Acordam na secção social do Tribunal da Relação de Lisboa:
PROSAS D`OUTONO, LDA., Arguida nos autos à margem referenciados e nestes melhor identificada, inconformada com a Sentença proferida, em 22-10-2025, vem nos termos 49.°, n.° 1,al. a) e ss. da Lei n.° 107/2009, de 14 de Setembro, (e subsidiariamente do art.°. 399.°; 400.° a contrario; 401.°, n.° 1 alínea b); 406.°, n.° 1; 407.°; 408.°, n.° 1, alínea a); 409.°; 410.° e 412.° do C.P.P. e 73.°, n.° 1 e 74.°, n.° 1 e n.° 4 do RGCOC, interpor recurso.
Pede que a sentença seja revogada e substituída por outra que ou absolva a Recorrente, ou reduza o valor da coima encontrada, ou puna a Recorrente apenas a título de admoestação, bem como não aplique e ou suspenda a execução da sanção acessória.
Formulou, após convite ao aperfeiçoamento, as seguintes conclusões:
A - O auto de notícia é omisso e incompleto, não cumprindo os requisitos legais de descrição detalhada dos factos, tempo, lugar e circunstâncias da alegada infração, confundindo descrição sumária com omissão de elementos essenciais. Nulidade por Violação do Direito de Defesa: Verificou-se uma nulidade insanável (art. 32°/10 da CRP e 6.° da CEDH) por violação do direito de audição e defesa, uma vez que, a autoridade instrutora não ouviu as testemunhas arroladas na defesa escrita da Recorrente.
B - A Recorrente alega que a laboração sem licença na ERPI se deveu a limitações legais anteriores (desde 2015) e à situação excecional da pandemia COVID-19, sendo aquela a única forma possível de prestar o serviço – estado de necessidade desculpante, factos que explicou tempestivamente. O recurso visa a anulação do processo por deficiência do auto de notícia e nulidade processual (falta de audição de testemunhas), defendendo a inexistência de ilícito por impossibilidade de agir de forma diferente. Nada se dizendo em contrário, o Senhor Instrutor devia ter ouvido as duas testemunhas arroladas pela Recorrente sobre matéria simples e relevante: se o licenciamento tinha sido requerido ou tentado, se foi negado
e com que fundamentos, se esses fundamentos eram legais, se o início da atividade remontava a 2015 ou a data posterior, se os utentes eram bem cuidados e se aquele equipamento recebia utentes enviados pelo Estado. A Recorrente invocou ainda a qualidade e necessidade dos cuidados, sobretudo em contexto de covid-19, sendo desrazoável devolver de imediato os utentes para a rua ou para casa de familiares, o que indicia a sua inocência e a situação de conflito de deveres em que se encontrava. Tendo nos autos a identificação e morada da Recorrente, o Senhor Instrutor podia facilmente notificá-la para apresentar a testemunha na data e local que entendesse, mas nada fez.
Sendo o RGCOC subsidiariamente complementado pelo processo penal, nos termos do artigo 41.0, impunha-se a inquirição das testemunhas arroladas. Só após as ouvir poderia fundadamente afastar a versão da Recorrente, o que não fez, violando os deveres de instrução. Tanto mais que a matéria dos autos é em parte controvertida e exigia especial cautela, zelo e diligência. Os factos eram simples e já constavam da Resposta Escrita: se era possível prestar a atividade de forma diversa, se estavam a ser feitos esforços de licenciamento e se os cuidados prestados aos utentes eram adequados. Foi assim violado o direito de audição e defesa da Arguida, previsto no artigo 50.0 do RGCOC, e omitida diligência de prova requerida, nos termos dos artigos 21.0 e 22.0 do RPCOLSS, ficando a decisão também por esta via ferida de nulidade, bem como a decisão administrativa final. O legislador atribui ao arguido o direito à efetivação de todas as garantias de defesa, em respeito pela estrutura acusatória do processo. Todos os atos estão subordinados ao princípio do contraditório, sendo assegurados os direitos de audiência e defesa pelo artigo 32.0, n.0s 1, 5 e 8 da CRP, bem como pelo artigo 6.0 da CEDH, aplicável por força do artigo 8.0 da CRP. Tendo a decisão final sido proferida sem prévio cumprimento da audição das partes prevista no artigo 50.0 do RGCOC, enferma de nulidade insanável, nos termos do artigo 119.0, alínea c), do CPP, aplicável ex vi do artigo 41.0 do RGCOC e dos artigos 17.0, n.0 3, 21.0 e 22.0 do RPCOLSS. Sendo o direito de audiência dotado de dignidade constitucional, a sua omissão só encontra adequada tutela se qualificada como nulidade insanável, à semelhança da ausência do arguido nos casos em que a lei exige a sua comparência.
