Quem foi o relator do acórdão 00245/06.0BEMDL?

O relator foi José Luís Paulo Escudeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00245/06.0BEMDL?

O acórdão foi proferido em 15 de março de 2007.

00245/06.0BEMDL

Sumário

I- São critérios de decisão das Providências Cautelares Conservatórias: a) A evidência da procedência da pretensão principal - Cfr. 120º-1-a) do CPTA; e b) O “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e o “fumus boni iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - Cfr. artº 120º-1-b) do CPTA. II- Por “periculum in mora” define-se o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; III- Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”; IV- Considerando-se que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne condições de total segurança na assistência ao parto, condições essas que pressupõem a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesistas, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, a que acresce o apoio fundamental do serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia, ao contrário do que acontece com a sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, a qual reúne essas condições; e que, para além disso, o Ministério da Saúde assegura o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança – designadamente, transporte em ambulância com acompanhamento de enfermeiro especializado – então, perante esse condicionalismo, o encerramento daquele bloco de partos não viola direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados, designadamente os direitos à integridade física e à protecção da saúde, da maternidade e paternidade, nem tal situação constitui fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência cautelar.* * Sumário elaborado pelo Relator

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN: I- RELATÓRIO MUNICÍPIO DE ALFÂNDEGA DA FÉ, inconformado com a sentença do TAF de Braga, datada de 09.NOV.06, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra o MINISTÉRIO DA SAÚDE, com sede na Av. João Crisóstomo, 9-6º, Lisboa, consistente na suspensão de eficácia do despacho do Ministro da Saúde, proferido em 28 de Agosto de 2006, nos termos do qual foi determinado o encerramento da Sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela e a consequente concentração dos mesmos na Unidade Hospitalar de Bragança, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões: 1 - Baseia-se o presente recurso no facto de a douta sentença recorrida ter decidido recusar a adopção da providência cautelar requerida. 2 – O recorrente havia requerido a suspensão da eficácia despacho do Ministro da Saúde, proferido em 28 de Agosto de 2006, pelo qual determinou a concentração dos partos realizados na Unidade Hospitalar de Mirandela na Unidade Hospitalar de Bragança, com consequente encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela. 3 – O recorrente não se conforma com a selecção e decisão da matéria de facto, que consta da fundamentação da sentença recorrida. 4 – Nos termos da qual apenas foram considerados relevantes e com interesse para a boa decisão os factos constantes em 1 e 2 do ponto II, e que se reportam à prolação de dois despacho ministeriais. 5 - Na decisão recorrida não se seleccionou de forma adequada a matéria de facto relevante para a decisão da causa, remetendo-se à “inexistência” (porque, nem foram dados como provados, nem como não provados) pontos de facto de indiscutível interesse para uma boa decisão. 6 – Foram, desta forma, incorrectamente julgados, pelo menos, os pontos de factos constantes do requerimento inicial sob os n.º(s) 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º, 107.º a 111.º, matéria alegada pelo requerente, que se afigura imprescindível para a boa decisão da causa e se impunha fosse seleccionada como tal. 7 – O que determina se impugne a decisão sobre tal matéria de facto, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 690.º do Código de Processo Civil. Sem prescindir, 8 – A sentença recorrida violou o disposto no artigo 120.º n.º 1 alínea b) do C.P.T.A. ao concluir pela não verificação do “periculum in mora”, porquanto não estarem alegados factos integradores de prejuízos de difícil reparação ou receio de situação de facto consumado. 9 – No requerimento inicial foi alegada factualidade, que, a dar-se como provada, preenche o requisito do periculum in mora, ou seja encontram-se elencados prejuízos de difícil (senão impossível) reparação, bem como concretizado o receio de situação de facto consumada, no tocante aos interesses que o ora recorrente pretende ver reconhecidos no processo principal. 10 – A não adopção da providência requerida, tem consequências que se traduzem num maior desconforto e incómodo para as parturientes, mas também o aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos. 11 – Prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade. 12 – Por outro lado, para além da existência de danos decorrentes da não suspensão da eficácia do despacho ministerial, não subsiste qualquer razão - a não ser política -, que sustente que decorra grave lesão do interesse público do diferimento da execução do despacho que determinou o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela. 13 - Na verdade tal lesão grave e irreversível resulta, como se encontra demonstrado nos autos, da execução do despacho suspendendo. 14 - A douta decisão recorrida faz, nos termos expostos, incorrecta interpretação e aplicação do disposto nos n.º(s) 1 e 2 do artigo 120.º do C.P.T.A., . 15 – Violando igualmente tal sentença o disposto no artigo 659.º n.º(s) 1, 2 e 3 do Código de Processo Civil. 16 – Por constarem do processo os elementos que, só por si, implicam necessariamente decisão diversa da proferida, e na hipótese de os mesmos não terem sido considerados, por lapso, desde já se requer a reforma da sentença. Caso não se proceda à sua reforma, 17 – Deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que adopte a providência requerida, determinando a suspensão da eficácia do despacho Ministerial, proferido em 28 de Agosto de 2006, e que determinou o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela e encaminhamento das parturientes para a Unidade Hospitalar de Bragança. 18 – Para a hipótese de se entender necessária a produção de prova, deverá a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que determine se proceda à realização das diligências de prova requeridas. O Recorrido contra-alegou, tendo, por seu lado, formulado as seguintes conclusões: A. A douta sentença em recurso fez uma correcta aplicação e interpretação do direito. B. O Despacho suspendendo não é ilegal, pelo que não é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal não podendo, por conseguinte, ser decretada a providência cautelar. C. O Recorrente também não logrou demonstrar os requisitos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. D. Não existe a possibilidade de se constituir um facto consumado irreversível com o encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela. E. O encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não constitui um prejuízo de difícil reparação – antes se traduz num benefício para a saúde das parturientes e dos recém-nascidos. F. A selecção e decisão da matéria de facto foram correctamente integradas na douta sentença recorrida. G. O Meritíssimo Juiz a quo elencou os factos que reputou relevantes e enunciou-os na douta sentença, fazendo adequada aplicação dos poderes conferidos pelo artigo n.º 118º do CPTA. H. Os factos dados como provados são insuficientes para a verificação do requisito do periculum in mora. I. Na sentença recorrida, o Meritíssimo Juiz isolou adequadamente os critérios de decisão do artigo 120º do CPTA, ao referir que “os requisitos enunciados para a concessão da providência são sequenciais e cumulativos, pelo que a não verificação de um prejudica a análise dos restantes.” O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia, no sentido da procedência do recurso. Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso. * II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO a) A invocada nulidade da sentença decorrente quer da falta de pronúncia sobre a matéria alegada sob os artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial quer da falta de especificação dessa matéria, por forma a integrar a fundamentação fáctica da sentença; e b) O alegado erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida. * III- FUNDAMENTAÇÃO III-1. Matéria de facto A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos: 1) Com data de 14/03/2006, o Senhor Ministro da Saúde, proferiu o seguinte despacho, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006 (Despacho nº 7495/2006): «I – A Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal entregou ao Ministro da Saúde, no passado dia 10 de Março, o relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal, e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal. Os documentos, de elevado valor técnico, evidenciam o enorme progresso realizado em Portugal desde que foi lançado, em 1989, o Programa Nacional de Saúde Materno-Infantil. O Programa criou uma rede de referência materno-infantil, que neste momento protege 80% dos recém-nascidos portugueses e permitiu um considerável progresso na saúde da mãe e do recém-nascido. Portugal passou de um país atrasado da Europa em indicadores de saúde materno-infantil para uma colocação entre os 10 países da União Europeia com melhores indicadores de mortalidade materna, mortalidade infantil e mortalidade perinatal. II – O sucesso deste Programa deveu-se a um conjunto de factores de natureza social, económica e cultural, mas sobretudo á melhoria da organização dos cuidados prestados à mãe e à criança na altura do parto. Está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia. A experiência nacional demonstra que estes requisitos apenas se conjugam, por óbvias razões de efectividade e eficiência, em serviços que garantam uma actividade de cerca de 1500 partos/ano. III – De entre os 50 hospitais e maternidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS) onde hoje se processam partos, apenas 27 acumulam as condições técnicas exigidas com ritmo de trabalho que mantenha a actualização e adestramento do respectivo pessoal. De entre os 23 locais onde o número de partos ocorridos é inferior a 1500/ano, 15 encontram-se abaixo de 1200 partos/ano, 12 abaixo dos 1000 partos/ano e 5 abaixo de 500 partos/ano. IV – Impõe-se, assim, uma política de concentração de locais de parto por razões de segurança da mãe e da criança. Uma perda de vida materna, por motivos de parto, é um acontecimento dramático para as famílias e que mancha a credibilidade do SNS. A perda actual de cerca de 12 vidas anuais de recém-nascidos por razões ligadas à insuficiente qualificação técnica dos locais onde o parto ocorre tem um intolerável custo social efectivo. V - A concentração de locais de parto não implica o encerramento dos serviços de obstetrícia, ginecologia e de cuidados ao recém-nascido. Os hospitais e maternidades onde hoje nascem crianças devem continuar a atender as grávidas que a eles ocorram, a assistir aos seus recém-nascidos e a acompanhá-los no período pós-parto. Implica apurar que no momento decisivo do parto, dada a imprevisibilidade sempre associada ao acto e à forma como ele se processa, as mulheres portuguesas, onde quer que residam, disponham de iguais condições de acesso aos meios que a organização hospitalar do SNS já hoje coloca á sua disposição. VI – O factor distância-tempo, marcado pela desigualdade geográfica e fluidez e rapidez de tráfego viário, constitui um importante, e por vezes, inultrapassável obstáculo à desejável igualdade de acessos. Em muitas localidades do interior do País o tempo de acesso a um local de parto que reúna todas as condições de qualidade do acto pode impedir o acesso em tempo útil. O que implica a necessidade de um equilíbrio difícil entre risco obstétrico por razões de menor qualificação do local e risco ocasionado pela dificuldade, perturbação e demora no acesso. VII – O progresso cultural e a crescente informação das cidadãs parturientes têm gerado um fenómeno de orientação natural de procura para os locais que garantem a segurança total às parturientes mais bem informadas. Esse fenómeno explica a erosão de procura de alguns hospitais e maternidades com menores condições, em favor da concentração da procura nos locais que oferecem maior segurança. Persistem, todavia, hábitos e padrões culturais onde, ou por escassez de informação, ou por atavismo ou, ainda, por naturais