Quem foi o relator do acórdão 0228/14?

O relator foi Alberto Acácio de Sá da Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0228/14?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2014.

0228/14 - STA

Sumário

I – Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer. II – Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. III – Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a EP, SA., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respectivo procedimento.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A……………., S.A. propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (doravante TAF), contra Estradas de Portugal EP, a presente acção administrativa especial pedindo que se declarasse nulo, ou se anulasse, o acto proferido pelo Director da Delegação Regional da Entidade Ré, não datado mas notificado por ofício datado de 11/01/2010 e recebido em 13/01, no segmento decisório que determina à Autora para, no prazo de 30 dias úteis, apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 2 Km 16+700, Vidago, Chaves. Acção que foi julgada procedente e o acto impugnado foi anulado. O Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), por Acórdão de 21/11/2013, revogou aquela decisão e julgou a acção improcedente. Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso de revista para o que formulou as seguintes conclusões: a) O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do art.º 150°, n.º 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário. b) Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa. c) Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente Acórdão deste Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo n.º 0232/2013, de 26/06/2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo esta passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. d) O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos Artigos 10°, n°1, b), 11º, 12° e 15°, n°1, al. f) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3°, nº 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei nº 148/2007, os Artigos 4º, 8° e 10º do Decreto-Lei n°374/2007 de 7 de Novembro. e) Com efeito, o douto Acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto Acórdão nº 09389/12 de 7/02, decidiu erradamente que os artigos 1° e 2°, da Lei nº 97/88 não teriam revogado o Artigo 10, n° 1, al. b) do Decreto-Lei n° 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1°, 2°, 3° e 10°, 15°, n°1, alínea j) do DL n°13/71, de 23 de Janeiro, f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71 do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei n° 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004, nos quadro de princípio das regras previstas no Artigo 9°, nºs 1 e 2 do C. Civ. g) Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26/06/2013, preferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta. h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29/07, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3°, n°1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referendados neste âmbito de modificação de atribuições e competências. i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei n° 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1º e 2°, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26/06/2013, acima abundantemente citado. j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei n° 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos. k) O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei n° 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E. na Entidade Recorrida. l) A EP - Estradas de Portugal, E.P,E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n° 374/2007, de 7/11 - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação lá não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão. m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos art.º 3º, nº 3, al. e) e 23°, nºs 1 e 2 do DL nº 146/2007. n) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do Artigo 133°, n.° 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos. o) Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei n.° 13/71 neste âmbito. p) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicada no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3°. q) Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados Artigos 10°, nº 1, b), 11º, 12° e 15°, n°1, al. j) do Decreto-Lei n°13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1°, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei n° 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3°, n° 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007, de 7/11. A Estradas de Portugal EP contra-alegou da seguinte forma: I. O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei substantiva. II. Ao abrigo da al. b) do art.° 10º do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23/01, a afixação da publicidade em estradas sob jurisdição da EP depende da prática de um acto do tipo permissivo da EP, tendo nessa medida competência para intimar à prática de actos conducentes à regularização de situações que não observem as disposições legais de protecção à estrada. III. Tal competência não foi revogada pela Lei n.º 97/88, de 17/08, ou Decreto-Lei n.º 637/76 que surge para complementar o regime existente e atribuir, também, às câmaras municipais é uma competência idêntica à da EP, mas na perspectiva do ordenamento do território e ambiente. IV. Aliás, não existe qualquer intenção inequívoca por parte do legislador para revogar as disposições do Decreto-Lei nº 13/71, desde logo, porque o legislador manteve no Decreto-Lei nº 25/2004, a taxa devida pela licença para a afixação da publicidade; na Lei n.º 30/2006, ao revogar expressamente o Decreto-Lei nº 637/76 nada menciona a propósito das normas do Decreto-Lei nº 13/71 e com a publicação do Decreto-Lei nº 48/2011, o seu silêncio é revelador de que a actuação da EP, nesta fase, tem sustento legal. V. A afixação de publicidade está sujeita a dois regimes de licenciamento, que coexistem e se complementam, pronunciando-se, neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo nos processos n.º 0243/09 e 0244/09, ambos de 25/06 e processo n.º 0140/2011, de 08/06, e bem assim o Provedor de Justiça. VI. Quando a Lei n.º 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-Lei n.º 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da EP, quer com isso dizer que a CM não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da EP a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra sob jurisdição desta) – desde logo porque nem toda a publicidade é permitida à margem das estradas nacionais, mas já o contrário pode suceder, isto é, a EP pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM. VII. O ato a praticar pela EP não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos. VIII. O regime legal a que se refere a Lei n.º 97/88, (e o anterior Decreto-Lei n.º 637/76), não obsta à prática dos actos a que se refere o Decreto-Lei n.º 13/71, independentemente de os referidos actos serem praticados em fase prévia ao procedimento camarário, no seu decurso ou posteriormente, neste caso, constatada que seja pela EP a inobservância do regime legal de protecção à estrada. IX. O recente Acórdão n.º 0232/2013, proferido pelo STA, não transitado em julgado, não pode sustentar fundadamente a alteração do entendimento até aqui perfilhado pela jurisprudência, porquanto não é feita qualquer apreciação do regime do licenciamento para a afixação de publicidade dentro e fora de aglomerados urbanos, tendo este regime sido aprovado pelo Decreto-Lei nº 105/98, e que se refere especificamente que o disposto no presente diploma não prejudica a aplicação de quaisquer outras regras legais ou regulamentares mais restritivas da publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes, logo e necessariamente o disposto no DL 13/71; nem aprecia o regime de proibição de afixação da publicidade prescrito nos referidos diplomas legais. X. O sistema jurídico português assenta, num vasto número de situações, na necessidade de serem atribuídas por entidades diferentes, várias licenças, verificando cada uma dessas vertentes distintas no âmbito dos respectivos licenciamentos, sendo uma delas o licenciamento da publicidade à margem de estradas sob jurisdição da EP. XI. Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença preferida. XII. O licenciamento da publicidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art.° 10° do Decreto-Lei n.º 13/71 é distinto do licenciamento para o estabelecimento no posto de abastecimento, pelo que não tem razão a Recorrente ao chamar à colação a Base 33 das Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13/11. XIII. A competência da EP e do InIR encontra-se legalmente definida. A jurisdição da EP, e consequentemente, a competência para o licenciamento para a afixação da publicidade e para o estabelecimento de postos de abastecimento, e o poder para intimar à regularização de situações que violam o disposto na legislação de protecção à estrada, abrange todas as infra-estruturas rodoviárias que não integram os contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13/11. XIV. A EN 256, constante do PRN, não integra nenhum dos contratos de concessão do Estado, como tal definidos no anexo I ao Decreto-Lei n.º 380/2007, pelo que cabe à EP aplicar e fazer aplicar as normas de protecção às estradas nacionais previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, no que respeita, e para o que aqui releva, à afixação da publicidade. XV. De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 380/2007, as atribuições do InIR prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do sector das infra-estruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária objecto de concessão, sendo que supervisão e administração são conceitos distintos. XVI. Do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27/04, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21/07, resulta que ao InIR competem poderes de regulação e supervisão das actividades de conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, não lhe sendo atribuída competência para o acto em causa. XVII. O próprio Decreto-Lei n.° 380/2007, de 13/11, é claro neste sentido ao dizer “por força do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 1 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, (...) mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas”. XVIII. Não existe disposição legal que atribua ao InIR a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob jurisdição da EP, nem para o licenciamento de obras nos postos de abastecimento já instalados à margem das referidas infra-estruturas rodoviárias. XIX. De qualquer modo, e nos termos da Base 33, a competência do InIR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos, porquanto o PAC encontra-se já implantado à margem da estrada. XX. Ao julgar como julgou o TCAS fez a melhor aplicação dos art.°s 1°, 2°, 3°, 10°, 11°, n.º 1, al. b), 12° e 15° do Decreto-Lei n.º 13/71; art.°s 1° e 2° da Lei n.º 97/88; art.°s 3°, n.º 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27/04, e art.°s 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7/11, não merecendo qualquer censura. O Ex.mo Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: a) A A. explora os seguintes estabelecimentos comerciais de venda de combustíveis em terreno particular localizado junto à EB n.º 2, ao Km. 16+700, Vidago, Chaves. b) Na sequência de acção de fiscalização efectuada àquele estabelecimento, os serviços da Ré comunicaram à Autora que, entre o mais, deveria apresentar, no prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple a memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implementação na respectiva infra-estrutura dos elementos publicitários existentes, de forma a dar cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88, de 17/08, e Decreto-Lei n.º 105/98, de 24/04, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13/05, alegando-se que a publicidade ali fixada era visível da estrada e que não tinha sido autorizada pela Ré - cfr. doc. 3 apresentado com a P.I, doc. de fls. 26; c) A Autora respondeu, entre o mais e em sede de audiência prévia, referindo o seguinte: “(...) No que respeita à afixação da publicidade, é entendimento da Requerente que a EP, SA não tem competência para o licenciamento e cobrança das respectivas taxas nesta matéria, pois tal, cai no âmbito das competências das Câmaras Municipais nos termos previstos na Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto. (…)” - cfr. doc. junto com a petição inicial a fls. 39. d) Através de Oficio datado de 11/01/2010, o Director da Delegação Regional de Vila Real, da Ré, comunicou à Autora, entre o mais, que “… não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2° da Lei n.° 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade, por cada autorização emitida nos termos da alínea j), do número 1, do artigo 15.°, do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro. Acresce-se que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada em PAC, quer se trate de publicidade em geral (...), tendo terminado por conceder um prazo suplementar de trinta dias para apresentação do projecto de publicidade” - cfr. doc. n.° 1, junto com a P.I.. II. O DIREITO. A presente revista dirige-se contra o Acórdão do TCAS que, revogando a sentença proferida no TAF de Almada, julgou improcedente a acção que A……………, S.A. intentou contra Estradas de Portugal S.A. pedindo a anulação do despacho proferido pelo Director da Delegação Regional da Ré, que lhe ordenou a apresentação de projectos de legalização da publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis referido no probatório. É contra este julgamento que se dirige a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que a questão suscitada nestes autos, pela sua complexidade jurídica, justificava a sua admissão. A questão cuja resolução se nos pede é, pois, a de identificar a quem cabe a competência para exercer poderes de autoridade sobre zona de protecção às estradas, designadamente, a de saber a quem está atribuída a competência para licenciar a sua utilização para publicidade. Questão que foi recentemente apreciada e decidida por este Supremo Tribunal - Acórdão de 20/02/2014, proc. 1418/13 – pelo que, concordando com a solução que lhe foi dada, nos limitaremos a acompanhar o que aí se disse. Escreveu-se nesse Aresto: “2-2- Como vimos, alega a recorrente que, ao contrário da matéria assente, o posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada e encontra-se implantado em propriedade privada. A presente revista limita-se a aplicar o direito aos factos fixados pelo tribunal recorrido, não lhe competindo, determinar se o posto de abastecimento em causa se encontra ou não em propriedade privada, já que a situação também não cabe no estabelecido no nº 4 do art. 150º do CPTA. Sempre se dirá, porém, que, ao contrário do decidido no Acórdão recorrido, o facto aditado não assume relevância para a resposta à questão essencial de direito que vem posta. Senão vejamos. Tendo em conta o regime de protecção às estradas nacionais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, distingue, como melhor será analisado mais adiante, os conceitos de “zona de estrada” e “zona de protecção à estrada” (art. 1º). Na zona de estrada, a qual integra o domínio público rodoviário do Estado, abrange o terreno por ela ocupado, a faixa de rodagem, bermas e quando existam as valetas, passeios, banquetas, taludes, e ainda, as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cfr. o art. 2º do DL nº 13/71), está sujeita às proibições do art. 4º. Na zona de protecção à estrada, constituída pelos terrenos limítrofes, a lei, no art. 3º do mesmo diploma, prevê: i) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi; ii) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito). Por sua vez, no art. 10.º, daquele diploma, sob a epígrafe “Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal”, estabelece-se que depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, entre o mais, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva. O que significa que cabia àquela entidade competência para licenciar a publicidade afixada dentro das faixas de respeito, a que se refere o art. 1º, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, ou seja, nos terrenos particulares, que marginam a estrada nacional e até 100 metros para além da respectiva zona non aedificandi. Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro das faixas de respeito, sendo para o efeito irrelevante que a estrada nacional seja abrangida ou não pela concessão (A questão poderia ter contornos diferentes se no acórdão recorrido se tivesse fixado que o Posto de Abastecimento de Combustível em causa estava integrado na concessão. De qualquer modo, realce-se que, nos termos do nº 2 da Base 33, da Concessão somente fazem parte da mesma as áreas de serviço já existentes nas vias e que se encontram identificadas no quadro III do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro de 2011, que aprovou as Bases da Concessão conferida celebrada entre o Estado e B……….., SA.) . Para o caso que nos ocupa, a questão centra-se na apreciação da legalidade do despacho da EP, SA., que ordenou à ora recorrente a apresentação, no prazo de 10 dias úteis, de um projecto com os elementos publicitários relativos ao Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN 108 ao Km 38,230-E Entre os Rios, com vista à legalização da publicidade. Da análise do PA, resulta que, por ofício de 10/12/2009 (fls. 19 a 21), no âmbito de uma acção de fiscalização promovida pela EP, S.A., Direcção Regional do Porto, foi notificada a ora Recorrente de um ofício, onde se pode ler, entre o mais, que: “(…) verificou-se a afixação de publicidade, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP nos termos legais, pelo que fica V. Ex.ª notificada a apresentar, num prazo de 10 (dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio. (…)”. No ofício final, datado de 25/1/2010, pode ler-se que “Relativamente à dúvida suscitada sobre a competência da cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade, não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição”(cfr. PA fls. 23). Não oferece dúvida que a Recorrida fundamenta o pedido dirigido à ora recorrente no facto de se tratar de afixação de publicidade que carece de autorização ou licença da EP, SA., nos termos do disposto no art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, segundo a redacção que lhe foi dada pelo art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro da faixa de respeito, encontrando-se as partes e as instâncias recorridas divididas precisamente quanto ao sentido e alcance deste preceito, sobretudo após as alterações introduzidas pela entrada em vigor da Lei nº 97/88. Na 1ª instância decidiu-se que o preceito atrás mencionado foi implicitamente revogado com a entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, concluindo-se que, de acordo com o enquadramento legal, a publicidade exterior está sujeita a licenciamento municipal prévio, em todos os casos, mesmo os abrangidos pelo art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, pelo que o procedimento deve ser iniciado junto das Câmaras Municipais respectivas. Por sua vez, como ficou dito, no Acórdão recorrido, conclui-se que aquele preceito não foi revogado e que se mantém a competência agora da EP, SA. para proceder ao licenciamento da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias juntamente com as câmaras municipais originando, desta forma, um licenciamento cumulativo. Assim sendo, a questão central a decidir, na presente revista, é tão só a de saber se a Recorrida tem, ou não, competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro de 1971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista. 3. Sentido e alcance art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, em especial depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, 29 de Julho, e da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012. Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência da EP, SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) – art.ºs 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: “a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi); b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10.º, n.º 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”. Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.” Por sua vez, art. 2.º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso. Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida. O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte: “1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara. 2. (…); 3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo. 4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.” A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17/08, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2). Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental. É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi. Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona «non aedificandi», a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11/07, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador. Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão). Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24/04, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17/08, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem. O art.º 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se, entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos. Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24/01. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento. Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da EP, SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção). Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida EP, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões). Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13. Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”. Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da EP.” Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à EP, SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à EP, S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias. Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos. Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a EP, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido. Nesta sequência, é de conceder provimento às alegações e respectivas conclusões da recorrente, pelo que se revoga o Acórdão recorrido, mantendo-se a anulação do despacho impugnado. Com a resposta dada a esta questão, fica prejudicada a análise da segunda abordada no Acórdão recorrido e respeitante ao problema de saber se as indicadas competências da Junta Autónoma de Estradas se encontram hoje transferidas para o INIR, ou se pertencem à B……., SA., por esta questão só se colocar num futuro e eventual procedimento.” Nestes termos, os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do STA acordam em conceder provimento ao recurso e, revogando o Acórdão recorrido, julgar a acção procedente com a consequente anulação do acto impugnado, tal como se sentenciou no Tribunal de 1.ª instância. Custas pela Recorrida, quer neste Supremo Tribunal quer nas instâncias. Lisboa, 19 de Junho de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.

Sumário

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a EP, SA., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respectivo procedimento.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

A……………., S.A. propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (doravante TAF), contra Estradas de Portugal EP, a presente acção administrativa especial pedindo que se declarasse nulo, ou se anulasse, o acto proferido pelo Director da Delegação Regional da Entidade Ré, não datado mas notificado por ofício datado de 11/01/2010 e recebido em 13/01, no segmento decisório que determina à Autora para, no prazo de 30 dias úteis, apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 2 Km 16+700, Vidago, Chaves.

Acção que foi julgada procedente e o acto impugnado foi anulado.

O Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), por Acórdão de 21/11/2013, revogou aquela decisão e julgou a acção improcedente.

Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso de revista para o que formulou as seguintes conclusões:

a) O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do art.º 150°, n.º 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.

b) Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.

c) Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente Acórdão deste Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo n.º 0232/2013, de 26/06/2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo esta passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

d) O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos Artigos 10°, n°1, b), 11º, 12° e 15°, n°1, al. f) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3°, nº 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei nº 148/2007, os Artigos 4º, 8° e 10º do Decreto-Lei n°374/2007 de 7 de Novembro.

e) Com efeito, o douto Acórdão recorrido, por remissão para os fundamentos constantes do douto Acórdão nº 09389/12 de 7/02, decidiu erradamente que os artigos 1° e 2°, da Lei nº 97/88 não teriam revogado o Artigo 10, n° 1, al. b) do Decreto-Lei n° 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1°, 2°, 3° e 10°, 15°, n°1, alínea j) do DL n°13/71, de 23 de Janeiro,

f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71 do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei n° 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004, nos quadro de princípio das regras previstas no Artigo 9°, nºs 1 e 2 do C. Civ.

g) Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26/06/2013, preferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta.

h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29/07, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3°, n°1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referendados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.

i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei n° 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1º e 2°, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26/06/2013, acima abundantemente citado.

j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei n° 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos.

k) O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei n° 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E. na Entidade Recorrida.

l) A EP - Estradas de Portugal, E.P,E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n° 374/2007, de 7/11 - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação lá não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.

m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos art.º 3º, nº 3, al. e) e 23°, nºs 1 e 2 do DL nº 146/2007.

n) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do Artigo 133°, n.° 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos.

o) Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei n.° 13/71 neste âmbito.

p) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida - nem tal é indicada no douto Acórdão recorrido - para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3°.

q) Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados Artigos 10°, nº 1, b), 11º, 12° e 15°, n°1, al. j) do Decreto-Lei n°13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1°, nºs 1, 2 e 3 e 2°, nºs 1 e 2 da Lei n° 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3°, n° 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei 374/2007, de 7/11.

A Estradas de Portugal EP contra-alegou da seguinte forma:

I. O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei substantiva.

II. Ao abrigo da al. b) do art.° 10º do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23/01, a afixação da publicidade em estradas sob jurisdição da EP depende da prática de um acto do tipo permissivo da EP, tendo nessa medida competência para intimar à prática de actos conducentes à regularização de situações que não observem as disposições legais de protecção à estrada.

III. Tal competência não foi revogada pela Lei n.º 97/88, de 17/08, ou Decreto-Lei n.º 637/76 que surge para complementar o regime existente e atribuir, também, às câmaras municipais é uma competência idêntica à da EP, mas na perspectiva do ordenamento do território e ambiente.

IV. Aliás, não existe qualquer intenção inequívoca por parte do legislador para revogar as disposições do Decreto-Lei nº 13/71, desde logo, porque o legislador manteve no Decreto-Lei nº 25/2004, a taxa devida pela licença para a afixação da publicidade; na Lei n.º 30/2006, ao revogar expressamente o Decreto-Lei nº 637/76 nada menciona a propósito das normas do Decreto-Lei nº 13/71 e com a publicação do Decreto-Lei nº 48/2011, o seu silêncio é revelador de que a actuação da EP, nesta fase, tem sustento legal.

V. A afixação de publicidade está sujeita a dois regimes de licenciamento, que coexistem e se complementam, pronunciando-se, neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo nos processos n.º 0243/09 e 0244/09, ambos de 25/06 e processo n.º 0140/2011, de 08/06, e bem assim o Provedor de Justiça.

VI. Quando a Lei n.º 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-Lei n.º 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da EP, quer com isso dizer que a CM não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da EP a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra sob jurisdição desta) – desde logo porque nem toda a publicidade é permitida à margem das estradas nacionais, mas já o contrário pode suceder, isto é, a EP pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM.

