0304/11.7BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir a revista se o acórdão recorrido parece estar correctamente fundamentado, através de um discurso coerente e plausível, ao não ter conhecido de determinadas questões por só terem sido suscitadas em sede de recurso, como quanto às questões que apreciou, pelo que a revista agora interposta se mostra inviável.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A……………………………….. intentou no TAF de Mirandela acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP [IFAP], da decisão do IFAP de 19.07.2010, que determinou a rescisão unilateral do contrato com a reposição de ajudas concedidas no valor total de €58.842,07, englobando capital e juros, considerado como indevidamente recebido no âmbito do programa “AGRO Medida 1”, visando, além do mais, a declaração de nulidade deste acto.

O TAF de Mirandela julgou a acção improcedente.

A Autora interpôs recurso desta decisão e, por acórdão de 28.02.2020, o TCA Norte considerou ser de manter a sentença de 1ª instância, negando provimento ao recurso.

A Autora interpõe a presente revista deste acórdão, com fundamento na relevância jurídica e social da questão a apreciar, e para uma melhor aplicação do direito.

Em contra-alegações o IFAP defende que a revista não deve ser admitida, ou que, caso assim não se entenda, deverá improceder.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Autora propôs a presente acção administrativa especial contra o IFAP, visando a declaração de nulidade do acto praticado pelo Réu que determinou a rescisão unilateral do contrato com a reposição de ajudas concedidas no valor total de €58.842,07, englobando capital e juros, considerado como indevidamente recebido no âmbito do programa “AGRO Medida 1” e, nos termos do contrato celebrado entre as partes.

Em síntese, na petição inicial alegou que não entregou todos os documentos comprovativos do investimento e despesas realizadas por ter já alguma idade e dificuldade de acompanhar os procedimentos do projecto a que se candidatou, tendo deixado correr os prazos fixados e não tendo respondido em conformidade.

Invocou que a decisão final proferida e notificada consubstancia “uma manifesta inconveniência do acto administrativo a que se reporta”, padecendo de invalidade, por a Autora não ter incumprido a legislação aplicável.

O TAF de Mirandela consignou, nomeadamente, o seguinte: “Para aceder a subsídios estatais ou comunitários, as partes beneficiárias têm uma série de vinculações, mormente documentais, a que se vinculam, por via do contrato que assinam. Não há uma atribuição pura e simples de uma ajuda financeira mas há regras a cumprir, como contrapartida, e que permitem controlar os dinheiros envolvidos e aferir da justeza da sua atribuição.

Daí que as partes beneficiárias não cumpram as obrigações a que se vinculam por iniciativa própria, a solução tenha que ser a rescisão contratual ou cancelamento do contrato, com devolução dos montantes recebidos ou não pagamento dos ainda a receber.

(…), a Autora estava vinculada a prestar as informações que o Réu lhe pedisse para demonstrar a boa execução do contrato. Verificou-se que a Autora não só não juntou tais elementos, como não se pronunciou em sede de audiência prévia, nem juntou os referidos documentos aquando da interposição do recurso hierárquico, nem o fez quando lhe foi concedido prazo para o efeito, como não o fez agora, na presente acção. A Autora disponibilizou-se a tal e requereu uma perícia técnica à sua “contabilidade” mas, ao invés dessa atitude deveria de imediato (ou seja, no mínimo aquando da concessão de quinze dias para juntar os documentos) tê-lo feito. É que em momento algum, se consegue ter a efetiva certeza de que a Autora cumpriu o investimento acordado, impossibilitado pelo incumprimento da obrigação acessória de apresentação dos documentos comprovativos.

Ou seja, a apresentação dos documentos era necessária e essencial, mas não tendo ocorrido em momento algum, há que concluir pelo incumprimento contratual”.

Concluiu, assim, que face ao disposto na cláusula E.1. e 2. do contrato, ao não terem sido juntos quaisquer documentos comprovativos, nomeadamente facturas com o respectivo comprovativo de pagamento, a conclusão necessária por parte do Réu era a rescisão contratual, conforme decidido.