dificuldades sócio-económicas, as grávidas não escolhem em tempo útil o local mais seguro e se orientam ou conformam com o lugar de parto mais próximo. Esta situação é comum nas zonas interiores do País de poucas acessibilidades, mas observa-se também em regiões da faixa litoral, onde a relação de proximidade ou até de familiaridade se sobrepõe à informação sobre a segurança do parto. VIII – O SNS e o Ministério da saúde, que por ele responde, têm obrigação de garantir às portuguesas, por livre escolha, o local onde entendam que a sua criança nasça nas melhores condições de segurança técnica. Cumpre-lhe garantir a qualificação dos locais que reúnam todas as condições. Tendo em conta as implicações da acessibilidade no risco do parto, incumbe-lhe ainda definir os regimes transitórios que permitam facultar a cada mulher, para cada localização possível, a melhor relação entre o desconforto da distância e o risco associado ao parto. IX – Esta questão, que agora renova a problemática ocorrida no inicio da década de 90, quando o número de locais de parto foi concentrado de quase 200 iniciais para os actuais 50, chama de novo à colação a emotividade da sensação de pertença ao local de vida e trabalho e o desejo de que o nascimento de cada filho constitua a renovação desse compromisso com a terra onde vive. Este sentimento é claramente mais forte nas forças políticas locais que entre as próprias cidadãs. Na verdade, quando bem informadas, estas sabem exactamente o que querem, preferindo sempre a distância segura à proximidade insegura. X – Acresce ainda um factor de crescente complexidade associado aos recursos humanos. Muitos médicos obstetras e pediatras estão a atingir a idade em que ou se reformam ou são dispensados de urgência nocturna, tornado cada vez mais difícil a dotação de equipas técnicas completas. Esta razão acresce a todas as anteriores como argumento adicional para a concentração do local de parto. XI – A Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal produziu um isento, objectivo e notável trabalho de análise e qualificação dos serviços de urgência perinatal, recomendando ao Governo uma maior concentração de locais de parto, agora facilitada pela visível melhoria de acessibilidades observada desde o inicio dos anos 90 até aos nossos dias. A Comissão considera que 16 dos actuais locais de parto não conferem segurança total em cuidados obstétricos e perinatais. Reconhece, todavia, que a difícil acessibilidade em algumas localizações pode aconselhar a manutenção extraordinária de alguns locais de parto, sobretudo no interior do País. XII – Em termos operacionais, a Comissão recomendou o encerramento imediato dos blocos de parto dos hospitais de Barcelos, Santo Tirso, Lamego, Oliveira de Azeméis, Torres Vedras e Elvas. No que se refere aos hospitais do Nordeste Transmontano (Mirandela, Bragança e Macedo de Cavaleiros), recomendou a concentração em um só dos três hospitais por decisão do respectivo Centro Hospitalar. No que se refere aos hospitais da Beira Interior (Guarda, Covilhã e Castelo Branco), a Comissão recomendou a articulação entre hospitais e a concentração daí decorrente por consenso entre administrações e profissionais. A Comissão recomendou ainda a cessação de actividades dos blocos de partos de Amarante, Figueira da Foz, Cascais e Vila Fraca de Xira. Por especiais dificuldades de acesso, a Comissão recomendou a manutenção em funcionamento do bloco de partos de Chaves. Assim, com base no relatório da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal e tendo em conta o imperativo constitucional que obriga o Estado a «garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o País em recursos humanos e cuidados de saúde», determino: (…) 4- A concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mediante proposta do respectivo conselho de administração a apresentar ao Ministro da Saúde até 31 de Dezembro do corrente ano. (…)». 2) O Senhor Ministro da Saúde exarou o seguinte despacho, datado de 28-08-2006 (que se transcreve): «1. Concordo com a proposta de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, apresentada pelo Conselho de Administração do Centro Hospitalar do Nordeste, EPE, ao abrigo do n.º 4 do Despacho nº. 7495/2006, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006, e aprovada na reunião de 18 de Julho de 2006, bem como com a informação elaborada pelo Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Norte, de 27 de Julho de 2006, sobre o mesmo assunto. 2. O encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela deverá realizar-se em dia a determinar conjuntamente pela Administração Regional de Saúde do Norte e pelo Centro Hospitalar do Nordeste. EPE. 3. Comunique-se este despacho à Administração Regional de Saúde do Norte e ao Centro Hospitalar do Nordeste, EPE. 4. A Administração Regional de Saúde do Norte deverá comunicar à Câmara Municipal de Mirandela o teor do presente despacho. 28.08.06 a) António Correia de Campos Ministro da Saúde.» Compulsados os autos, maxime a documentação deles constante, dão-se como provados, ainda, os seguintes factos: 3. Dão-se como provados, para todos os efeitos legais, o teor dos seguintes documentos: a) A proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, constante de fls. 253 e segs.; b) A informação do CA da ARSN de 27.JUL.06 de concordância com a proposta antecedente, de fls. 252; c) O Relatório da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal de fls. 273 e segs.; e d) O Despacho do Ministro da Saúde de 08/09/2006 (Resolução fundamentada que reconheceu que o diferimento da execução do despacho suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público), constante de fls. 89 e segs. III-2. Matéria de direito Com referência à sentença recorrida, são de duas ordens as questões fundamentais que se colocam na apreciação do respectivo recurso jurisdicional: A primeira delas radica na apreciação da invocadas nulidades da sentença quer por falta de pronúncia sobre determinada matéria de facto que o Recorrente alegou no Requerimento da Providência e que reputa de relevante para a decisão da causa, quer por falta de fundamentação, porquanto, em seu entender tal factualidade devia ter sido objecto de especificação no elenco da matéria de facto seleccionada. E a segunda consiste em saber se a sentença recorrida ponderou devidamente o critério de decisão das Providências cautelares constante do artº 120º do CPTA. III-2-1. Da nulidade da sentença quer por omissão de pronúncia quer por falta de fundamentação. Sustenta o Recorrente que a sentença sob recurso, padece de nulidade por omissão de pronúncia sobre a matéria alegada sob os artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial, a qual se lhe afigura imprescindível para a boa decisão da causa e que se impunha fosse seleccionada como tal, ou seja que integrasse tal matéria a fundamentação fáctica da sentença. Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que: “Artigo 668º (Causas de nulidade da sentença) 1. É nula a sentença: a) Quando não contenha a assinatura do juiz; b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão; d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”. Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que: “1 - A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar. 2 - Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final. 3 - (…).” Quando o juiz não especifique os fundamentos de facto que justificam a decisão ou deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, a decisão enferma de nulidade. Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que: 1 – A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final. 2 – Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes. 3 – (...).” Da conjugação do disposto em tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação. A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04. A este propósito pode também ler-se também em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a pp. 479, a propósito do nº 2 do artº 94º do CPTA, a seguinte anotação: “O nº 2 contém um outro aspecto inovador, ao permitir que a fundamentação possa ser feita sob a forma de considerandos. Trata-se de uma medida de simplificação processual que se destina a permitir que o juiz possa motivar a decisão através de proposições sintéticas, evitando grandes desenvolvimentos argumentativos, doutrinários ou jurisprudenciais. (...). Vejamos, então se a sentença recorrida se mostra fundamentada de facto, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou. Constitui objecto da presente providência cautelar de suspensão de eficácia, indagar dos pressupostos ou requisitos da providência requerida com referência ao despacho proferido pelo Ministro da Saúde, datado de 28/08/2006 que concordou com a proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela bem como da informação do CA do da ARSN de 27.JUL.06 de concordância com a proposta antecedente. Em ordem à apreciação dos requisitos das providências cautelares, com relação à providência cautelar requerida, o tribunal a quo, num primeiro momento, discriminou os factos que considerou provados e que entendeu configurarem-se relevantes para a decisão jurídica a proferir, tendo, num segundo momento, interpretado e aplicado as normas jurídicas correspondentes em sede de conhecimento dos critérios de decisão das providências cautelares, tendo concluído pela sua não verificação. É a seguinte a especificação da matéria de facto constante da sentença recorrida: “II. OS FACTOS PROVADOS Com base nos documentos juntos aos autos, e com interesse para a decisão a proferir, dou como sumariamente provada a seguinte matéria de facto: 1) Com data de 14/03/2006, o Senhor Ministro da Saúde, proferiu o seguinte despacho, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006 (Despacho nº 7495/2006): «I – (...) (…)». 2) O Senhor Ministro da Saúde exarou o seguinte despacho, datado de 28-08-2006 (que se transcreve): «1. (...)» Não existem factos não provados relevantes para a decisão a proferir.”. Ora, do teor da especificação da matéria de facto, resulta ter o tribunal a quo elencado os factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, no caso documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa, mais tendo referido que os demais factos alegados se configuram irrelevantes para essa decisão. Nestes termos, a sentença mostra-se fundamentada de facto, perante a especificação factual dela constante. Sustenta o Recorrente que deveria ter sido seleccionada no âmbito da matéria assente a alegada no Requerimento inicial da Providência constante dos artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial, por se lhe afigurar imprescindível para a boa decisão da causa. Tal matéria prende-se com a alegação da escolha da sala de partos de entre as Unidades Hospitalares de Mirandela e de Bragança que oferece melhores condições de segurança quer para a parturiente quer para o recém nascido, a partir da enunciação de vários requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança, concluindo que tais requisitos estão melhor preenchidos no bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, pelo que o seu encerramento viola direitos pessoais, designadamente os direitos à protecção da saúde, da maternidade e da paternidade. Acontece que, embora essa matéria não esteja expressa ou directamente elencada no âmbito da matéria de facto indiciariamente assente, o certo é que, se atentarmos ao teor da totalidade do discurso percorrido pela sentença somos de considerar ter a mesma sido objecto de apreciação. Com efeito, por um lado, tal factualidade é objecto de uma abordagem atenta e exaustiva designadamente na proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, a qual obteve concordância do CA da ARSN, na sua informação de 27.JUL.06, sendo certo que o despacho ministerial suspendendo foi proferido com base em tais suportes e de cuja fundamentação se apropriou, tendo essa abordagem temática sido relevante para efeitos de apreciação dos requisitos das providências cautelares feita pela sentença recorrida; e, por outro lado, como se refere expressamente, a dado passo, na sentença, a propósito da apreciação do critério de decisão das providências cautelares “ periculum in mora”: (…) O requerente da suspensão de eficácia do acto administrativo para além do ónus de alegar no sentido de demonstrar a aparência do bom direito para que numa primeira análise a providência não seja imediatamente rejeitada ao abrigo da alínea a) do n.° 1 do artigo 1200. deve ainda descrever os factos dos quais resulte o periculum in mora. nos termos atrás definidos, uma vez que daquela aparência do bom direito não se presume a existência de prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado. Deve, pois, o requerente alegar factos integradores daquele pressuposto de modo especificado e concreto, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou a utilização de expressões vagas e genéricas. No caso dos autos o Município requerente depois de enunciar os vícios que imputa ao acto administrativo cuja suspensão requer, analisa os requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança para a mãe e para a criança na altura do parto definidos pelo Ministério da Saúde, para concluir que eles estão preenchidos no bloco de partos do Hospital de Mirandela, não se justificando, do seu ponto de vista, o encerramento. (...) É certo que o Município Requerente diz que o encerramento irá violar os direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados «de forma irreversível, considerando a sua natureza (ex. lesão do direito à integridade física)», «coloca em causa os alegados direitos de personalidade, nomeadamente os direitos à protecção da saúde, da maternidade e paternidade». E acrescenta que o despacho viola e tem «igualmente implicações na estabilidade do corpo clínico da Unidade Hospitalar de Mirandela» «pois se porventura fosse proferida uma sentença, daqui a um ou mais anos e em consequência se reordenasse a abertura do bloco de partos, nenhum médico entretanto transferido pediria a sua recolocação neste serviço», o mesmo acontecendo com os enfermeiros e particularmente com os enfermeiros especialistas. Mas tal invocação é vaga e imprecisa. Começando pela estabilidade do corpo clínico, a situação invocada, que é apenas hipotética, não configura qualquer dano susceptível de ser acautelado. O direito à saúde e à assistência médica das populações não impõe que os serviços sejam prestados por este ou aquele quadro clínico, mas que sejam prestados. Por outro lado, prejuízos graves e situações de facto consumado poderiam existir se fosse invocado, e consequentemente provado, que o Hospital de Bragança não tem condições para assegurar os cuidados médicos às parturientes e aos bebés. Ora, o que o Município Requerente alega é que os partos vão ser concentrados «no local onde tem piores condições, que é solicitado por menos gente e o menos acessível, quer em termos de distância, quer em termos de tempo» (artigo 26º). Portanto, o que o Município Requerente faz (e de forma, dir-se-á, exaustiva) é comparar as condições que oferece o Hospital de Mirandela, e as condições que oferece o de Bragança, para concluir que a Unidade de Mirandela tem o maior número de partos do Centro Hospitalar do Nordeste, é a Unidade Hospitalar com maior procura nas especialidades relacionadas com a gravidez e o parto, saúde da mãe e da criança, é a mais próxima «da residência da esmagadora maioria das pessoas do distrito» e, portanto, não deveria ter sido a escolhida para encerrar. E se há incómodos, transtornos e desconfortos, que os há, para as mulheres e crianças que terão de se deslocar para mais longe das suas residências, depois de laços de afectividade criados, como refere o Município Requerente, durante nove meses, com médicos e enfermeiros, os mesmos não têm intensidade e objectividade bastante para merecerem tutela jurídica. O Município requerente não alegou, pois, como lhe competia, factos integradores do pressuposto em análise, pelo que a providência não pode ser adoptada, uma vez que os requisitos são cumulativos. (…)”. Ora, perante este trecho da sentença, somos de considerar ter sido apreciada a factualidade alegada pelo recorrente no Requerimento inicial da Providência, embora o seu teor não conste de uma forma expressa e directa no elenco da matéria de facto sumariamente indiciada. Nestes termos improcede a arguida nulidade de sentença, quer por falta de fundamentação de facto quer por omissão de pronúncia. III-2-2. Do erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida. A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime do critério de decisão “periculum in mora”. É a seguinte a fundamentação constante da sentença proferida pelo tribunal a quo: “(...) Determina a lei que deve ser adoptada a providência cautelar quando «haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal» (alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 120° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). O periculum in mora consiste «no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litigio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão inútil, seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.» - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Almedina, página 607. O requerente da suspensão de eficácia do acto administrativo para além do ónus de alegar no sentido de demonstrar a aparência do bom direito para que numa primeira análise a providência não seja imediatamente rejeitada ao abrigo da alínea a) do n.° 1 do artigo 1200. deve ainda descrever os factos dos quais resulte o periculum in mora nos termos atrás definidos, uma vez que daquela aparência do bom direito não se presume a existência de prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado. Deve, pois, o requerente alegar factos integradores daquele pressuposto de modo especificado e concreto, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou a utilização de expressões vagas e genéricas. No caso dos autos, o Município requerente depois de enunciar os vícios que imputa ao acto administrativo cuja suspensão requer, analisa os requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança para a mãe e para a criança na altura do parto definidos pelo Ministério da Saúde, para concluir que eles estão preenchidos no bloco de partos do Hospital de Mirandela, não se justificando, do seu ponto de vista, o encerramento. Acontece que do eventual erro nos pressupostos de facto que sustentam o encerramento da maternidade de Mirandela não resulta prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado. É certo que o Município Requerente diz que o encerramento irá violar os direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados «de forma irreversível, considerando a sua natureza (ex. lesão do direito à integridade física)», «coloca em causa os alegados direitos de personalidade, nomeadamente os direitos à protecção da saúde, da maternidade e paternidade». E acrescenta que o despacho viola e tem «igualmente implicações na estabilidade do corpo clínico da Unidade Hospitalar de Mirandela» «pois se porventura fosse proferida uma sentença, daqui a um ou mais anos e em consequência se reordenasse a abertura do bloco de partos, nenhum médico entretanto transferido pediria a sua recolocação neste serviço», o mesmo acontecendo com os enfermeiros e particularmente com os enfermeiros especialistas. Mas tal invocação é vaga e imprecisa. Começando pela estabilidade do corpo clínico, a situação invocada, que é apenas hipotética, não configura qualquer dano susceptível de ser acautelado. O direito à saúde e à assistência médica das populações não impõe que os serviços sejam prestados por este ou aquele quadro clínico, mas que sejam prestados. Por outro lado, prejuízos graves e situações de facto consumado poderiam existir se fosse invocado, e consequentemente provado, que o Hospital de Bragança não tem condições para assegurar os cuidados médicos às parturientes e aos bebés. Ora, o que o Município Requerente alega é que os partos vão ser concentrados «no local onde tem piores condições, que é solicitado por menos gente e o menos acessível, quer em termos de distância, quer em termos de tempo» (artigo 26º). Portanto, o que o Município Requerente faz (e de forma, dir-se-á, exaustiva) é comparar as condições que oferece o Hospital de Mirandela, e as condições que oferece o de Bragança, para concluir que a Unidade de Mirandela tem o maior número de partos do Centro Hospitalar do Nordeste, é a Unidade Hospitalar com maior procura nas especialidades relacionadas com a gravidez e o parto, saúde da mãe e da criança, é a mais próxima «da residência da esmagadora maioria das pessoas do distrito» e, portanto, não deveria ter sido a escolhida para encerrar. E se há incómodos, transtornos e desconfortos, que os há, para as mulheres e crianças que terão de se deslocar para mais longe das suas residências, depois de laços de afectividade criados, como refere o Município Requerente, durante nove meses, com médicos e enfermeiros, os mesmos não têm intensidade e objectividade bastante para merecerem tutela jurídica. O Município requerente não alegou, pois, como lhe competia, factos integradores do pressuposto em análise, pelo que a providência não pode ser adoptada, uma vez que os requisitos são cumulativos. (…)”. Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente. Sustenta, para o efeito, ter sido alegada, no requerimento inicial factualidade, que, a dar-se como provada, preenche o requisito do periculum in mora, ou seja encontram-se elencados prejuízos de difícil (senão impossível) reparação, bem como concretizado o receio de situação de facto consumada, no tocante aos interesses que o Recorrente pretende ver reconhecidos no processo principal. A não adopção da providência requerida, tem consequências que se traduzem num maior desconforto e incómodo para as parturientes, mas também o aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade. Isto é, refere, por um lado, que o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, consubstancia uma situação de facto consumada; e, o encerramento daquele bloco de partos, aliado à subsequente concentração dos partos no bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, traduzir-se-á num maior desconforto e incómodo para as parturientes e num aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, decorrentes quer da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade quer da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança. Vejamos se assiste razão ao Recorrente. Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, sob as suas alíneas a) e b) que: “1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.” De tais normativos legais, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias: a) A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e b) O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – e que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”. Com referência ao critério da evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, a sentença proferida pelo tribunal a quo, é do entendimento da sua não verificação. Contra tal entendimento, o Recorrente não se insurgiu, não constituindo tal questão objecto do presente recurso jurisdicional. A questão que se coloca no recurso jurisdicional prende-se, pois, com a apreciação da sentença, no que respeita à apreciação do critério de decisão “periculum in mora”. Como atrás se deixou dito, a propósito da definição dos critérios de decisão das providências cautelares, por “periculum in mora” entende-se o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis. Assim, perante uma situação de “facto consumado” deve entender-se que a providência cautelar será de conceder sempre que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. Por seu lado, a situação de “prejuízos de difícil reparação” deve ser entendida no sentido de que a providência deve ser concedida sempre que, mesmo não se verificando a situação anterior, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente. (Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606). Vejamos, então, se no caso dos autos, há ou não fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. Ora, no caso dos autos temos que, segundo o Relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal elaborado pela Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal “está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia”, tendo a experiência nacional demonstrado que “estes requisitos apenas se conjugam, por óbvias razões de efectividade e eficiência, em serviços que garantam uma actividade de cerca de 1500 partos/ano”. Em função disso, como, segundo o mesmo Relatório, “de entre os 50 hospitais e maternidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS) onde hoje se processam partos, apenas 27 acumulam as condições técnicas exigidas com ritmo de trabalho que mantenha a actualização e adestramento do respectivo pessoal”, impondo-se, por isso “uma política de concentração de locais de parto por razões de segurança da mãe e da criança”. No âmbito de tal enquadramento, aquela Comissão, no que concerne ao Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano, constituído pelas Unidades Hospitalares de Mirandela, Bragança e Macedo de Cavaleiros, recomendou a concentração em um só dos três hospitais por decisão do respectivo Centro Hospitalar. Na sequência de tal recomendação, o Ministro da Saúde, pelo Despacho nº 7495/2006 (2ª série), publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 04/04/2006, determinou, entre outras coisas, “ A concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mediante proposta do respectivo conselho de administração a apresentar ao Ministro da Saúde até 31 de Dezembro do corrente ano.”