Verifica-se, assim, a nulidade insanável do artigo 119.0, alínea c), e a nulidade do artigo 120.0, n.0 2, alínea d), tornando inválida a decisão proferida, nos termos do artigo 122.0, n.0 1, do CPP.
C – DA NULIDADE DO AUTO POR INCORRECTA IDENTIFICAÇÃO DO TEMPO DA ACTIVIDADE DA RECORRENTE NO LOCAL. Nos termos da lei, o auto de notícia deve mencionar os factos constitutivos da infração, o dia, a hora, o local, as circunstâncias em que foi cometida, a identificação da autoridade que a presenciou e tudo quanto possa averiguar-se quanto ao agente da infração e, se possível, de pelo menos uma testemunha.
Esta exigência visa salvaguardar a legalidade e permitir a sindicância da atividade da autoridade, tanto mais quando ao auto é atribuída força probatória especial. A descrição dos factos deve permitir ao arguido saber exatamente o que lhe é imputado e exercer eficazmente a sua defesa. Não se exige descrição exaustiva, mas sim completa, ainda que concisa, verdadeira e rigorosa. Ora, o auto em causa não reúne esses requisitos, confundindo descrição sumária com descrição omissa e incompleta quanto a facto relevante. Na decisão recorrida afirma-se que a Arguida laborava no local desde 17-11-2015, o que não corresponde à verdade, pois documentalmente está demonstrado que apenas iniciou atividade em 01-07-2018, sendo este facto relevante. Acresce que a decisão omite a entrada em vigor da Portaria que atualmente regula o licenciamento de ERPI de pequena dimensão, e que aligeirou os requisitos, estando já em vigor à data da decisão. A Recorrente impugna ainda a omissão do circunstancialismo da infração, das tentativas de legalização, do número de vezes em que esta foi procurada e dos fundamentos dos indeferimentos, apesar de a Segurança Social dispor do respetivo processo de licenciamento e das reuniões realizadas, que devia ter sido junto aos autos. Também é falso o vertido a fls. 13 e a fls. 5/9 da decisão final quanto a esta matéria. Do auto consta que a objeção encontrada era a “falta de adequação plena das instalações”, situação que, salvo melhor opinião, poderá já não se verificar à luz da nova Portaria, a qual veio alterar e aligeirar esses requisitos.
D – NULIDADE POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 24.°, N.° 2 DO RPCOLSS
O artigo 24.° do RPCOLSS estabelece que o prazo para a conclusão da instrução é de 60 dias, admitindo prorrogações sucessivas por iguais períodos apenas em casos devidamente fundamentados. A jurisprudência tem entendido tratar-se de prazo meramente aceleratório ou disciplinar, entendimento que não se acompanha. O legislador fixou um prazo concreto, em dias, e não uma fórmula vaga como “o tempo necessário”. A válvula de escape prevista no n.° 2 exige fundamentação. Sem ela, é nula a decisão baseada em instrução que excedeu o prazo legal, por violação do dever de
fundamentação, do princípio da legalidade, da igualdade de armas, e do direito a um processo equitativo. A interpretação contrária afeta a igualdade de tratamento entre sujeitos processuais, criando prazos perentórios para uns e meramente indicativos para outros, em violação do princípio da igualdade de armas e do artigo 6.° da CEDH, aplicável por via do artigo 8.° da CRP.
