Quem foi o relator do acórdão 0509/09.0BELLE?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0509/09.0BELLE?

O acórdão foi proferido em 20 de fevereiro de 2025.

0509/09.0BELLE

Sumário

I - De acordo com o disposto no art. 255.º do RJEOP "As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado". II- Para efeitos desse artigo, o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denega a pretensão indemnizatória. III- A lei não exige que o pedido de indemnização formulado por danos derivados de sucessivas suspensões dos trabalhos da empreitada, seja feito num específico momento procedimental e, como tal, o prazo de caducidade consagrado nesse artigo 255.º do RJEOP deverá contar-se da notificação do ato – de cada ato - que, em concreto, denegar o direito ou a pretensão reclamadas. IV - Daí não resulta um alargamento ou renovação do prazo de impugnação (132 dias de acordo com o citado art. 255.º do RJEOP), pois que o prazo de caducidade se aferirá sempre em relação ao ato concretamente praticado, o qual tem por substrato um determinado e distintivo circunstancialismo fáctico.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJECTO DO RECURSO 1. O MUNICÍPIO DE FARO recorre para este STA do acórdão de 23.05.2024 do TCA Sul que concedeu provimento parcial recurso de apelação que fora interposto pela AUTORA/RECORRIDA, A..., SA., contra o saneador-sentença proferido pelo TAF de Loulé, em 28.04.2020, que absolvera o RÉU/RECORRENTE do pedido, por considerar verificada a exceção perentória de caducidade do direito de acção. 2. O recurso de revista interposto, termina com as seguintes conclusões: 1. A questão de direito que subjaz ao presente recurso de revista e que, no caso concreto, reclama uma melhor aplicação do direito do que aquela que efetivamente foi efetuada pelo Tribunal a quo, prende-se com a contagem do prazo de prescrição previsto no art.º 255.º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (doravante identificado apenas por “RJEOP”), uma vez que, no acórdão recorrido, o Tribunal Central Administrativo Sul procedeu à aplicação deste prazo de prescrição em dissonância com os demais acórdãos proferidos nesta matéria, 2. Procedendo, em bom rigor, a uma primeira contagem do prazo previsto no mencionado preceito legal e procedendo, de seguida, a uma segmentação da aplicação desse prazo de prescrição em função de intervalos temporais de suspensão dos trabalhos no âmbito do contrato de empreitada em apreço. 3. A este respeito, porém, a jurisprudência nacional tem sido clara e pacífica no sentido de que o prazo de prescrição previsto no art.º 255.º do RJEOP conta-se, conforme previsto na letra do artigo, a partir da “notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos”. 4. Neste sentido, pronunciou-se, concretamente: - Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 05.02.2009: “Nos termos do art.º 255.º do DL n.º 59/99, o prazo de caducidade, como se viu, conta-se desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado, sendo esse acto que marca o termo inicial desse prazo (…)”; - Tribunal Central Administrativo Sul, no seu acórdão de 26.10.2023: “(…) atentando ais normativos citados, e considerando que o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denegou a pretensão indemnizatória da Recorrente, é mister concluir que o dito prazo iniciou a sua contagem em 11/07/2013, uma vez que a Recorrente foi notificada em 10/07/2013 da deliberação do Recorrido que lhe recusa qualquer indemnização (cfr. pontos F, G, H, I, J e K do probatório). (…) Assim, tendo a presente ação sido proposta em 13/01/2014, não resta dúvida alguma que não ocorre a caducidade do direito de ação a que se refere o art.º 255.º do RJEOP.”; - Tribunal Central Administrativo Sul, no seu acórdão de 06.11.2014: “(…) importa considerar determinados factos que não constam do probatório, concretamente, (i) a data em que a presente ação foi instaurada e (ii) a data em que a recorrente foi notificada da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual lhe foi negada a indemnização que peticionou por ofício de 23//07/2002, o qual se mostra junto com as alegações de recurso, pois é a partir dessa data que se conta o prazo de 132 dias previsto no artigo 255.º do RJEOP.” - Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 15.05.2013: “Este tipo de problema foi expressamente apreciado por este Supremo Tribunal no acórdão de 8.10.2003, processo 0298/03, em termos que se sufraga. Disse-se: «Resulta claro da norma transcrita [art. 255.º] que o prazo de caducidade do direito de acção se conta, para o empreiteiro, da notificação da decisão ou deliberação que lhe negue direito ou pretensão, praticado pelo órgão competente para a prática de atos definitivos sobre a matéria em causa. (…) Assim sendo, não se pode considerar ter havido decisão do órgão competente – ou se um seu delegado – para praticar o acto definitivo cuja notificação relevasse para dar início ao prazo de caducidade do direito de accionar o dono da obra, nos termos do artigo 255.º do RJEOP.”. 5. Assim, com o devido respeito que o Tribunal a quo nos merece, que é muitíssimo, não pode o Recorrente conformar-se com o sentido decisório do acórdão recorrido. 6. Existe, de facto uma divergência evidente entre o entendimento defendido no acórdão ora recorrido e a forma de contagem do prazo de prescrição segundo o conjunto de acórdãos supra invocados, cujos excertos se transcreveram para melhor esclarecimento da questão jurídica em discussão. 7. Além disso, com o devido respeito que os Venerandos Juízes Desembargadores responsáveis pela elaboração do acórdão recorrido nos merecem, cabe destacar que dois destes venerandos juízes desembargadores (concretamente, o Mm.º Juiz Desembargador Jorge Pelicano e a Mm.ª Juiz Desembargadora Paula Loureira) integraram igualmente o coletivo de juízes que elaboraram o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.10.2023, supra mencionado, tendo decidido de forma divergente num caso e noutro, sendo que em ambos os processos estavam em causa pedido de indemnização “pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos” do contrato de empreitada em curso. 8. Como se percebe, no acórdão supra invocado, de 26.10.2023, o Tribunal não procedeu a uma análise da verificação do prazo de caducidade por aplicação a cada um dos períodos de suspensão dos trabalhos, como aconteceu no caso do acórdão recorrido. 9. Em face do exposto, impõe-se, de facto, que esta questão jurídica seja objeto de apreciação por este Supremo Tribunal Administrativo e, desse modo, passe a ser alvo de tratamento unívoco por parte da jurisprudência dos tribunais administrativos, sem o que se continuará a assistir à defesa de posições díspares – como aquela que agora se invocou, entre o acórdão recorrido e o acórdão do TCA Sul, de 26.10.2023, que em nada contribuem para a rápida e pacífica resolução destes tipo de litígios entre os particulares e a Administração, na sua qualidade de entidade adjudicante. 10. Termos em que, salvo o devido respeito por posição contrária de V.Exas, entende o Recorrente que é claramente necessário que, nos presentes autos, em face do supra exposto, se proceda a uma melhor aplicação do direito no que se refere à questão jurídica - da caducidade do direito de ação ao abrigo do art.º 255.º do RJEOP - sob apreciação no presente recurso de revista, impondo-se manifestamente a prolação de acórdão por parte deste Supremo Tribunal que, revogando o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul nesta matéria, proceda a uma melhor aplicação do direito nesta matéria, só assim sendo possível uniformizar e clarificar o correto sentido das decisões jurídicas que venham a ser defendidas e proclamadas nesta matéria. ASSIM, DO CASO CONCRETO: 11. No acórdão recorrido, foi declarado que: - “resulta o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.