. Este despacho não foi impugnado nem foi objecto de suspensão de eficácia. Perante este despacho do Ministro da Saúde, o CA do CHNE, elaborou detalhado Relatório técnico sobe a localização da sala de partos do CHNE, tendo deliberado localizar a sala de partos na Unidade Hospitalar de Bragança e pelo consequente encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela. Tal proposta mereceu parecer de concordância por parte do CA da ARSN. Em função de tais proposta e informação de concordância, em 28.AGO.06, foi emitido pelo Ministro da Saúde, por sua vez, despacho de concordância com a proposta de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, apresentada pelo CA do CHNE bem como com a informação elaborada pelo CA da ARSN. Contra este despacho ministerial foi interposta a presente Providência Cautelar de suspensão de eficácia. A proposta do CA do CHNE, acolhida pelo despacho suspendendo, consubstancia-se num Relatório técnico exaustivo em que se faz uma análise comparada dos blocos de parto do CHNE, existentes nas Unidades Hospitalares de Bragança e de Mirandela, em ordem a fornecer critérios para a decisão de concentrar num deles a maternidade que servirá a população de todo o Distrito de Bragança, no qual foram tidos em considerações factores de ordem múltipla, tais como geográficos, técnicos, estratégicos e sócio-políticos. De entre esses factores de abordagem da análise comparativa efectuada, importa destacar os de ordem técnica e geográfica. Conforme Recomendação da Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal constante do seu Relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal, e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal, elaborado pela Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal “está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia”. Ora, em sede de apreciação técnica efectuada pelo CA do CHNE, no âmbito da análise comparativa dos blocos de parto do CHNE, existentes nas Unidades Hospitalares de Bragança e de Mirandela, é feito no Relatório que consubstancia a proposta de encerramento da sala de partos na Unidade de Mirandela um estudo comparado das condicionantes técnicas obtidas no Serviço de Obstetrícia, de onde se depreende a existência de uma superioridade quantitativa da Unidade de Bragança, em matéria de recursos humanos, designadamente no nº de médicos da especialidade de Ginecologia/Obstetrícia e no nº de enfermeiros especialistas em saúde materna e obstétrica, sendo de salientar, ainda o facto do Serviço de Ginecologia/Obstetrícia de Bragança ter o apoio de um serviço de neonatologia devidamente equipado com incubadoras e ventiladores para apoio a recém-nascidos pré-termo bem como de duas mesas de reanimação de recém-nascidos e equipamento específico e individualizado de transporte para unidades hospitalares mais diferenciadas, recursos esses inexistentes na Unidade de Mirandela, donde se infere que para que a Unidade de Mirandela pudesse cumprir as condicionantes técnicas seria necessário equipá-la com uma sala de vigilância pós-parto, de uma sala de reanimação bem como remodelar o Serviço de Neonatologia. Em abono da localização da sala de partos em Bragança, refere-se, ainda, em tal Relatório, que o cumprimento das normas de funcionamento, seja do colégio da especialidade, seja da DGS, apontam para aquela localização, porquanto a sala de partos de Bragança dispõe de mais recursos humanos, cumprindo também em maior número, as restantes condicionantes, no que se refere a instalações e equipamentos; que o Serviço de Neonatologia da Unidade de Bragança possui instalações e equipamento diferenciados para apoio ao Serviço de Ginecologia/Obstetrícia, facto que em Mirandela só seria possível mediante a reformulação do mesmo; e que o Serviço de Urgência Médico-Cirúrgica se encontra localizada em Bragança, o que garante a prestação de todos os cuidados de urgência necessários às parturientes e recém-nascidos. Por outro lado, no que concerne aos factores geográficos, no que se refere aos tempos de percurso e tendo como cenário a manutenção de uma única sala de partos, e seja qual for a solução preconizada, Bragança ou Mirandela, o mesmo Relatório aponta no sentido de que o tempo médio de deslocação ponderado pelo potencial de natalidade, perante uma natalidade prevista de 1000 partos por ano em todo o Distrito de Bragança, ronda os 48 minutos, sendo no caso de Bragança de 48, 24 minutos e no caso de Mirandela 47,84 minutos; e que, até 78.5% da população, ou seja até 785 partos, o tempo total de deslocação, em minutos, é inferior em relação a Bragança do que relativamente a Mirandela, sendo daí para diante indiferente qualquer uma das duas alternativas. Deste modo, em termos geográficos, a alternativa Bragança apresenta-se mais vantajosa do que a alternativa Mirandela, uma vez que, para a maioria da população (cerca de 80%), o esforço de deslocação é menor para Bragança do que para Mirandela. Para isto contribui a circunstância do concelho de Bragança deter mais e 30% do potencial de natalidade de todo o Distrito de Bragança. Em conclusão, em face dos pareceres acolhidos pelo despacho suspendendo, maxime do teor quer da proposta do CA do CHNE quer da informação de concordância com o mesmo do CA da ARSN, e uma vez que do despacho ministerial datado de 04/04/2006, o qual não foi impugnado, resulta como assente a necessidade de concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, temos que do relatório técnico em que assenta aquela proposta, parece resultar não reunir o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela condições de total segurança na assistência ao parto, condições essas que pressupõem a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesistas, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, a que acresce o apoio fundamental do serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia, ao contrário do que acontece com a sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, a qual reúne essas condições. Por outro lado, no que concerne à problemática estabelecida em torno dos factores geográficos, no que respeita aos tempos de percurso e tendo como cenário a manutenção de uma única sala de partos, o tempo médio de deslocação ponderado pelo potencial de natalidade, ou seja o esforço de deslocação proporcionalmente ao nº de parturientes existente, configura-se como sendo inferior em relação a Bragança do que relativamente a Mirandela, para isso contribuindo a circunstância do concelho de Bragança deter mais de 30% do potencial de natalidade de todo o Distrito de Bragança. Para além disso, resulta do próprio despacho do Ministro da Saúde nº 7495/06, de 14.MAR.06, que determinou a concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mais propriamente do seu nº 11, com referência às condições de transporte das parturientes, que: “As administrações regionais de saúde, em colaboração com o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e com as corporações de bombeiros locais aperfeiçoarão o sistema de transporte de parturientes e recém-nascidos em condições que garantam a máxima segurança e comodidade”. O mesmo decorre da Resolução fundamentada que reconheceu que o diferimento da execução do despacho suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público. Com efeito, refere-se no seu ponto 17 que: «O despacho em causa considera os requisitos em relação à qualificação dos locais e tem em conta as implicações de acessibilidade. Especificamente, no que se refere ao Centro Hospitalar do Nordeste, foram tomadas as medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes à unidade hospitalar de Bragança» (cfr ponto 17 do Despacho nº 236/2006) – sublinhado nosso. Deste modo o despacho suspendendo teve em conta a tomada das medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua segurança e comodidade. Perante tal quadro fáctico que se depreende do teor quer do despacho suspendendo quer da Resolução fundamentada, que acolheram e se apropriaram dos relatórios técnicos, referenciados nos autos, tais como Recomendações da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal, que procedeu à avaliação científica e técnica da situação, a Proposta do CA do CHNE, sob a forma de relatório técnico, bem como, ainda da Informação do CA da ARSN de concordância com aquela Proposta, cujas conclusões radicam na circunstância das condições de total segurança em que deve decorrer o parto - designadamente a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesista, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém nascido, acrescido do apoio do serviço de sangue, imagiologia, de laboratório e de cirurgia - não estarem suficientemente asseguradas na Unidade Hospitalar de Mirandela, ao contrário do que se passa na Unidade Hospitalar de Bragança, tendo, para além disso, sido tomadas as medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes a esta última unidade hospitalar, partindo-se, pois do pressuposto de que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne as condições de total segurança em que deve decorrer o parto e aceitando-se que o Ministério da Saúde assegura o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança – designadamente, transporte em ambulância com acompanhamento de enfermeiro especializado – então, perante esse condicionalismo, somos de considerar pela inexistência de “periculum in mora”, na vertente de produção de prejuízos de difícil reparação. Deste modo, em face das garantias asseguradas pelo Ministério da Saúde, no que concerne ao assegurar o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, entre esta cidade e qualquer localidade do distrito de Bragança, e aceitando-se como boa a tese de que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne as condições de total segurança em que deve decorrer o parto, então somos de concluir no sentido da improcedência das conclusões de recurso traduzidas na alegação de que a não adopção da providência requerida importa consequências ao nível de um maior desconforto e incómodo para as parturientes e também do aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade. Do mesmo modo, não parece também que seja de sufragar o entendimento perfilhado pelo Recorrente de que existe um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, resultante duma impossível ou difícil reabertura do bloco de partos de Mirandela, decorrente, designadamente, da transferência do seu quadro de pessoal, em caso de procedência da pretensão principal, afigurando, antes, como sendo sempre possível, reabrir o bloco de partos e dotá-lo dos meios humanos e técnicos necessários ao seu funcionamento. Assim sendo, concordando-se com a argumentação desenvolvida na sentença recorrida, atrás em parte reproduzida, temos, para nós, que a mesma fez uma apreciação criteriosa da factualidade indiciada nos autos, e ao seu enquadramento nos normativos legais, que contém os critérios de decisão das Providências relativas a procedimentos cautelares conservatórios, para daí inferir pela sua não verificação, maxime do pressuposto “periculum in mora”, traduzido quer na existência de uma situação de facto consumado seja na produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente vise assegurar no processo principal, e, em função disso, concluir pelo indeferimento das Providências requeridas. E não se mostrando demonstrado o critério de decisão das Providências cautelares consistente no “periculum in mora”, mostra-se prejudicada a apreciação dos demais, perante a exigência cumulativa legalmente imposta em ordem à sua procedência. Improcede, assim, também, este fundamento de recurso. Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso apresentadas, não merecendo, em consequência, censura a decisão recorrida. IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida. Custas pelo Recorrente. Porto, 15 de Março de 2007 Ass.) José Luís Paulo Escudeiro Ass.) Ana Paula Portela Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Sumário

