0797/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artº 69º nº 1 do DL 380/99, de 22 de Setembro, os Planos Municipais de Ordenamento do Território "são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios" e como tal a sua impugnação contenciosa ou de qualquer das suas disposições está sujeita ao processo próprio de "impugnação de normas" - "declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo" - que e em princípio, nos termos do artº 72º/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas "por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação".

II- No acto de ratificação do PDM, nos termos do artº 80º nº 1 do DL 380/99, compete no entanto ao Governo averiguar se o conteúdo do PDM conflitua com o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou se na sua elaboração teriam sido respeitados os trâmites procedimentais previstos nos artº 76º, 77º e 78 do mesmo diploma.

III- No que respeita às questões que se prendem com as opções assumidas no PDM pelos órgãos competentes para sua aprovação, por respeitarem directamente ao conteúdo do PDM enquanto regulamento administrativo, cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, estão subtraídas à apreciação ou ao controle do Conselho de Ministros no acto de ratificação, sob pena de invasão da esfera de competências da Assembleia Municipal.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):

1- (i) A…; (ii) B…; e (iii) C…, id. a fls. 2, em petição dirigida a este STA intentaram “ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE IMPUGNAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS”, que dirigiram contra o PRIMEIRO-MINISTRO e contra o MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA (na qualidade de contra-interessado), através da qual visam impugnar a deliberação do CONSELHO DE MINISTROS de 13 de Janeiro de 2005, publicada no DR nº 63, Série I-B, de 31 de Março de 2005, que ratificou o Plano Municipal do Concelho de Ponte de Lima (Revisão), que fora aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 06.09.2003.

Na petição inicial dizem fundamentalmente o seguinte:

A presente acção visa impugnar a validade da Deliberação Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, que ratificou o Plano Director Municipal do Concelho de Ponte-de-Lima (Revisão) – PDM - aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 6 de Setembro de 2003.

Os Autores intervieram no procedimento de Revisão do PDM e, subsequentemente, após ter-se iniciado o procedimento administrativo para a sua ratificação no âmbito do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, apresentaram nesse Ministério diversos textos e documentos sobre o assunto.

Os Autores são donos do prédio rústico denominado “D…” situado no lugar de Crasto, freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, que confronta do Norte com Reserva Agrícola Nacional – a seguir apenas RAN -, do Sul com aglomerado urbano, do Nascente com aglomerado urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas, e do Poente com Reserva Ecológica Nacional – a seguir REN -, sendo que a Norte/Nascente é separado dos confrontantes que ficam indicados por caminho público, em que também circulam máquinas e veículos automóveis.

Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de Revisão, nos termos do art.º. 77º, n.º 3 e seguintes do Dec. Leis n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores, em 2/12/02, apresentaram um texto em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes.

De harmonia com essa proposta de Revisão do PDM, a referida “D…” destinar-se-ia a equipamento urbano.

No texto da referida reclamação pronunciaram-se os ora Autores muito detalhadamente contra essa solução, salientando-se aqui duas ideias centrais desse texto: - excluindo a possibilidade de construir na “D…”, a proposta de PDM traduzia uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir, violando assim os diversos preceitos legais, que se citaram, na Reclamação, nomeadamente o princípio constitucional da igualdade; - de outro lado, a lei exige a identificação dos equipamentos assinalado em PDM, identificação que não foi feita na referida proposta de Revisão (Constituição da República - a seguir apenas CRP -, art.º. 13º, 62º.1, 266º, Lei n.º 48/98, art.ºs. 4º.1, 5 c, DL. 380/99, artigos 4º, 8º. 1 e 3) (doc. 8).

Em Resposta a essa Reclamação, escreveu o Presidente da Câmara Municipal de Ponte-de-Lima o que consta do documento que se junta com o n.º 9 donde decorre o seguinte:

a) Não foi tomada posição sobre a criticada impossibilidade de construir na “D…” – era a questão central - ;

b) Não se identificaram os equipamentos, único aspecto quanto aos mesmos, que fora suscitado pelos ora Autores;

c) Tomou-se a iniciativa inovadora e unilateral de eliminar os equipamentos na “D…”, dizendo-se que seriam “non-aedificandi”, o que NÃO é verdade, sendo certo, como se assinalou, que os equipamentos nem sequer eram identificados;

d) Também unilateralmente - nada disso foi solicitado – a “D…” foi transferida do Sector URBANO (cf. indicações que constam do doc. 4) para o Sector NÃO – URBANO (doc. 9), com a consequência de ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção - é contígua a um aglomerado urbano – nos termos do n.º 12 do art.º. 26º do Código das Expropriações.

Invocando diversos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente relativos à completa falta de fundamentação, requereram os ora Autores que fosse devidamente fundamentada a referida Resposta dada à Reclamação que apresentaram (art.ºs. 268º.3 CRP, art.º 124º e 125º do Cód. Procedimento Administrativo - a seguir apenas CPA -, art.º. 4º, 77º. 5, 86º 2 b, 89º.2a, 92º. 2a do Dec. Lei n.º 380/99) (doc. 10).

Sobre este aspecto o Presidente da Câmara Municipal em vez de se responder à crítica de que os equipamentos teriam de ser identificados, fez-se outra coisa, “eliminando-os” e transferindo a “D…” de terreno urbano para ... não urbano, com o alcance que se assinalou (supra 12º, c, d).

Ou seja fez-se precisamente o contrário do que se pretendia que era não só manter a “D…” como urbano, mas mantê-la como urbano para construção e não para equipamento.

Depois disto vem dizer-se não haver que fundamentar a Resposta à Reclamação por ... ter sido atendida a pretensão dos Interessados.

Não se tendo fundamentado – confessadamente – a Resposta à Reclamação cometeu-se grave ilegalidade, violando frontalmente o disposto no n.º. 5 do art.º. 77º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro – a seguir apenas DL. 380/99,

e, muito particularmente, violou-se o disposto na CONSTITUIÇÃO, segundo a qual os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível” (art.º. 268º.3), princípio, aliás, repetidamente reafirmado em diversas disposições legais (v. g. CPA art.ºs. 124º e 125º; cf. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade - a seguir apenas O Plano ... – de Fernando Alves Correia, pág. 267, 268; do mesmo Autor Manual de Direito do Urbanismo – a seguir apenas Manual -, pág. 125, 297, 422).

Acresce que, outras graves ilegalidades foram cometidas no decurso do procedimento administrativo, desde logo não se cumprindo o importante preceito legal que é o art.º. 78º do Dec-Lei 380/99, pois a “coisa” que foi emitida como parecer é, antes, um não-parecer, uma vez que nela apenas se faz uma simples reprodução mecânica do preceito legal a que se reporta: “informo que em conformidade com o definido no DL 380/99 de 22/9 se emite um parecer favorável no âmbito do Art.º. 78º do mesmo DL 380/99 de 22/9” (doc. 11 a).

O procedimento de formação de planos é naturalmente importante, nele assumindo marcado relevo a participação dos interessados como um dos limites à liberdade de modelação ou conformação dos mesmos (art.º. 65º.5 da CRP, art.º. 5º f) e 21º. 2 da Lei n.º 48/98, art.º. 6º, 40º, 48º, 58º, 65º, 77º do DL 380/99).

Ora, em relação ao enquadramento da “D…” na Revisão do PDM a ponderação entre o interesse público e o interesse privado, nomeadamente quanto à possibilidade (ou não) de construir, não foi muita nem pouca, foi NADA, ZERO – apenas operou a arbítrio – (disposições legais anteriormente citadas, incluindo art.º 266º CRP, art.º. 4º, 124º.1, 125º do CPA, art.º. 4º da Lei 48/98, art.º 8º. 1º do DL. 380/99).

Noutra perspectiva, “Os instrumentos de gestão territorial devem explicitar de forma racional e clara os fundamentos das respectivas previsões, indicações e determinações ...” (art.º. 4º do Dec. Lei n.º 388/99).

Este princípio tem mesmo consagração a nível constitucional: a CRP dispõe que os interessados têm direito a “fundamentação expressa e acessível” de todos os actos administrativos (art.º. 268º.3, CRP).

Também este princípio fundamental foi igualmente violado, quanto à “D…” : nem vislumbre de racionalidade e clareza, nem vislumbre de fundamentação – mais uma vez NADA.

Foi também violado o disposto no n.º. 1 do art.º. 8º do Dec. Lei 380/99, segundo o qual devem ser identificados “os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização”.

Em parte alguma foi explicado - muito menos justificado - quais os interesses públicos que teriam conduzido a eliminar a construção na “D…” e a autorizá-la em todos os terrenos contíguos da mesma natureza.

Nem uma palavra sobre as sugestões, observações e reclamações dos Autores (supra 25º).

Como se disse, a “D…” confronta do Norte com RAN, do Sul com Aglomerado Urbano, do Nascente com Aglomerado Urbano e na sequência deste com terrenos agrícolas não RAN, e do Poente com REN (Planta de Condicionantes anterior e posterior ao inquérito público, docs. 3 e 5, supra 5º).