E – DA VIOLAÇÃO DA APLICAÇÃO DA LEI MAIS FAVORÁVEL À ARGUIDA E DE OMISSÃO DE DILIGÊNCIAS DE PROVA – AQUI RECORRENTE. À data dos factos, o licenciamento das ERPI regia-se pelo DL n.° 64/2007, de 14/03, e pela Portaria n.° 67/2012, de 21/03. Entretanto, o regime foi alterado pela Portaria n.° 349/2023, de 13 de Novembro, que tornou os requisitos de licenciamento menos exigentes, visando permitir a regularização de estruturas já existentes, designadamente até 20 utentes, como a da Recorrente. A decisão final é totalmente omissa quanto a esta matéria e não determinou a junção aos autos do processo de legalização da Recorrente, para apurar se esta tentou licenciar-se, por que razão não o conseguiu e se, perante a lei nova, tais obstáculos se mantêm. Tal era relevante para a determinação da coima e da sanção acessória. A Recorrente quer legalizar-se, mas não se pode auto-legalizar.
Tentou fazê-lo várias vezes no passado, antes da aplicação da coima, e voltou a requerê-lo. Devia, por isso, ter sido junto aos autos o processo de legalização, incluindo pedidos, reuniões, intervenientes e conclusões, tanto mais que a Recorrente já apresentou documentos e emails nesse sentido. Tal é relevante, pelo menos, para aferição da culpa e eventual atenuação do valor da coima.
F – Foram vários os esforços de legalização da Recorrente ao longo do tempo. Apesar de a legislação ter mudado com o objetivo de permitir o licenciamento da ERPI da Recorrente, persistem dificuldades burocráticas sem razão legal ou racional. A intenção do legislador foi facilitar a legalização de situações como esta, e não o inverso. Sem prejuízo de se reconhecer que, à data do auto, o estabelecimento não possuía o licenciamento exigido pelo DL n.° 64/2007, por falta de adequação plena das instalações, a verdade é que a própria decisão final já alude à nova redação legal, por referência ao DL n.° 126-A/2021, de 31-12, embora não à Portaria atualmente em vigor. Importava apurar quais os requisitos concretos que determinaram a inadequação das instalações e se os mesmos ainda subsistem, questão relevante para a medida da coima e para a manutenção ou não da sanção acessória. Estando, no caso concreto, garantidos cuidados de qualidade aos utentes e existindo hoje possibilidade de suprir os requisitos
do edificado para obter licenciamento, não há razão para manter a sanção acessória em prejuízo do Estado e dos utentes. Ou seja, se de acordo com a nova lei o imóvel cumpre a exigência de adequação plena das instalações. A Recorrente possui e já possuía regulamento interno, quadro de pessoal adequado e situação fiscal e contributiva regularizada. O Estado recebeu impostos e contribuições sem reparo, não se preocupando então com a alegada ilegalidade de licenciamento. Mesmo o elemento em falta à data dos autos – a adequação plena das instalações – estava a ser trabalhado pela Recorrente junto da Segurança Social, em várias reuniões com a Sr.ª Arquiteta Cristina Abreu e outros responsáveis dos serviços de Setúbal.
Embora as instalações não estivessem totalmente conformes com a Portaria n.º 67/2012, existia vontade e ação concreta para as adequar, sendo que o contexto sanitário da covid-19 afetou os serviços da Segurança Social e das Câmaras, dificultando a legalização imediata, acrescendo a recente alteração legislativa destinada precisamente a licenciar equipamentos como o dos autos.