No recurso que interpôs para o TCA Norte a aqui Recorrente imputou à sentença erro de julgamento de facto, com violação do art. 90º, nº 2 do CPTA e 342º do Código Civil (CC) e erro na apreciação de direito, invocando: i) a prescrição do procedimento administrativo, nos termos do art. 3º, nº 1 do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, de 18/12; ii) a decisão final consubstanciar “uma manifesta inconveniência do acto administrativo a que se reporta, o qual provocou lesão de direitos e interesses legítimos”; iii) o acto administrativo padecer de ilegalidade por não existir qualquer incumprimento da legislação aplicável, e os requisitos legais do contrato de atribuição de ajuda terem sido respeitados, não ocorrendo, por isso, falta contratual com o Recorrido, “o que tudo legitima a nulidade do acto administrativo assim praticado, que se invoca, com as legais consequências ao abrigo dos artigos 133º, nº 1 e 134º do C.P.A.”, preceitos estes que a sentença então recorrida teria violado; iv) ter a entidade recorrida incorrido em violação de diversos princípios, violando o art. 6-A do CPA e 266, nº 2 da CRP; v) sempre deveria a Entidade recorrida ter lançado mão da modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, em face da insuficiência de documentos, nos termos do art. 11º, nº 2 do DL nº 163-A/2000, de 27/7, tendo a decisão recorrida violado o previsto na cláusula E das condições gerais do Contrato de Atribuição de Ajudas; vi) o acto administrativo ter incorrido em abuso de direito, ao ter efectuado o pagamento das ajudas sem alertar ou avisar para a necessidade de novos esclarecimentos ou documentos.

O acórdão recorrido apreciou a invocada violação do art. 90º, nºs 1 e 2 do CPTA (na redacção anterior ao DL nº 214-G/2015, aplicável ao caso), reportada a despacho interlocutório proferido em 26.05.2015, pelo qual se julgou o seguinte: “Para efeitos de conhecimento do mérito da causa, julga o tribunal que não se torna necessária a produção de prova adicional, dada a suficiência da prova documental constante dos autos.”

Concluiu, nesse ponto, que “Quanto ao despacho que dispensou a prova, apesar de não escalpelizar, ponto por ponto, as razões pelas quais entendeu que os factos em causa não são necessitados de prova, evidencia ponderação a tal propósito, encontrando-se suficientemente fundamentado.

Em suma, analisando toda a matéria de facto invocada pela Recorrente verifica-se que não houve qualquer nulidade ou erro de julgamento ao não se ter procedido à produção de prova dos factos alegados e referidos por aquela, pelo que se conclui pela improcedência das conclusões de recurso 1ª a 7ª.”

Apreciou também a invocada inconveniência do acto impugnado tendo referido que não cabe aos tribunais apreciar da conveniência ou da oportunidade do acto administrativo, mas apenas da sua legalidade, de acordo com o disposto no art. 3º do CPTA.

Quanto aos outros erros de julgamento imputados à decisão recorrida (e acima enumerados) entendeu o acórdão recorrido que não podia apreciá-los, já que: “(…) estes fundamentos do recurso não atacam os fundamentos da sentença proferida, limitando-se a invocar questões novas (que não foram suscitadas nem na p.i., nem nas alegações finais e que, por isso, não foram apreciadas na sentença recorrida.

Veja-se, que, na petição inicial, o Autor, ora recorrente, não suscitou estas questões. Na verdade, para sustentar a presente ação (na qual impugna a decisão final proferida pelo IFAP- IP determinando o reembolso de €59.842,07 por incumprimento do projeto nº 2002210016909), a Recorrente apenas alegou que, no âmbito de contrato de financiamento, não entregou todos os documentos comprovativos de investimentos e despesas realizadas por ter já alguma idade e dificuldade em acompanhar os procedimentos dos projetos a que se candidatou, de tal modo que deixou correr os prazos fixados e não respondeu em conformidade. Mais tendo referido que o ato impugnado padece de inconveniência e de invalidade porquanto não houve incumprimento da legislação aplicável (o que alega conclusivamente, sem especificar as normas que, no seu entender, teriam sido violadas pelo Réu).