Das mencionadas Plantas Condicionantes vê-se o seguinte:

a) A Nascente existe uma extensa zona branca (dezenas, talvez uma centena de ha de terrenos não Ran), já em parte com aglomerado urbano, zona que se inicia, do lado Poente, PRECISAMENTE NA “D…”, que dela FAZ PARTE;

b) Estando “apertada” entre RAN (Norte), REN (Poente), Aglomerado Urbano (Sul), não se pode construir para além da “D…”, em qualquer desses sentidos (anterior 50º), salvo em situações excepcionais, de modo que a expansão do urbano JÁ ESTÁ, AÍ, CONTIDA (pela Ran, pela Ren e Aglomerado urbano).

Da Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público vê-se o seguinte (doc. 4):

a) Respeita, como tinha e tem de respeitar, as confrontações das Plantas de Condicionantes (doc. 3) – Norte, Sul e Poente (RAN, Aglomerado Urbano, REN);

b) A Nascente grande parte da zona branca (nas Condicionantes, doc. 3), contígua à D…, passa a zona rosa/acastanhada, sinal da POSSIBILIDADE DE CONSTRUIR;

c) Dessa possibilidade é EXCLUÍDA a “D…”, e SÓ ela, em toda a zona;

d) Apenas se atribuía à “D…” a finalidade de equipamento URBANO, urbano repete-se (doc. 4).

A Planta de Condicionantes posterior ao inquérito público (doc. 5) manteve-se idêntica à Planta de Condicionantes anterior ao inquérito (doc. 3) (supra 50º): tinha de ser, aí a Câmara Municipal NÃO tinha poder nem legitimidade para “mexer”.

De modo diverso se passaram as coisas quanto à Planta de Ordenamento posterior ao inquérito (doc. 6) (cf. supra 52º).

a) A Norte, “traindo” a Planta de Condicionantes, escamoteou-se a RAN e, em vez dela, “plantou-se” (...) floresta dita estruturante;

b) A Poente, voltando a “trair” a Planta de Condicionantes, fez-se a mesma “habilidade”, nem RAN, nem REN, antes floresta dita estruturante (cf. doc. 6, com doc. 4, e também com Condicionantes doc. 3 e doc. 5);

c) No sentido Nascente – zona branca nas Condicionantes, doc. 3, e doc. 5 - manteve-se a construção/rosa/acastanhada que já vinha do doc. 4, mas alargou-se muito (mais de 50%) a possibilidade de construção, acrescentando nesse sentido uma nova zona amarela (cf. doc. 6, com doc. 4);

d) MAS, não obstante este vasto alargamento, a “D…” – e SÓ ELA, - CONTINUOU A SER EXCLUÍDA DA POSSIBILIDADE DE CONSTRUIR (doc. 6).

Constata-se, assim, que na Planta de Ordenamento posterior ao inquérito público (doc. 6) foram FALSIFICADOS OS DADOS das Plantas de Condicionantes (documentos autênticos): em vez de se fazer contornar a “D…” por Ran e Ren, como decorria e era imposto pelas Condicionantes (doc. 3, doc. 5), inventou-se uma floresta que nunca existiu (art.º. 256º do Código Penal).

A inventona da floresta ao redor da “D…” e nela pretenderia torná-la diferente da restante zona branca em que se integra, Planta de Condicionantes – doc. 3, doc. 5).

Trata-se, portanto, de uma actuação que, numa escalada de sucessivos atropelos, se traduz numa manifesta arbitrariedade, apenas explicável – pelo menos em termos objectivos – por estranhas motivações persecutórias.

Foram violados os art.ºs. 62º.1 e 266º.1 da CRP, os art.º. 1305º e 1344º do Código Civil, os art.º. 4º.1 e 5C da Lei n.º 48/98, art.º. 4º. 8º.1 e 3 do Dec. – Lei n.º 380/99, art.º. 4º, 124º e 125º do CPA).

Por outro lado, não será fácil encontrar situações em que o princípio constitucional da IGUALDADE tenha sido tão grosseiramente violado como o foi no caso “sub-judice”.

Ora, quanto à “D…”, o tratamento que lhe foi dado na Revisão do PDM em causa traduz seguramente um caso paradigmático de refinado arbítrio, como decorre, nomeadamente, dos factos referidos nos anteriores art.º. 51º a 56º, 30º a 35º, 46º, 12º a 18º), tanto mais que a possibilidade de nela edificar até tem a razão adicional de poder beneficiar, por simples extensão, de todas as infra-estruturas do aglomerado urbano que a rodeia.

Num contexto de arranjos e manipulações, sem justificações ou explicações, e até com falsificações de documentos, numa área de dezenas de hectares – talvez uma centena -, que inclui a D…, toda a gente é autorizada a construir com a única excepção dos donos desse terreno.

Foram violadas as disposições legais referidas no anterior artº. 72º, com a consequente invalidade do PDM na parte que respeita à “D…”.

Por seu lado, os Ministros reunidos em Conselho – digamos, o Governo em peso -, nomeadamente o do Ambiente e do Ordenamento, terão estado distraidíssimos: mesmo sem parecer da Direcção-Geral, não estiveram com mais aquelas, “atiraram” com a ratificação do PDM para o Diário da República.

Segundo o disposto no art.º. 80º.1 do Decreto-Lei n.º 380/99, “a ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes ...”

Aqui está em causa a impugnação do acto administrativo constituído pela ratificação efectuada mediante a Resolução do Conselho de Ministros referida no art.º. 1 desta petição.

Nos termos do citado art.º. 80º, n.º 1 do Dec. Lei n.º 380/99, cumpria ao Conselho de Ministros, reconhecer, ou não, a conformidade do plano em causa – Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima (Revisão) – com as disposições legais e regulamentares vigentes.

Os Autores invocaram diversas disposições legais com as quais o plano – o PDM – não se conformou, o que no entanto, foi pura e simplesmente, ignorado pelo Conselho de Ministros.

Dá-se seguidamente uma indicação resumida das “disposições legais e regulamentares” com as quais o plano não está em “conformidade”.

Quanto às observações/reclamações feitas sobre a proposta de Revisão do PDM, a Resposta dada pela respectiva Câmara Municipal carece totalmente de fundamento, tendo sido violados os artigos 77º, n.º 3, 4 e 5, o art.º. 4º, e o art.º. 8º, n.º 1 e 3 do Dec.-Lei n.º 380/99, e logo na raiz o art.º. 268º,3 do CRP, os artigos 124º e 125º do CPA, e ainda os demais preceitos referidos supra (8º a 21º).

No que respeita ao parecer exigido pelo art.º 78º do Dec.-Lei n.º 380/99, foi violado esse preceito legal, uma vez que o texto emitido não é um parecer, mas um não parecer (supra 22º).

O dever de ponderação entre interesses públicos e interesse privados associado à “D…” foi totalmente incumprido, violando-se o disposto no art.º. 266º CRP, os art.ºs. 6º.4, 33º.5, 40º.4, 48º.5 e 8, 77º.5, 6 e 7 do Dec. Lei 380/99, o art.º 4º CPA, o art.º. 4º da Lei 48/98 (supra 23º a 31º).

Relativamente à referida “D…” por completa omissão, também foi violado o disposto nos art.º. 4º e 8º.1 do Dec. Lei 388/99 (supra 31º a 37º).

Quanto ao mesmo prédio, NADA foi invocado no sentido de explicar, e muito menos de justificar a limitação do direito de propriedade no que respeita à possibilidade de edificar, violando-se, assim, o disposto nos art.ºs. 62º.1 e 265º.1 do CRP, os art.ºs. 1305º e 1344º do Cód. Civil, os art.ºs. 4º.1 e 5º C da Lei 48/98, os art.ºs. 4º e 8º.1 do Dec. Lei 380/99, o art.º. 4º do CPA (supra 60º a 70º).

Ao vedar-se a possibilidade de edificar na “D…”, foi grave e grosseiramente violado o princípio da igualdade, bem como os princípios da justiça, da imparcialidade e da boa-fé – art.º. 266º.2, 13º.1 e 18º.1 do CRP -.

Com efeito, numa área de muitas dezenas de hectares, porventura mesmo de uma centena, em que a “D…” está integrada, foi consagrada a possibilidade de construir em relação a todos os terrenos excepto quanto à “D…” - e só a ela – (supra 51º 58º).

Nessa perspectiva, após a reclamação dos ora Autores (supra 8º e seguintes), com grave violação da boa-fé, foi manipulada a Planta de Ordenamento, falsificando-se até dados da Planta de Condicionantes, por modo a tentar sugerir a ideia de que a “D…” seria “diferente” dos terrenos contíguos à mesma (supra 54º a 59º).

Nunca foi invocada qualquer razão para esse tratamento discriminatório dado à “D…”.

Mais tarde, um funcionário da Câmara Municipal tentou adiantar a ideia de que o tratamento dado à “D…” teria a ver com a contenção do urbano.

Mas, como se assinalou, havendo uma enorme área para conter o urbano, só se “lembraram” de fazê-lo na “D…”: a contenção começou, acabou e esgotou-se na “D…” (supra 82º a 92º).

Violaram-se os princípios da igualdade, da justiça da boa-fé.