º do RJEOP se dev[e] contar a partir da notificação da Recorrente da decisão de indeferimento tomada em 24.1.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.2.2008.” 12. No entanto, ao invés de proceder à contagem do referido prazo de 132 dias a partir da data da notificação supra invocada, ou seja, a partir de 6.2.2008 e concluir pela caducidade ou não do direito de ação da Recorrida relativamente ao pedido de indemnização rejeitado por via da decisão tomada em 24.1.2008 (como o art.º 255.º do RJEOP prevê), os Venerandos Juízes Desembargadores procederam a uma segmentação dos períodos de suspensão dos trabalhos, no pressuposto de que existiria um pedido de indemnização por cada período de suspensão dos trabalhos. 13. Ora, com o devido respeito que o douto Tribunal a quo nos merece, não pode o Recorrente aceitar tal forma de contagem do prazo de caducidade previsto no art.º 255.º do RJEOP, que o próprio acórdão declarou como sendo o prazo aplicável no caso concreto para aferir da caducidade ou não do direito de ação da Recorrida relativamente ao pedido de indemnização em apreço. 14. E, com efeito, esse pedido de indemnização é claro e foi formulado como um todo e como um único, da mesma forma que o art.º 255.º do RJEOP não prevê qualquer distinção em função do teor do pedido de indemnização que, por sua vez, seja objeto de “decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro (…) que se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”. 15. Assim, tal como decidido nos acórdãos supra invocados, para os quais se remete uma vez mais apenas por mera economia processual, cabia proceder à aplicação do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP sem distinguir onde, efetivamente, o legislador não distinguiu (nem sequer a jurisprudência supra mencionada), ou seja, verificando se, contado o prazo de 132 dias após a data da notificação da Recorrida a decisão de indeferimento tomada (isto é, 6.02.2008) se tal prazo atinge o seu termo em data anterior à data em que foi intentada a presente ação administrativa pela Recorrida, e a resposta é positiva! 16. Com efeito, como o acórdão recorrido corretamente concluiu, o prazo de 132 dias conta-se a partir de 6.02.2008 e, quando a ação foi instaurada a 10.07.2009, esse prazo de 132 dias já estava esgotado, o que significa que o direito de ação da Recorrida à data da instauração da ação estava já caducado. 17. Impunha-se, por isso, que, sem qualquer distinção adicional em função dos períodos de suspensão dos trabalhos em causa, a caducidade do direito de ação da Recorrida tivesse sido declarada pelo Tribunal a quo, confirmando a sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância no que respeita à caducidade que já havia sido declarada. 18. Nesse sentido, conforme se demonstrou supra, pronunciaram-se os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 05.02.2009 e também o acórdão de 15.05.2013, mas também os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 26.10.2023 e de 06.11.2014, conforme os excertos supra transcritos para os devidos efeitos legais. 19. Assim, deverá ser declarada a caducidade do direito de ação da Recorrida com referência à indemnização peticionada pelos danos alegadamente decorrentes de todos os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada, 20. Requerendo-se a V. Exas seja revogado o acórdão recorrido exclusivamente quanto a esta parte em que o acórdão recorrido procede a uma distinção entre os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada para efeitos de contagem do prazo de caducidade previsto no art.º 255.º do RJEOP, 21. Confirmando V. Exas tudo o mais decidido pelo Tribunal a quo no sentido de que se mostra efetivamente caducado o direito de ação da Recorrida por decurso do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP contado a partir da notificação à Recorrida da decisão de indeferimento tomada a 24.1.2008 pelo Recorrente e notificada a esta em 06.02.2008, com a consequente absolvição do Recorrente do pedido formulado. TERMOS EM QUE se requer a V. Exas seja o presente recurso de revista admitido por verificação dos pressupostos do art.º 150.º do CPTA e, consequentemente, procedendo V. Exas à apreciação do recurso de revista interposto, seja o mesmo considerado procedente, declarando-se a caducidade do direito de ação da Recorrida, com referência à indemnização peticionada pelos danos alegadamente decorrentes de todos os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada, em virtude do decurso do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP contado a partir da notificação à Recorrida da decisão de indeferimento tomada a 24.1.2008 pelo Recorrente e notificada a esta em 06.02.2008, com a consequente absolvição do Recorrente do pedido formulado. 3. Não foram apresentadas contra-alegações. 4. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 6.11.2024, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai: “A questão que se pretende ver discutida nesta revista é a de saber se atento o que dispõe o art. 255° do RJEOP se pode cindir a contagem do prazo de caducidade de 132 dias ali previsto, procedendo a uma primeira contagem daquele prazo, e, procedendo seguidamente, a uma segmentação da aplicação desse prazo, como fez o acórdão recorrido. (…) Ora, verificamos que esta reveste inegável relevância social e jurídica, não sendo isenta de dúvidas, como logo se vê da posição divergente das instâncias, não sendo certo que a posição adoptada no acórdão esteja em consonância, mormente, com a jurisprudência deste Supremo Tribunal. Ao que acresce que questões semelhantes podem (ainda) colocar-se em situações com contornos idênticos, apesar de o RJEOP já não se encontrar em vigor, visto existir ainda um número indeterminado de processos em que a questão se possa suscitar (veja-se o recente ac. do TCA Sul de 26.10.2023, Proc. n° 26/14.7BELLE que abordou questão semelhante e, v.g., os acs. deste STA de 05.02.2009, Proc. n° 0938/08, de 15.05.2013, Proc. n° 1251/12 e de 18.02.2021, Proc. n° 3288/6.0BELSB).” 5. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da manutenção do acórdão recorrido. 6. Com dispensa de vistos, entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 7. Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar a seguinte questão: - Se o acórdão recorrido errou ao concluir que a contagem do prazo de caducidade de 132 dias previsto no art. 255.º do RJEOP para a instauração da ação apenas se iniciava com a decisão expressa (sua notificação) tomada pelo órgão competente do dono da obra, sendo que, no caso, considerando os períodos de suspensão e os danos deles emergentes, foi entendido que relativamente a parte destes não tinha ainda sido emitida qualquer decisão expressa de negação do direito reclamado; ou seja, e em síntese, - Se o acórdão recorrido errou ao fazer distinção entre os períodos de suspensão dos trabalhos de execução da empreitada, para a contagem do prazo de caducidade (art. 55.º do RJEOP e possibilidade de aplicação individualizada da contagem do prazo de caducidade de 132 dias ali previsto). • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 8. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: 1. A Autora assumiu a obra relativa à “Empreitada de Execução da Creche e Jardim de Infância ...” em Faro, por ter sido cessionária no contrato de cessão da posição contratual em que as sociedades “B..., Ldª” e outra, constituídas em consórcio externo, lhe cederam a posição contratual que detinham nessa obra, cessão esta devidamente autorizada pela entidade demandada, nos termos do artº 148º RJEOP – doc. nº 2 2. O prazo de execução era de 240 dias seguidos, tendo sido consignada em 30 de Maio e 2005 – doc. nº 2 3. Ocorreu a suspensão da obra em dois períodos, uma vez por 35 dias, e da segunda vez por 55 dias – facto admitido 4. Com data de 17.9.2007, a Autora enviou ao R. e este recebeu uma comunicação escrita em que a Autora reclamou do R. o pagamento de uma indemnização no valor global de € 140.762,50 relativa a danos emergentes e lucros cessantes decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 5.6.2007 a 9.7.2007 (35 dias) e de 6.8.2007 a 15.9.2007 (75 dias). – doc. nº 9 junto à p.i.; 5. O R. não se pronunciou no prazo de 15 dias que lhe tinha sido fixado pela Autora – doc. nº 9 6. Em 3 de Dezembro 2007, a Autora procedeu ao envio de nova comunicação escrita, através da qual remeteu ao R a nota de débito nº ...50 no montante de € 140 762,50, referente à indemnização – doc. nº 10 7. Por ofício datado de 4.2.2008 e rececionado pela em 6.2.2008, o R. comunicou à A. que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/2008, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização apresentado por essa empresa, no âmbito da empreitada em título, com fundamento no parecer jurídico prestado pelo Departamento de Apoio Jurídico e Contencioso, cuja fotocópia se anexa.” – doc. n.º 11 junto à p.i.; 8. Em 14 de Fevereiro de 2008, a Autora reclamou do indeferimento do pedido indemnizatório, por ofício, cujos termos constam do doc. nº 12 dos autos, que aqui se dá por reproduzido e que o R. recebeu em 15/02/2008 – doc. nº 12 junto com a p.i. e fotocópias dos documentos dos correios 9. Em 21 de Fevereiro 2008 a Autora devolveu ao R. a nota de débito. 10. O R. não respondeu à Autora. 11. A presente acção deu entrada em juízo em 10/07/2009 • III.ii. DE DIREITO 9. Na presente ação a Autora peticionou a condenação do Réu ao pagamento da quantia total de EUR 386.604,09, correspondente aos danos emergentes e lucros cessantes que alega ter suportado com a suspensão dos trabalhos da “Empreitada de Execução da Creche e Jardim de Infância ...” no total de 549 dias, no período de 5.06 a 9.07.2007, 6.08 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03 a 9.06.2009, acrescida de juros vencidos sobre a nota de débito n.º ...50 no montante de EUR 11.351,85, e juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento. 10. No TAF de Loulé foi proferido saneador-sentença que julgou verificada a exceção perentória de caducidade do direito de ação e, consequentemente absolveu o réu do pedido. Afirmou-se aí o seguinte para fundamentar a procedência da exceção de caducidade: “(…) dúvida não sofre que a acção dos autos está sujeito a prazo de caducidade, nos termos do disposto no art. 255º RJEOP, diploma que disciplina e regula o contrato de empreitada dos autos. // Questão a ponderar é a partir de quando se conta o prazo de caducidade de 132 dias, consignado no art. 255º RJEOP, uma vez que foi revogado o art. 260º que estipulava a obrigatoriedade da tentativa de conciliação, estabelecendo a contagem do prazo a partir do auto de não conciliação, com interrupção de 22 dias (264º e 274º). Assim, não há que proceder a tentativa de conciliação, por revogação operada pelo diploma que aprovou o Código dos Contratos Públicos (DL 18/2008,29/01). // Atentando na matéria de facto, constata-se que a Autora reclamou do indeferimento da sua pretensão em comunicação escrita recepcionada pela entidade demandada em 15/02/2008 (facto 8). // Significa isto que a entidade pública demandada deveria ter-se pronunciado no prazo de 90 dias. Não o fazendo, presume-se o indeferimento (artº 109º nº 1 e 2 CPA). // Assim, contando-se 132 dias a partir de 15/05/2008, chega-se ao prazo limite para interposição da acção, de 20 de Novembro de 2008 (contando-se o prazo nos termos do artº 274º do RJEOP, ou seja, descontando os sábados, domingos e feriados). // Porém, a presente acção deu entrada em juízo em 10/07/2009 (cf. facto 11). Daqui resulta que nesta data já tinha ocorrido a caducidade do prazo de interposição da acção, procedendo, assim, a excepção alegada pelo Réu Município.” 11. O TCA Sul, na sequência do recurso interposto pela A., veio a conceder parcial provimento ao mesmo e determinou a baixa dos autos ao TAF para aí prosseguir os seus termos, por ter concluído, em síntese, que: “(…) resulta que o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.° do RJEOP se deva contar a partir da notificação à Recorrente da decisão de indeferimento tomada em 24.1.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.2.2008. // Tal significa que, tendo a presente ação sido instaurada em 10.7.2009, já há muito se encontrava esgotado o direito de ação quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos quanto aos períodos de 5.6 a 9.7.2007 e de 6.8 a 15.9.2007, que a Recorrente contabilizou no valor de € 140.762,50 e, consequentemente, dos juros moratórios vencidos, que a A. contabilizou no valor de € 11.351,85, e vincendos sobre tal quantia.// Mas já o mesmo não sucede quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.9.2007 a 1. 10.2007, de 26. 11.2007 a 2. 12.2006 e 12.3 a 9.6.2009, contabilizados pela Recorrente nos restantes 245.841,59€. // Com efeito, é que quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes não só a A. não os exigiu ao Recorrido, como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da Recorrente. E, assim não se iniciou quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias.” 12. O art. 255.º do RGEOP tem a seguinte redação [revogado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos]: Prazo de caducidade As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado. 13. Como já decidido por este Supremo Tribunal, o prazo de caducidade do direito de ação a que se reporta aquele art. 255.º, conta-se, para o empreiteiro, a partir da notificação da decisão que lhe negue direito ou pretensão, decisão pelo órgão competente, ou seu delegado, para a prática de atos definitivos sobre a matéria em causa (cfr. i..a. o ac. de 15.05.2023, proc. n.º 1251/12). Isto é, o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denega a pretensão indemnizatória. Vejamos então. 14. O acórdão recorrido estriba a sua decisão tendo por base o pedido efetuado nos autos, consignando que pela A. vinha peticionada a condenação do R. ao pagamento dos danos que sofreu pela suspensão dos trabalhos da Empreitada nos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007, 6.08.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009. E nesse pressuposto, concluiu que, tendo a notificação do indeferimento ocorrido em 6.02.2008, verificava-se a caducidade quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos relativamente aos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.09.2007. 15. Diversamente entendeu o TCA Sul o mesmo não ocorrer quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2006 e 12.03.2009 a 9.06.2009. Diz-se no acórdão recorrido quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes que não só a A. não os exigiu ao R., como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da A.. Donde, não se ter iniciado sequer quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias. 16. De acordo com o probatório fixado foi em 6.02.2008 que foi rececionado o ofício datado de 4.02.2008 através do qual o R. comunicou à A. que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/2008, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização apresentado por essa empresa, no âmbito da empreitada”. Para todos os efeitos é essa a data relevante para a contagem do prazo de caducidade a que alude o art. 255.º do RJEOP, como reiteradamente este STA afirmou (cfr. os ac.s de 5.02.2009, proc. n.º 938/08, de 15.05.2013, proc. n.º 1251/12 e de 12.09.2024, proc. n.º 2133/14.7BEPRT). 17. De igual modo, o que consta do probatório fixado é que a A. e aqui Recorrida reenviou ao ora Recorrente, em 21.02.2008 a nota de débito na qual reclamou a indemnização devida (cfr. 9 supra). 18. Assim sendo, o que importa levar em consideração neste Supremo é que: i) o ora Recorrente indeferiu o pedido de indemnização formulado pela A., conforme ofício de 4.02.2008, por esta recebido em 6.02.2008, relativamente a prejuízos ocorridos até 16 de setembro de 2007 (cfr. 4, 6 e 7 do probatório supra); ii) que a Autora e aqui Recorrida reclamou do indeferimento da sua pretensão, reclamação que foi recebida pela aqui Recorrente em 15.02.2008 (cfr. idem, 8); iii) que em 21.02.2008 a A. reenviou a nota de débito descrita em 6. (cfr. idem, 9); e iv) que, nessa sequência, o ora Recorrente não respondeu à A. (cfr. idem, 10). 19. Perante esta factualidade, ajuizou bem o TCA Sul quando considerou que tendo o Recorrido e aqui Recorrente emitido pronúncia há menos de dois anos quanto à pretensão indemnizatória da A., também não recaía quanto ao requerimento de 14.02.2008 nenhum dever de decisão com fundamento no art. 9.º, n.º 1 do CPA, face ao disposto no n.º 2 desse mesmo normativo. Daqui resultando que o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.º do RJEOP se devesse contar a partir da notificação à A. da decisão de indeferimento tomada em 24.01.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.02.2008. 20. E tendo a presente ação sido instaurada em 10.07.2009, já há muito se encontrava esgotado o direito de ação. Juízo que não vem sequer contestado. 21. Por outro lado, no respeitante aos danos alegadamente sofridos nos períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009, a data de 6.02.2008 não pode servir para funcionar como termo a quo do prazo de caducidade. E não pode porque o ato em causa do ora Recorrente, com data de 24.01.2008, que denegou o pedido de indemnização apresentado pela Autora e ora Recorrida, apenas abrangia a reparação pela suspensão dos trabalhos até à data de 16.09.2007 (cfr., ponto 4 do probatório). 22. Ora, como referido pelo Ministério Público neste Supremo, “no caso dos autos, não encontramos a alegação e a prova desse condicionalismo, ou seja da notificação ao empreiteiro da decisão prevista nesse normativo relativamente à pretensão indemnizatória decorrente da paragem dos trabalhos no período posterior à data de 16.09.2007, e era a data dessa notificação que poderia funcionar como termo inicial do prazo de caducidade do direito de acção, mas a verdade é que, e porque não é de conhecimento oficioso este tipo de caducidade, era ao Municio de Faro que incumbia o ónus da corresponde prova”. 23. Isto é, era ao ora Recorrente que caberia demonstrar que também em relação aos prejuízos ocorridos nos referidos períodos (para além daqueles reportados à suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.9.2007) ocorria a caducidade, por preterição do prazo previsto no art. 255.º do RJEOP; o que não foi feito. 24. Neste condicionalismo, tal como se decidiu na decisão recorrida, verdadeiramente não se pode falar em esgotamento do prazo de caducidade do direito de ação relativamente à reparação dos danos pela suspensão dos trabalhos de execução da empreitada nos períodos compreendidos entre 16.09.2007 a 01.10.2007, de 26.11.2007 a 02.12.2008 e, por último, de 12.03.2008 a 09.06.2009. E isto porque não vindo demonstrado que se tivesse verificado a condição que funcionaria como termo inicial do prazo, o mesmo não começou sequer a correr. 25. Em boa verdade, relembrando agora a questão que somos chamados a decidir, nos presentes autos, não ocorre qualquer cisão, fragmentação ou segmentação do prazo previsto no art. 255.º do RJEOP. Nem se verifica um alargamento do prazo, nem a sua renovação, no quadro de um mesmo circunstancialismo de referência. O prazo permanece um e apenas um e este deve ser contado a partir da notificação da data em que é recebida pelo empreiteiro a comunicação da decisão que lhe nega, em concreto o direito ou pretensão (pedido indemnizatório concretamente formulado e sua substanciação). 26. Sucede que, no caso que nos ocupa, quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos relativamente aos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.09.2007, o aludido prazo de 132 dias encontra-se largamente ultrapassado, sendo que o mesmo já não sucede quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009, relativamente aos quais não existe notícia de a A. os ter exigido, nem de que o ora Recorrente tenha emitido qualquer decisão expressa de negação do direito reclamado. 27. Neste âmbito, deverá trazer-se à colação o conceito de ato impugnável constante do art. 51.º do CPTA (na redação à data aplicável): Artigo 51.º Atos impugnáveis 1- Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. (...) [atualmente, na sequência das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, a norma tem o seguinte teor: 1 - Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos]. 28. Ora, não sofre contestação que o indeferimento da pretensão indemnizatória, configura um ato suscetível de lesar direitos ou interesses protegidos e, enquanto tal, impugnável. Aqui se deverá incluir a previsão contida no art. 255.º do RJEOP quando se refere à “data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro”. 29. Nessa medida, o prazo a considerar será exatamente esse; isto é, o da notificação da decisão ou deliberação que nega o direito ou a pretensão reclamados. 30. Com efeito, o acórdão recorrido, na parte em que o é, limitou-se a constatar e declarar o óbvio: não existe caducidade do direito de ação, porque simplesmente o dies a quo da contagem do prazo dos 132 dias do art. 225.º do RJEOP, não está concretizado. No dizer do TCA Sul, “quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes não só a A. não os exigiu ao Recorrido, como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da Recorrente. E, assim sendo, não se iniciou quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias”. 31. Aliás, não faria sentido – sendo desde logo uma impossibilidade lógica - que o ato de indeferimento da pretensão indemnizatória, praticado em 24.01.2008 e tomando por referência um determinado circunstancialismo ocorrido anteriormente no tempo, se viesse a aplicar, de igual modo, a pretensões futuras, fundadas em realidades fácticas distintas e desconhecidas do desse ato. 32. Por outro lado, também não se deteta na regulamentação do RGEOP previsão normativa que imponha que a reclamação dos danos emergentes e lucros cessantes suportados com a suspensão dos trabalhos da empreitada - como é o que sucede no presente caso - tenha que ser efetuada de modo concentrado ou em momento procedimental específico ou que a impugnação contenciosa esteja sequer limitada, ao que aqui releva, a outros requisitos, designadamente à dedução da pretensão numa única ação ou que a impugnação contenciosa autónoma só ocorrerá em determinadas condições. A redação do art. 255.º do RJEOP não permite essa leitura, antes autoriza – em consonância com os ditames da tutela jurisdicional efetiva (art. 268.º, n.º 4, da CRP - a possibilidade da impugnação judicial quando ocorra a suscetibilidade de lesão do direito ou pretensão e sempre que tal suceda. 33. Por fim, importa não perder de vista que se discute exclusivamente a questão da exceção de caducidade de ação, não cuidando neste momento e nesta sede de indagar do preenchimento de outros pressupostos processuais, nem de conhecer do mérito do pedido - causa de pedir que suporta a pretensão indemnizatória. E caducidade do direito de ação, como se explicitou, não há. 34. Pelo que, teremos que concluir que a exceção de caducidade do direito de ação foi bem decidida pelo TCA Sul, ao considerar que sobre o pedido de indemnização pelos danos alegadamente decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009 não estavam ainda decorridos os 132 dias previstos no art. 255.º do RJEOP, por nenhum facto permitir sequer determinar o dies a quo para a contagem desse prazo. • 35. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido. Custas pelo Recorrente, cujo decaimento foi integral. Notifique. Lisboa, 20 de fevereiro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) - José Francisco Fonseca da Paz – Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