G – É profundamente injusto colocar no mesmo plano estabelecimentos que, embora à margem da lei, têm feito esforço sério de legalização, dependente de entidades terceiras, e outros que funcionam como meros depósitos de pessoas, não procuram legalizar-se, não pagam impostos ou contribuições e encerram e reabrem sob outra designação ao primeiro sinal de alarme. O estabelecimento da Recorrente oferece condições de segurança, qualidade e conforto aos utentes, em linha com a própria decisão final, quando refere que a legislação visa, em primeira linha, proteger o bem-estar físico, emocional e psicológico dos utentes, o que no caso concreto está assegurado.
H – A aplicação de uma coima deste valor e de uma sanção acessória desta gravidade terá como efeito o encerramento do estabelecimento, com consequências para a sociedade, os trabalhadores, o Estado e, sobretudo, os utentes. A Segurança Social sabe que, perante o envelhecimento da população, faltam estabelecimentos legais com capacidade para acolher todos os idosos. Foi essa a razão da simplificação legislativa do licenciamento das ERPI, por serem necessárias. Não é crível que, funcionando a ERPI da Recorrente desde 2018 até 2020, a Segurança Social desconhecesse a sua existência; tanto não desconhecia que a foi fiscalizar e coimar. Existem serviços públicos do SNS, incluindo hospitais, a pedir informação à Recorrente e a enviar-lhe utentes. A Recorrente quer ser parceira da Segurança Social nesta matéria e tudo fez e continua a fazer para o ser. Para isso, precisa de apoio no processo de legalização e não de ser
empurrada para o encerramento através de uma coima injusta e de uma sanção acessória sem justificação substantiva.
I – É falso o afirmado a fls. 6/9 da decisão final de que a Recorrente explorava a ERPI naquele local desde 17/11/2015 e que a Sentença impugnada manteve. Conforme resulta do contrato de arrendamento junto aos autos, conjugado com a restante prova, só a partir de 01 de Junho de 2018 começou a laborar no local, numa altura em que acreditava que o licenciamento prévio ou definitivo estava iminente, o que depois não sucedeu. Acresce que, segundo a certidão permanente, a Recorrente mudou de gerência em 2017, o que permite questionar a formação do elemento subjetivo: foi por vontade da gerência atual ou da anterior?
Cumpre ainda atender aos princípios da legalidade e da aplicação do regime mais favorável, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do DL n.° 433/82, do artigo 29.° da CRP e do artigo 6.° da CEDH. No caso concreto, entende-se não dever manter-se a sanção acessória, por estarem reunidos os pressupostos substantivos – tratamento sem reparo dos utentes – e formais, já que com a nova lei a legalização da ERPI é agora possível. A continuação da atividade da Recorrente gera receitas para o Estado e permite-lhe, ainda que com esforço, pagar a coima. Em 18-05-2025 foi emitido parecer favorável da Segurança Social quanto ao funcionamento do estabelecimento da Arguida/Recorrente, com recomendações, o que deve igualmente ser considerado para a não aplicação/ e ou suspensão da sanção acessória.
J – Se a d. Sentença contém um alegado facto provado em 2026, tal deve ser alterado e revogado, porquanto ainda estamos em 2025, tratando-se forçosamente de lapso.