O PDM em causa violou as disposições legais que ficam indicadas nesta petição inicial, não estando em conformidade com essas “disposições legais e regulamentares”, pelo que a ratificação - citada Resolução do Conselho de Ministros -, referida no art.º. 1º é inválida ao pronunciar-se em sentido contrário, ou seja ao pronunciar-se no sentido de que existiria conformidade com tais “disposições legais e regulamentares” (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo I, pág. 550).

Nestes termos e nos de direito, designadamente nos dos preceitos constitucionais e legais referidos nesta petição, deve ser declarada nula ou, no caso de se entender não constituir caso de nulidade, deve ser anulada a ratificação do Plano Director Municipal de Ponte-de-Lima (Revisão) a que se refere o n.º 1 desta petição inicial, operada mediante a Resolução do Conselho de Ministros igualmente referida nesse n.º 1, na medida em que essa ratificação é extensiva a normas e Plantas, nomeadamente a Planta de Ordenamento, do referido Plano Director, que se reportam ao prédio denominado “D…” identificado nos nºs. 6º e 7º desta petição inicial, e nele não permitem edificar.

2- Na contestação que apresentou (fls. 184/187), o “MUNICÍPIO DE PONTE DE LIMA” diz o seguinte:

Os recorrentes propõem acção administrativa especial de impugnação do acto administrativo que identificam como sendo a deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, publicado no DR nº 63, de 31 de Março de 2005, que ratifica o Plano Director Municipal de Ponte de Lima.

O itinerário da elaboração e aprovação do PDM, pelo município, quer o da rectificação, pelo Governo, traduzem-se em procedimentos autónomos, cada um com as suas diversas e próprias fases de iniciativa, instrução e decisão, esta consubstanciada no respectivo acto administrativo final, de autoria diversa – a Assembleia Municipal e o Conselho de Ministros respectivamente.

A ratificação prevista no artº 80º do DL nº 380/99 é um acto misto, já que envolve quer uma tutela de legalidade, ao abrigo do nº 1 do artº 242º da CRP, quer um controlo de mérito, traduzido numa curadoria de interesses supramunicipais em matéria urbanística. Este duplo controlo exerce-se de acordo com o disposto no nº 4 do artº 65º da CRP.

A ratificação destina-se a reconhecer a conformidade do plano municipal aprovado, nomeadamente com as disposições legais e regulamentares vigentes e com outros planos municipais, sendo que a ratificação dos planos municipais pelo Conselho de Ministros é acto administrativo contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios.

Os recorrentes todavia não imputam ao acto de aprovação ou de integração da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal que é a ratificação pelo Governo, qualquer vício inerente ao próprio acto de ratificação, pelo que o acto de ratificação é perfeitamente regular, devendo por isso a acção improceder.

3- Na contestação que apresentou (fls. 189/201), a “Presidência do Conselho de Ministros” diz o seguinte:

Os AA. entendem que a Resolução do Conselho de Ministros impugnada é inválida porque as opções de planeamento assumidas no PDM de Ponte de Lima são inválidas e o acto impugnado não reflectiu essa invalidade.

O objecto de censura dos AA. são as opções urbanísticas do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e não o conteúdo da Resolução do Conselho de Ministros impugnada.

Só que os eventuais erros de planeamento que porventura determinem a invalidade material do Plano não são susceptíveis de invocação para impugnação autónoma do acto administrativo governamental através do qual se procede à ratificação de tal plano.

Ou seja, o acto de ratificação, sendo um verdadeiro acto administrativo, só é impugnável contenciosamente quando estiverem em causa vícios próprios e específicos desse mesmo acto, pelo que não é possível deixar de concluir pela inviabilidade de conhecer do mérito da presente acção que obsta ao prosseguimento do processo, verificando-se assim a excepção dilatória prevista no artº 89º/1/c) do CPTA, devendo a Presidência do Conselho de Ministros ser absolvida da instância.

Caso assim se não entenda, atendendo aos fundamentos aduzidos, deve a acção ser considerada improcedente porque os poderes de ratificação aqui censurados são estranhos ao poder de conformação do conteúdo do plano.

4- Na réplica, os AA. dizem essencialmente o seguinte:

Nos termos do artº 80º do DL 389/99, no quadro da ratificação, o Governo tem de pronunciar-se, além do mais, sobre se os planos de Ordenamento do território respeitam (ou não) as “disposições legais e Regulamentares vigentes” que forem aplicáveis, e é nesse dever que assenta o acto de ratificação.

O cumprimento desse dever implica que o Governo, reportando-se a disposições legais aplicáveis a níveis do PDM, faça um juízo sobre se as mesmas foram, ou não, violadas.

No caso concreto invocaram os AA., na petição inicial, graves violações de preceitos legais – a até constitucionais – que tiveram lugar no âmbito do PDM em causa (nomeadamente artºs 109º e sgs.).

A ratificação governamental, tendo excluído da mesma, por razões de legalidade, outros aspectos do PDM ratificado, dela não excluiu, no entanto, o que respeita à referida “D…”, dando assim por improcedentes as ilegalidades invocadas pelos AA.

Estes entendem que, ao não reconhecer que tais ilegalidades foram praticadas a nível do PDM, a ratificação do Conselho de Ministros violou o disposto no 80º do DL 380/99.

5- Notificado que foi o Mº Pº nos termos e para os efeitos do disposto no artº 85º nº 5 do CPTA, a fls. 220/221 veio sustentar a improcedência da acção.

6- Proferido despacho saneador nos termos do que consta a fls. 230/234, foram as partes notificadas para apresentarem alegações.

Em alegações (fls. 236/241 cujo conteúdo se reproduz) os AA., no essencial, sustentam a posição anteriormente assumida.

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7- MATÉRIA DE FACTO:

7.1- Por acórdão da Subsecção de fls. 247/261, foi a acção julgada improcedente.

Essa decisão da Subsecção viria no entanto a ser anulada, em sede de recurso jurisdicional, pelo acórdão do Pleno de 13.11.2007 (376/387), onde se determinou “a ampliação da matéria de facto, designadamente tendo em conta as questões suscitadas pelos Recorrentes nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional”, já que, “designadamente não foi dado como provado”, como se refere no acórdão do Pleno, “que, no âmbito do procedimento de elaboração do Plano Director Municipal, os Recorrentes tenham apresentado quaisquer observações ou reclamações; que a Câmara Municipal de Ponte de Lima tenha dado qualquer resposta a essas hipotéticas observações ou reclamações e, em caso afirmativo, qual o seu teor; que não tenham sido identificados os interesses públicos prosseguidos; que não tenha havido ponderação do interesse público e do interesse dos Recorrentes; que não tenha sido ponderado o direito de propriedade dos Recorrentes sobre os prédios que referem; ou que não tenha sido ponderado o princípio da igualdade em relação ao mesmo”.

Deste modo, face ao determinado e atendendo ainda ao preceituado no artº 264º nº 2 do CPC, com interesse para decisão, dá-se como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

A- Conforme publicação no DR I-B de 31 de Março de 2005 – por “Resolução do Conselho de Ministros nº 81/2005, de 13 de Janeiro de 2005 foi ratificada parcialmente a revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovada a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município nos termos do que resulta do doc. de fls. 39/51 junto com a petição inicial cujo conteúdo se reproduz na íntegra.

B- A revisão do PDM de Ponte de Lima, foi aprovada pela Assembleia Municipal de Ponte de Lima sob proposta da Câmara Municipal, em 06 de Setembro de 2003 (doc. de fls. 25 a 38).

C- Em nome dos AA. está registado o prédio rústico denominado “D…” situado no lugar de Crasto, freguesia da Ribeira do Concelho de Ponte-de-Lima, descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte-de-Lima sob o n.º 57911, a folhas 139 do Livro B-153, livro de ficha de freguesia 00035/151085 – Ribeira (doc. de fls. 70/72 que se reproduz).

D- Desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima, quando foi aberto o período de discussão pública da proposta ou projecto de revisão, nos termos do artigo 77.º, n.º 3 e seguintes do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores em 02/12/02, dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima documento em que fizeram sobre essa proposta as observações/reclamações que tiveram por pertinentes, nos termos que constam do doc. junto com a petição inicial com o nº 8, documentado a fls. 73/81, que se reproduz e no qual, além do mais, dizem o seguinte:

“…Constata-se que nas plantas se pretende “destinar” o prédio dos requerentes a “equipamentos”.

Mas, estando esse prédio envolvido por um aglomerado urbano contíguo -- lançado a partir do referido prédio rústico que foi de E… (supra 1.2. a 1.4.) -- não se aponta qualquer razão que possa justificar que o prédio dos requerentes seja “neutralizado” em termos de construção, e remetido para “equipamentos”.

Não se invoca qualquer fundamento objectivo para esse tratamento discriminatório.

E muito menos se invoca qualquer fundamento “de forma racional e clara” (art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99).

Como se não indicam “os critérios utilizados” para esse tratamento discriminatório (art.º 8°, 1 e 3 do mesmo diploma legal).

E, é claro, em parte alguma se explica porque razão os requerentes não aproveitarão dos “benefícios” de que aproveitam os proprietários do agrupamento urbano contíguo (art°. 5° da Lei 48196).

Por outro lado, igualmente de não mostra como teriam sido ponderados os interesses dos requerentes face ao - anónimo e não identificada - interesse público que estaria em causa (art.º 5°, c da lei 48/98).

Igualmente se não vislumbra como teriam sido respeitados os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça (art.º 266° da Constituição da República).

Nem sequer se explicita o interesse público que poderia ter estado subjacente ao tratamento discriminatório dos requerentes. Nem se explica como esse eventual interesse teria sido valorado face à, legalmente devida, ponderação dos interesses dos requerentes (supra 2.4, b) e 25).

Sobre todos esses aspectos jurídicos fundamentais Regulamento, Plantas, e Parecer da Comissão do Acompanhamento são inteiramente omissos.

Neles não aflora a mínima preocupação, em função desses princípios, de “explicar” porque se pretende atirar com o prédio dos requerentes para o mundo de equipamentos anónimos.

3.4. Assim sendo, o proposto Plano Director viola os princípios constitucionais e legais que garantem o direito de propriedade dos requerentes sobre o prédio em causa, como viola os princípios legais que ficam referidos.

(…)

4.2. Mas a reserva de terrenos para equipamentos, nos termos expostos, tem de os identificar nos respectivos instrumentos de ordenamento do território.

Em princípio, essa identificação consta desses instrumentos mediante indicações adequadas neles apostas (escolas, rede viária, etc).

Mas pode não constar.

Quando se reserva um terreno para equipamentos tem naturalmente de se explicitar e concretizar qual o equipamento que está em causa e se tem em vista.

“Equipamento”, só por si, não é nada porque pode ser uma infinidade de coisas. É um substantivo abstracto. Portanto, uma abstracção divorciada de realidades concretas.

Assim sendo, não é possível organizar um plano concreto, em termos objectivos e fundamentados, sem que nele se identifiquem os equipamentos concretos que se entenda serem exigidos pelo interesse público e mais precisamente pelas ‘necessidades especificas das populações”. E sem que se torne claro e explique porque se entendem as coisas desse modo (artigo 8.º 1, 10.º g, 17.º 1, 70° g, 85° b, 86° 2.b do Decreto-Lei 380/99; art.º 6.º 2 da Lei n°48/98).

Por outro lado, as possíveis limitações ao direito de propriedade privada só podem ter lugar - quando podem ... - se se centrarem à volta de um interesse público relevante.

É uma evidência, que está na raiz de tudo, nomeadamente em matéria de ordenamento do território (supra 2.3.2.4.)

E não pode fazer-se um juízo sobre a existência, ou não, de interesse público em relação a qualquer coisa - equipamento - que se não sabe o que seja, precisamente porque é referida em termos de abstracção linguística.

E pela mesma razão não é possível fazer a ponderação que a lei exige entre os eventuais interesses públicos e privados que estiverem em causa (supra 2.3, 2.4).

Em suma, não é possível “agredir” um direito garantido pela própria Constituição mediante abstracções ou “não realidades”, que nem sequer chegam a ser simplesmente virtuais.

Ora, também sobre os aspectos que se acabam de referir, Regulamento, Plantas e Parecer da Comissão de Acompanhamento são totalmente omissos.

Nem uma palavra que tenha minimamente em consideração os princípios legais que ficam referidos.

4.3. Aliás, independentemente daquilo que se acaba de referir, há que assinalar que essas “expropriações a prazo incerto”, até por maioria de razão, são enquadradas pelos princípios gerais sobre a matéria de expropriações.

E também nestas o “interesse público” tem de ser prosseguido “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” art.º 2° do Código das Expropriações).

E a expropriação justifica-se, é claro, decisivamente por prosseguir um FIM concreto de utilidade pública. Que tem, é evidente, de ser concretamente explicitado (art.°s. 1°,3°.1., 4°.1., 10°.1. do mesmo Código)

Por outro lado, como é elementar, se os bens expropriados não forem “aplicados ao fim que determinou a expropriação”, pode ter lugar a reversão dos mesmos para os expropriados (art.º 5°,1.)

5. Assim, também sob o ponto de vista que fica sublinhado, é ilegal a classificação do referido prédio dos requerentes, no proposto Plano Director, como terreno para equipamentos desconhecidos e “anónimos”.

Em conclusão, solicitam os requerentes que o seu referido prédio seja classificado e qualificado como solo urbano susceptível de urbanização ou de edificação”.

E- Em resposta a essa reclamação, o presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, refere o seguinte:

“(…)

Os requerentes reclamam da discricionariedade das reservas de equipamento nas Unidades Operativas com Plano de Urbanização em fase de Proposta, argumentando que nas áreas que lhe estão afectas deverá ser identificado o tipo de equipamento previsto.

Essa identificação está feita nos Planos de Urbanização respectivos, cujo zonamento se ajusta à proposta de ordenamento contida no PDM.

O terreno dos reclamantes, que estava afecto a equipamento non-aedificandi de acordo com a versão do Plano de Urbanização de Ponte de Lima colocada à discussão pública, deixa de ter essa classificação mantendo-se, contudo, com a função que actualmente desempenha no Espaço Não-Urbano, decorrente das alterações finais introduzidas na versão final do mesmo.

Não obstante considera-se justificável um acerto que permita a colmatação do tecido urbano com a possibilidade de criação de uma parcela edificável.

Assim, o requerimento foi parcialmente atendido e a proposta do Plano ajustada a essa conformidade” - (documento de fls. 82 a 83 dos autos que se reproduz).

F- Requereram então os ora Autores que a resposta dada à reclamação referida em D), fosse devidamente fundamentada - (documento de fls. 84 a 86, que se reproduz).

G- Através de ofício datado de 13 de Outubro de 2003, o Presidente da Câmara de Ponte de Lima respondeu, referindo o seguinte:

“No que se refere ao requerimento de fundamentação da resposta à reclamação que oportunamente apresentaram sobre o assunto compete-nos informar que no âmbito da apreciação da reclamação apresentada foram consideradas pertinentes as razões evocadas, nomeadamente a omissão da identificação do equipamento Municipal que se pretendia para o local e respectiva fundamentação, tendo por esse facto sido retirada a classificação de uso de solo atribuída ao terreno em causa, “Área de Equipamento Urbano”.

Neste caso fomos ao encontro das pretensões de V.ªs Ex.ªs, deixando de ter sentido fazer a fundamentação da resposta à reclamação feita, quando a mesma foi atendida”.

(documento junto a fls. 87 dos autos).

H- Em 15 de Setembro de 2003, os Autores requereram a intimação judicial do Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, para a emissão das certidões que haviam requerido relativas ao caso (doc. de fls. 91 a 97).

I- Das certidões entregues constam as seguintes Plantas: Planta de Condicionantes anterior ao Inquérito Público; Planta de Ordenamento anterior ao Inquérito Público; Planta de Condicionantes Posterior ao Inquérito Público; e Planta de Ordenamento posterior ao Inquérito Público (doc. de fls. 52 a 67 cujo conteúdo se reproduz).

J- Datada de 15.10.2003, o autor A. C…, endereçou ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima a carta constante de fls. 98 a 103 dos autos, cujo conteúdo se reproduz, manifestando a sua insatisfação ou a sua discordância pelo facto de o prédio denominado “D…” não ter sido considerado pelo PDM como área destinada a construção, o que considera incompreensível, injusto e violador dos seus direitos.

L- Após a ratificação do PDM pelo Conselho de Ministros, os autores requereram ao Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano “certidão de teor de todos os despachos proferidos e de todos os pareceres elaborados no âmbito do processo administrativo de ratificação com referência ao mencionado assunto” - (documentos de fls. 145 a 147 que se reproduzem)

M- Tendo sido emitida e entregue aos AA. a certidão a que se reportam os doc. de fls. 148 a 162, cujo conteúdo se reproduz).

N- Acerca do processo de ratificação, para efeitos de “apreciação” de “questões de legalidade que possam eventualmente comprometer a aprovação ou a ratificação governamental da Revisão” do PDM, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território determinou o envio da “EXPOSIÇÃO SOBRE A REVISÃO DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL DE PONTE DE LIMA”, apresentada por “A. C…” e “respectivos anexos para apreciação urgente por parte da Câmara Municipal de Ponte de Lima e à CCDR Norte para apreciação, ouvida a Câmara Municipal, dando-se conhecimento à DGOTDU” - (documento de fls. 157 a 158 dos autos).

O- A Câmara Municipal tomou posição sobre o assunto, tendo respondido (doc. de fls. 163 dos autos que se reproduz), nos seguintes termos:

“…Os procedimentos relativos à reclamação do Dr. C… foram os mesmos que foram dados a todas as reclamações e tiveram por base o cumprimento estrito do Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro.

Todo o processo resultante da discussão pública, antes de ser remetido para aprovação da Assembleia Municipal, nos termos do artigo 78.º do mesmo Decreto-Lei, foi remetido e apreciado pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Norte, relativamente ao qual foi emitido parecer favorável.