II- Para efeitos desse artigo, o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denega a pretensão indemnizatória.

III- A lei não exige que o pedido de indemnização formulado por danos derivados de sucessivas suspensões dos trabalhos da empreitada, seja feito num específico momento procedimental e, como tal, o prazo de caducidade consagrado nesse artigo 255.º do RJEOP deverá contar-se da notificação do ato – de cada ato - que, em concreto, denegar o direito ou a pretensão reclamadas.

IV- Daí não resulta um alargamento ou renovação do prazo de impugnação (132 dias de acordo com o citado art. 255.º do RJEOP), pois que o prazo de caducidade se aferirá sempre em relação ao ato concretamente praticado, o qual tem por substrato um determinado e distintivo circunstancialismo fáctico.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DO RECURSO

1. O MUNICÍPIO DE FARO recorre para este STA do acórdão de 23.05.2024 do TCA Sul que concedeu provimento parcial recurso de apelação que fora interposto pela AUTORA/RECORRIDA, A..., SA., contra o saneador-sentença proferido pelo TAF de Loulé, em 28.04.2020, que absolvera o RÉU/RECORRENTE do pedido, por considerar verificada a exceção perentória de caducidade do direito de acção.

2. O recurso de revista interposto, termina com as seguintes conclusões:

1. A questão de direito que subjaz ao presente recurso de revista e que, no caso concreto, reclama uma melhor aplicação do direito do que aquela que efetivamente foi efetuada pelo Tribunal a quo, prende-se com a contagem do prazo de prescrição previsto no art.º 255.º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (doravante identificado apenas por “RJEOP”), uma vez que, no acórdão recorrido, o Tribunal Central Administrativo Sul procedeu à aplicação deste prazo de prescrição em dissonância com os demais acórdãos proferidos nesta matéria,

2. Procedendo, em bom rigor, a uma primeira contagem do prazo previsto no mencionado preceito legal e procedendo, de seguida, a uma segmentação da aplicação desse prazo de prescrição em função de intervalos temporais de suspensão dos trabalhos no âmbito do contrato de empreitada em apreço.

3. A este respeito, porém, a jurisprudência nacional tem sido clara e pacífica no sentido de que o prazo de prescrição previsto no art.º 255.º do RJEOP conta-se, conforme previsto na letra do artigo, a partir da “notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos”.

4. Neste sentido, pronunciou-se, concretamente:

- Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 05.02.2009:

“Nos termos do art.º 255.º do DL n.º 59/99, o prazo de caducidade, como se viu, conta-se desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado, sendo esse acto que marca o termo inicial desse prazo (…)”;

- Tribunal Central Administrativo Sul, no seu acórdão de 26.10.2023:

“(…) atentando ais normativos citados, e considerando que o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denegou a pretensão indemnizatória da Recorrente, é mister concluir que o dito prazo iniciou a sua contagem em 11/07/2013, uma vez que a Recorrente foi notificada em 10/07/2013 da deliberação do Recorrido que lhe recusa qualquer indemnização (cfr. pontos F, G, H, I, J e K do probatório). (…) Assim, tendo a presente ação sido proposta em 13/01/2014, não resta dúvida alguma que não ocorre a caducidade do direito de ação a que se refere o art.º 255.º do RJEOP.”;

- Tribunal Central Administrativo Sul, no seu acórdão de 06.11.2014:

“(…) importa considerar determinados factos que não constam do probatório, concretamente, (i) a data em que a presente ação foi instaurada e (ii) a data em que a recorrente foi notificada da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual lhe foi negada a indemnização que peticionou por ofício de 23//07/2002, o qual se mostra junto com as alegações de recurso, pois é a partir dessa data que se conta o prazo de 132 dias previsto no artigo 255.º do RJEOP.”

- Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 15.05.2013:

“Este tipo de problema foi expressamente apreciado por este Supremo Tribunal no acórdão de 8.10.2003, processo 0298/03, em termos que se sufraga. Disse-se: «Resulta claro da norma transcrita [art. 255.º] que o prazo de caducidade do direito de acção se conta, para o empreiteiro, da notificação da decisão ou deliberação que lhe negue direito ou pretensão, praticado pelo órgão competente para a prática de atos definitivos sobre a matéria em causa. (…) Assim sendo, não se pode considerar ter havido decisão do órgão competente – ou se um seu delegado – para praticar o acto definitivo cuja notificação relevasse para dar início ao prazo de caducidade do direito de accionar o dono da obra, nos termos do artigo 255.º do RJEOP.”.

5. Assim, com o devido respeito que o Tribunal a quo nos merece, que é muitíssimo, não pode o Recorrente conformar-se com o sentido decisório do acórdão recorrido.

6. Existe, de facto uma divergência evidente entre o entendimento defendido no acórdão ora recorrido e a forma de contagem do prazo de prescrição segundo o conjunto de acórdãos supra invocados, cujos excertos se transcreveram para melhor esclarecimento da questão jurídica em discussão.

7. Além disso, com o devido respeito que os Venerandos Juízes Desembargadores responsáveis pela elaboração do acórdão recorrido nos merecem, cabe destacar que dois destes venerandos juízes desembargadores (concretamente, o Mm.º Juiz Desembargador Jorge Pelicano e a Mm.ª Juiz Desembargadora Paula Loureira) integraram igualmente o coletivo de juízes que elaboraram o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.10.2023, supra mencionado, tendo decidido de forma divergente num caso e noutro, sendo que em ambos os processos estavam em causa pedido de indemnização “pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos” do contrato de empreitada em curso.

8. Como se percebe, no acórdão supra invocado, de 26.10.2023, o Tribunal não procedeu a uma análise da verificação do prazo de caducidade por aplicação a cada um dos períodos de suspensão dos trabalhos, como aconteceu no caso do acórdão recorrido.

9. Em face do exposto, impõe-se, de facto, que esta questão jurídica seja objeto de apreciação por este Supremo Tribunal Administrativo e, desse modo, passe a ser alvo de tratamento unívoco por parte da jurisprudência dos tribunais administrativos, sem o que se continuará a assistir à defesa de posições díspares – como aquela que agora se invocou, entre o acórdão recorrido e o acórdão do TCA Sul, de 26.10.2023, que em nada contribuem para a rápida e pacífica resolução destes tipo de litígios entre os particulares e a Administração, na sua qualidade de entidade adjudicante.

10. Termos em que, salvo o devido respeito por posição contrária de V.Exas, entende o Recorrente que é claramente necessário que, nos presentes autos, em face do supra exposto, se proceda a uma melhor aplicação do direito no que se refere à questão jurídica - da caducidade do direito de ação ao abrigo do art.º 255.º do RJEOP - sob apreciação no presente recurso de revista, impondo-se manifestamente a prolação de acórdão por parte deste Supremo Tribunal que, revogando o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul nesta matéria, proceda a uma melhor aplicação do direito nesta matéria, só assim sendo possível uniformizar e clarificar o correto sentido das decisões jurídicas que venham a ser defendidas e proclamadas nesta matéria.

ASSIM, DO CASO CONCRETO:

11. No acórdão recorrido, foi declarado que:

- “resulta o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.º do RJEOP se dev[e] contar a partir da notificação da Recorrente da decisão de indeferimento tomada em 24.1.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.2.2008.”

12. No entanto, ao invés de proceder à contagem do referido prazo de 132 dias a partir da data da notificação supra invocada, ou seja, a partir de 6.2.2008 e concluir pela caducidade ou não do direito de ação da Recorrida relativamente ao pedido de indemnização rejeitado por via da decisão tomada em 24.1.2008 (como o art.º 255.º do RJEOP prevê), os Venerandos Juízes Desembargadores procederam a uma segmentação dos períodos de suspensão dos trabalhos, no pressuposto de que existiria um pedido de indemnização por cada período de suspensão dos trabalhos.

13. Ora, com o devido respeito que o douto Tribunal a quo nos merece, não pode o Recorrente aceitar tal forma de contagem do prazo de caducidade previsto no art.º 255.º do RJEOP, que o próprio acórdão declarou como sendo o prazo aplicável no caso concreto para aferir da caducidade ou não do direito de ação da Recorrida relativamente ao pedido de indemnização em apreço.

14. E, com efeito, esse pedido de indemnização é claro e foi formulado como um todo e como um único, da mesma forma que o art.º 255.º do RJEOP não prevê qualquer distinção em função do teor do pedido de indemnização que, por sua vez, seja objeto de “decisão ou deliberação do órgão competente para praticar atos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro (…) que se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”.

15. Assim, tal como decidido nos acórdãos supra invocados, para os quais se remete uma vez mais apenas por mera economia processual, cabia proceder à aplicação do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP sem distinguir onde, efetivamente, o legislador não distinguiu (nem sequer a jurisprudência supra mencionada), ou seja, verificando se, contado o prazo de 132 dias após a data da notificação da Recorrida a decisão de indeferimento tomada (isto é, 6.02.2008) se tal prazo atinge o seu termo em data anterior à data em que foi intentada a presente ação administrativa pela Recorrida, e a resposta é positiva!

16. Com efeito, como o acórdão recorrido corretamente concluiu, o prazo de 132 dias conta-se a partir de 6.02.2008 e, quando a ação foi instaurada a 10.07.2009, esse prazo de 132 dias já estava esgotado, o que significa que o direito de ação da Recorrida à data da instauração da ação estava já caducado.

17. Impunha-se, por isso, que, sem qualquer distinção adicional em função dos períodos de suspensão dos trabalhos em causa, a caducidade do direito de ação da Recorrida tivesse sido declarada pelo Tribunal a quo, confirmando a sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância no que respeita à caducidade que já havia sido declarada.

18. Nesse sentido, conforme se demonstrou supra, pronunciaram-se os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 05.02.2009 e também o acórdão de 15.05.2013, mas também os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 26.10.2023 e de 06.11.2014, conforme os excertos supra transcritos para os devidos efeitos legais.

19. Assim, deverá ser declarada a caducidade do direito de ação da Recorrida com referência à indemnização peticionada pelos danos alegadamente decorrentes de todos os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada,

20. Requerendo-se a V. Exas seja revogado o acórdão recorrido exclusivamente quanto a esta parte em que o acórdão recorrido procede a uma distinção entre os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada para efeitos de contagem do prazo de caducidade previsto no art.º 255.º do RJEOP,

21. Confirmando V. Exas tudo o mais decidido pelo Tribunal a quo no sentido de que se mostra efetivamente caducado o direito de ação da Recorrida por decurso do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP contado a partir da notificação à Recorrida da decisão de indeferimento tomada a 24.1.2008 pelo Recorrente e notificada a esta em 06.02.2008, com a consequente absolvição do Recorrente do pedido formulado.

TERMOS EM QUE se requer a V. Exas seja o presente recurso de revista admitido por verificação dos pressupostos do art.º 150.º do CPTA e, consequentemente, procedendo V. Exas à apreciação do recurso de revista interposto, seja o mesmo considerado procedente, declarando-se a caducidade do direito de ação da Recorrida, com referência à indemnização peticionada pelos danos alegadamente decorrentes de todos os períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada, em virtude do decurso do prazo de 132 dias previsto no art.º 255.º do RJEOP contado a partir da notificação à Recorrida da decisão de indeferimento tomada a 24.1.2008 pelo Recorrente e notificada a esta em 06.02.2008, com a consequente absolvição do Recorrente do pedido formulado.

3. Não foram apresentadas contra-alegações.

4. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 6.11.2024, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai:

“A questão que se pretende ver discutida nesta revista é a de saber se atento o que dispõe o art. 255° do RJEOP se pode cindir a contagem do prazo de caducidade de 132 dias ali previsto, procedendo a uma primeira contagem daquele prazo, e, procedendo seguidamente, a uma segmentação da aplicação desse prazo, como fez o acórdão recorrido.

(…)

Ora, verificamos que esta reveste inegável relevância social e jurídica, não sendo isenta de dúvidas, como logo se vê da posição divergente das instâncias, não sendo certo que a posição adoptada no acórdão esteja em consonância, mormente, com a jurisprudência deste Supremo Tribunal. Ao que acresce que questões semelhantes podem (ainda) colocar-se em situações com contornos idênticos, apesar de o RJEOP já não se encontrar em vigor, visto existir ainda um número indeterminado de processos em que a questão se possa suscitar (veja-se o recente ac. do TCA Sul de 26.10.2023, Proc. n° 26/14.7BELLE que abordou questão semelhante e, v.g., os acs. deste STA de 05.02.2009, Proc. n° 0938/08, de 15.05.2013, Proc. n° 1251/12 e de 18.02.2021, Proc. n° 3288/6.0BELSB).”

5. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da manutenção do acórdão recorrido.

6. Com dispensa de vistos, entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

•

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

7. Estando o objeto do recurso delimitado pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar a seguinte questão:

- Se o acórdão recorrido errou ao concluir que a contagem do prazo de caducidade de 132 dias previsto no art. 255.º do RJEOP para a instauração da ação apenas se iniciava com a decisão expressa (sua notificação) tomada pelo órgão competente do dono da obra, sendo que, no caso, considerando os períodos de suspensão e os danos deles emergentes, foi entendido que relativamente a parte destes não tinha ainda sido emitida qualquer decisão expressa de negação do direito reclamado; ou seja, e em síntese,

- Se o acórdão recorrido errou ao fazer distinção entre os períodos de suspensão dos trabalhos de execução da empreitada, para a contagem do prazo de caducidade (art. 55.º do RJEOP e possibilidade de aplicação individualizada da contagem do prazo de caducidade de 132 dias ali previsto).

