulado sobre o fundamento de exclusão da proposta apresentada pela Autora.

Quer a sentença proferida em 1.ª instância, quer o acórdão recorrido apresentam-se amplamente fundamentados, de facto e de direito, no que respeita à improcedência dos fundamentos dos pedidos formulados pela Autora, em termos que não merecem qualquer censura, pois adotam um raciocínio que se apresenta lógico, coerente e amplamente desenvolvido, além de tudo indicar que em conformidade com os normativos de direito aplicáveis, assim como com a jurisprudência e a doutrina citadas, sobre as questões atinentes ao preço anormalmente baixo.

Assim, não se vislumbra existir qualquer erro e, muito menos, grosseiro ou absolutamente visível do acórdão recorrido, antes uma correta aplicação do direito por parte das instâncias, sob uma fundamentação consistente, que se afigura em linha com a jurisprudência, sem revelar qualquer contradição.

Além disso, a questão do preço anormalmente baixo, sobre que respeita o presente litígio, não é nova na jurisprudência, nem encerra dificuldade fora do comum que determine a sua relevância jurídica e social.

As questões colocadas prendem-se, isso sim, com a concreta realidade do concurso em presença, assim como, com o conteúdo da proposta apresentada e os esclarecimentos prestados, dificilmente transpostas para outros casos.

O que determina que não se verifiquem os pressupostos para a admissão do recurso, pois além de não se verificar uma situação de necessidade da admissão do recurso para melhor aplicação do direito, também não se vislumbra a relevância jurídica ou social das questões colocadas no recurso, que justifiquem a quebra da excecionalidade do recurso de revista.

Nestes termos, não estão verificados os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em não admitir a revista.

Custas pela Recorrente, que se fixam em 3 UCs.

Lisboa, 15 de janeiro de 2026. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.