O facto das pretensões do reclamante não terem sido atendidas no âmbito da proposta de revisão do Plano Director Municipal, deve-se a questões estritamente técnicas, nomeadamente no que se refere às zonas de expansão urbana previstas dentro dos limites do Plano de Urbanização de Ponte de Lima, em articulação com as diferentes infraestruturas existentes, e por último às condições inadequadas do terreno em causa para os fins pretendidos, tendo em consideração a total dependência de infraestruturas locais actualmente subdimensionadas para as actuais necessidades, e com zonas de inclinação excessiva cujo impacto será manifestamente negativo.

Não teve a Câmara Municipal sobre este assunto qualquer reserva que não fosse o estrito cumprimento dos pressupostos inerentes à proposta técnica, contrariamente ao que o Dr. C… pretende insinuar, inclusivamente com verdades, afirmações incorrectas e inúmeras subjectividades tendenciosas.

Refere-se a título de exemplo as afirmações várias de falsificação da planta de condicionantes, a afirmação da impossibilidade de um Plano de Urbanização reavaliar e alterar as coisas de espaços definidos de acordo com estudos mais pormenorizados disponibilizados nesse âmbito, e a utilização de termos como inventona, discriminação, habilidade, manipulação, má-fé, escolhida a dedo, que pretendem sugerir a existência de questões pessoais no tratamento desse processo.

A esse respeito a Câmara Municipal reafirma o tratamento totalmente isento desta questão repudiando qualquer tratamento de favor a um qualquer munícipe de acordo com a sua posição social ou capacidade reivindicativa.

A posição da Câmara Municipal sobre este assunto continua a ser a de avaliar em sede da elaboração do Plano de Urbanização de Ponte de Lima actualmente em curso, os parâmetros definidos na revisão do Plano Director Municipal, e que poderá resultar entre outros factores considerados válidos decorrentes da elaboração e tramitação do Plano de Urbanização, da apreciação das pretensões invocadas pelo reclamante, e do âmbito mais profundo e pormenorizado que este plano terá necessariamente que estabelecer. Assim neste processo poderá vir a ser enquadrada a pretensão do reclamante.”.

P- Por sua vez a CCDR Norte tomou igualmente posição, tendo respondido nos termos do que consta no doc. de fls. 165/169 dos autos que se reproduz), considerou a final, em termos de “conclusão” o seguinte:

“(…)

Face ao exposto, afigura-se-nos que as preocupações transmitidas pelo signatário da exposição que acabamos de apreciar, não deverão ser efectivadas, atentos os mecanismos que a legislação em vigor comporta, e não só no que concerne aos alegados e conhecidos preceitos constitucionais, mas também, por exemplo, pelo que respeita ao Código das Expropriações e Decreto-Lei n.º 380/99, de 20 de Setembro, com a redacção do Decreto-Lei n.º 310/99, de 10 de Dezembro. Acontece, porém, que no que respeita às unidades de execução, devem estas ser delimitadas «…de forma a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar as áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos previstos nos planos de ordenamento.”

+

8- DIREITO:

8.1- Como se referiu, por acórdão da Subsecção de fls. 247/261, foi a acção inicialmente julgada improcedente, tendo essa decisão sido suportada na seguinte fundamentação:

“Os AA., como expressamente referem na petição inicial, dirigem a presente acção contra a deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, publicado no DR nº 63, de 31 de Março de 2005, que ratificou “parcialmente” o Plano Director Municipal de Ponte de Lima e aprovou a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) do mesmo município.

Como se depreende de toda a argumentação aduzida na petição inicial os AA. insurgem-se contra a deliberação do Conselho de Ministros que ratificou o PDM de Ponte de Lima fundamentalmente pelo facto de no PDM ter sido excluída a possibilidade de se poder construir no prédio rústico denominado “D…” de que são proprietários, prédio esse que os AA. pretendiam, como expressamente referem, “mantê-lo como urbano para construção e não para equipamento”, já que a referida propriedade “é contígua a um aglomerado urbano”. E daí “excluindo a possibilidade de construir na “D…” o que acarreta, como consequência, “ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção”, a proposta do PDM traduz desde logo, no entender dos AA. “uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir, violando assim os diversos preceitos legais, que se citaram, na Reclamação, nomeadamente o princípio constitucional da igualdade...”.

No fundamental, entendem os AA. que “o Governo tem de se reportar e «olhar» para os preceitos legais e regulamentares aplicáveis no âmbito dos respectivos procedimentos administrativos relativos aos PDM” e “de ajuizar se nessa aplicação ocorreu alguma ilegalidade” (cf. peça processual de fls. 213/215) e que o Conselho de Ministros ao ratificar o PDM sem reconhecer determinadas ilegalidades que alegadamente teriam sido cometidas ao longo de todo o processo da sua formação e que culminou com a aprovação do PDM pela Assembleia Municipal, teria ele próprio, através do acto de ratificação violado fundamentalmente o dever de verificar e controlar se os PDM estão em conformidade com as “disposições legais e Regulamentares vigentes” ou seja o disposto no artº 80º do DL 380/99, de 22/09, bem como o "disposto no artº 124º do CPA, pois que não indicou nenhuma razão para fundamentar a posição tomada no sentido de rejeitar as pretensões dos AA.”.

Vejamos se lhes assiste razão.

Como resulta do artº 65º nº 4 da CRP compete ao Estado e às autarquias locais definirem “as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento” onde se incluem os PDM.

Nos termos do DL 380/99, de 22 de Setembro, os Planos Municipais de Ordenamento do Território “são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios” (artº 69º nº 1).

A sua “elaboração” é da competência da Câmara Municipal (74º nº 1). Depois de decorridos os procedimentos legalmente previstos, nomeadamente o período de “concertação”, “acompanhamento” e"discussão pública” (cf. artº 76º e 77º) a Câmara Municipal elabora a versão final da proposta para aprovação (artº 77º nº 8) a qual, uma vez concluída é objecto de “parecer” da respectiva “Comissão de Coordenação Regional” que incide “sobre a conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município em causa, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficaz” (artº 78º), sendo posteriormente aprovado “pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal” (artº 79º nº 1), sendo certo que a Assembleia Municipal dispõe de poderes para introduzir alterações à proposta apresentada pela C.M. que eventualmente considere adequadas (artº 79º nº 2).

Por fim, o artº 80º do DL 380/99, sobre a epígrafe “Ratificação” determina que “A ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes, abrangendo: a) Os planos directores municipais (...)” (nº 1/a).

Assim e do citado diploma resulta que os Planos Municipais tem"natureza regulamentar, cujo “conteúdo material” se encontra definido no artº 85º do DL 380/99 e ao qual cabe, além do mais, “a definição de estratégias para o espaço rural, identificando aptidões, potencialidades e referências aos usos múltiplos possíveis”, bem como “a identificação e a delimitação dos perímetros urbanos, com a definição do sistema urbano municipal” - artº 85º als. g) e h). A sua aprovação é da competência exclusiva da Assembleia Municipal (artº 79º), momento a partir do qual, nos termos do artº 81º/1, se considera concluída a elaboração do PDM.

Terminada esta fase, inicia-se um outro procedimento administrativo visando a sua ratificação pelo Governo.

Temos assim um procedimento dirigido à elaboração e aprovação do PDM, da competência exclusiva dos órgãos municipais, a que se segue um outro procedimento distinto, visando a ratificação daquele regulamento através de acto da competência do Conselho de Ministros, acto este que, por revestir diferente natureza do PDM enquanto norma regulamentar, no plano do contencioso administrativo terá, naturalmente, de obedecer a um tratamento diferenciado.

Ou seja, enquanto regulamento administrativo a impugnação do PDM está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas” – "declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” – previsto nos artº 72º e sgs. do CPTA, sendo que esse regulamento ou as suas normas, em princípio, nos termos do artº 72º/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas “por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação” (cf. ainda ac. STA de 22.09.2004, rec. 1861/03).

Só que na presente acção, como se referiu, os AA. não impugnam o PDM ou qualquer das suas normas regulamentares, nem a deliberação da assembleia municipal que aprovou o PDM mas o acto de ratificação do PDM da competência do Conselho de Ministros que, como referem os AA. “tem a natureza de acto de aprovação, ou de acto integrativo da respectiva eficácia, não tendo, pois, natureza normativa mas sim de acto administrativo”.

Efectivamente, como se escreveu no parecer do CCPGR, n.º 71/93, in DR.II, n.º 212, de 13.SET.94, p. 9582, «...o acto administrativo de ratificação reconduz-se ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais...»”. Trata-se assim, como se entendeu no ac. deste STA de 24.04.02, Rec. 41.891 “de um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, de um acto conformador” sendo que a ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal enquanto acto de aprovação é um acto administrativo contenciosamente impugnável (cfr. ainda neste sentido o Ac. do STA (Pleno de 02.05.01, Rec. 38.632).

Por outra via, enquanto acto administrativo distinto daquele acto normativo ou da deliberação da Assembleia Municipal que o aprovou, a sua legalidade apenas pode ser questionada via recurso contencioso de anulação, por “vícios próprios e específicos” desse acto e não com fundamento em alegados vícios de que eventualmente seja portador o PDM, enquanto norma legal ou regulamentar (cf. ac. STA de 17.10.95, Rec. 35829).