Assim, a matéria invocada nestas conclusões de recurso não foi invocada pela ora Recorrente em 1ª instância e também não foi apreciada na decisão sob recurso. Razão pela qual assume a natureza de questões novas que não podem agora ser conhecidas.

(…)

Na verdade, é por demais consabido que o recurso jurisdicional deve incidir, apenas e tão somente, sobre os vícios e erros que eventualmente afetam a decisão judicial recorrida e não já sobre os que inquinam a decisão administrativa contenciosamente impugnada.”

Entendeu-se, assim, serem de todo injustificadas as conclusões 8ª a 15ª e 23ª a 37ª da motivação, por incidirem sobre “as questões novas” só invocadas em sede do recurso jurisdicional e que não são de conhecimento oficioso, a saber, “da prescrição do procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato, do alegado abuso de direito, da violação dos princípios da boa-fé e da tutela jurídica, da proporcionalidade e da justiça; da violação da cláusula E das condições gerais do contrato de atribuição de ajudas e do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000, de 27/07.

Tratando-se de questões novas delas não se conhecerá.”

As questões que a Recorrente pretende ver tratadas na revista são a da prescrição do procedimento, nos termos do art. 3º, nº 1 do Regulamento (CE/EURATOM) 2988/95, de 18/12, alegando que o Tribunal recorrido dela não conheceu. Estando com esta questão intrinsecamente relacionadas outras às quais o acórdão recorrido negou provimento, a saber: a omissão de diligências de prova e a possibilidade de lançar mão do expediente de modificação unilateral do contrato previsto no art. 11º, nº 2 do DL nº 163-A/2000, de 27/7, sob pena de violação dos princípios da justiça, da proporcionalidade e adequação e da boa-fé e actuação em abuso de direito.

Diremos, desde já, que pese, embora, a prolixidade das conclusões da Recorrente esta não convence nos erros que imputa ao acórdão recorrido.

Quanto às questões de que este conheceu [violação do art. 90º nº 2 do CPTA por ter sido dispensada a produção de prova e inconveniência do acto impugnado] parecem ter sido correctamente julgadas, sendo que o também apreciado erro na fixação da matéria de facto não é passível de ser apreciado em revista (cfr. nºs 2, 3 e 4 do art. 150º do CPTA).

Quanto à prescrição do procedimento administrativo, visando contornar os fundamentos pelos quais o acórdão recorrido dela não conheceu, invoca, nesta sede, a Recorrente que é de conhecimento oficioso, fazendo apelo a jurisprudência da Secção de Contencioso Tributário deste STA em matéria referente a dívidas tributárias. No entanto, essa jurisprudência não é transponível para o Contencioso Administrativo, sendo que o art. 303º do CC é taxativo quanto à necessidade da sua invocação, judicial ou extrajudicialmente, por aquele a quem aproveita, não podendo o tribunal dela conhecer oficiosamente.

Como, igualmente, não são de conhecimento oficioso, não sendo geradores de nulidade (prevista nos agora invocados arts. 161º, nº 1 e 162º do actual CPA ou anteriormente nos arts. 133º e 134º do anterior CPA), os alegados abuso de direito, a violação do art. 11º do DL nº 163-A/2000 e, bem assim, da cláusula E, das condições gerais do contrato de atribuição de ajudas e a violação dos princípios da boa-fé e da tutela jurídica, da proporcionalidade e da justiça, que, a verificarem-se, consubstanciariam vícios de violação de lei, geradora de anulabilidade (cfr. art. 163º do actual CPA).

Assim sendo, o acórdão recorrido parece estar correctamente fundamentado, através de um discurso coerente e plausível, ao não ter conhecido destas questões, como quanto às questões que apreciou, pelo que a revista agora interposta é inviável, não devendo ser admitida.

4. Decisão

Face ao exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela Recorrente.

Nos termos e para os efeitos do art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, a relatora atesta que os Exmos Juízes Adjuntos - Conselheiros Jorge Madeira dos Santos e Carlos Carvalho -, têm voto de conformidade.

Lisboa, 9 de Junho de 2021

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa