Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I- Relatório:
A…, S.A., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra a Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo, ambos m. id. e com os demais sinais nos autos, visando a impugnação de disposições contidas nas peças do procedimento pré-contratual denominado «Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities», e na qual peticionou: «(...) deverá a decisão de contratar ser anulada, sendo prolatada outra decisão que expurgue as ilegalidades atrás apontadas e previamente explanadas».
Por despacho proferido em 12.02.2026, com o fundamento de que o “pedido não faz totalmente jus ao conteúdo da pretensão da A., anunciada no introito da petição inicial” foi determinado o convite da autora/recorrente a aperfeiçoar a petição inicial “identificando as disposições impugnadas de forma clara e precisa, sob pena de indeferimento liminar”.
A autora/recorrente em resposta apresentou petição inicial aperfeiçoada, na qual concluiu que “deverão as normas constantes do artigo 17.º, n.º 4, do PC, dos pontos 2.2.1., 2.2.2. e 2.2.3. do Modelo de Avaliação, ser substituídas por outras que não incorram nas ilegalidades enunciadas na presente petição inicial, condenando-se a Entidade Demandada a emitir novas peças do procedimento em conformidade”.
Na contestação apresentada a entidade demandada suscitou a inutilidade superveniente da lide, invocando que o concurso já terminou, tendo sido tomada decisão de não adjudicação e de imediata abertura de novo concurso público internacional para aquisição de uma plataforma de gestão urbana e dez verticais de Smart Cities para a CIMAA, pelo Presidente do Conselho Intermunicipal da ré em 28-01-2026, notificada a todos os interessados na plataforma eletrónica utilizada em 29-01-2026 e mais tarde ratificada pelo Conselho Intermunicipal. Como resulta dos respetivos anúncios e peças procedimentais, o novo concurso público internacional tem o mesmo objeto, financiamento, especificações técnicas, local de execução, prazo de apresentação de propostas e condições de pagamento, portanto é igual ao anterior, tratando-se de um novo concurso para a celebração do mesmo contrato. Alterou-se apenas o prazo de execução de trinta dias para três meses e o modelo de avaliação das propostas no que respeita à distribuição das percentagens pelos fatores: o preço proposto era valorizado em 60% e passou a ser valorizado em 30%, enquanto a qualidade técnica da proposta era valorizada em 40% e passou a ser valorizada em 70%, todas elas percentagens da pontuação final (cf. cláusula 7.ª do caderno de encargos e artigo 17.º do programa do concurso). Defendendo que a finalidade da presente ação na sua vertente impugnatória já foi alcançada fora de juízo por ato da própria ré: o desaparecimento jurídico da decisão de contratar do concurso público internacional “Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities – Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311” e respetivas peças procedimentais.
Em resposta a autora/recorrente pronunciou-se no sentido da inexistência de inutilidade superveniente da lide, em face do pedido formulado em sede de petição inicial, para além de vir requerer a ampliação da instância ao pedido de pagamento de uma indemnização pelos custos suportados com a preparação e elaboração da respetiva proposta, nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, designadamente nos seus artigos 1.º, n.º 1 e artigo 7.º (cfr. artigo 63.º do CPTA).
Por saneador-sentença proferido a 14.04.2026, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco indeferiu a requerida ampliação da instância, por considerar não haver “qualquer utilidade que a Autora possa extrair da presente lide, por falta de objeto”, julgando extinta a presente instância, por impossibilidade superveniente da lide.
Inconformada, a autora/recorrente interpôs recurso do referido saneador-sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“DO OBJETO DO RECURSO
A. A Recorrente intentou ação administrativa de contencioso pré-contratual visando a impugnação de normas constantes das peças do procedimento concursal denominado "Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities" e a condenação da Recorrida à prática do ato devido.
B. Na pendência dos autos, a Recorrente apresentou réplica na qual, além de se opor à alegada inutilidade superveniente da lide (invocada pela Recorrida na sua Contestação), requereu a ampliação da instância mediante dedução de pedido indemnizatório.
C. Por Despacho Saneador-Sentença de 14/04/2026, o Tribunal a quo julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, indeferiu a ampliação da instância e absteve-se de conhecer do mérito da causa.
D. O presente recurso tem por objeto o mencionado Despacho Saneador-Sentença proferido em 14/04/2026, na parte em que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, indeferiu a ampliação da instância e se absteve de conhecer do mérito da causa.
E. O Tribunal a quo não decidiu bem ao concluir pela verificação da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, tendo incorrido em erro no julgamento da matéria de facto e de direito.
F. O Tribunal recorrido errou ao considerar que a revogação da decisão de contratar e a extinção do procedimento eliminariam, por si só, a utilidade da ação.
G. Errou igualmente ao indeferir a ampliação da instância requerida pela Recorrente.
H. Em consequência, não deveria ter-se abstido de conhecer do mérito da causa.
I. A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 277.º, alínea e), do CPC, 63.º, 102.º, n.º 6, e 45.º do CPTA, bem como os princípios da tutela jurisdicional efetiva.
J. Deve, por isso, ser revogada e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos, com admissão da ampliação da instância e conhecimento do mérito da causa.
DA INUTILIDADE/IMPOSSIBILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE
Impugnação da matéria de facto
K. O Tribunal a quo considerou como provados apenas os factos constantes dos pontos 1 a 8 da decisão recorrida para efeitos da apreciação da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide.
L. O Tribunal recorrido não considerou factualidade relevante para a decisão da causa, apesar de a mesma resultar da prova documental junta aos autos pela Recorrente.
M. Com efeito, dos Documentos n.ºs 1 e 2 juntos com a Réplica resulta que a Recorrente, antes da prolação da decisão recorrida, solicitou à Recorrida o pagamento de indemnização pelos prejuízos sofridos.
N. Tal factualidade demonstra a subsistência de um interesse jurídico da Recorrente no prosseguimento dos autos, designadamente de natureza indemnizatória.
O. A omissão desse facto no elenco dos factos provados compromete a correta apreciação da questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide.
P. Impunha-se, por isso, ao Tribunal a quo considerar tal factualidade como provada.
Q. Deve, assim, ser aditado aos factos provados o seguinte: "Em 05.02.2026, a Autora, por carta registada com aviso de receção, remetida à CIMAA, solicitou o pagamento de uma indemnização no valor de € 11.432,21, pelos custos suportados com a preparação e elaboração da respetiva proposta no procedimento pré-contratual extinto (cfr. Docs. n.ºs 1 e 2 juntos com a Réplica)".
R. Ao não o fazer, o Tribunal a quo incorreu em erro no julgamento da matéria de facto,
Erro na interpretação e aplicação do Direito
S. O Tribunal a quo julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, com fundamento na revogação da decisão de contratar e na extinção do procedimento concursal.
T. Entendeu, para o efeito, que tal circunstância determinaria o desaparecimento do objeto do processo e a inutilidade do prosseguimento da lide.
U. Tal entendimento não pode ser acompanhado.
V. A inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide apenas se verifica quando o prosseguimento da instância se revele absolutamente inútil, por não poder proporcionar ao autor qualquer vantagem juridicamente relevante.
W. A inutilidade superveniente da lide não pode ser presumida, devendo resultar de forma segura, inequívoca e absoluta.
X. A mera revogação da decisão de contratar e extinção do procedimento não determinam, por si só, a inutilidade da lide.
Y. Subsiste utilidade da ação sempre que da eventual procedência da mesma possam resultar efeitos jurídicos relevantes para o autor.
Z. No caso dos autos, a Recorrente mantém um interesse jurídico atendível no prosseguimento da ação, designadamente para efeitos indemnizatórios.
AA. A apreciação da legalidade das normas constantes das peças procedimentais impugnadas constitui pressuposto essencial da eventual responsabilidade civil da Recorrida.
BB. Ainda que a tutela específica inicialmente peticionada se tenha tornado inviável, subsiste utilidade na apreciação da ilegalidade da atuação administrativa.
CC. Tal utilidade decorre, nomeadamente, da possibilidade de obtenção de indemnização pelos prejuízos sofridos pela Recorrente.
DD. O próprio regime da contratação pública prevê a indemnização dos concorrentes pelos encargos suportados com a elaboração das propostas, nos termos do artigo 79.º, n.º 4, do CCP.
EE. O Tribunal a quo não podia, sem apreciação do mérito da causa, concluir pela inexistência de qualquer direito indemnizatório.
FF. Ao fazê-lo, antecipou indevidamente um juízo de improcedência quanto à pretensão indemnizatória, sob a aparência de decisão processual.
GG. Acresce que, nos termos do artigo 102.º, n.º 6, do CPTA, é aplicável ao contencioso pré- contratual o regime previsto no artigo 45.º do mesmo diploma.
HH. Nos termos do artigo 45.º, do CPTA, quando a pretensão do autor seja fundada mas a sua satisfação se torne impossível, deve o tribunal reconhecer o direito à indemnização.
II. A impossibilidade superveniente da satisfação da pretensão não conduz à inutilidade da lide, mas antes à sua conversão em tutela indemnizatória.
JJ. Ao declarar extinta a instância sem apreciar o mérito da pretensão, o Tribunal a quo inviabilizou a aplicação do regime previsto no artigo 45.º, do CPTA.
KK. A decisão recorrida viola, assim, o disposto nos artigos 277.º, alínea e), do CPC, 102.º, n.º 6, e 45.º do CPTA (dado que deveria ter aplicado, desde logo, o artigo 45.º, do CPTA).
LL. Viola ainda os princípios da tutela jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
MM. A extinção da instância, nos termos em que foi decretada, impede a Recorrente de obter uma pronúncia jurisdicional sobre a legalidade da atuação administrativa e sobre os prejuízos dela decorrentes.
NN. O Tribunal a quo deveria ter concluído pela subsistência de utilidade da lide.
OO. E, em consequência, determinado o prosseguimento dos autos e conhecido do mérito da causa.
PP. Designadamente para efeitos de apreciação do pedido indemnizatório formulado pela Recorrente e aplicação do regime previsto no artigo 45.º do CPTA.
QQ. Ao não o ter feito, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, impondo-se a revogação da decisão recorrida.
DA AMPLIAÇÃO DA INSTÂNCIA
RR. O Tribunal a quo indeferiu a ampliação da instância requerida pela Recorrente.
SS. Fundamentou tal decisão no entendimento de que, à data da dedução do pedido indemnizatório, a instância já se encontraria extinta por impossibilidade superveniente da lide.
TT. Entendeu ainda que o disposto no artigo 63.º do CPTA não seria aplicável ao caso concreto.
UU. Tal entendimento não pode ser acompanhado.
VV. A ampliação da instância foi requerida pela Recorrente em sede de réplica, na sequência da invocação, pela Recorrida, da inutilidade superveniente da lide.
WW. O pedido indemnizatório formulado constitui uma reação direta a factos supervenientes relevantes ocorridos na pendência da instância.
XX. Designadamente, à decisão de não adjudicação e à consequente extinção do procedimento concursal.
YY. O raciocínio do Tribunal a quo incorre em circularidade, ao indeferir a ampliação da instância com fundamento na inexistência de instância, quando tal inexistência resulta de um juízo prévio incorreto de inutilidade superveniente da lide.
ZZ. A admissibilidade da ampliação da instância deveria ter sido apreciada autonomamente, à luz dos respetivos pressupostos legais.
AAA. Nos termos do artigo 63.º do CPTA, é admissível a modificação objetiva da instância em função de factos supervenientes.
BBB. A decisão de não adjudicação e a revogação da decisão de contratar constituem factos supervenientes juridicamente relevantes.
CCC. O pedido indemnizatório formulado pela Recorrente encontra-se intrinsecamente ligado ao objeto inicial da ação.
DDD. Tal pedido depende da apreciação da legalidade das peças procedimentais impugnadas.
EEE. Não se trata, por isso, de um pedido autónomo, mas de uma consequência jurídica da causa de pedir inicial.
FFF. Ao indeferir a ampliação da instância, o Tribunal a quo impediu a apreciação do pedido indemnizatório no âmbito do presente processo.
GGG. Tal solução viola os princípios da economia processual e da tutela jurisdicional efetiva.
HHH. O ordenamento jurídico deve favorecer a concentração de pretensões conexas no mesmo processo.
III. Evitando a multiplicação de ações e o risco de decisões contraditórias.
JJJ. O indeferimento da ampliação da instância viola o disposto no artigo 63.º, do CPTA.
KKK. E mostra-se ainda incompatível com o regime previsto nos artigos 102.º, n.º 6, e 45.º, do CPTA.
LLL. A ampliação da instância requerida pela Recorrente deveria ter sido admitida.
MMM. Devendo, em consequência, ser apreciado o pedido indemnizatório formulado nos autos.
NESTES TERMOS,
requer-se a Vs. Exas, Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul, que admitam o presente Recurso e se dignem revogar a decisão recorrida em conformidade com o supra exposto, seguindo-se os ulteriores trâmites do processo, assim se fazendo a acostumada JUSTIÇA!
A Recorrida nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
«1. O facto que a Recorrente pretende aditar à matéria de facto provada não influi na decisão da causa, pois, independentemente da sua solicitação extrajudicial à Recorrida do pagamento de uma indemnização, a dedução dessa pretensão no processo mediante ampliação da instância não é admissível, uma vez que à data já havia ocorrido o facto que dá causa à inutilidade superveniente da lide.
2. Mesmo existindo o interesse de natureza indemnizatória, não é processualmente admissível a sua introdução nos autos da forma como foi, o que significa não existir nenhum outro pedido que confira utilidade aos presentes autos.
3. Daí que a prova do referido facto não teria a virtualidade de abalar minimamente o fundamento da douta sentença quanto à decisão de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide tal como configurada pelos pedidos iniciais da Recorrente.
4. Assim sendo, a alteração à matéria de facto pretendida pela Recorrente não teria utilidade para a decisão da causa, motivo pelo qual deve ser rejeitada por Vossas Excelências.
5. Face à configuração da presente ação pelos pedidos iniciais da Recorrente, nenhuma pretensão indemnizatória integrava o objeto dos autos nos termos do artigo 95º, nº 1, do CPTA, nem veio a integrá-lo posteriormente, pois, à data em que a Recorrente tentou introduzi-la por requerimento de ampliação da instância, já havia ocorrido o facto que dá causa à inutilidade superveniente da lide: despacho do Sr. Presidente do Conselho Intermunicipal da Recorrida, de 28/01/2026, que decidiu pela não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar, incluindo as peças procedimentais cuja declaração de ilegalidade a Recorrente pediu.
6. Ou seja, procurou introduzi-la numa altura em que o objeto da ação já havia desaparecido da ordem jurídica, esvaziando-a de utilidade por impedir que se alcançasse o desiderato da Recorrente - daí a inutilidade superveniente da lide e a inadmissibilidade dessa ampliação.
7. Em rigor, a lide já não existia quando a Recorrente solicitou a sua ampliação, faltando apenas a declaração do Tribunal a quo, o que, pela sua natureza declarativa, retroage efeitos à data da verificação do facto inutilizador.
8. Foi, por isso, correta a decisão do Tribunal a quo, quer ao julgar a inutilidade superveniente da lide, quer ao rejeitar a ampliação da instância.
9. O artigo 38º, nº 1, do CPTA e o prosseguimento da ação para apreciação da ilicitude da conduta administrativa para efeitos, por exemplo, de responsabilidade civil, depende da existência de um pedido na lide que justifique a utilidade desse prosseguimento.
10. Não tendo a Recorrente deduzido regularmente no seu articulado inicial nem posteriormente um tal pedido, que não existe nos autos, não pode a ação prosseguir para sua apreciação.
11. Nem a jurisprudência invocada pela Recorrente sugere o contrário, pois nos respetivos casos discutia-se nuns a impugnação contenciosa de ato administrativo que permaneceu na ordem jurídica e noutro a continuação da lide para apreciação de um pedido existente.
12. Não é o que sucede no caso dos autos, em que as peças procedimentais impugnadas pela Recorrente desapareceram da ordem jurídica com a revogação da decisão que as aprovou e não se encontra deduzido nenhum pedido indemnizatório que pudesse sustentar a continuidade da lide para sua apreciação depois de ela ser julgada inútil quanto ao pedido de impugnação dessas peças e condenação da Recorrida na aprovação de outras.
13. Prevendo o artigo 79º, nº 4, do CCP uma obrigação de indemnizar pela tomada de decisão de não adjudicação com determinados fundamentos, não pode a Recorrente invocá-lo em abono da sua tese, de prosseguimento dos autos para apreciação da legalidade da conduta da Recorrida na aprovação das peças procedimentais enquanto facto ilícito.
14. Aquela norma prevê uma indemnização com origem em facto ocorrido na conclusão do procedimento adjudicatório (decisão de não adjudicação) e que não se confunde com a decisão inicial de contratar, na parte em que aprova as peças procedimentais, que é o facto invocado pela Recorrente como fundamento do alegado direito à reparação de supostos danos que justificaria o prosseguimento dos autos.
15. A modificação objetiva da instância prevista no artigo 45º, ex vi artigo 106º, nº 8, ambos do CPTA, pressupõe “o bem fundado da pretensão do autor”, ou seja, a procedência do pedido inicial, que neste caso não se verifica, desde logo por se ter interposto evento inutilizador da lide na sua totalidade, respeitante aos pedidos que a Recorrente havia efetivamente deduzido.
16. Em todo o caso, nunca haveria lugar à transmutação do pedido prevista neste artigo porque a impossibilidade a que o mesmo se refere é natural, ao passo que nos autos a inutilidade é jurídica, por respeitar à prática de um outro ato cujo reflexo jurídico e não de facto nas peças procedimentais impugnadas esvazia de utilidade a presente lide.
17. Não foi a Recorrente, com a sentença sob recurso, impedida de recorrer a juízo, configurando e propondo a ação que achou melhor; de responder à exceção invocada pela Recorrida; de requerer a ampliação da instância que entendia fundada; nem de recorrer da sentença proferida pelo Tribunal a quo, não se vislumbrando nenhuma violação ou sequer constrangimento do seu direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva consagrada nos artigos 20º e 268º da Constituição da República Portuguesa.
18. Essa tutela não permite ultrapassar ou obviar às regras processuais que enformam o processo judicial onde foi proferida decisão desfavorável à Recorrente e com a qual não se conforma.
19. Por estas razões, a decisão do Tribunal a quo nesta parte, referente à inutilidade superveniente da lide, deve ser mantida por Vossas Excelências, tendo sido justa e conforme à matéria de facto provada e às normas aplicáveis, mormente o disposto no artigo 277º, alínea e), do CPC, e sem violação de quaisquer outras, quer processuais administrativas ou civis, quer do CCP ou da Constituição da República Portuguesa.
20. Quanto à ampliação da instância, não colhe o argumento da “circularidade” do juízo do Tribunal a quo porque à data desse pedido já havia ocorrido o facto inutilizador da lide tal como configurada nos pedidos deduzidos pela Recorrente no seu articulado inicial, o que legitima a rejeição da ampliação com fundamento na inexistência de instância à data em que ela foi requerida.
21. Nesse requerimento, a Recorrente não reagiu à decisão não adjudicação e revogação da decisão de contratar, tendo antes invocado o mesmo fundamento que deu aos pedidos iniciais: aprovação de peças procedimentais ilegais.
22. Daí que não seja “uma consequência lógica e juridicamente adequada da alteração da situação fáctico-jurídica ocorrida na pendência da instância” (ponto 28 das alegações).
23. Não pode a pretensão da Recorrente contida no seu pedido de ampliação da instância assentar simultaneamente em dois atos diferentes, que não se confundem e têm sentido precisamente oposto.
24. Seja como for, tanto num caso como noutro não se verificaria uma situação subsumível ao disposto no artigo 63º do CPTA, que se reporta a atos consequentes ou à celebração do contrato na continuação do mesmo procedimento, além de que o facto invocado como fundamento (aprovação de peças procedimentais ilegais) já existia à data da propositura da ação, o que impede o funcionamento do regime em causa, mesmo para as “outras pretensões” admitidas na parte final do nº 1.
25. Por estas razões, deve a decisão do Tribunal a quo ser igualmente mantida nesta parte por Vossas Excelências, tendo sido justa e tomada em conformidade com a matéria de facto provada e as normas aplicáveis, essencialmente o disposto nos artigos 63º do CPTA e no artigo 277º, alínea e), do CPC.
Assim decidindo, farão Vossas Excelências a acostumada Justiça!»
A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido de que deve ser julgado improcedente o recurso interposto pela autora.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
II- Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela autora e recorrente, delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento da matéria de facto; e,
- se padece de erro de direito ao considerar que a revogação da decisão de contratar, a decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento eliminariam, por si só, a utilidade da ação e ao indeferir a ampliação da instância requerida pela recorrente, incorreu em violação do disposto nos artigos 277.º, alínea e), do CPC, 63.º, 102.º, n.º 6, e 45.º do CPTA, bem como do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
III- Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
«1. Por deliberação n.º 1145/2021_2025, adotada em reunião ordinária do Conselho Intermunicipal da CIMAA do dia 02.10.2025, foi aprovada a abertura de procedimento de «Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Aquisição de Plataforma de Gestão Urbana e Verticais de Smart Cities»;
(cfr. fls. 17 a 22 do PA)
2. Em 15.12.2025, foi publicado, em Diário da República, o Anúncio de Procedimento n.º 32397/2025, através do qual se publicitou o procedimento de concurso público referenciado em 1);
(cfr. doc. 1, junto com a p.i.; admitido por acordo)
3. Em 19.01.2026, deu entrada em juízo por entrega eletrónica a presente ação;
(cfr. comprovativo de entrega com a referência eletrónica CITIUS 140421)
4. Em 28.01.2026, os serviços da CIMAA elaboraram a Informação n.º 310, relativa a uma «Proposta para a decisão de Não Adjudicação e Extinção do Procedimento do Concurso Público Internacional n.º 2025/300.10.005/311», com o seguinte teor:
«(...)
(cfr. fls. 417 e 418 do PA)
5. No mesmo dia foi deliberado pelo Júri do procedimento o seguinte:
«(…)
(cfr. fls. 419 e 420 do PA)
6. A 29.01.2026, a CIMAA remeteu aos interessados na plataforma eletrónica utilizada no procedimento em referência uma notificação com o seguinte teor:
«(…)
(…)»
(cfr. fls. 421 a 423 do PA)
7. Em 12.02.2026, teve lugar reunião ordinária do Conselho Intermunicipal da CIMAA, da qual foi lavrada a Ata n.º 5_2025/2029, onde consta, designadamente, o seguinte:
«(…)
(…)»
(cfr. doc. 7 junto com a p.i.)
8. Posteriormente, a CIMAA procedeu à abertura de novo concurso público internacional, com a designação “Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities - Concurso Público Internacional 2026/300.10.005/311”, que foi publicitado no Diário da República pelo anúncio de procedimento nº 2752/2026, de 05.02.2026, e no JOUE;
(cfr. fls. 445 e ss. do PA)
Não existem factos não provados, com interesse para esta decisão.
A convicção que permitiu julgar provados os factos acima descritos formou-se com base na sua admissão por acordo das partes, bem como na análise dos documentos constantes dos autos e do processo administrativo, conforme discriminado em cada uma das alíneas dos factos assentes.»
3.2. Nos presentes autos de ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual a autora/recorrente deduziu pedido de impugnação de disposições contidas nas peças do procedimento pré-contratual denominado como «Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities», de anulação da decisão de contratar e de condenação da entidade demandada na prática de outra decisão que expurgue as peças do procedimento das ilegalidades apontadas.
Por saneador-sentença proferido a 14.04.2026, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco indeferiu a ampliação da instância, posteriormente requerida, e por considerar não haver “qualquer utilidade que a Autora possa extrair da presente lide, por falta de objeto”, julgou extinta a presente instância, por impossibilidade superveniente da lide, com o seguinte discurso fundamentador e em síntese:
“A Autora veio instaurar a presente ação de contencioso pré-contratual na qual pede que as normas constantes do artigo 17.º, n.º 4, do PC, e dos pontos 2.2.1., 2.2.2. e 2.2.3. do Modelo de Avaliação, a que se refere o procedimento concursal identificado no parágrafo 1 do probatório, sejam declaradas ilegais e expurgadas das peças procedimentais.
Sucede que, conforme se encontra provado, foi revogada a decisão de contratar, nos termos do artigo 80.º, n.º 1 do CCP, extinguindo-se, consequentemente, o procedimento concursal em apreço e as respetivas peças deste procedimento (aqui se incluindo naturalmente o Programa de Concurso impugnado), que, como são peças de um determinado procedimento, esgotam-se nele e extinguem-se com ele.
(…)
Ora, sendo extinto o procedimento concursal e revogada a decisão de contratar, não subsistem quaisquer efeitos deste concurso.
(…)
A Entidade Demandada decidiu extinguir o procedimento pré-contratual, revogando a decisão de contratar, tendo por base os fundamentos contantes da Informação dos serviços, que acima se transcreveu no parágrafo 4 do probatório, nos termos do artigo 80.º e da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º, ambos do CCP, pelo que, em face das ocorrências processuais verificadas no âmbito deste procedimento pré- contratual e da concreta pretensão da Autora formulada nestes autos, já não resulta qualquer utilidade no prosseguimento dos presentes autos, verificando-me mesmo a total falta do seu objeto. Com a extinção do procedimento concursal, cujas peças a Autora impugnara, desapareceu simplesmente o objeto do processo.
(…)
Assim, é de concluir que a instância se tornou superveniente impossível, por falta de objeto, o que determina a extinção da instância, nos termos do artigo 277.º, alínea e) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.
Com efeito, assestado o efeito jurídico pretendido com a ação à declaração da invalidade de disposições contidas em peças do procedimento aquisitivo referenciado no parágrafo 1 do acervo de factos provados, a decisão administrativa, emitida na pendência da ação, que estatuiu a não adjudicação e a subsequente revogação da decisão de contratar, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1 do artigo 79º e do n.º 1 do artigo 80º, ambos do CCP, impossibilita objetivamente à Autora extrair da ação aquele efeito.
(…)
Arredado da ordem jurídica o procedimento concursal posto em crise pela A., dado que foi revogada a decisão de contratar impugnada na ação, forçoso é concluir, em face da concreta pretensão deduzida nestes autos, que não mais poderá ser decretada a anulação desse procedimento pelo Tribunal em resultado da (alegada) ilegalidade proveniente das normas procedimentais visadas, pelo que, será de afastar a possibilidade de cumular a pretensão inicialmente peticionada, com qualquer outra, em virtude da sua impossibilidade jurídica.
Quando a A. veio requerer a ampliação da instância, esta já tinha perdido o seu objeto, porquanto, o facto que dá causa à extinção da lide (revogação da decisão de contratar) há muito estava consumado.
Assim, à data da dedução do novo pedido pela Autora, isto é, da ampliação da instância com um novo pedido indemnizatório, já não existia verdadeiramente uma instância para ampliar.
É ainda de referir que o pedido de modificação da instância foi efetuado com base no disposto no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA. Ora, a invocação do n.º 1 do referido preceito não tem qualquer fundamento, já que nele se prevê a hipótese de o ato impugnado se inserir em procedimento que prosseguiu na pendência do processo, o que, no caso concreto se não verifica, já que, como enfatizado, a decisão de contratar foi revogada, e o procedimento concursal foi extinto.
Quanto à previsão do n.º 2 daquele preceito, também não logra aplicabilidade, já que não houve celebração do contrato, nem se mostra terem sobrevindo quaisquer atos administrativos “cuja validade dependa da existência ou validade do ato impugnado, ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo”.
Assim, tudo ponderado, é de indeferir a ampliação da instância requerida, e não havendo deste modo qualquer utilidade que a Autora possa extrair da presente lide, por falta de objeto, tem, pois, de concluir-se pela existência de uma situação de impossibilidade superveniente da lide.”.
Inconformada a autora/recorrente interpôs recurso deste saneador-sentença, defendendo que o Tribunal a quo não decidiu bem ao concluir pela verificação da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, tendo incorrido em erro no julgamento da matéria de facto e de direito. O Tribunal recorrido errou ao considerar que a revogação da decisão de contratar e a extinção do procedimento eliminariam, por si só, a utilidade da ação, tal como errou ao indeferir a ampliação da instância requerida pela recorrente. Aduziu que a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 277.º, alínea e), do CPC, 63.º, 102.º, n.º 6, e 45.º do CPTA, bem como os princípios da tutela jurisdicional efetiva, devendo, por isso, ser revogada e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos, com admissão da ampliação da instância e conhecimento do mérito da causa.
Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
3.2.1. Da impugnação da decisão da matéria de facto
Defendeu a recorrente que o Tribunal recorrido não considerou factualidade relevante para a decisão da causa, apesar de a mesma resultar da prova documental junta aos autos pela recorrente. Dos documentos n.ºs 1 e 2 juntos com a réplica resulta que a recorrente, antes da prolação da decisão recorrida, solicitou à recorrida o pagamento de indemnização pelos prejuízos sofridos. Tal factualidade demonstra a subsistência de um interesse jurídico da recorrente no prosseguimento dos autos, designadamente de natureza indemnizatória. A omissão desse facto no elenco dos factos provados compromete a correta apreciação da questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide. Impunha-se, por isso, ao Tribunal a quo considerar tal factualidade como provada.
Deve, assim, ser aditado aos factos provados o seguinte: “Em 05.02.2026, a Autora, por carta registada com aviso de receção, remetida à CIMAA, solicitou o pagamento de uma indemnização no valor de € 11.432,21, pelos custos suportados com a preparação e elaboração da respetiva proposta no procedimento pré-contratual extinto (cfr. Docs. n.ºs 1 e 2 juntos com a Réplica)”.
Adiante-se já que não assiste razão à ora recorrente quanto ao invocado erro no julgamento da matéria de facto.
Com efeito, para a apreciação e decisão sobre a suscitada questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, com fundamento na decisão de não
adjudicação e extinção do procedimento do “Concurso Público Internacional n.º 2025/300.10.005/311”, é destituído de relevância o facto de a ora recorrente ter formulado à entidade recorrida em 05.02.2026, pedido de “pagamento de uma indemnização no valor de € 11.432,21, pelos custos suportados com a preparação e elaboração da respetiva proposta no procedimento pré-contratual extinto”. Note-se que a formulação em tribunal de pedido de indemnização por responsabilidade civil contra a entidade recorrida seja fundado em danos que terá sofrido decorrentes da elaboração de peças procedimentais desconformes à lei, seja com fundamento no ato de não adjudicação e extinção do procedimento concursal, não está dependente de prévio pedido formulado à recorrida. Os pressupostos para a decisão a proferir seja quanto à questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, seja da ampliação da instância, tal como a recorrente a configurou, devem ser aferidos, designadamente em conformidade com o disposto nos artigos 45.º e 63.º do CPTA, pelo que a omissão do indicado facto do elenco dos factos provados não constitui erro de julgamento da matéria de facto.
Nesta conformidade, o referido facto não carece de ser incluído nos factos provados, por não se revestir de relevância para a apreciação e decisão da questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, assim como da requerida ampliação da instância.
Termos em que deve permanecer intocada a decisão da matéria de facto, improcedendo este fundamento do recurso.
3.2.2. Dos erros de direito
Defendeu a ora recorrente que a inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide apenas se verifica quando o prosseguimento da instância se revele absolutamente inútil, por não poder proporcionar ao autor qualquer vantagem juridicamente relevante. Subsiste utilidade da ação sempre que da eventual procedência da mesma possam resultar efeitos jurídicos relevantes para o autor. A recorrente mantém um interesse jurídico atendível no prosseguimento da ação, designadamente para efeitos indemnizatórios. A apreciação da legalidade das normas constantes das peças procedimentais impugnadas constitui pressuposto essencial da eventual responsabilidade civil da recorrida. Ainda que a tutela específica inicialmente peticionada se tenha tornado inviável, subsiste utilidade na apreciação da ilegalidade da atuação administrativa, nomeadamente, em face da possibilidade de obtenção de indemnização pelos prejuízos sofridos pela recorrente. O próprio regime da contratação pública prevê a indemnização dos concorrentes pelos encargos suportados com a elaboração das propostas, nos termos do artigo 79.º, n.º 4, do CCP. Acresce que nos termos do artigo 102.º, n.º 6, do CPTA, é aplicável ao contencioso pré-contratual o regime previsto no artigo 45.º do mesmo diploma, nos termos do qual quando a pretensão do autor seja fundada mas a sua satisfação se torne impossível, deve o tribunal reconhecer o direito à indemnização. A impossibilidade superveniente da satisfação da pretensão não conduz à inutilidade da lide, mas antes à sua conversão em tutela indemnizatória. Ao declarar extinta a instância sem apreciar o mérito da pretensão, o Tribunal a quo inviabilizou a aplicação do regime previsto no artigo 45.º, do CPTA. Concluiu a recorrente que a decisão recorrida viola o disposto nos artigos 277.º, alínea e), do CPC, 102.º, n.º 6, e 45.º do CPTA, assim como viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
Vejamos.
O artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o acesso geral ao direito e tutela jurisdicional efetiva, prevendo no seu n.º 4 que “[t]odos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.”.
No artigo 268.º, n.º 4 da CRP consagra-se a garantia constitucional da tutela jurisdicional efetiva, prevendo que: “[é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.”.
Esta garantia tem concretização legal designadamente no artigo 2.º do CPTA, que previa sob a epígrafe “Tutela jurisdicional efetiva”(1):
“1- O princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.”.
Importa assinalar que “a consagração do princípio da tutela jurisdicional efetiva (n.º 1) e a enumeração de diversos efeitos jurídicos que poderão ser obtidos por via de ação a propor nos tribunais administrativos (n.º 2) não impede que a dedução de certos tipos específicos de pretensões continue a depender do preenchimento de determinados pressupostos processuais, impostos no propósito de proteger outros valores que cumpre articular com o do interessado em lançar mão da via judicial.(2)”.
O artigo 45.º, do CPTA, aplicável ao contencioso pré-contratual ex vi n.º 8 do artigo 102.º do CPTA sob a epígrafe “modificação do objeto do processo”, dispõe:
“1- Quando se verifique que a pretensão do autor é fundada, mas que à satisfação dos seus interesses obsta, no todo ou em parte, a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, ou a entidade demandada demonstre que o cumprimento dos deveres a que seria condenada originaria um excecional prejuízo para o interesse público, o tribunal profere decisão na qual:
a) Reconhece o bem fundado da pretensão do autor;
b) Reconhece a existência da circunstância que obsta, no todo ou em parte, à emissão da pronúncia solicitada;
c) Reconhece o direito do autor a ser indemnizado por esse facto; e
d) Convida as partes a acordarem no montante da indemnização devida no prazo de 30 dias, que pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se dentro daquele prazo.
2- Na falta do acordo a que se refere a alínea d) do número anterior, o autor pode requerer, no prazo de um mês, a fixação judicial da indemnização devida, mediante a apresentação de articulado devidamente fundamentado, devendo o tribunal, nesse caso, ouvir a outra parte pelo prazo de 10 dias e ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias.
3- Na hipótese prevista no número anterior, o autor pode optar por pedir a reparação de todos os danos resultantes da atuação ilegítima da entidade demandada, hipótese na qual esta é notificada para contestar o novo pedido no prazo de 30 dias, findo o que a ação segue os subsequentes termos da ação administrativa.
4- O disposto na alínea d) do n.º 1 e nos n.ºs 2 e 3 não é aplicável quando o autor já tinha cumulado na ação o pedido de reparação de todos os danos resultantes da atuação ilegítima da entidade demandada, hipótese na qual o tribunal dá ao autor a possibilidade de ampliar o pedido indemnizatório já deduzido, de modo a nele incluir o montante da indemnização adicional que possa ser devida pela ocorrência das situações previstas no n.º 1.”.
Ora, o saneador-sentença recorrido em face da decisão da entidade demandada de não adjudicação, de revogação da decisão de contratar e de extinção do procedimento pré-contratual e atenta a concreta pretensão formulada pela autora nestes autos, considerou que já não resulta qualquer utilidade no prosseguimento dos presentes autos, verificando-se a total falta do seu objeto. Considerando que o efeito jurídico pretendido com a ação era a declaração da invalidade de disposições contidas em peças do procedimento aquisitivo, a decisão administrativa, emitida na pendência da ação, que estatuiu a não adjudicação e a subsequente revogação da decisão de contratar, nos termos do disposto na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º e do n.º 1 do artigo 80º, ambos do CCP, impossibilita objetivamente à autora extrair da ação aquele efeito. E que com a extinção do procedimento concursal, cujas peças a autora impugnara, desapareceu o objeto do processo. Concluindo que a instância se tornou supervenientemente impossível, por falta de objeto, o que determina a extinção da instância, nos termos do artigo 277.º, alínea e) do CPC, aplicável ex vi do artigo l.º do CPTA.
O assim decidido será para confirmar por não estar em causa uma situação a que seja aplicável, como procuraremos demonstrar, o regime previsto no transcrito artigo 45.º do CPTA, aplicável ao contencioso pré-contratual ex vi artigo 102.º, n.º 8 do CPTA, quando se preencham os respetivos pressupostos.
Como se salienta em comentário ao artigo 45.º do CPTA “[e]ste artigo contempla situações de modificação objetiva da instância que podem ter lugar quando, durante o processo declarativo, se verifique que ocorreram circunstâncias que constituiriam causa legítima de inexecução de eventual sentença que nele viesse a ser proferida. Assim, quando o tribunal verifique que não pode (por impossibilidade ou excecional prejuízo para o interesse público) condenar a Administração à prática de certos atos jurídicos ou de certas operações materiais, ou que se tornou impossível ou que causaria excecional prejuízo para o interesse público tirar as consequência da sentença de anulação que foi chamado a proferir, ele emite uma sentença em que, por um lado, recusa a emissão da sentença solicitada com esse fundamento e, pelo outro, reconhece ao autor o direito à indemnização a que, por esse motivo, ele tem direito, convidando as partes a acordarem no respetivo montante. A modificação da instância traduz-se, assim, na substituição da pronúncia que o autor tinha solicitado pela indemnização que, em eventual sede de execução dessa pronúncia, se ela fosse proferida, sempre seria de reconhecer como devida pelo facto da inexecução, por aplicação do instituto das causas legítimas de inexecução, previsto no artigo 163.º. Há, pois, neste condicionalismo, como que uma antecipação do julgamento a efetuar a respeito da causa legítima de inexecução, cuja existência de outro modo, seria apurada no âmbito de eventual processo executivo da sentença a proferir.
(…)
Por conseguinte, como a fixação da indemnização se destina a substituir a satisfação do pedido originário, o juiz não pode deixar de exprimir um juízo de procedência quanto a esse pedido, dado que só a impossibilidade, ou excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença favorável justificam a convolação do processo dirigido à emissão da decisão pretendida pelo autor num processo dirigido à obtenção de um sucedâneo económico. Como também não pode deixar de exprimir o seu juízo no sentido da verificação das circunstâncias que determinam a convolação, com o inerente reconhecimento do direito do autor a ser indemnizado por não poder obter a pronuncia solicitada.
(…)
Por outro lado, por força do disposto no artigo 163.º, n.º 3, in fine, aplicável analogicamente, é sobre a Administração que recai o ónus de alegar, ainda no âmbito do processo declarativo, os factos de que tenha conhecimento que possam caracterizar a existência de uma possível causa legítima de inexecução da eventual sentença a proferir nesse processo. A imposição deste ónus visa permitir que, logo no processo declarativo, seja identificada a existência de causas legítimas de inexecução da eventual sentença condenatória, estabelecendo-se que, quando seja esse o caso, o processo possa continuar para o efeito da fixação judicial da indemnização devida por impossibilidade de cumprimento, por parte da Administração, dos deveres que sobre ela recaíam (3)”.
Como já acima se referiu a autora/recorrente instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra a Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo, visando a impugnação de disposições contidas nas peças do procedimento pré-contratual denominado «Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities», na qual formulou o seguinte pedido: «(...) deverá a decisão de contratar ser anulada, sendo prolatada outra decisão que expurgue as ilegalidades atrás apontadas e previamente explanadas».
Por despacho proferido em 12.02.2026, com o fundamento de que o “pedido não faz totalmente jus ao conteúdo da pretensão da A., anunciada no introito da petição inicial” foi determinado o convite da autora/recorrente a aperfeiçoar a petição inicial “identificando as disposições impugnadas de forma clara e precisa, sob pena de indeferimento liminar”.
Convite a que a autora/recorrente acedeu apresentando petição inicial aperfeiçoada, na qual concluiu que “deverão as normas constantes do artigo 17.º, n.º 4, do PC, dos pontos 2.2.1., 2.2.2. e 2.2.3. do Modelo de Avaliação, ser substituídas por outras que não incorram nas ilegalidades enunciadas na presente petição inicial, condenando-se a Entidade Demandada a emitir novas peças do procedimento em conformidade”.
Na contestação apresentada a entidade demandada suscitou a inutilidade superveniente da lide, invocando que o concurso já terminou, por ter sido tomada decisão de não adjudicação e de imediata abertura de novo concurso público internacional para aquisição de uma plataforma de gestão urbana e dez verticais de Smart Cities para a CIMAA, pelo Presidente do Conselho Intermunicipal da ré em 28-01-2026, notificada a todos os interessados na plataforma eletrónica utilizada em 29-01-2026 e mais tarde ratificada pelo Conselho Intermunicipal. Referiu que como resulta dos respetivos anúncios e peças procedimentais, o novo concurso público internacional tem o mesmo objeto, financiamento, especificações técnicas, local de execução, prazo de apresentação de propostas e condições de pagamento, portanto é igual ao anterior, tratando-se de um novo concurso para a celebração do mesmo contrato. Alterou-se apenas o prazo de execução de trinta dias para três meses e o modelo de avaliação das propostas no que respeita à distribuição das percentagens pelos fatores: o preço proposto era valorizado em 60% e passou a ser valorizado em 30%, enquanto a qualidade técnica da proposta era valorizada em 40% e passou a ser valorizada em 70%, todas elas percentagens da pontuação final (cf. cláusula 7ª do caderno de encargos e artigo 17.º do programa do concurso). Defendendo que a finalidade da presente ação na sua vertente impugnatória já foi alcançada fora de juízo por ato da própria ré: o desaparecimento jurídico da decisão de contratar do concurso público internacional “Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities – Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311” e respetivas peças procedimentais.
Em réplica pronunciou-se a autora/recorrente no sentido da inexistência de inutilidade superveniente da lide, em face do pedido formulado em sede de petição inicial, uma vez que subsiste a necessidade de apreciação jurisdicional da legalidade dos critérios e peças procedimentais impugnados, para além de vir requerer a ampliação da instância ao pedido de pagamento de uma indemnização pelos custos suportados com a preparação e elaboração da respetiva proposta, nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, designadamente nos seus artigos 1.º, n.º 1 e artigo 7.º (cfr. artigo 63.º do CPTA).
Com efeito, provou-se que por despacho de 28.01.2026, do Presidente da Comunidade Intermunicipal ao abrigo do previsto no artigo 79.º, n.º 1, alínea c) do CCP, foi decidido não adjudicar e extinguir o procedimento do “Concurso Público Internacional n.º 2025/300.10.005/311”, revogar a decisão de contratar (artigo 80.º n.º 1 do CCP) e determinar a abertura de um novo procedimento ao abrigo do artigo 79.º n.º 3 do CCP. Esta decisão teve por fundamento uma alteração introduzida no ponto dois do Modelo de Avaliação e no artigo 17.º do Programa do Concurso tendo em vista “reposição da legalidade procedimental, salvaguardando os princípios da transparência, igualdade de tratamento e concorrência” – cfr. pontos 5 e 6 do probatório.
Considerando o pedido formulado na petição inicial de impugnação das normas constantes do artigo 17.º, n.º 4, do PC e dos pontos 2.2.1., 2.2.2. e 2.2.3. do Modelo de Avaliação, de substituição das mesmas por outras que não incorram nas ilegalidades enunciadas na petição inicial e de condenação da Entidade Demandada a emitir novas peças do procedimento em conformidade, não pode deixar de se concluir como concluiu a decisão recorrida que com a extinção do procedimento concursal desapareceu o objeto do processo.
Com efeito, visando a autora/recorrente com a presente ação a declaração de invalidade de disposições contidas em peças do procedimento identificado, a “anulação” da decisão de contratar e a condenação da entidade demandada a proferir “outra decisão que expurgue as ilegalidades atrás apontadas e previamente explanadas”, a decisão administrativa - despacho de 28.01.2026, do Presidente da Comunidade Intermunicipal – que decidiu não adjudicar e extinguir o procedimento do “Concurso Público Internacional n.º 2025/300.10.005/311”, revogar a decisão de contratar e determinar a abertura de um novo procedimento ao abrigo do artigo 79.º n.º 3 do CCP, com fundamento numa alteração introduzida no ponto dois do Modelo de Avaliação e no artigo 17.º do Programa do Concurso – cfr. pontos 5 e 6 do probatório - impossibilita objetivamente à autora extrair aquele efeito pretendido com a ação.
Todavia, a questão que se coloca é a de saber se em face da “decisão de não adjudicação e a consequente extinção do presente procedimento, determinando a revogação da decisão de contratar” e a abertura de novo procedimento estamos perante uma situação em que a instância se tornou supervenientemente impossível, o que determina a extinção da instância, como concluiu a decisão recorrida. Ou se estamos perante uma situação em que deve ser aplicado o regime previsto no supracitado artigo 45.º do CPTA, prosseguindo os autos para efeitos de apreciação das ilegalidades apontadas pela recorrente às peças do procedimento já extinto, como defendeu a recorrente.
Ora, neste caso, a circunstância de ter sido subsequentemente à instauração da ação praticado o ato de extinção do procedimento e determinada a abertura de novo procedimento, é configurável como uma situação superveniente que impossibilita de modo absoluto a satisfação dos interesses da autora/recorrente, ou seja, a declaração de ilegalidade das normas constantes do artigo 17.º, n.º 4, do PC e dos pontos 2.2.1., 2.2.2. e 2.2.3. do Modelo de Avaliação, assim como a condenação da entidade demandada a proceder à abertura de novo procedimento expurgado das alegadas ilegalidades, em caso de procedência da ação, porquanto a entidade recorrida CIMAA já procedeu à abertura de novo concurso público internacional, com a designação “Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities - Concurso Público Internacional 2026/300.10.005/311”, que foi publicitado no Diário da República pelo anúncio de procedimento n° 2752/2026, de 05.02.2026, e no JOUE, com alteração de normas procedimentais, ainda que com “o mesmo objeto, financiamento, especificações técnicas, local de execução, prazo de apresentação de propostas e condições de pagamento, portanto é igual ao anterior, tratando-se de um novo concurso para a celebração do mesmo contrato”, como se referiu supra.
Assim, em face da prática de novo ato de abertura de novo procedimento não se nos afigura que estejamos em presença de uma situação de impossibilidade absoluta de satisfação da pretensão da recorrente, enquadrável na previsão do artigo 45.º do CPTA.
Ao invés, a situação seria suscetível de ser enquadrada na previsão do artigo 64.º do CPTA (4), pois do teor do despacho que determinou a revogação da decisão de contratar extrai-se que se pretendeu eliminar uma alegada ilegalidade contida nas normas do ponto dois do Modelo de Avaliação e no artigo 17.º do Programa do Concurso em causa nestes autos.
Em face do exposto, considerando o âmbito do objeto da ação administrativa urgente “sub judice”, o despacho do Presidente do Conselho Intermunicipal da CIMA de 28 de janeiro de 2026 que decidiu não adjudicar e extinguir o procedimento do “Concurso Público Internacional n.º 2025/300.10.005/311”, “revogar” a decisão de contratar e determinar a abertura de um novo procedimento com o mesmo objeto daquele que foi extinto e impugnado nos presentes autos eliminou não apenas o procedimento administrativo em referência da ordem jurídica, mas também o objeto desta ação, tornando, no nosso entendimento, totalmente inútil uma qualquer pronúncia a emitir nos seus termos (5).
Resulta do exposto que a decisão de não adjudicação, de extinção do procedimento, de revogação da decisão de contratar e de abertura do novo procedimento veio disciplinar de forma diversa a situação jurídica em apreciação nos autos, sendo esta situação suscetível de enquadramento na previsão do artigo 64.º do CPTA, no caso de a ora recorrente considerar que o novo ato reincidiu nas mesmas ilegalidades (total ou parcialmente).
Razão pela qual não se pode concluir que a decisão recorrida violou o princípio da tutela jurisdicional efetiva, pois a pretensão da autora/recorrente encontrou satisfação na pendência dos autos, alcançou a finalidade que visava com a presente ação, ou seja a anulação/extinção do procedimento concursal e a abertura de novo procedimento, em face da decisão da entidade demandada. Na eventualidade de se considerar que a pretensão da autora não se mostrava integralmente satisfeita, em face da reincidência do novo ato em ilegalidades, o CPTA prevê a possibilidade de se lançar mão da previsão do artigo 64.º, não se mostrando, assim, violado o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
Com efeito, prevê-se no n.º 1 do artigo 64.º do CPTA, que “[q]uando, na pendência do processo, o ato impugnado seja objeto de anulação administrativa acompanhada ou sucedida de nova regulação, pode o autor requerer que o processo prossiga contra o novo ato com fundamento na reincidência nas mesmas ilegalidades, sendo aproveitada a prova produzida e dispondo o autor da faculdade de oferecer novos meios de prova.”.
O presente artigo 64.º, assim como o subsequente artigo 65.º, do CPTA em complemento ao artigo 63.º, do CPTA “preveem modalidades específicas de modificação objetiva da instância, que podem ter lugar em consequência da eventual revogação ou anulação administrativa do ato impugnado que possa ocorrer durante a pendência do processo. Enquanto o artigo 63.º tem em vista possibilitar, de modo genérico, a ampliação do objeto do processo impugnatório através da cumulação superveniente de pedidos conexos com o pedido impugnatório deduzido no processo a título principal, os artigos 64.º e 65.º têm por objeto regular as consequências que para o processo impugnatório decorrem da emissão, na pendência do processo impugnatório, de um ato de revogação ou de anulação administrativa do ato impugnado.
(…) o presente artigo 64.º contempla a hipótese de, na pendência do processo impugnatório, o ato impugnado ser objeto de uma anulação administrativa e, por seu turno, o artigo 65.º cobre a hipótese de o ato impugnado ser objeto de uma revogação, fundada em razões de mérito, conveniência ou oportunidade, que apenas faça cessar para o futuro os efeitos do ato revogado, e outras situações de efeito equivalente.
A anulação do ato impugnado pela própria Administração, na pendência do processo, satisfazendo a pretensão impugnatória do autor, conduz à extinção dessa pretensão, por inutilidade superveniente. Mas não conduz, necessariamente, à extinção da instância. Desde logo, no caso, que o presente artigo não tem em vista, mas que nem por isso pode deixar de ser considerado, de terem sido deduzidas, em cumulação com a pretensão impugnatória, outras pretensões, dirigidas a obter prestações repristinatórias, indemnizatórias ou outras, que a anulação do ato, só por si, não satisfaz: nesta hipótese, a anulação administrativa não impede o processo de prosseguir, para apreciação das pretensões que vinham cumuladas, como pedidos dependentes, com o pedido principal de impugnação. Mas também nos casos previstos no presente artigo, de a anulação administrativa do ato impugnado ser acompanhada ou sucedida de nova regulação da situação jurídica que era por ele definida (n.º 1), assim como da alteração do ato impugnado ou da sua substituição por outro ato com os mesmos efeitos (ato renovatório) (n.º 3), situações essas em que é possível o prosseguimento do processo impugnatório contra o novo ato, com fundamento na reincidência nas mesmas ilegalidades.(6)”
Portanto, na pendência do processo, o ato impugnado foi objeto de anulação administrativa acompanhada de nova regulação, sendo possível ao autor requerer que o processo prossiga contra o novo ato com fundamento na reincidência nas mesmas ilegalidades, sendo aproveitada a prova produzida e dispondo o autor da faculdade de oferecer novos meios de prova.
Desta forma, não se estando perante uma situação em que a autora tivesse requerido o prosseguimento do processo contra o novo ato, portanto, não se mostrando preenchida a previsão do artigo 64.º do CPTA, ocorreu perda ou privação do objeto do presente processo judicial, o que conduz à extinção deste por impossibilidade superveniente da lide, em conformidade com o previsto no artigo 277.º, alínea e), do CPA.
Defendeu, também, a ora recorrente que o indeferimento da ampliação da instância viola o disposto no artigo 63.º, do CPTA e mostra-se incompatível com o regime previsto nos artigos 102.º, n.º 6, e 45.º, do CPTA.
Como supra se referiu, considera-se que o regime previsto no artigo 45.º do CPTA não é aplicável à situação dos autos.
Importa, então, apreciar se a decisão do Tribunal a quo que indeferiu a ampliação da instância requerida pela recorrente infringe o disposto no artigo 63.º do CPTA.
Referiu a recorrente que a ampliação da instância foi requerida em sede de réplica, na sequência da invocação, pela recorrida, da inutilidade superveniente da lide. E que o pedido indemnizatório formulado constitui uma reação direta a factos supervenientes relevantes ocorridos na pendência da instância, designadamente à decisão de não adjudicação e à consequente extinção do procedimento concursal. O raciocínio do Tribunal a quo incorre em circularidade, ao indeferir a ampliação da instância com fundamento na inexistência de instância, quando tal inexistência resulta de um juízo prévio incorreto de inutilidade superveniente da lide. A admissibilidade da ampliação da instância deveria ter sido apreciada autonomamente, à luz dos respetivos pressupostos legais. Nos termos do artigo 63.º do CPTA, é admissível a modificação objetiva da instância em função de factos supervenientes. A decisão de não adjudicação e a revogação da decisão de contratar constituem factos supervenientes juridicamente relevantes. O pedido indemnizatório formulado pela recorrente encontra-se intrinsecamente ligado ao objeto inicial da ação. Tal pedido depende da apreciação da legalidade das peças procedimentais impugnadas. Não se trata, por isso, de um pedido autónomo, mas de uma consequência jurídica da causa de pedir inicial. Ao indeferir a ampliação da instância, o Tribunal a quo impediu a apreciação do pedido indemnizatório no âmbito do presente processo, violando os princípios da economia processual e da tutela jurisdicional efetiva.
Sob a epígrafe “ampliação da instância”, dispõe o artigo 63.º do CPTA, o seguinte:
“1- Até ao encerramento da discussão em primeira instância, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.
2- O disposto no número anterior é extensivo ao caso de o ato impugnado ser relativo à formação de um contrato e este vir a ser celebrado na pendência do processo, como também às situações em que sobrevenham atos administrativos cuja validade dependa da existência ou validade do ato impugnado, ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo.
3- Para o efeito do disposto nos números anteriores, deve a Administração trazer ao processo a informação da existência dos eventuais atos conexos com o ato impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo.
4- A ampliação do objeto é requerida pelo autor em articulado próprio, que é notificado à entidade demandada e aos contrainteressados, para que se pronunciem no prazo de 10 dias.”.
Em anotação a este artigo 63.º do CPTA refere-se que o seu regime “constitui um corolário do princípio da flexibilidade do objeto do processo, que, como um dos princípios estruturantes do CPTA - tendo em vista a tutela jurisdicional efetiva dos direitos dos interessados -, inspira diversas outras soluções do Código, designadamente a constante do artigo 45.º (…). Nesse sentido, a amplitude com que é admitida a ampliação do objeto do processo visa assegurar que o contencioso de impugnação de atas administrativos "não se circunscreva necessariamente à apreciação da validade de um único ato administrativo, mas passe a disciplinar todo o quadro da relação jurídico-
administrativa em que se inscreve o ato impugnado". O artigo pressupõe, por outro lado, o princípio da livre cumulação de pedidos, consagrado no artigo 4.º. Com efeito, do que se trata é de prever a cumulação superveniente de pedidos durante a pendência da ação de impugnação. Por isso, a ampliação apenas é possível se as cumulações em causa pudessem ser feitas inicialmente, caso os requisitos de conexão a que se refere o artigo 4.º se preenchessem logo à data da propositura da ação.
(…)
b) O segmento final do n.º 1 (assim como a formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas) tem em vista a ocorrência de factos supervenientes, como a realização, durante a pendência do processo impugnatório, de operações materiais em execução do ato impugnado, que legitimem o demandante a ampliar o pedido, cumulando a impugnação do ato com pretensões de outro tipo, como a condenação da Administração ao pagamento de indemnizações, à abstenção de comportamentos ou à adoção das medidas necessárias à reconstituição da situação atual hipotética (7)”
Como se referiu em acórdão deste TCA Sul (8), em que estava em causa a ampliação da instância à impugnação de um ato revogatório, o artigo 63.º do CPTA, permite a modificação objetiva da instância em termos amplos, tal disposição “consente a impugnação de novos actos que venham a ser praticados pela Administração, na pendência da lide, que se inseriam no âmbito do mesmo procedimento administrativo ou que sejam conexos com o acto impugnado primitivamente na instância, de forma a acompanhar a realidade processual à realidade dos factos e a conferir utilidade à decisão judicial que venha a ser proferida.
Por isso, se impõe à Administração que informe o processo a existência dos actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do processo, nos termos do n.º 3 do art.º 63º e dos nºs 3 e 4 do artº 8º, ambos do CPTA.
A instância processual não assume a rigidez de outrora e embora a cumulação de pretensões constitua uma faculdade que se confere à parte, podendo este instaurar processo autónomo de forma a fazer valer nele a respectiva nova pretensão, também se permite que cumule nova pretensão impugnatória.”.
Ora, o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto, designadamente, nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP que consagra o acesso geral ao direito e a garantia da tutela jurisdicional efetiva, com concretização legal designadamente no artigo 2.º do CPTA, compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, com observância dos pressupostos legalmente exigidos de modo a compatibilizar valores que cumpre salvaguardar a par com o do interessado em recorrer à via judicial para garantira a efetivação dos direitos.
E é neste pressuposto que o CPTA prevê diversos mecanismos para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos de que são exemplo a possibilidade de cumulação de pedidos, o instituto regulado nos artigos 45.º e 45.º-A, do CPTA, assim como as possibilidades de modificação da instância previstas, entre outros nos artigos 63.º a 63.º do CPTA, a que nos temos vindo a referir.
A sentença recorrida indeferiu a ampliação da instância requerida pela recorrente, com a seguinte fundamentação e em síntese:
“A Autora, no articulado em que responde à questão da inutilidade superveniente, suscitada pela Entidade Demandada, deduz um pedido de modificação objetiva da instância, vindo, em cumulação superveniente com os pedidos originários, peticionar que a Entidade Demandada seja «condenada, ao abrigo do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, no pagamento de uma indemnização à Autora pelos prejuízos sofridos, designadamente pelos custos suportados com a elaboração da proposta, os quais se fixam em € 11.432,21».
(…)
Arredado da ordem jurídica o procedimento concursal posto em crise pela A., dado que foi revogada a decisão de contratar impugnada na ação, forçoso é concluir, em face da concreta pretensão deduzida nestes autos, que não mais poderá ser decretada a anulação desse procedimento pelo Tribunal em resultado da (alegada) ilegalidade proveniente das normas procedimentais visadas, pelo que, será de afastar a possibilidade de cumular a pretensão inicialmente peticionada, com qualquer outra, em virtude da sua impossibilidade jurídica.
Quando a A. veio requerer a ampliação da instância, esta já tinha perdido o seu objeto, porquanto, o facto que dá causa à extinção da lide (revogação da decisão de contratar) há muito estava consumado.
Assim, à data da dedução do novo pedido pela Autora, isto é, da ampliação da instância com um novo pedido indemnizatório, já não existia verdadeiramente uma instância para ampliar.
É ainda de referir que o pedido de modificação da instância foi efetuado com base no disposto no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA. Ora, a invocação do n.º 1 do referido preceito não tem qualquer fundamento, já que nele se prevê a hipótese de o ato impugnado se inserir em procedimento que prosseguiu na pendência do processo, o que, no caso concreto se não verifica, já que, como enfatizado, a decisão de contratar foi revogada, e o procedimento concursal foi extinto.
Quanto à previsão do n.º 2 daquele preceito, também não logra aplicabilidade, já que não houve celebração do contrato, nem se mostra terem sobrevindo quaisquer atos administrativos “cuja validade dependa da existência ou validade do ato impugnado, ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo”.”.
Como supra se decidiu, não sendo de aplicar o regime previsto no artigo 45.º do CPTA e não se estando perante uma situação em que a autora tivesse requerido o prosseguimento do processo contra o novo ato ocorreu perda ou privação do objeto do presente processo judicial, o que conduz à extinção deste por impossibilidade superveniente da lide, em conformidade com o previsto no artigo 277.º, alínea e), do CPA.
Ora, não tendo a autora requerido a ampliação da instância destinada à impugnação do novo ato praticado na pendência dos autos, para impugnar, eventuais ilegalidades que pudessem subsistir no novo ato praticado, o processo perdeu o seu objeto. Não estando em causa pedido de ampliação do objeto do processo à impugnação de outros atos que tenham surgido no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, nem estando a nova pretensão supervenientemente formulada relacionada com estas, não se mostram preenchidos os pressupostos de que o n.º 1 do artigo 63.º faz depender a admissibilidade de ampliação da instância.
Desta forma não tendo a pretensão indemnizatória sido deduzida inicialmente e não se mostrando preenchidos os pressupostos para a ampliação da instância a este pedido indemnizatório deduzido na réplica, a decisão recorrida não enferma dos vícios que lhe imputou a recorrente, designadamente de violação do previsto no artigo 63.º do CPTA, assim como do princípio da economia processual. Dado que, para além do pedido apresentado na réplica nenhum outro ato processual foi praticado com relevância para a apreciação e decisão deste pedido indemnizatório.
Termos em que se conclui que, também, não pode proceder este fundamento do recurso.
Conclui-se, assim, que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida, com a presente fundamentação.
As custas serão suportadas pela recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.
IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Lisboa, 2 de julho de 2026.
(Helena Telo Afonso – Relatora)
(Paula de Ferreirinha Loureiro – 1.ª adjunta)
(Jorge Martins Pelicano – 2.º adjunto)
(1) Na redação inicial introduzida pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, aplicável aos autos.
(2) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4.ª Edição, Mário Aroso de Almeida e outro AA, pág. 48.
(3) Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4.ª Edição, Mário Aroso de Almeida e outro AA, págs. 287-288.
(4) Aplicável ex vi artigo 97.º, n.º 1, alínea c), do CPTA.
(5) Neste sentido, cfr. o acórdão do TCAN, processo n.º 00781/11.6BEAVR, de 29-06-2012, consultável em www.dgsi.pt.
(6) Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4.ª Edição, Mário Aroso de Almeida e outro AA, págs. 439-440.
(7) Cfr. Idem, idem, págs. 431-433.
(8) Cfr. acórdão de 23-05-2013, proferido no processo n.º 07252/11.