Nos termos do referido e como salienta a entidade recorrida, os AA. nos articulados da presente acção no fundo limitam-se essencialmente a dirigir uma censura “às opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte de Lima no que diz respeito ao conteúdo da revisão do PDM, na parte que afecta o prédio denominado «D…»” já que os AA. consideram que o acto impugnado teria violado a lei pelo simples facto de não ter recusado a ratificação do PDM pelas razões que eles próprios haviam apontado em reclamações ou exposições que oportunamente apresentaram, nomeadamente em sede do procedimento destinado à elaboração do PDM, motivadas pelo facto de nele não ter sido incluído como urbano para construção o terreno de que são proprietários.

Assim essa alegada violação de lei residiria no próprio conteúdo da revisão do PDM ou nas normas nele contidas cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal. Aliás, são os próprios AA. a referir que “no caso concreto invocaram, na petição inicial, graves violações de preceitos legais – a até constitucionais – que tiveram lugar no âmbito do PDM em causa”. O que significa que o essencial dos alegados vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, nomeadamente a alegada violação do princípio da igualdade derivado do facto de o PDM não ter contemplado as pretensões invocadas pelos AA. ou seja na parte em que as normas do PDM afectam o prédio “D…”, bem como a alegada falta de fundamentação por não terem sido indicadas as razões para fundamentar a posição tomada no PDM no sentido de não acolher as pretensões dos AA. no tocante ao mesmo prédio, situam-se ou no procedimento atinente à elaboração e aprovação do PDM ou no próprio conteúdo material das normas do PDM.

Assim o PDM seria ilegal porque as opções nele assumidas seriam ilegais.

No entanto e embora a aludida censura se centre fundamentalmente nas opções que o próprio PDM enquanto norma regulamentar comporta e nas ilegalidades de que o mesmo alegadamente padeceria não só no âmbito do próprio conteúdo material ou regulamentar como no âmbito do procedimento da sua formação, da exclusiva competência dos órgãos municipais e não do Conselho de Ministros, visando a anulação do acto administrativo constituído pela Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM, referem ainda os AA. que esse acto teria violado o disposto no artº 80º nº 1 do DL 380/99, ou mais precisamente o dever imposto por essa disposição.

Só que o nº 1 do artº 80º do DL 380/99, ao estabelecer que “A ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes” não está a impor ao Governo a obrigação de averiguar se as opções assumidas pelos órgãos municipais relativas às aptidões, potencialidades, ou usos dos prédios abrangidos pelo PDM são ou não ilegais já que tal significaria, desde logo, uma interferência na esfera de competências dos órgãos municipais. O que a citada disposição faculta ao Governo é a possibilidade de verificar se o PDM na “definição de estratégias para o espaço rural” contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou mesmo se na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Artº 76º e 77º do DL 380/99. E essa eventual violação de outros instrumentos de gestão territorial não vem invocada.

Como se entendeu no Ac. deste STA de 11.01.05, Rec. 528/03 "trata-se, pois, de uma apreciação da legalidade do PDM face à legislação e disposições regulamentares em vigor à data da sua aprovação. A definição do seu conteúdo material, ou seja, do campo das soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território abrangido pelo plano (cf. artº 9º do DL 69/90 e 85º do DL 380/99), com excepção das limitações in rebus ipsis, tanto de carácter geral, como de carácter funcional, cabe aos órgãos municipais competentes para a sua aprovação, no uso do seu amplo poder discricionário de planeamento. E citando Fernando Alves Correia “in” Manual de Direito do Urbanismo, pág, 422, acrescenta: Por isso, «de um modo geral, a entidade que elabora e aprova o plano determina discricionariamente o zonamento do espaço abrangido pelo plano e fixa com uma acentuada margem de liberdade as regras fundamentais a que obedece a ocupação, uso e transformação das áreas por ele definidas.».

Diga-se por fim que, mesmo que no procedimento relativo à ratificação do PDM o Conselho de Ministros se não pronuncie, nos termos do artº 80º do DL 389/99, sobre determinadas ilegalidades de que eventualmente o PDM padeça, nomeadamente por determinadas normas do PDM não respeitarem o estabelecido em outras “disposições legais e regulamentares vigentes” ou o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial de grau hierárquico superior, mesmo assim essas ilegalidades nunca seriam sanadas ou afectadas pela ratificação entretanto operada. Donde decorre que as ilegalidades que as normas do PDM enquanto regulamento administrativo, eventualmente contenha, mesmo após a sua ratificação continuam a ter de ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas.

Temos pois de concluir que, por o acto contenciosamente impugnado não comportar os vícios que os AA. lhe imputam, a presente acção terá forçosamente que improceder”.

+

8.2- O acórdão da Subsecção viria no entanto a ser anulado pelo ac. do Pleno de 13.11.2007 (fls. 376-387), para ampliação da matéria de facto nele dada como demonstrada.

Para o efeito e entre o mais, considerou-se no acórdão do Pleno o seguinte:

“Como se disse, no acórdão recorrido afirma-se expressamente que o art. 80.º, n.º 1, do DL n.º 380/99 possibilita também ao Governo apreciar se «na elaboração do PDM teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99».

(…)

… Na verdade, afirmada a possibilidade de conhecer dessas ilegalidades procedimentais no presente processo de impugnação do acto de ratificação é quanto basta para acautelar os direitos processuais dos Recorrentes, pois a existirem ilegalidades desse tipo, delas poderia ser tomado conhecimento.

(…)

5- Os Recorrentes sustentam que o acto de ratificação violou o disposto no referido art. 80.º do DL n.º 380/99, por ter ignorado por completo as ilegalidades da elaboração do Plano Director Municipal em causa, consubstanciadas em falta de «adequada ponderação», designadamente entre o interesse público e o interesse dos ora Recorrentes, em a Câmara Municipal de Ponte de Lima não ter fundamentado a resposta que afirmam ter dado a observações/reclamações que dizem ter apresentado e em não ter cumprido o disposto no art. 78.º do mesmo diploma, em que se refere que «concluída a versão final, a proposta de plano director municipal é objecto de parecer da comissão de coordenação regional.»

Afirmam ainda os Recorrentes que, na elaboração do referido Plano Director Municipal, não foram identificados os interesses públicos prosseguidos, cometendo-se a ilegalidade decorrente da violação do art. 8.º, n.º 1, do DL n.º 380/99, não foi feita qualquer ponderação relativa ao direito de propriedade dos Recorrentes sobre o prédio que referem e que não foi feita qualquer ponderação relativa ao princípio da igualdade quanto ao citado prédio.

Como se disse, no acórdão recorrido tomou-se já posição, em sentido afirmativo, com a concordância dos Recorrentes, sobre a possibilidade de o Governo, no acto de ratificação do PDM, apreciar se na sua elaboração «teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99», pelo que, independentemente da correcção deste entendimento, é ponto que tem de se considerar assente, uma vez que o recorrente pode limitar o âmbito do recurso e os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo (art. 684.º, n.ºs 3 e 4, do CPC).

Examinando a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, constata-se que o que os Recorrentes afirmam não foi dado como provado.

Designadamente não foi dado como provado, quer directamente, quer através de juízos de facto, que, no âmbito do procedimento de elaboração do Plano Director Municipal, os Recorrentes tenham apresentado quaisquer observações ou reclamações; que a Câmara Municipal de Ponte de Lima tenha dado qualquer resposta a essas hipotéticas observações ou reclamações e, em caso afirmativo, qual o seu teor; que não tenham sido identificados os interesses públicos prosseguidos; que não tenha havido ponderação do interesse público e do interesse dos Recorrentes; que não tenha sido ponderado o direito de propriedade dos Recorrentes sobre os prédios que referem; ou que não tenha sido ponderado o princípio da igualdade em relação ao mesmo.

No entanto, não é de afastar a possibilidade de tais factos se provarem, designadamente através do conteúdo dos documentos que na alínea D) da matéria de facto fixada se dá como reproduzido.

(…)

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, anular o acórdão recorrido e ordenar a ampliação da matéria de facto, designadamente tendo em conta as questões suscitadas pelos Recorrentes nas conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional.”.

+

8.3- Antes de entrar propriamente na decisão de mérito, importa averiguar se o decidido no acórdão do Pleno é susceptível de integrar eventuais condicionalismos, derivados da força do “caso julgado”, passíveis de limitar o sentido da decisão que agora nos compete proferir.

Embora não o refira de forma expressa, depreende-se no entanto do acórdão do Pleno que, ao mandar ampliar a matéria de facto, o fez em termos que possibilitassem o conhecimento de determinadas questões, nomeadamente no que respeita ao saber se “o Governo, no acto de ratificação do PDM” teria violado o referido no artº 80º do DL 380/90 ou seja, se chegou a averiguar se, na elaboração do PDM «teriam sido respeitados determinados trâmites procedimentais, nomeadamente os previstos nos Art. 76º e 77º do DL 380/99»”, ou se teria sido cumprido o disposto no art. 78.º do mesmo diploma, em que se refere que «concluída a versão final, a proposta de plano director municipal é objecto de parecer da comissão de coordenação regional».

O que significa que, pelo menos implicitamente, entendeu-se no acórdão recorrido que a abordagem e decisão dessas questões podia ser feita na presente acção, onde apenas vem questionada a legalidade do acto de ratificação do PDM.