I- São critérios de decisão das Providências Cautelares Conservatórias:

a) A evidência da procedência da pretensão principal - Cfr. 120º-1-a) do CPTA; e

b) O “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e o “fumus boni iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - Cfr. artº 120º-1-b) do CPTA.

II- Por “periculum in mora” define-se o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente;

III- Por “fumus non malus juris” entende-se não ser manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”;

IV- Considerando-se que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne condições de total segurança na assistência ao parto, condições essas que pressupõem a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesistas, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, a que acresce o apoio fundamental do serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia, ao contrário do que acontece com a sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, a qual reúne essas condições; e que, para além disso, o Ministério da Saúde assegura o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança – designadamente, transporte em ambulância com acompanhamento de enfermeiro especializado – então, perante esse condicionalismo, o encerramento daquele bloco de partos não viola direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados, designadamente os direitos à integridade física e à protecção da saúde, da maternidade e paternidade, nem tal situação constitui fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente da providência cautelar.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:

I- RELATÓRIO

MUNICÍPIO DE ALFÂNDEGA DA FÉ, inconformado com a sentença do TAF de Braga, datada de 09.NOV.06, que julgou improcedente o pedido de adopção de PROVIDÊNCIAS CAUTELARES, oportunamente por si deduzido, contra o MINISTÉRIO DA SAÚDE, com sede na Av. João Crisóstomo, 9-6º, Lisboa, consistente na suspensão de eficácia do despacho do Ministro da Saúde, proferido em 28 de Agosto de 2006, nos termos do qual foi determinado o encerramento da Sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela e a consequente concentração dos mesmos na Unidade Hospitalar de Bragança, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:

1- Baseia-se o presente recurso no facto de a douta sentença recorrida ter decidido recusar a adopção da providência cautelar requerida.

2- O recorrente havia requerido a suspensão da eficácia despacho do Ministro da Saúde, proferido em 28 de Agosto de 2006, pelo qual determinou a concentração dos partos realizados na Unidade Hospitalar de Mirandela na Unidade Hospitalar de Bragança, com consequente encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela.

3- O recorrente não se conforma com a selecção e decisão da matéria de facto, que consta da fundamentação da sentença recorrida.

4- Nos termos da qual apenas foram considerados relevantes e com interesse para a boa decisão os factos constantes em 1 e 2 do ponto II, e que se reportam à prolação de dois despacho ministeriais.

5- Na decisão recorrida não se seleccionou de forma adequada a matéria de facto relevante para a decisão da causa, remetendo-se à “inexistência” (porque, nem foram dados como provados, nem como não provados) pontos de facto de indiscutível interesse para uma boa decisão.

6- Foram, desta forma, incorrectamente julgados, pelo menos, os pontos de factos constantes do requerimento inicial sob os n.º(s) 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º, 107.º a 111.º, matéria alegada pelo requerente, que se afigura imprescindível para a boa decisão da causa e se impunha fosse seleccionada como tal.

7- O que determina se impugne a decisão sobre tal matéria de facto, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 690.º do Código de Processo Civil.

Sem prescindir,

8- A sentença recorrida violou o disposto no artigo 120.º n.º 1 alínea b) do C.P.T.A. ao concluir pela não verificação do “periculum in mora”, porquanto não estarem alegados factos integradores de prejuízos de difícil reparação ou receio de situação de facto consumado.

9- No requerimento inicial foi alegada factualidade, que, a dar-se como provada, preenche o requisito do periculum in mora, ou seja encontram-se elencados prejuízos de difícil (senão impossível) reparação, bem como concretizado o receio de situação de facto consumada, no tocante aos interesses que o ora recorrente pretende ver reconhecidos no processo principal.

10- A não adopção da providência requerida, tem consequências que se traduzem num maior desconforto e incómodo para as parturientes, mas também o aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos.

11- Prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade.

12- Por outro lado, para além da existência de danos decorrentes da não suspensão da eficácia do despacho ministerial, não subsiste qualquer razão - a não ser política -, que sustente que decorra grave lesão do interesse público do diferimento da execução do despacho que determinou o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela.

13- Na verdade tal lesão grave e irreversível resulta, como se encontra demonstrado nos autos, da execução do despacho suspendendo.

14- A douta decisão recorrida faz, nos termos expostos, incorrecta interpretação e aplicação do disposto nos n.º(s) 1 e 2 do artigo 120.º do C.P.T.A., .

15- Violando igualmente tal sentença o disposto no artigo 659.º n.º(s) 1, 2 e 3 do Código de Processo Civil.

16- Por constarem do processo os elementos que, só por si, implicam necessariamente decisão diversa da proferida, e na hipótese de os mesmos não terem sido considerados, por lapso, desde já se requer a reforma da sentença.

Caso não se proceda à sua reforma,

17- Deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que adopte a providência requerida, determinando a suspensão da eficácia do despacho Ministerial, proferido em 28 de Agosto de 2006, e que determinou o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela e encaminhamento das parturientes para a Unidade Hospitalar de Bragança.

18- Para a hipótese de se entender necessária a produção de prova, deverá a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que determine se proceda à realização das diligências de prova requeridas.

O Recorrido contra-alegou, tendo, por seu lado, formulado as seguintes conclusões:

A. A douta sentença em recurso fez uma correcta aplicação e interpretação do direito.

B. O Despacho suspendendo não é ilegal, pelo que não é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal não podendo, por conseguinte, ser decretada a providência cautelar.

C. O Recorrente também não logrou demonstrar os requisitos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

D. Não existe a possibilidade de se constituir um facto consumado irreversível com o encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela.

E. O encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não constitui um prejuízo de difícil reparação – antes se traduz num benefício para a saúde das parturientes e dos recém-nascidos.

F. A selecção e decisão da matéria de facto foram correctamente integradas na douta sentença recorrida.

G. O Meritíssimo Juiz a quo elencou os factos que reputou relevantes e enunciou-os na douta sentença, fazendo adequada aplicação dos poderes conferidos pelo artigo n.º 118º do CPTA.

H. Os factos dados como provados são insuficientes para a verificação do requisito do periculum in mora.

I. Na sentença recorrida, o Meritíssimo Juiz isolou adequadamente os critérios de decisão do artigo 120º do CPTA, ao referir que “os requisitos enunciados para a concessão da providência são sequenciais e cumulativos, pelo que a não verificação de um prejudica a análise dos restantes.”

O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia, no sentido da procedência do recurso.

Com dispensa de vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO

a) A invocada nulidade da sentença decorrente quer da falta de pronúncia sobre a matéria alegada sob os artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial quer da falta de especificação dessa matéria, por forma a integrar a fundamentação fáctica da sentença; e

b) O alegado erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III- 1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:

1) Com data de 14/03/2006, o Senhor Ministro da Saúde, proferiu o seguinte despacho, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006 (Despacho nº 7495/2006):

«I- A Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal entregou ao Ministro da Saúde, no passado dia 10 de Março, o relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal, e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal. Os documentos, de elevado valor técnico, evidenciam o enorme progresso realizado em Portugal desde que foi lançado, em 1989, o Programa Nacional de Saúde Materno-Infantil. O Programa criou uma rede de referência materno-infantil, que neste momento protege 80% dos recém-nascidos portugueses e permitiu um considerável progresso na saúde da mãe e do recém-nascido. Portugal passou de um país atrasado da Europa em indicadores de saúde materno-infantil para uma colocação entre os 10 países da União Europeia com melhores indicadores de mortalidade materna, mortalidade infantil e mortalidade perinatal.

II- O sucesso deste Programa deveu-se a um conjunto de factores de natureza social, económica e cultural, mas sobretudo á melhoria da organização dos cuidados prestados à mãe e à criança na altura do parto. Está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia. A experiência nacional demonstra que estes requisitos apenas se conjugam, por óbvias razões de efectividade e eficiência, em serviços que garantam uma actividade de cerca de 1500 partos/ano.

III- De entre os 50 hospitais e maternidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS) onde hoje se processam partos, apenas 27 acumulam as condições técnicas exigidas com ritmo de trabalho que mantenha a actualização e adestramento do respectivo pessoal. De entre os 23 locais onde o número de partos ocorridos é inferior a 1500/ano, 15 encontram-se abaixo de 1200 partos/ano, 12 abaixo dos 1000 partos/ano e 5 abaixo de 500 partos/ano.

IV- Impõe-se, assim, uma política de concentração de locais de parto por razões de segurança da mãe e da criança. Uma perda de vida materna, por motivos de parto, é um acontecimento dramático para as famílias e que mancha a credibilidade do SNS. A perda actual de cerca de 12 vidas anuais de recém-nascidos por razões ligadas à insuficiente qualificação técnica dos locais onde o parto ocorre tem um intolerável custo social efectivo.

V- A concentração de locais de parto não implica o encerramento dos serviços de obstetrícia, ginecologia e de cuidados ao recém-nascido. Os hospitais e maternidades onde hoje nascem crianças devem continuar a atender as grávidas que a eles ocorram, a assistir aos seus recém-nascidos e a acompanhá-los no período pós-parto. Implica apurar que no momento decisivo do parto, dada a imprevisibilidade sempre associada ao acto e à forma como ele se processa, as mulheres portuguesas, onde quer que residam, disponham de iguais condições de acesso aos meios que a organização hospitalar do SNS já hoje coloca á sua disposição.

VI- O factor distância-tempo, marcado pela desigualdade geográfica e fluidez e rapidez de tráfego viário, constitui um importante, e por vezes, inultrapassável obstáculo à desejável igualdade de acessos. Em muitas localidades do interior do País o tempo de acesso a um local de parto que reúna todas as condições de qualidade do acto pode impedir o acesso em tempo útil. O que implica a necessidade de um equilíbrio difícil entre risco obstétrico por razões de menor qualificação do local e risco ocasionado pela dificuldade, perturbação e demora no acesso.

VII- O progresso cultural e a crescente informação das cidadãs parturientes têm gerado um fenómeno de orientação natural de procura para os locais que garantem a segurança total às parturientes mais bem informadas. Esse fenómeno explica a erosão de procura de alguns hospitais e maternidades com menores condições, em favor da concentração da procura nos locais que oferecem maior segurança. Persistem, todavia, hábitos e padrões culturais onde, ou por escassez de informação, ou por atavismo ou, ainda, por naturais dificuldades sócio-económicas, as grávidas não escolhem em tempo útil o local mais seguro e se orientam ou conformam com o lugar de parto mais próximo. Esta situação é comum nas zonas interiores do País de poucas acessibilidades, mas observa-se também em regiões da faixa litoral, onde a relação de proximidade ou até de familiaridade se sobrepõe à informação sobre a segurança do parto.

VIII- O SNS e o Ministério da saúde, que por ele responde, têm obrigação de garantir às portuguesas, por livre escolha, o local onde entendam que a sua criança nasça nas melhores condições de segurança técnica. Cumpre-lhe garantir a qualificação dos locais que reúnam todas as condições. Tendo em conta as implicações da acessibilidade no risco do parto, incumbe-lhe ainda definir os regimes transitórios que permitam facultar a cada mulher, para cada localização possível, a melhor relação entre o desconforto da distância e o risco associado ao parto.

IX- Esta questão, que agora renova a problemática ocorrida no inicio da década de 90, quando o número de locais de parto foi concentrado de quase 200 iniciais para os actuais 50, chama de novo à colação a emotividade da sensação de pertença ao local de vida e trabalho e o desejo de que o nascimento de cada filho constitua a renovação desse compromisso com a terra onde vive. Este sentimento é claramente mais forte nas forças políticas locais que entre as próprias cidadãs. Na verdade, quando bem informadas, estas sabem exactamente o que querem, preferindo sempre a distância segura à proximidade insegura.

X- Acresce ainda um factor de crescente complexidade associado aos recursos humanos. Muitos médicos obstetras e pediatras estão a atingir a idade em que ou se reformam ou são dispensados de urgência nocturna, tornado cada vez mais difícil a dotação de equipas técnicas completas. Esta razão acresce a todas as anteriores como argumento adicional para a concentração do local de parto.

XI- A Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal produziu um isento, objectivo e notável trabalho de análise e qualificação dos serviços de urgência perinatal, recomendando ao Governo uma maior concentração de locais de parto, agora facilitada pela visível melhoria de acessibilidades observada desde o inicio dos anos 90 até aos nossos dias. A Comissão considera que 16 dos actuais locais de parto não conferem segurança total em cuidados obstétricos e perinatais. Reconhece, todavia, que a difícil acessibilidade em algumas localizações pode aconselhar a manutenção extraordinária de alguns locais de parto, sobretudo no interior do País.

XII- Em termos operacionais, a Comissão recomendou o encerramento imediato dos blocos de parto dos hospitais de Barcelos, Santo Tirso, Lamego, Oliveira de Azeméis, Torres Vedras e Elvas. No que se refere aos hospitais do Nordeste Transmontano (Mirandela, Bragança e Macedo de Cavaleiros), recomendou a concentração em um só dos três hospitais por decisão do respectivo Centro Hospitalar. No que se refere aos hospitais da Beira Interior (Guarda, Covilhã e Castelo Branco), a Comissão recomendou a articulação entre hospitais e a concentração daí decorrente por consenso entre administrações e profissionais. A Comissão recomendou ainda a cessação de actividades dos blocos de partos de Amarante, Figueira da Foz, Cascais e Vila Fraca de Xira. Por especiais dificuldades de acesso, a Comissão recomendou a manutenção em funcionamento do bloco de partos de Chaves. Assim, com base no relatório da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal e tendo em conta o imperativo constitucional que obriga o Estado a «garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o País em recursos humanos e cuidados de saúde», determino:

(…)

4- A concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mediante proposta do respectivo conselho de administração a apresentar ao Ministro da Saúde até 31 de Dezembro do corrente ano.

(…)».

2) O Senhor Ministro da Saúde exarou o seguinte despacho, datado de 28-08-2006 (que se transcreve):

«1. Concordo com a proposta de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, apresentada pelo Conselho de Administração do Centro Hospitalar do Nordeste, EPE, ao abrigo do n.º 4 do Despacho nº. 7495/2006, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006, e aprovada na reunião de 18 de Julho de 2006, bem como com a informação elaborada pelo Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Norte, de 27 de Julho de 2006, sobre o mesmo assunto.

2. O encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela deverá realizar-se em dia a determinar conjuntamente pela Administração Regional de Saúde do Norte e pelo Centro Hospitalar do Nordeste. EPE.

3. Comunique-se este despacho à Administração Regional de Saúde do Norte e ao Centro Hospitalar do Nordeste, EPE.

4. A Administração Regional de Saúde do Norte deverá comunicar à Câmara Municipal de Mirandela o teor do presente despacho.

28.08. 06

a) António Correia de Campos

Ministro da Saúde.»

Compulsados os autos, maxime a documentação deles constante, dão-se como provados, ainda, os seguintes factos:

3. Dão-se como provados, para todos os efeitos legais, o teor dos seguintes documentos:

a) A proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, constante de fls. 253 e segs.;

b) A informação do CA da ARSN de 27.JUL.06 de concordância com a proposta antecedente, de fls. 252;

c) O Relatório da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal de fls. 273 e segs.; e

d) O Despacho do Ministro da Saúde de 08/09/2006 (Resolução fundamentada que reconheceu que o diferimento da execução do despacho suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público), constante de fls. 89 e segs.

III- 2. Matéria de direito

Com referência à sentença recorrida, são de duas ordens as questões fundamentais que se colocam na apreciação do respectivo recurso jurisdicional:

A primeira delas radica na apreciação da invocadas nulidades da sentença quer por falta de pronúncia sobre determinada matéria de facto que o Recorrente alegou no Requerimento da Providência e que reputa de relevante para a decisão da causa, quer por falta de fundamentação, porquanto, em seu entender tal factualidade devia ter sido objecto de especificação no elenco da matéria de facto seleccionada.

E a segunda consiste em saber se a sentença recorrida ponderou devidamente o critério de decisão das Providências cautelares constante do artº 120º do CPTA.

III- 2-1. Da nulidade da sentença quer por omissão de pronúncia quer por falta de fundamentação.

Sustenta o Recorrente que a sentença sob recurso, padece de nulidade por omissão de pronúncia sobre a matéria alegada sob os artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial, a qual se lhe afigura imprescindível para a boa decisão da causa e que se impunha fosse seleccionada como tal, ou seja que integrasse tal matéria a fundamentação fáctica da sentença.

Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que:

“Artigo 668º

(Causas de nulidade da sentença)

1. É nula a sentença:

a) Quando não contenha a assinatura do juiz;

b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;

c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;

d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e

e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”.

Por outro lado, dispõe o art. 659º do CPC, sob a epígrafe de “Sentença”, que:

“1- A sentença começa por identificar as partes e o objecto do litígio, fixando as questões que ao tribunal cumpre solucionar.

2- Seguem-se os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.

3- (…).”

Quando o juiz não especifique os fundamentos de facto que justificam a decisão ou deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, a decisão enferma de nulidade.

Paralelamente, dispõe-se no artº 94º do CPTA, sob a epígrafe “Conteúdo da sentença ou acórdão”, que:

1- A sentença ou acórdão começa com a identificação das partes e do objecto do processo e com a fixação das questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a apresentação dos fundamentos e a decisão final.

2- Os fundamentos podem ser formulados sob a forma de considerandos, devendo discriminar os factos provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.

3- (...).”

Da conjugação do disposto em tais normativos legais resulta que a lei exige, sob pena de nulidade que a sentença contenha a discriminação dos factos que se considerem provados bem como a formulação da respectiva motivação.

A fundamentação de facto da sentença consiste, pois, na discriminação motivada dos factos considerados provados, motivação essa que pressupõe a efectuação de um exame crítico das provas oferecidas ou a formulação de considerandos, através de proposições sintéticas – Cfr. neste sentido os Acs. do STJ, de 27.MAR.92, in Rec. nº 003421; do TRL, de 15.DEZ.05, in Rec. nº 8765/05-4; e do TRP, de 05.JUN.02 e de 10.DEZ.03, in Recs. nºs 210223 e 311906, respectivamente; e do TCAN, de 12.JAN.06, in Rec. nº 00987/04.

A este propósito pode também ler-se também em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a pp. 479, a propósito do nº 2 do artº 94º do CPTA, a seguinte anotação:

“O nº 2 contém um outro aspecto inovador, ao permitir que a fundamentação possa ser feita sob a forma de considerandos. Trata-se de uma medida de simplificação processual que se destina a permitir que o juiz possa motivar a decisão através de proposições sintéticas, evitando grandes desenvolvimentos argumentativos, doutrinários ou jurisprudenciais. (...).

Vejamos, então se a sentença recorrida se mostra fundamentada de facto, ou seja se a mesma, em matéria de facto, contém a discriminação ou fixação dos factos materiais da causa provados e, bem assim, a formulação da respectiva motivação, seja sob a forma de considerandos seja mediante um exame crítico das provas em que assentou.

Constitui objecto da presente providência cautelar de suspensão de eficácia, indagar dos pressupostos ou requisitos da providência requerida com referência ao despacho proferido pelo Ministro da Saúde, datado de 28/08/2006 que concordou com a proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela bem como da informação do CA do da ARSN de 27.JUL.06 de concordância com a proposta antecedente.

Em ordem à apreciação dos requisitos das providências cautelares, com relação à providência cautelar requerida, o tribunal a quo, num primeiro momento, discriminou os factos que considerou provados e que entendeu configurarem-se relevantes para a decisão jurídica a proferir, tendo, num segundo momento, interpretado e aplicado as normas jurídicas correspondentes em sede de conhecimento dos critérios de decisão das providências cautelares, tendo concluído pela sua não verificação.

É a seguinte a especificação da matéria de facto constante da sentença recorrida:

“II. OS FACTOS PROVADOS

Com base nos documentos juntos aos autos, e com interesse para a decisão a proferir, dou como sumariamente provada a seguinte matéria de facto:

1) Com data de 14/03/2006, o Senhor Ministro da Saúde, proferiu o seguinte despacho, publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006 (Despacho nº 7495/2006):

«I- (...)

(…)».

2) O Senhor Ministro da Saúde exarou o seguinte despacho, datado de 28-08-2006 (que se transcreve):

«1. (...)»

Não existem factos não provados relevantes para a decisão a proferir.”.

Ora, do teor da especificação da matéria de facto, resulta ter o tribunal a quo elencado os factos que considerou provados perante os elementos probatórios constantes dos autos, no caso documentais, que considerou relevantes para a decisão da causa, mais tendo referido que os demais factos alegados se configuram irrelevantes para essa decisão.

Nestes termos, a sentença mostra-se fundamentada de facto, perante a especificação factual dela constante.

Sustenta o Recorrente que deveria ter sido seleccionada no âmbito da matéria assente a alegada no Requerimento inicial da Providência constante dos artºs 12.º, 13.º, 19.º a 22.º, 24.º a 26.º, 28.º a 44.º, 48.º a 57.º, 59.º a 93.º, 98.º a 100.º e 107.º a 111.º do requerimento inicial, por se lhe afigurar imprescindível para a boa decisão da causa.