VII. O ato a praticar pela EP não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos.

VIII. O regime legal a que se refere a Lei n.º 97/88, (e o anterior Decreto-Lei n.º 637/76), não obsta à prática dos actos a que se refere o Decreto-Lei n.º 13/71, independentemente de os referidos actos serem praticados em fase prévia ao procedimento camarário, no seu decurso ou posteriormente, neste caso, constatada que seja pela EP a inobservância do regime legal de protecção à estrada.

IX. O recente Acórdão n.º 0232/2013, proferido pelo STA, não transitado em julgado, não pode sustentar fundadamente a alteração do entendimento até aqui perfilhado pela jurisprudência, porquanto não é feita qualquer apreciação do regime do licenciamento para a afixação de publicidade dentro e fora de aglomerados urbanos, tendo este regime sido aprovado pelo Decreto-Lei nº 105/98, e que se refere especificamente que o disposto no presente diploma não prejudica a aplicação de quaisquer outras regras legais ou regulamentares mais restritivas da publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes, logo e necessariamente o disposto no DL 13/71; nem aprecia o regime de proibição de afixação da publicidade prescrito nos referidos diplomas legais.

X. O sistema jurídico português assenta, num vasto número de situações, na necessidade de serem atribuídas por entidades diferentes, várias licenças, verificando cada uma dessas vertentes distintas no âmbito dos respectivos licenciamentos, sendo uma delas o licenciamento da publicidade à margem de estradas sob jurisdição da EP.

XI. Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença preferida.

XII. O licenciamento da publicidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art.° 10° do Decreto-Lei n.º 13/71 é distinto do licenciamento para o estabelecimento no posto de abastecimento, pelo que não tem razão a Recorrente ao chamar à colação a Base 33 das Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13/11.

XIII. A competência da EP e do InIR encontra-se legalmente definida. A jurisdição da EP, e consequentemente, a competência para o licenciamento para a afixação da publicidade e para o estabelecimento de postos de abastecimento, e o poder para intimar à regularização de situações que violam o disposto na legislação de protecção à estrada, abrange todas as infra-estruturas rodoviárias que não integram os contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13/11.

XIV. A EN 256, constante do PRN, não integra nenhum dos contratos de concessão do Estado, como tal definidos no anexo I ao Decreto-Lei n.º 380/2007, pelo que cabe à EP aplicar e fazer aplicar as normas de protecção às estradas nacionais previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, no que respeita, e para o que aqui releva, à afixação da publicidade.

XV. De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 380/2007, as atribuições do InIR prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do sector das infra-estruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão da gestão e exploração da rede rodoviária objecto de concessão, sendo que supervisão e administração são conceitos distintos.

XVI. Do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27/04, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21/07, resulta que ao InIR competem poderes de regulação e supervisão das actividades de conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, não lhe sendo atribuída competência para o acto em causa.

XVII. O próprio Decreto-Lei n.° 380/2007, de 13/11, é claro neste sentido ao dizer “por força do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 1 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, (...) mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas”.

XVIII. Não existe disposição legal que atribua ao InIR a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob jurisdição da EP, nem para o licenciamento de obras nos postos de abastecimento já instalados à margem das referidas infra-estruturas rodoviárias.

XIX. De qualquer modo, e nos termos da Base 33, a competência do InIR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos, porquanto o PAC encontra-se já implantado à margem da estrada.

XX. Ao julgar como julgou o TCAS fez a melhor aplicação dos art.°s 1°, 2°, 3°, 10°, 11°, n.º 1, al. b), 12° e 15° do Decreto-Lei n.º 13/71; art.°s 1° e 2° da Lei n.º 97/88; art.°s 3°, n.º 3, al. e) e 23° do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27/04, e art.°s 4°, 8° e 10° do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7/11, não merecendo qualquer censura.

O Ex.mo Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

a) A A. explora os seguintes estabelecimentos comerciais de venda de combustíveis em terreno particular localizado junto à EB n.º 2, ao Km. 16+700, Vidago, Chaves.

b) Na sequência de acção de fiscalização efectuada àquele estabelecimento, os serviços da Ré comunicaram à Autora que, entre o mais, deveria apresentar, no prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple a memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implementação na respectiva infra-estrutura dos elementos publicitários existentes, de forma a dar cumprimento ao disposto na Lei n.º 97/88, de 17/08, e Decreto-Lei n.º 105/98, de 24/04, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13/05, alegando-se que a publicidade ali fixada era visível da estrada e que não tinha sido autorizada pela Ré - cfr. doc. 3 apresentado com a P.I, doc. de fls. 26;

c) A Autora respondeu, entre o mais e em sede de audiência prévia, referindo o seguinte:

“(...) No que respeita à afixação da publicidade, é entendimento da Requerente que a EP, SA não tem competência para o licenciamento e cobrança das respectivas taxas nesta matéria, pois tal, cai no âmbito das competências das Câmaras Municipais nos termos previstos na Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto. (…)” - cfr. doc. junto com a petição inicial a fls. 39.

d) Através de Oficio datado de 11/01/2010, o Director da Delegação Regional de Vila Real, da Ré, comunicou à Autora, entre o mais, que

“… não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2° da Lei n.° 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade, por cada autorização emitida nos termos da alínea j), do número 1, do artigo 15.°, do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro. Acresce-se que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada em PAC, quer se trate de publicidade em geral (...), tendo terminado por conceder um prazo suplementar de trinta dias para apresentação do projecto de publicidade” - cfr. doc. n.° 1, junto com a P.I

II. O DIREITO.

A presente revista dirige-se contra o Acórdão do TCAS que, revogando a sentença proferida no TAF de Almada, julgou improcedente a acção que A……………, S.A. intentou contra Estradas de Portugal S.A. pedindo a anulação do despacho proferido pelo Director da Delegação Regional da Ré, que lhe ordenou a apresentação de projectos de legalização da publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis referido no probatório.

É contra este julgamento que se dirige a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que a questão suscitada nestes autos, pela sua complexidade jurídica, justificava a sua admissão.

A questão cuja resolução se nos pede é, pois, a de identificar a quem cabe a competência para exercer poderes de autoridade sobre zona de protecção às estradas, designadamente, a de saber a quem está atribuída a competência para licenciar a sua utilização para publicidade. Questão que foi recentemente apreciada e decidida por este Supremo Tribunal - Acórdão de 20/02/2014, proc. 1418/13 – pelo que, concordando com a solução que lhe foi dada, nos limitaremos a acompanhar o que aí se disse.

Escreveu-se nesse Aresto:

“2- 2- Como vimos, alega a recorrente que, ao contrário da matéria assente, o posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada e encontra-se implantado em propriedade privada.

A presente revista limita-se a aplicar o direito aos factos fixados pelo tribunal recorrido, não lhe competindo, determinar se o posto de abastecimento em causa se encontra ou não em propriedade privada, já que a situação também não cabe no estabelecido no nº 4 do art. 150º do CPTA.

Sempre se dirá, porém, que, ao contrário do decidido no Acórdão recorrido, o facto aditado não assume relevância para a resposta à questão essencial de direito que vem posta.

Senão vejamos.

Tendo em conta o regime de protecção às estradas nacionais, o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, distingue, como melhor será analisado mais adiante, os conceitos de “zona de estrada” e “zona de protecção à estrada” (art. 1º).

Na zona de estrada, a qual integra o domínio público rodoviário do Estado, abrange o terreno por ela ocupado, a faixa de rodagem, bermas e quando existam as valetas, passeios, banquetas, taludes, e ainda, as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cfr. o art. 2º do DL nº 13/71), está sujeita às proibições do art. 4º.

Na zona de protecção à estrada, constituída pelos terrenos limítrofes, a lei, no art. 3º do mesmo diploma, prevê: i) Proibições (faixas designadamente com servidão non aedificandi; ii) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito).

Por sua vez, no art. 10.º, daquele diploma, sob a epígrafe “Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal”, estabelece-se que depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas, entre o mais, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva.

O que significa que cabia àquela entidade competência para licenciar a publicidade afixada dentro das faixas de respeito, a que se refere o art. 1º, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, ou seja, nos terrenos particulares, que marginam a estrada nacional e até 100 metros para além da respectiva zona non aedificandi.

Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro das faixas de respeito, sendo para o efeito irrelevante que a estrada nacional seja abrangida ou não pela concessão (A questão poderia ter contornos diferentes se no acórdão recorrido se tivesse fixado que o Posto de Abastecimento de Combustível em causa estava integrado na concessão. De qualquer modo, realce-se que, nos termos do nº 2 da Base 33, da Concessão somente fazem parte da mesma as áreas de serviço já existentes nas vias e que se encontram identificadas no quadro III do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro de 2011, que aprovou as Bases da Concessão conferida celebrada entre o Estado e B……….., SA.) .

Para o caso que nos ocupa, a questão centra-se na apreciação da legalidade do despacho da EP, SA., que ordenou à ora recorrente a apresentação, no prazo de 10 dias úteis, de um projecto com os elementos publicitários relativos ao Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN 108 ao Km 38,230-E Entre os Rios, com vista à legalização da publicidade.

Da análise do PA, resulta que, por ofício de 10/12/2009 (fls. 19 a 21), no âmbito de uma acção de fiscalização promovida pela EP, S.A., Direcção Regional do Porto, foi notificada a ora Recorrente de um ofício, onde se pode ler, entre o mais, que:

“(…) verificou-se a afixação de publicidade, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP nos termos legais, pelo que fica V. Ex.ª notificada a apresentar, num prazo de 10 (dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 de Agosto e Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 166/99, de 13 de Maio. (…)”.

No ofício final, datado de 25/1/2010, pode ler-se que “Relativamente à dúvida suscitada sobre a competência da cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade, não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição”(cfr. PA fls. 23).

Não oferece dúvida que a Recorrida fundamenta o pedido dirigido à ora recorrente no facto de se tratar de afixação de publicidade que carece de autorização ou licença da EP, SA., nos termos do disposto no art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, segundo a redacção que lhe foi dada pelo art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Por conseguinte, o que determina a convocação deste preceito é a afixação de mensagens de publicidade dentro da faixa de respeito, encontrando-se as partes e as instâncias recorridas divididas precisamente quanto ao sentido e alcance deste preceito, sobretudo após as alterações introduzidas pela entrada em vigor da Lei nº 97/88.

Na 1ª instância decidiu-se que o preceito atrás mencionado foi implicitamente revogado com a entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, concluindo-se que, de acordo com o enquadramento legal, a publicidade exterior está sujeita a licenciamento municipal prévio, em todos os casos, mesmo os abrangidos pelo art. 10º, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, pelo que o procedimento deve ser iniciado junto das Câmaras Municipais respectivas.

Por sua vez, como ficou dito, no Acórdão recorrido, conclui-se que aquele preceito não foi revogado e que se mantém a competência agora da EP, SA. para proceder ao licenciamento da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias juntamente com as câmaras municipais originando, desta forma, um licenciamento cumulativo.

Assim sendo, a questão central a decidir, na presente revista, é tão só a de saber se a Recorrida tem, ou não, competência para iniciar o procedimento do licenciamento com vista à “implantação de tabuletas ou objectos de publicidade” (na terminologia do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro de 1971), nos termos do estatuído no 10º, nº1, alínea b), daquele Diploma, questão considerada relevante em termos de justificar esta revista.

3. Sentido e alcance art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, em especial depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, 29 de Julho, e da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.

Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência da EP, SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.

O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) – art.ºs 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

“a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10.º, n.º 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.

Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”

Por sua vez, art. 2.º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.

Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.

O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:

“1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.

2. (…);

3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.

4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”

A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17/08, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).

Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.

É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.

Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona «non aedificandi», a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.

O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11/07, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.

Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).

Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24/04, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17/08, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.

O art.º 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se, entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.

Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24/01. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.

Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da EP, SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).

Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida EP, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).

Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.

Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.

Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da EP.”

Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à EP, SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à EP, S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.

Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.

Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.

Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a EP, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.

Nesta sequência, é de conceder provimento às alegações e respectivas conclusões da recorrente, pelo que se revoga o Acórdão recorrido, mantendo-se a anulação do despacho impugnado.

Com a resposta dada a esta questão, fica prejudicada a análise da segunda abordada no Acórdão recorrido e respeitante ao problema de saber se as indicadas competências da Junta Autónoma de Estradas se encontram hoje transferidas para o INIR, ou se pertencem à B……., SA., por esta questão só se colocar num futuro e eventual procedimento.”

Nestes termos, os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do STA acordam em conceder provimento ao recurso e, revogando o Acórdão recorrido, julgar a acção procedente com a consequente anulação do acto impugnado, tal como se sentenciou no Tribunal de 1.ª instância.

Custas pela Recorrida, quer neste Supremo Tribunal quer nas instâncias.

Lisboa, 19 de Junho de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.

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