L – Para os efeitos do artigo 412.° do CPP): As normas jurídicas que a Recorrente entende violadas/omissas ou mal interpretadas são as seguintes: 8.°, 29.° e 32, n.° 10 da CRP, 6.° da CEDH, 3.°, n.° 2, 41.°, 50.° do RGCOC, artigo 119.°, alínea c), do CPP, aplicável ex vi do artigo 41.° do RGCOC e dos artigos 17.°, n.° 3, 21.°, 22.° e 24.° do RPCOLSS e Portaria n.° 349/2023, de 13 de Novembro, no sentido que não foi verificada a nulidade do auto, não foi respeitado o direito de audição da Recorrente/Arguida, não foi respeitado o dever de fundamentação de se ter excedido o prazo de instrução, não foi respeitado o princípio da igualdade – entre administração e Recorrente e ao permitir que outras ERPI com menos condições sejam licenciadas e funcionem e a da Recorrente não, e de um processo equitativo e com igualdade de armas, da legalidade, da proporcionalidade, e da tratamento mais favorável à Recorrente/Arguida, estado de necessidade
desculpante e conflito de deveres, e é este o sentido que a Recorrente entende correto para interpretação/aplicação dos referidos normativos. Os pontos de facto incorretamente julgados, são os seguintes: não se pode dar e manter como provado na Sentença um facto de 2026, quando na data se estava em 2025, não se pode dar como provado o início de atividade da Recorrente no local dos autos em 2015, quando esta só celebrou contrato de arrendamento para explorar aquele local em 2018 - as provas que impõem decisão diversa, são os documentos juntos aos autos e o calendário – pelo que, se requer a V. exas a alteração destes 2 concretos pontos da matéria de facto.
O MINISTÉRIO PÚBLICO notificado da interposição de Recurso pela recorrente arguida vem apresentar a sua resposta, defendendo a manutenção da sentença.
O MINISTÉRIO PÚBLICO junto desta Relação emitiu, em presença das primeiras conclusões de recurso, parecer que conclui nos seguintes termos:
“...tendo em consideração que se verificam todos os pressupostos de que depende a responsabilização da Recorrente e considerando que, tal como concluiu o Tribunal aquo, a mesma incorreu na prática da contraordenação que lhe foi imputada e pela qual foi condenada, acompanhamos a resposta do Ministério Público junto da 1.ª instância, a qual dispensa qualquer acréscimo. Assim, porque também nos parece que a douta sentença recorrida não padece de qualquer vício ou lapso, entendemos que a mesma não é merecedora da requerida censura, mostrando-se correta a decisão tendo em consideração os factos que foram considerados como provados, pelo que o parecer do Ministério Público é no sentido de que o recurso interposto deve ser julgado improcedente e a douta sentença recorrida confirmada nos seus precisos termos.”.
O MINISTÉRIO PÚBLICO nada disse a propósito da apresentação da peça “aperfeiçoada”.
Eis, para melhor enquadramento, um breve resumo dos autos:
Prosas D’Outono, Ld.ª, veio interpor recurso de impugnação judicial da decisão da Segurança Social, de 2 de setembro de 2024, que a condenou pela prática de 1 contraordenação, por violação do disposto nos artigos 11.°, 39.°B, a), e 39.°-E, a), do Decreto-lei n.° 64/2007, de 4 de março (funcionamento sem a devida licença de funcionamento), aplicando a coima de € 20.000,00, com sanção acessória de encerramento por dois anos.
A recorrente, na impugnação judicial, alegou, em resumo, que não foram ouvidas as testemunhas que arrolou, que foi violado o prazo de instrução e que o regime atual é mais favorável nas exigências para funcionamento do estabelecimento de apoio a idosos.
Alega, por último, que os serviços prestados são adequados.
Foi efetuada audiência de julgamento, vindo a ser proferida sentença que julga improcedente o presente recurso, confirmando integralmente a decisão recorrida.
A Arguida Recorrente foi convidada a aperfeiçoar as conclusões, apresentando uma efetiva síntese em obediência aos comandos legais constantes do despacho que formulou o convite.
Apresentou a peça de onde se extrataram as “conclusões” supra referidas, que, em rigor, de conclusões nada tem, antes se revelando uma peça absolutamente prolixa, o que muito dificulta o trabalho do intérprete.
Extrai-se dali, com esforço, que está em causa a nulidade do auto de notícia, a violação do direito de defesa, a falsidade dos factos tidos como provados, o excesso de prazo da instrução, a não aplicação de lei mais favorável, a alteração da sanção aplicada.
Serão, pois, estas, as questões a apreciar.