Assim, respeitando o decidido no acórdão do Pleno, tendo em consideração a matéria de facto dada como demonstrada e o alegado pelos AA. na petição inicial, importa averiguar se, na elaboração do PDM, teriam sido respeitados os aludidos “trâmites procedimentais” previstos nos artº 76º, 77º e 78º do DL 380/99, de 22/09.

8.3. a) - Como se referiu, os AA. dirigem a presente acção, apenas contra a deliberação do Conselho de Ministros de 13 de Janeiro de 2005, publicado no DR nº 63, de 31 de Março de 2005, que “ratificou”, “parcialmente”, o Plano Director Municipal de Ponte de Lima.

Nos termos do DL 380/99, de 22 de Setembro, os Planos Municipais de Ordenamento do Território “são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios” (artº 69º nº 1).

A sua “elaboração” é da competência da Câmara Municipal (74º nº 1). Depois de decorridos os procedimentos legalmente previstos, nomeadamente o período de “concertação”, “acompanhamento” e "discussão pública” (cf. artº 76º e 77º) a Câmara Municipal elabora a versão final da proposta para aprovação (artº 77º nº 8) a qual, uma vez concluída é objecto de “parecer” da respectiva “Comissão de Coordenação Regional” que incide “sobre a conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município em causa, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficaz” (artº 78º), sendo posteriormente aprovado “pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal” (artº 79º nº 1), sendo certo que a Assembleia Municipal dispõe de poderes para introduzir alterações à proposta apresentada pela C.M. que eventualmente considere adequadas (artº 79º nº 2).

No que respeita à “ratificação”, diz o artº 80º nº 1 do DL 380/99, que "a ratificação pelo Governo dos planos municipais do ordenamento do território exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes, abrangendo: a) Os planos directores municipais (...)” (nº 1/a).”.

Nos termos do já referido, compete-nos por conseguinte averiguar se o Governo, ao ratificar o PDM, face ao disposto no artº 80º citado, teria (ou não) verificado se o mesmo conflitua com o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou se na elaboração do PDM teriam sido respeitados os trâmites procedimentais previstos nos artº 76º, 77º e 78 do DL 380/99.

Uma vez que pelos AA. não foi invocado, quer na reclamação que apresentaram, quer na petição inicial, que o acto de ratificação viola o artº 80º nº 1 do DL 380/99, pelo facto de o PDM contrariar o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial, resta averiguar se, na elaboração do PDM, teriam sido respeitados aqueles “trâmites procedimentais” previstos nos artº 76º, 77º e 78º do DL 380/99.

Desde logo, alegam os AA na petição inicial que, quanto às observações/reclamações feitas sobre a proposta de Revisão do PDM, a resposta dada pela Câmara Municipal carece totalmente de fundamento, tendo sido violados os artigos 77º, n.º 3, 4 e 5, o art.º. 4º, e o art.º. 8º, n.º 1 e 3 do Dec.-Lei n.º 380/99, e logo na raiz o art.º. 268º, 3 do CRP, os artigos 124º e 125º do CPA, e ainda os demais preceitos referidos supra (8º a 21º).

Resulta da matéria de facto que, desencadeado o procedimento de Revisão do Plano Director Municipal de Ponte de Lima, quando foi aberto o período de “discussão pública” da proposta ou projecto de revisão, nos termos do artigo 77.º, n.º 4 e seguintes do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, os Autores, em 02/12/02, dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima documento em que fizeram sobre essa proposta determinadas observações/reclamações, insurgindo-se, no essencial, contra o facto de no PDM ter sido excluída a possibilidade de se poder construir no prédio rústico denominado “D…” de que são proprietários, prédio esse que os AA. pretendiam fosse incluído no PDM como urbano para construção e não destinado a “equipamentos”, já que a referida propriedade “é contígua a um aglomerado urbano”. E daí “excluindo a possibilidade de construir na “D…” o que acarreta, como consequência, “ficar excluída a possibilidade de vir a ser valorizada, a prazo como terreno para construção”, a proposta do PDM traduz desde logo, no entender dos AA. “uma grosseira discriminação relativamente a todos os terrenos contíguos, nos quais se pode construir”, violando assim e nomeadamente o princípio constitucional da igualdade...”.

Embora não tivessem obtido o resultado que os AA. pretendiam, o certo é que aquela reclamação produziu algum efeito já que, como consta da resposta dada pelo Presidente da CMPL a essa reclamação “o terreno dos reclamantes, que estava afecto a equipamento non-aedificandi de acordo com a versão do Plano de Urbanização de Ponte de Lima colocada à discussão pública, deixa de ter essa classificação mantendo-se, contudo, com a função que actualmente desempenha no Espaço Não-Urbano, decorrente das alterações finais introduzidas na versão final do mesmo”. Ou, como refere o Presidente da C.M. P.L. “o requerimento foi parcialmente atendido e a proposta do Plano ajustada a essa conformidade” (cfr. al. F) da matéria de facto).

É certo que, como resulta da alínea P) da matéria de facto, considerando ter a reclamação ido ao encontro das pretensões dos AA. ou que “a mesma foi atendida” já que, “no âmbito da apreciação da reclamação apresentada foram consideradas pertinentes as razões evocadas, nomeadamente a omissão da identificação do equipamento Municipal que se pretendia para o local e respectiva fundamentação, tendo por esse facto sido retirada a classificação de uso de solo atribuída ao terreno em causa, “Área de Equipamento Urbano” entendeu o Presidente da C. M. que deixava “de ter sentido fazer a fundamentação da resposta à reclamação feita” nos termos em que os AA. haviam requerido.

Embora os AA. tivessem imputado ao acto violação dos nº 3, 4, 5 e 6 do artº 77º do DL 380/99, não se vislumbra, nem os AA invocam factos tendentes a demonstrar que não foram respeitados esses preceitos, nomeadamente os prazos neles previstos.

Por outra via, são os próprios AA. que referem na petição, ter oportunamente sido aberto o período de discussão pública da proposta do projecto de Revisão nos termos do artº 77º nº 3, tendo inclusivamente apresentado um texto em que fizeram, sobre essa proposta, as observações/reclamações que tiveram por convenientes.

Aliás, é a própria resolução do Conselho de Ministros (nº 81/2005) que ratificou o PDM de Ponte de Lima que expressamente refere que “foram cumpridas todas as formalidades legais, designadamente quanto à discussão pública, a qual foi realizada nos termos do artº 77º do DL 380/99, de 22 de Setembro…”, o que significa que o Governo, visando a ratificação do PDM, teve o cuidado de averiguar se haviam sido respeitados os trâmites procedimentais impostos pelas citadas disposições.

Sustentam no entanto os AA. que o dever de ponderação entre interesses públicos e interesses privados ou mesmo a resposta dada pela C. M. associada à questão da qualificação do prédio que lhes pertence, carece totalmente de fundamentação, com o que teria sido violado, entre o mais, o artº 268º nº 3 da CRP e 124º e 125º do CPA, bem como o disposto no artº 77º nº 7 do DL 380/99.

Diga-se desde já que, face ao que resulta da matéria de facto, nomeadamente ao que resulta da resposta a que se alude nas alíneas E) e G), não se pode concluir pela total falta de fundamentação da resposta dada pela C. M. à reclamação/exposição dos AA., onde estes, no essencial, se insurgiam contra o facto de o PDM ter excluído a possibilidade de se poder construir no prédio de que são proprietários.

Ou seja, a C. M. tomou posição sobre aquilo que os AA. consideram ser a “questão central”, ou seja sobre a impossibilidade de se construir na “D…”. E sendo assim, foi respeitado o “trâmite procedimental” exigido pelo artº 77º do DL 380/99.

Acresce que o acto de ratificação em questão nos autos, nesse concreto aspecto ora em apreço, apenas tinha que se pronunciar a respeito da observância ou não dos aludidos “trâmites procedimentais” e não sobre o alegado tratamento discriminatório, ou sobre a possibilidade ou impossibilidade de se poder construir na “D…”, já que, o “conteúdo material” do PDM, que se encontra definido no artº 85º do DL 380/99 ou a definição de estratégias e opções para o espaço rural, bem como “a identificação e a delimitação dos perímetros urbanos” assumidos no PDM enquanto norma regulamentar, são da competência exclusiva dos órgãos municipais competentes para a sua aprovação (cf. artº 85º als. g) e h) e artº 79º).

Refira-se ainda e a propósito que, no que à resposta dada pela C. M. diz respeito, a mesma não integra a prática de um acto administrativo tal como ele se mostra configurado no artº 120º do CPA, sendo por isso inaplicável a tal resposta aquelas disposições do CPA (artº 124º e 125º), ou o disposto no artº 268º da CRP que versam sobre a fundamentação dos actos administrativos.

Estamos sim, perante uma resposta a uma reclamação/exposição que os AA fizeram e que não integra qualquer conteúdo decisório e cujo regime jurídico aplicável no que respeita aos moldes ou limites a que a resposta deve obedecer, está previsto de modo especial no nº 7 do artº 77º do DL 380/99, ao determinar o seguinte:

A Câmara Municipal ponderará as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares, ficando obrigada a resposta fundamentada, perante aqueles que invoquem, designadamente:

a) – A desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes;

b) – A incompatibilidade com planos, programas e projectos que devessem ser ponderados em fase de elaboração;

c) – A desconformidade com disposições legais e regulamentares aplicáveis;

d) – A eventual lesão de direitos subjectivos.

Desde logo, como se referiu, os AA. na reclamação/exposição que apresentaram ou mesmo na petição inicial, nada alegaram no sentido de demonstrar que o acto de ratificação do PDM, contraria o estabelecido em outros instrumentos de gestão territorial ou seja incompatível com eventuais planos, programas ou projectos (cf. alíneas a) e b) do nº 7 do artº 77º citado).

Também os AA., em bom rigor, nada alegaram no sentido de demonstrar que a qualificação do prédio que lhes pertence, como terreno sem aptidão para nele se poder construir, seja lesiva dos seus direitos ou interesses.

Com efeito, não vem alegado ou demonstrado que no PDM revisto e ratificado pela Resolução em questão nos autos, aquele prédio tivesse sofrido qualquer alteração na sua classificação.

Ou seja, se antes da revisão do PDM o prédio pertencente aos AA. estava classificado como terreno sem aptidão para construção. Mantendo a mesma classificação após a revisão do PDM, em nada são afectados eventuais direitos ou interesses dos AA.

O que o PDM revisto não comporta, é a classificação que os AA pretendiam para o seu prédio e da qual poderiam advir eventuais benefícios.

Ou seja, não comportando lesão de direitos para os AA. também não estava a C. M. obrigada a uma resposta fundamentada nesse concreto aspecto (cf. alínea d) do citado preceito).

Argumentam no entanto os AA. na acção, que o Governo teria ratificado o PDM sem prévio parecer da Direcção Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Todavia, por tal invocação não constar da reclamação que apresentaram, a resposta dada pela Câmara Municipal a essa mesma reclamação não tinha, nos termos do exigido pelo artº 77º nº 7 do DL 380/99, que ser fundamentada no tocante a esse concreto aspecto.

E, ainda que aquela invocação se dirija directamente ao próprio acto de ratificação, que assim teria violado o disposto no artº 80º nº 1, com referência ao estabelecido no artº 76º do mesmo diploma, o certo é que, é a própria C. M. que informa que, acerca da “exposição sobre a revisão do PDM de Ponte de Lima”, “Todo o processo resultante da discussão pública, antes de ser remetido para aprovação da Assembleia Municipal, nos termos do artigo 78.º do mesmo Decreto-Lei, foi remetido e apreciado pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Norte, relativamente ao qual foi emitido parecer favorável.” (cf. al. O) e P) da matéria de facto).

Aliás, essa conformidade com a lei, foi precisamente uma das questões que o Governo procurou salvaguardar, antes de ter ratificado o PDM, como resulta da alínea O) da matéria de facto.

Que o parecer final da comissão de coordenação e desenvolvimento regional também não foi esquecido, resulta da própria resolução do Conselho de Ministros (nº 81/2005) que ratificou o PDM de Ponte de Lima, onde expressamente se afirma ter sido emitido o “parecer final favorável da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Norte, nos termos do artº 78º do mesmo diploma”, disposição esta que exige que tal parecer incida, designadamente sobre a conformidade da versão final da proposta do plano “com as disposições legais e regulamentares vigentes”.

Resulta ainda da mesma resolução, ter sido emitido parecer favorável pela comissão técnica que, acompanhou o procedimento de revisão do PDM.

Em suma, não vislumbramos que, na elaboração do PDM, tivessem sido desrespeitados quaisquer dos trâmites procedimentais previstos nos Art. 76º, 77º e 78º do DL 380/99.

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Resta ainda acrescentar que, na presente acção, no que respeita aos demais vícios imputados ao acto de ratificação, os AA. nos articulados da presente acção no fundo limitam-se essencialmente a dirigir uma censura “às opções de planeamento assumidas pelos órgãos do município de Ponte de Lima no que diz respeito ao conteúdo da revisão do PDM, na parte que afecta o prédio denominado «D…»” já que os AA. consideram que o acto impugnado teria violado a lei pelo simples facto de não ter recusado a ratificação do PDM pelas razões que eles próprios haviam apontado em reclamações ou exposições que oportunamente apresentaram.

Assim essa alegada violação de lei residiria no próprio conteúdo da revisão do PDM ou nas normas nele contidas cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal. Aliás, são os próprios AA. a referir que “no caso concreto invocaram, na petição inicial, graves violações de preceitos legais – a até constitucionais – que tiveram lugar no âmbito do PDM em causa”. O que significa que o essencial dos alegados vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, nomeadamente a alegada violação do princípio da igualdade derivado do facto de o PDM não ter contemplado as pretensões invocadas pelos AA., ou as restantes ilegalidades dirigidas às opções assumidas no PDM, nomeadamente na parte em que as normas do PDM afectam o prédio “D…”, poderão eventualmente afectar o próprio conteúdo material das normas do PDM e não o acto de ratificação do PDM da competência do Conselho de Ministros que, como referem os AA. “tem a natureza de acto de aprovação, ou de acto integrativo da respectiva eficácia, não tendo, pois, natureza normativa mas sim de acto administrativo”.

A definição do conteúdo material do PDM, como se entendeu no Ac. deste STA de 11.01.05, Rec. 528/03 “ou seja, do campo das soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território abrangido pelo plano (cf. artº 9º do DL 69/90 e 85º do DL 380/99), tanto de carácter geral, como de carácter funcional, cabe aos órgãos municipais competentes para a sua aprovação, no uso do seu amplo poder discricionário de planeamento”. E citando Fernando Alves Correia “in” Manual de Direito do Urbanismo, pág, 422, acrescenta: Por isso, «de um modo geral, a entidade que elabora e aprova o plano determina discricionariamente o zonamento do espaço abrangido pelo plano e fixa com uma acentuada margem de liberdade as regras fundamentais a que obedece a ocupação, uso e transformação das áreas por ele definidas.» (cf. ainda artº 85º/g) do DL 380/99).

Em suma, no que respeita às questões que se prendem com as opções assumidas discricionariamente no PDM pelos órgãos competentes para sua aprovação (cf. nomeadamente o conteúdo da al. P) da matéria de facto), por respeitarem directamente ao conteúdo do PDM enquanto regulamento administrativo, cuja aprovação é da exclusiva competência da Assembleia Municipal, estão subtraídas à apreciação ou ao controle do Conselho de Ministros no acto de ratificação, sob pena de invasão da esfera de competências da Assembleia Municipal.

Por outro lado, como se salientara no anterior acórdão da subsecção, enquanto regulamento administrativo a impugnação do PDM está sujeita ao processo próprio de “impugnação de normas” – “declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” – previsto nos artº 72º e sgs. do CPTA, sendo que esse regulamento ou as suas normas, em princípio, salvo as limitações decorrentes do aludido acórdão do Pleno, nos termos do artº 72º/1 do CPTA, apenas podem ser impugnadas “por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo processo de aprovação” (cf. ainda ac. STA de 22.09.2004, rec. 1861/03).

Ou seja, as restantes ilegalidades, de que eventualmente seja portador o PDM enquanto regulamento administrativo, apenas podem ser discutidas em meio processual próprio, como seja no processo de impugnação de normas.

Temos pois de concluir que, por o acto de “ratificação” em questão nos autos não comportar os vícios que os AA. lhe imputam, a presente acção terá forçosamente que improceder”.

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9- Termos em que ACORDAM:

a) – Julgar improcedente a acção;

b) – Custas pelos AA, fixando a taxa de justiça em 15 (quinze) unidades de conta.

Lisboa, 18 de Junho de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – João Manuel Belchior.

SEGUE ACÓRDÃO DE 28 DE JANEIRO DE 2009.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – 2ª Subsecção:

1- A… e outros, nas alegações do recurso jurisdicional que dele interpôs, imputa ao Acórdão desta Secção (fls. 397 e sgs.) a sua “nulidade processual”, argumentando para o efeito que diversos “factos não foram considerados no acórdão recorrido, que, nessa medida, enferma de nulidade processual” (cfr. ponto 6.1 da alegação “in fine”, acabando por concluir (cf. conclusão 6), referindo que o “acórdão recorrido não deu cumprimento integral ao Acórdão” de fls. 375 e sgs.

Entendemos que lhe não assiste qualquer razão:

Desde logo não vislumbramos e o recorrente não especifica minimamente, quais os factos, entre os alegados e com eventual interesse para decisão, que eventualmente teriam sido desconsiderados no acórdão.

Depois, não vislumbramos que, face ao estabelecido no artº 668º do CPC, o simples facto de na decisão não terem sido considerados determinados factos, seja determinante da sua nulidade.

Também o recorrente não especifica qual o concreto ponto do acórdão recorrido que eventualmente teria desrespeitado o “caso julgado”, sendo certo que, como dele resulta, o acórdão recorrido apreciou todos os vícios imputados pelo recorrente à deliberação em questão nos autos.

Termos em que ACORDAM, manter o decidido por entenderem que o acórdão recorrido não sofre de nulidade.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2009. Edmundo Moscoso (relator) – Políbio Henriques – João Belchior.