Tal matéria prende-se com a alegação da escolha da sala de partos de entre as Unidades Hospitalares de Mirandela e de Bragança que oferece melhores condições de segurança quer para a parturiente quer para o recém nascido, a partir da enunciação de vários requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança, concluindo que tais requisitos estão melhor preenchidos no bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, pelo que o seu encerramento viola direitos pessoais, designadamente os direitos à protecção da saúde, da maternidade e da paternidade.

Acontece que, embora essa matéria não esteja expressa ou directamente elencada no âmbito da matéria de facto indiciariamente assente, o certo é que, se atentarmos ao teor da totalidade do discurso percorrido pela sentença somos de considerar ter a mesma sido objecto de apreciação.

Com efeito, por um lado, tal factualidade é objecto de uma abordagem atenta e exaustiva designadamente na proposta do CA do CHNE de 18.JUL.06 de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, a qual obteve concordância do CA da ARSN, na sua informação de 27.JUL.06, sendo certo que o despacho ministerial suspendendo foi proferido com base em tais suportes e de cuja fundamentação se apropriou, tendo essa abordagem temática sido relevante para efeitos de apreciação dos requisitos das providências cautelares feita pela sentença recorrida; e, por outro lado, como se refere expressamente, a dado passo, na sentença, a propósito da apreciação do critério de decisão das providências cautelares “ periculum in mora”:

(…)

O requerente da suspensão de eficácia do acto administrativo para além do ónus de alegar no sentido de demonstrar a aparência do bom direito para que numa primeira análise a providência não seja imediatamente rejeitada ao abrigo da alínea a) do n.° 1 do artigo 1200. deve ainda descrever os factos dos quais resulte o periculum in mora. nos termos atrás definidos, uma vez que daquela aparência do bom direito não se presume a existência de prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado.

Deve, pois, o requerente alegar factos integradores daquele pressuposto de modo especificado e concreto, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou a utilização de expressões vagas e genéricas.

No caso dos autos o Município requerente depois de enunciar os vícios que imputa ao acto administrativo cuja suspensão requer, analisa os requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança para a mãe e para a criança na altura do parto definidos pelo Ministério da Saúde, para concluir que eles estão preenchidos no bloco de partos do Hospital de Mirandela, não se justificando, do seu ponto de vista, o encerramento.

(...)

É certo que o Município Requerente diz que o encerramento irá violar os direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados «de forma irreversível, considerando a sua natureza (ex. lesão do direito à integridade física)», «coloca em causa os alegados direitos de personalidade, nomeadamente os direitos à protecção da saúde, da maternidade e paternidade». E acrescenta que o despacho viola e tem «igualmente implicações na estabilidade do corpo clínico da Unidade Hospitalar de Mirandela» «pois se porventura fosse proferida uma sentença, daqui a um ou mais anos e em consequência se reordenasse a abertura do bloco de partos, nenhum médico entretanto transferido pediria a sua recolocação neste serviço», o mesmo acontecendo com os enfermeiros e particularmente com os enfermeiros especialistas. Mas tal invocação é vaga e imprecisa.

Começando pela estabilidade do corpo clínico, a situação invocada, que é apenas hipotética, não configura qualquer dano susceptível de ser acautelado. O direito à saúde e à assistência médica das populações não impõe que os serviços sejam prestados por este ou aquele quadro clínico, mas que sejam prestados.

Por outro lado, prejuízos graves e situações de facto consumado poderiam existir se fosse invocado, e consequentemente provado, que o Hospital de Bragança não tem condições para assegurar os cuidados médicos às parturientes e aos bebés. Ora, o que o Município Requerente alega é que os partos vão ser concentrados «no local onde tem piores condições, que é solicitado por menos gente e o menos acessível, quer em termos de distância, quer em termos de tempo» (artigo 26º).

Portanto, o que o Município Requerente faz (e de forma, dir-se-á, exaustiva) é comparar as condições que oferece o Hospital de Mirandela, e as condições que oferece o de Bragança, para concluir que a Unidade de Mirandela tem o maior número de partos do Centro Hospitalar do Nordeste, é a Unidade Hospitalar com maior procura nas especialidades relacionadas com a gravidez e o parto, saúde da mãe e da criança, é a mais próxima «da residência da esmagadora maioria das pessoas do distrito» e, portanto, não deveria ter sido a escolhida para encerrar.

E se há incómodos, transtornos e desconfortos, que os há, para as mulheres e crianças que terão de se deslocar para mais longe das suas residências, depois de laços de afectividade criados, como refere o Município Requerente, durante nove meses, com médicos e enfermeiros, os mesmos não têm intensidade e objectividade bastante para merecerem tutela jurídica.

O Município requerente não alegou, pois, como lhe competia, factos integradores do pressuposto em análise, pelo que a providência não pode ser adoptada, uma vez que os requisitos são cumulativos.

(…)”.

Ora, perante este trecho da sentença, somos de considerar ter sido apreciada a factualidade alegada pelo recorrente no Requerimento inicial da Providência, embora o seu teor não conste de uma forma expressa e directa no elenco da matéria de facto sumariamente indiciada.

Nestes termos improcede a arguida nulidade de sentença, quer por falta de fundamentação de facto quer por omissão de pronúncia.

III- 2-2. Do erro de julgamento na apreciação dos pressupostos ou requisitos da providência cautelar requerida.

A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime do critério de decisão “periculum in mora”.

É a seguinte a fundamentação constante da sentença proferida pelo tribunal a quo:

“(...)

Determina a lei que deve ser adoptada a providência cautelar quando «haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal» (alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 120° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

O periculum in mora consiste «no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litigio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão inútil, seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.» - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Almedina, página 607.

O requerente da suspensão de eficácia do acto administrativo para além do ónus de alegar no sentido de demonstrar a aparência do bom direito para que numa primeira análise a providência não seja imediatamente rejeitada ao abrigo da alínea a) do n.° 1 do artigo 1200. deve ainda descrever os factos dos quais resulte o periculum in mora nos termos atrás definidos, uma vez que daquela aparência do bom direito não se presume a existência de prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado.

No caso dos autos, o Município requerente depois de enunciar os vícios que imputa ao acto administrativo cuja suspensão requer, analisa os requisitos tidos como necessários para a prestação de cuidados em condições de segurança para a mãe e para a criança na altura do parto definidos pelo Ministério da Saúde, para concluir que eles estão preenchidos no bloco de partos do Hospital de Mirandela, não se justificando, do seu ponto de vista, o encerramento.

Acontece que do eventual erro nos pressupostos de facto que sustentam o encerramento da maternidade de Mirandela não resulta prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado.

(…)”.

Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente.

Sustenta, para o efeito, ter sido alegada, no requerimento inicial factualidade, que, a dar-se como provada, preenche o requisito do periculum in mora, ou seja encontram-se elencados prejuízos de difícil (senão impossível) reparação, bem como concretizado o receio de situação de facto consumada, no tocante aos interesses que o Recorrente pretende ver reconhecidos no processo principal.

A não adopção da providência requerida, tem consequências que se traduzem num maior desconforto e incómodo para as parturientes, mas também o aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade.

Isto é, refere, por um lado, que o encerramento do bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, consubstancia uma situação de facto consumada; e, o encerramento daquele bloco de partos, aliado à subsequente concentração dos partos no bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, traduzir-se-á num maior desconforto e incómodo para as parturientes e num aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, decorrentes quer da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade quer da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança.

Vejamos se assiste razão ao Recorrente.

Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, sob as suas alíneas a) e b) que:

“1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:

a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;

b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.”

De tais normativos legais, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias:

a) A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e

b) O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – e que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”.

Com referência ao critério da evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, a sentença proferida pelo tribunal a quo, é do entendimento da sua não verificação.

Contra tal entendimento, o Recorrente não se insurgiu, não constituindo tal questão objecto do presente recurso jurisdicional.

A questão que se coloca no recurso jurisdicional prende-se, pois, com a apreciação da sentença, no que respeita à apreciação do critério de decisão “periculum in mora”.

Como atrás se deixou dito, a propósito da definição dos critérios de decisão das providências cautelares, por “periculum in mora” entende-se o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, isto é o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu termo e nele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada ao litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

Assim, perante uma situação de “facto consumado” deve entender-se que a providência cautelar será de conceder sempre que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.

Por seu lado, a situação de “prejuízos de difícil reparação” deve ser entendida no sentido de que a providência deve ser concedida sempre que, mesmo não se verificando a situação anterior, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.

(Cfr. neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, pp. 606).

Vejamos, então, se no caso dos autos, há ou não fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Ora, no caso dos autos temos que, segundo o Relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal elaborado pela Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal “está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia”, tendo a experiência nacional demonstrado que “estes requisitos apenas se conjugam, por óbvias razões de efectividade e eficiência, em serviços que garantam uma actividade de cerca de 1500 partos/ano”.

Em função disso, como, segundo o mesmo Relatório, “de entre os 50 hospitais e maternidades do Serviço Nacional de Saúde (SNS) onde hoje se processam partos, apenas 27 acumulam as condições técnicas exigidas com ritmo de trabalho que mantenha a actualização e adestramento do respectivo pessoal”, impondo-se, por isso “uma política de concentração de locais de parto por razões de segurança da mãe e da criança”.

No âmbito de tal enquadramento, aquela Comissão, no que concerne ao Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano, constituído pelas Unidades Hospitalares de Mirandela, Bragança e Macedo de Cavaleiros, recomendou a concentração em um só dos três hospitais por decisão do respectivo Centro Hospitalar.

Na sequência de tal recomendação, o Ministro da Saúde, pelo Despacho nº 7495/2006 (2ª série), publicado no Diário da República, II Série, n.º 67, de 04/04/2006, determinou, entre outras coisas, “ A concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mediante proposta do respectivo conselho de administração a apresentar ao Ministro da Saúde até 31 de Dezembro do corrente ano.”.

Este despacho não foi impugnado nem foi objecto de suspensão de eficácia.

Perante este despacho do Ministro da Saúde, o CA do CHNE, elaborou detalhado Relatório técnico sobe a localização da sala de partos do CHNE, tendo deliberado localizar a sala de partos na Unidade Hospitalar de Bragança e pelo consequente encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela.

Tal proposta mereceu parecer de concordância por parte do CA da ARSN.

Em função de tais proposta e informação de concordância, em 28.AGO.06, foi emitido pelo Ministro da Saúde, por sua vez, despacho de concordância com a proposta de encerramento da sala de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela, apresentada pelo CA do CHNE bem como com a informação elaborada pelo CA da ARSN.

Contra este despacho ministerial foi interposta a presente Providência Cautelar de suspensão de eficácia.

A proposta do CA do CHNE, acolhida pelo despacho suspendendo, consubstancia-se num Relatório técnico exaustivo em que se faz uma análise comparada dos blocos de parto do CHNE, existentes nas Unidades Hospitalares de Bragança e de Mirandela, em ordem a fornecer critérios para a decisão de concentrar num deles a maternidade que servirá a população de todo o Distrito de Bragança, no qual foram tidos em considerações factores de ordem múltipla, tais como geográficos, técnicos, estratégicos e sócio-políticos.

De entre esses factores de abordagem da análise comparativa efectuada, importa destacar os de ordem técnica e geográfica.

Conforme Recomendação da Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal constante do seu Relatório sobre a organização perinatal nacional, no qual se insere o Programa Nacional de Saúde Materna e Neonatal, e a proposta de requalificação dos serviços de urgência perinatal, elaborado pela Comissão Nacional da Saúde Materna e Neonatal “está hoje bem definido o conjunto de meios técnicos para que o parto decorra em condições de total segurança: equipas de assistência compostas por obstetras, anestesistas, pediatra-neonatologista e enfermeiras, equipamento técnico mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, bem como o apoio permanente de serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia”.

Ora, em sede de apreciação técnica efectuada pelo CA do CHNE, no âmbito da análise comparativa dos blocos de parto do CHNE, existentes nas Unidades Hospitalares de Bragança e de Mirandela, é feito no Relatório que consubstancia a proposta de encerramento da sala de partos na Unidade de Mirandela um estudo comparado das condicionantes técnicas obtidas no Serviço de Obstetrícia, de onde se depreende a existência de uma superioridade quantitativa da Unidade de Bragança, em matéria de recursos humanos, designadamente no nº de médicos da especialidade de Ginecologia/Obstetrícia e no nº de enfermeiros especialistas em saúde materna e obstétrica, sendo de salientar, ainda o facto do Serviço de Ginecologia/Obstetrícia de Bragança ter o apoio de um serviço de neonatologia devidamente equipado com incubadoras e ventiladores para apoio a recém-nascidos pré-termo bem como de duas mesas de reanimação de recém-nascidos e equipamento específico e individualizado de transporte para unidades hospitalares mais diferenciadas, recursos esses inexistentes na Unidade de Mirandela, donde se infere que para que a Unidade de Mirandela pudesse cumprir as condicionantes técnicas seria necessário equipá-la com uma sala de vigilância pós-parto, de uma sala de reanimação bem como remodelar o Serviço de Neonatologia.

Em abono da localização da sala de partos em Bragança, refere-se, ainda, em tal Relatório, que o cumprimento das normas de funcionamento, seja do colégio da especialidade, seja da DGS, apontam para aquela localização, porquanto a sala de partos de Bragança dispõe de mais recursos humanos, cumprindo também em maior número, as restantes condicionantes, no que se refere a instalações e equipamentos; que o Serviço de Neonatologia da Unidade de Bragança possui instalações e equipamento diferenciados para apoio ao Serviço de Ginecologia/Obstetrícia, facto que em Mirandela só seria possível mediante a reformulação do mesmo; e que o Serviço de Urgência Médico-Cirúrgica se encontra localizada em Bragança, o que garante a prestação de todos os cuidados de urgência necessários às parturientes e recém-nascidos.

Por outro lado, no que concerne aos factores geográficos, no que se refere aos tempos de percurso e tendo como cenário a manutenção de uma única sala de partos, e seja qual for a solução preconizada, Bragança ou Mirandela, o mesmo Relatório aponta no sentido de que o tempo médio de deslocação ponderado pelo potencial de natalidade, perante uma natalidade prevista de 1000 partos por ano em todo o Distrito de Bragança, ronda os 48 minutos, sendo no caso de Bragança de 48, 24 minutos e no caso de Mirandela 47,84 minutos; e que, até 78.5% da população, ou seja até 785 partos, o tempo total de deslocação, em minutos, é inferior em relação a Bragança do que relativamente a Mirandela, sendo daí para diante indiferente qualquer uma das duas alternativas.

Deste modo, em termos geográficos, a alternativa Bragança apresenta-se mais vantajosa do que a alternativa Mirandela, uma vez que, para a maioria da população (cerca de 80%), o esforço de deslocação é menor para Bragança do que para Mirandela. Para isto contribui a circunstância do concelho de Bragança deter mais e 30% do potencial de natalidade de todo o Distrito de Bragança.

Em conclusão, em face dos pareceres acolhidos pelo despacho suspendendo, maxime do teor quer da proposta do CA do CHNE quer da informação de concordância com o mesmo do CA da ARSN, e uma vez que do despacho ministerial datado de 04/04/2006, o qual não foi impugnado, resulta como assente a necessidade de concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, temos que do relatório técnico em que assenta aquela proposta, parece resultar não reunir o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela condições de total segurança na assistência ao parto, condições essas que pressupõem a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesistas, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido, a que acresce o apoio fundamental do serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia, ao contrário do que acontece com a sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, a qual reúne essas condições.

Por outro lado, no que concerne à problemática estabelecida em torno dos factores geográficos, no que respeita aos tempos de percurso e tendo como cenário a manutenção de uma única sala de partos, o tempo médio de deslocação ponderado pelo potencial de natalidade, ou seja o esforço de deslocação proporcionalmente ao nº de parturientes existente, configura-se como sendo inferior em relação a Bragança do que relativamente a Mirandela, para isso contribuindo a circunstância do concelho de Bragança deter mais de 30% do potencial de natalidade de todo o Distrito de Bragança.

Para além disso, resulta do próprio despacho do Ministro da Saúde nº 7495/06, de 14.MAR.06, que determinou a concentração dos actuais locais de parto dos estabelecimentos do Centro Hospitalar do Nordeste Transmontano em um único estabelecimento, mais propriamente do seu nº 11, com referência às condições de transporte das parturientes, que:

“As administrações regionais de saúde, em colaboração com o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e com as corporações de bombeiros locais aperfeiçoarão o sistema de transporte de parturientes e recém-nascidos em condições que garantam a máxima segurança e comodidade”.

O mesmo decorre da Resolução fundamentada que reconheceu que o diferimento da execução do despacho suspendendo é gravemente prejudicial para o interesse público.

Com efeito, refere-se no seu ponto 17 que:

«O despacho em causa considera os requisitos em relação à qualificação dos locais e tem em conta as implicações de acessibilidade. Especificamente, no que se refere ao Centro Hospitalar do Nordeste, foram tomadas as medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes à unidade hospitalar de Bragança» (cfr ponto 17 do Despacho nº 236/2006) – sublinhado nosso.

Deste modo o despacho suspendendo teve em conta a tomada das medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua segurança e comodidade.

Perante tal quadro fáctico que se depreende do teor quer do despacho suspendendo quer da Resolução fundamentada, que acolheram e se apropriaram dos relatórios técnicos, referenciados nos autos, tais como Recomendações da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal, que procedeu à avaliação científica e técnica da situação, a Proposta do CA do CHNE, sob a forma de relatório técnico, bem como, ainda da Informação do CA da ARSN de concordância com aquela Proposta, cujas conclusões radicam na circunstância das condições de total segurança em que deve decorrer o parto - designadamente a assistência por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesista, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém nascido, acrescido do apoio do serviço de sangue, imagiologia, de laboratório e de cirurgia - não estarem suficientemente asseguradas na Unidade Hospitalar de Mirandela, ao contrário do que se passa na Unidade Hospitalar de Bragança, tendo, para além disso, sido tomadas as medidas necessárias para assegurar o acesso das parturientes a esta última unidade hospitalar, partindo-se, pois do pressuposto de que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne as condições de total segurança em que deve decorrer o parto e aceitando-se que o Ministério da Saúde assegura o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança – designadamente, transporte em ambulância com acompanhamento de enfermeiro especializado – então, perante esse condicionalismo, somos de considerar pela inexistência de “periculum in mora”, na vertente de produção de prejuízos de difícil reparação.

Deste modo, em face das garantias asseguradas pelo Ministério da Saúde, no que concerne ao assegurar o transporte das parturientes e dos recém-nascidos em condições que garantam a sua máxima segurança e comodidade em relação ao bloco de partos da Unidade Hospitalar de Bragança, entre esta cidade e qualquer localidade do distrito de Bragança, e aceitando-se como boa a tese de que o bloco de partos da Unidade Hospitalar de Mirandela não reúne as condições de total segurança em que deve decorrer o parto, então somos de concluir no sentido da improcedência das conclusões de recurso traduzidas na alegação de que a não adopção da providência requerida importa consequências ao nível de um maior desconforto e incómodo para as parturientes e também do aumento do risco obstétrico, podendo causar lesões irreversíveis na integridade física das parturientes e dos seus filhos, prejuízos que advêm da falta de condições de segurança e qualidade da sala de partos da Unidade Hospitalar de Bragança e da maior distância que as parturientes têm que percorrer para acederem a tal maternidade.

Do mesmo modo, não parece também que seja de sufragar o entendimento perfilhado pelo Recorrente de que existe um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, resultante duma impossível ou difícil reabertura do bloco de partos de Mirandela, decorrente, designadamente, da transferência do seu quadro de pessoal, em caso de procedência da pretensão principal, afigurando, antes, como sendo sempre possível, reabrir o bloco de partos e dotá-lo dos meios humanos e técnicos necessários ao seu funcionamento.

Assim sendo, concordando-se com a argumentação desenvolvida na sentença recorrida, atrás em parte reproduzida, temos, para nós, que a mesma fez uma apreciação criteriosa da factualidade indiciada nos autos, e ao seu enquadramento nos normativos legais, que contém os critérios de decisão das Providências relativas a procedimentos cautelares conservatórios, para daí inferir pela sua não verificação, maxime do pressuposto “periculum in mora”, traduzido quer na existência de uma situação de facto consumado seja na produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente vise assegurar no processo principal, e, em função disso, concluir pelo indeferimento das Providências requeridas.

E não se mostrando demonstrado o critério de decisão das Providências cautelares consistente no “periculum in mora”, mostra-se prejudicada a apreciação dos demais, perante a exigência cumulativa legalmente imposta em ordem à sua procedência.

Improcede, assim, também, este fundamento de recurso.

Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso apresentadas, não merecendo, em consequência, censura a decisão recorrida.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 15 de Março de 2007

Ass.) José Luís Paulo Escudeiro

Ass.) Ana Paula Portela

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

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Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- FUNDAMENTAÇÃO

IV- DECISÃO