•

III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

8. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

1. A Autora assumiu a obra relativa à “Empreitada de Execução da Creche e Jardim de Infância ...” em Faro, por ter sido cessionária no contrato de cessão da posição contratual em que as sociedades “B..., Ldª” e outra, constituídas em consórcio externo, lhe cederam a posição contratual que detinham nessa obra, cessão esta devidamente autorizada pela entidade demandada, nos termos do artº 148º RJEOP – doc. nº 2

2. O prazo de execução era de 240 dias seguidos, tendo sido consignada em 30 de Maio e 2005 – doc. nº 2

3. Ocorreu a suspensão da obra em dois períodos, uma vez por 35 dias, e da segunda vez por 55 dias – facto admitido

4. Com data de 17.9.2007, a Autora enviou ao R. e este recebeu uma comunicação escrita em que a Autora reclamou do R. o pagamento de uma indemnização no valor global de € 140.762,50 relativa a danos emergentes e lucros cessantes decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 5.6.2007 a 9.7.2007 (35 dias) e de 6.8.2007 a 15.9.2007 (75 dias). – doc. nº 9 junto à p.i.;

5. O R. não se pronunciou no prazo de 15 dias que lhe tinha sido fixado pela Autora – doc. nº 9

6. Em 3 de Dezembro 2007, a Autora procedeu ao envio de nova comunicação escrita, através da qual remeteu ao R a nota de débito nº ...50 no montante de € 140 762,50, referente à indemnização – doc. nº 10

7. Por ofício datado de 4.2.2008 e rececionado pela em 6.2.2008, o R. comunicou à A. que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/2008, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização apresentado por essa empresa, no âmbito da empreitada em título, com fundamento no parecer jurídico prestado pelo Departamento de Apoio Jurídico e Contencioso, cuja fotocópia se anexa.” – doc. n.º 11 junto à p.i.;

8. Em 14 de Fevereiro de 2008, a Autora reclamou do indeferimento do pedido indemnizatório, por ofício, cujos termos constam do doc. nº 12 dos autos, que aqui se dá por reproduzido e que o R. recebeu em 15/02/2008 – doc. nº 12 junto com a p.i. e fotocópias dos documentos dos correios

9. Em 21 de Fevereiro 2008 a Autora devolveu ao R. a nota de débito.

10. O R. não respondeu à Autora.

11. A presente acção deu entrada em juízo em 10/07/2009

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III. ii. DE DIREITO

9. Na presente ação a Autora peticionou a condenação do Réu ao pagamento da quantia total de EUR 386.604,09, correspondente aos danos emergentes e lucros cessantes que alega ter suportado com a suspensão dos trabalhos da “Empreitada de Execução da Creche e Jardim de Infância ...” no total de 549 dias, no período de 5.06 a 9.07.2007, 6.08 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03 a 9.06.2009, acrescida de juros vencidos sobre a nota de débito n.º ...50 no montante de EUR 11.351,85, e juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento.

10. No TAF de Loulé foi proferido saneador-sentença que julgou verificada a exceção perentória de caducidade do direito de ação e, consequentemente absolveu o réu do pedido. Afirmou-se aí o seguinte para fundamentar a procedência da exceção de caducidade:

“(…) dúvida não sofre que a acção dos autos está sujeito a prazo de caducidade, nos termos do disposto no art. 255º RJEOP, diploma que disciplina e regula o contrato de empreitada dos autos. // Questão a ponderar é a partir de quando se conta o prazo de caducidade de 132 dias, consignado no art. 255º RJEOP, uma vez que foi revogado o art. 260º que estipulava a obrigatoriedade da tentativa de conciliação, estabelecendo a contagem do prazo a partir do auto de não conciliação, com interrupção de 22 dias (264º e 274º). Assim, não há que proceder a tentativa de conciliação, por revogação operada pelo diploma que aprovou o Código dos Contratos Públicos (DL 18/2008,29/01). // Atentando na matéria de facto, constata-se que a Autora reclamou do indeferimento da sua pretensão em comunicação escrita recepcionada pela entidade demandada em 15/02/2008 (facto 8). // Significa isto que a entidade pública demandada deveria ter-se pronunciado no prazo de 90 dias. Não o fazendo, presume-se o indeferimento (artº 109º nº 1 e 2 CPA). // Assim, contando-se 132 dias a partir de 15/05/2008, chega-se ao prazo limite para interposição da acção, de 20 de Novembro de 2008 (contando-se o prazo nos termos do artº 274º do RJEOP, ou seja, descontando os sábados, domingos e feriados). // Porém, a presente acção deu entrada em juízo em 10/07/2009 (cf. facto 11). Daqui resulta que nesta data já tinha ocorrido a caducidade do prazo de interposição da acção, procedendo, assim, a excepção alegada pelo Réu Município.”

11. O TCA Sul, na sequência do recurso interposto pela A., veio a conceder parcial provimento ao mesmo e determinou a baixa dos autos ao TAF para aí prosseguir os seus termos, por ter concluído, em síntese, que: “(…) resulta que o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.° do RJEOP se deva contar a partir da notificação à Recorrente da decisão de indeferimento tomada em 24.1.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.2.2008. // Tal significa que, tendo a presente ação sido instaurada em 10.7.2009, já há muito se encontrava esgotado o direito de ação quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos quanto aos períodos de 5.6 a 9.7.2007 e de 6.8 a 15.9.2007, que a Recorrente contabilizou no valor de € 140.762,50 e, consequentemente, dos juros moratórios vencidos, que a A. contabilizou no valor de € 11.351,85, e vincendos sobre tal quantia.// Mas já o mesmo não sucede quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.9.2007 a 1. 10.2007, de 26. 11.2007 a 2. 12.2006 e 12.3 a 9.6.2009, contabilizados pela Recorrente nos restantes 245.841,59€. // Com efeito, é que quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes não só a A. não os exigiu ao Recorrido, como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da Recorrente. E, assim não se iniciou quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias.”

12. O art. 255.º do RGEOP tem a seguinte redação [revogado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos]:

Prazo de caducidade

As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.

13. Como já decidido por este Supremo Tribunal, o prazo de caducidade do direito de ação a que se reporta aquele art. 255.º, conta-se, para o empreiteiro, a partir da notificação da decisão que lhe negue direito ou pretensão, decisão pelo órgão competente, ou seu delegado, para a prática de atos definitivos sobre a matéria em causa (cfr. i..a. o ac. de 15.05.2023, proc. n.º 1251/12). Isto é, o momento que determina o início da contagem do referido prazo de 132 dias é o da notificação do ato que denega a pretensão indemnizatória.

Vejamos então.

14. O acórdão recorrido estriba a sua decisão tendo por base o pedido efetuado nos autos, consignando que pela A. vinha peticionada a condenação do R. ao pagamento dos danos que sofreu pela suspensão dos trabalhos da Empreitada nos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007, 6.08.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009. E nesse pressuposto, concluiu que, tendo a notificação do indeferimento ocorrido em 6.02.2008, verificava-se a caducidade quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos relativamente aos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.09.2007.

15. Diversamente entendeu o TCA Sul o mesmo não ocorrer quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2006 e 12.03.2009 a 9.06.2009. Diz-se no acórdão recorrido quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes que não só a A. não os exigiu ao R., como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da A.. Donde, não se ter iniciado sequer quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias.

16. De acordo com o probatório fixado foi em 6.02.2008 que foi rececionado o ofício datado de 4.02.2008 através do qual o R. comunicou à A. que “o executivo camarário, em reunião de 24/01/2008, deliberou não dar provimento ao pedido de indemnização apresentado por essa empresa, no âmbito da empreitada”. Para todos os efeitos é essa a data relevante para a contagem do prazo de caducidade a que alude o art. 255.º do RJEOP, como reiteradamente este STA afirmou (cfr. os ac.s de 5.02.2009, proc. n.º 938/08, de 15.05.2013, proc. n.º 1251/12 e de 12.09.2024, proc. n.º 2133/14.7BEPRT).

17. De igual modo, o que consta do probatório fixado é que a A. e aqui Recorrida reenviou ao ora Recorrente, em 21.02.2008 a nota de débito na qual reclamou a indemnização devida (cfr. 9 supra).

18. Assim sendo, o que importa levar em consideração neste Supremo é que: i) o ora Recorrente indeferiu o pedido de indemnização formulado pela A., conforme ofício de 4.02.2008, por esta recebido em 6.02.2008, relativamente a prejuízos ocorridos até 16 de setembro de 2007 (cfr. 4, 6 e 7 do probatório supra); ii) que a Autora e aqui Recorrida reclamou do indeferimento da sua pretensão, reclamação que foi recebida pela aqui Recorrente em 15.02.2008 (cfr. idem, 8); iii) que em 21.02.2008 a A. reenviou a nota de débito descrita em 6. (cfr. idem, 9); e iv) que, nessa sequência, o ora Recorrente não respondeu à A. (cfr. idem, 10).

19. Perante esta factualidade, ajuizou bem o TCA Sul quando considerou que tendo o Recorrido e aqui Recorrente emitido pronúncia há menos de dois anos quanto à pretensão indemnizatória da A., também não recaía quanto ao requerimento de 14.02.2008 nenhum dever de decisão com fundamento no art. 9.º, n.º 1 do CPA, face ao disposto no n.º 2 desse mesmo normativo. Daqui resultando que o prazo de 132 dias a que se reporta o art. 255.º do RJEOP se devesse contar a partir da notificação à A. da decisão de indeferimento tomada em 24.01.2008 pelo executivo camarário, ou seja, desde 6.02.2008.

20. E tendo a presente ação sido instaurada em 10.07.2009, já há muito se encontrava esgotado o direito de ação. Juízo que não vem sequer contestado.

21. Por outro lado, no respeitante aos danos alegadamente sofridos nos períodos de suspensão dos trabalhos da empreitada de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009, a data de 6.02.2008 não pode servir para funcionar como termo a quo do prazo de caducidade. E não pode porque o ato em causa do ora Recorrente, com data de 24.01.2008, que denegou o pedido de indemnização apresentado pela Autora e ora Recorrida, apenas abrangia a reparação pela suspensão dos trabalhos até à data de 16.09.2007 (cfr., ponto 4 do probatório).

22. Ora, como referido pelo Ministério Público neste Supremo, “no caso dos autos, não encontramos a alegação e a prova desse condicionalismo, ou seja da notificação ao empreiteiro da decisão prevista nesse normativo relativamente à pretensão indemnizatória decorrente da paragem dos trabalhos no período posterior à data de 16.09.2007, e era a data dessa notificação que poderia funcionar como termo inicial do prazo de caducidade do direito de acção, mas a verdade é que, e porque não é de conhecimento oficioso este tipo de caducidade, era ao Municio de Faro que incumbia o ónus da corresponde prova”.

23. Isto é, era ao ora Recorrente que caberia demonstrar que também em relação aos prejuízos ocorridos nos referidos períodos (para além daqueles reportados à suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.9.2007) ocorria a caducidade, por preterição do prazo previsto no art. 255.º do RJEOP; o que não foi feito.

24. Neste condicionalismo, tal como se decidiu na decisão recorrida, verdadeiramente não se pode falar em esgotamento do prazo de caducidade do direito de ação relativamente à reparação dos danos pela suspensão dos trabalhos de execução da empreitada nos períodos compreendidos entre 16.09.2007 a 01.10.2007, de 26.11.2007 a 02.12.2008 e, por último, de 12.03.2008 a 09.06.2009. E isto porque não vindo demonstrado que se tivesse verificado a condição que funcionaria como termo inicial do prazo, o mesmo não começou sequer a correr.

25. Em boa verdade, relembrando agora a questão que somos chamados a decidir, nos presentes autos, não ocorre qualquer cisão, fragmentação ou segmentação do prazo previsto no art. 255.º do RJEOP. Nem se verifica um alargamento do prazo, nem a sua renovação, no quadro de um mesmo circunstancialismo de referência. O prazo permanece um e apenas um e este deve ser contado a partir da notificação da data em que é recebida pelo empreiteiro a comunicação da decisão que lhe nega, em concreto o direito ou pretensão (pedido indemnizatório concretamente formulado e sua substanciação).

26. Sucede que, no caso que nos ocupa, quanto ao pedido de pagamento de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos relativamente aos períodos de 5.06.2007 a 9.07.2007 e de 6.08.2007 a 15.09.2007, o aludido prazo de 132 dias encontra-se largamente ultrapassado, sendo que o mesmo já não sucede quanto à pretensão de indemnização pelos danos decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009, relativamente aos quais não existe notícia de a A. os ter exigido, nem de que o ora Recorrente tenha emitido qualquer decisão expressa de negação do direito reclamado.

27. Neste âmbito, deverá trazer-se à colação o conceito de ato impugnável constante do art. 51.º do CPTA (na redação à data aplicável):

Artigo 51.º

Atos impugnáveis

1- Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

(...)

[atualmente, na sequência das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, a norma tem o seguinte teor: 1 - Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos].

28. Ora, não sofre contestação que o indeferimento da pretensão indemnizatória, configura um ato suscetível de lesar direitos ou interesses protegidos e, enquanto tal, impugnável. Aqui se deverá incluir a previsão contida no art. 255.º do RJEOP quando se refere à “data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro”.

29. Nessa medida, o prazo a considerar será exatamente esse; isto é, o da notificação da decisão ou deliberação que nega o direito ou a pretensão reclamados.

30. Com efeito, o acórdão recorrido, na parte em que o é, limitou-se a constatar e declarar o óbvio: não existe caducidade do direito de ação, porque simplesmente o dies a quo da contagem do prazo dos 132 dias do art. 225.º do RJEOP, não está concretizado. No dizer do TCA Sul, “quanto a estes períodos de suspensão e aos danos deles emergentes não só a A. não os exigiu ao Recorrido, como este não emitiu qualquer decisão expressa de inequívoca negação do direito da Recorrente. E, assim sendo, não se iniciou quanto a eles a contagem do referido prazo de 132 dias”.

31. Aliás, não faria sentido – sendo desde logo uma impossibilidade lógica - que o ato de indeferimento da pretensão indemnizatória, praticado em 24.01.2008 e tomando por referência um determinado circunstancialismo ocorrido anteriormente no tempo, se viesse a aplicar, de igual modo, a pretensões futuras, fundadas em realidades fácticas distintas e desconhecidas do desse ato.

32. Por outro lado, também não se deteta na regulamentação do RGEOP previsão normativa que imponha que a reclamação dos danos emergentes e lucros cessantes suportados com a suspensão dos trabalhos da empreitada - como é o que sucede no presente caso - tenha que ser efetuada de modo concentrado ou em momento procedimental específico ou que a impugnação contenciosa esteja sequer limitada, ao que aqui releva, a outros requisitos, designadamente à dedução da pretensão numa única ação ou que a impugnação contenciosa autónoma só ocorrerá em determinadas condições. A redação do art. 255.º do RJEOP não permite essa leitura, antes autoriza – em consonância com os ditames da tutela jurisdicional efetiva (art. 268.º, n.º 4, da CRP - a possibilidade da impugnação judicial quando ocorra a suscetibilidade de lesão do direito ou pretensão e sempre que tal suceda.

33. Por fim, importa não perder de vista que se discute exclusivamente a questão da exceção de caducidade de ação, não cuidando neste momento e nesta sede de indagar do preenchimento de outros pressupostos processuais, nem de conhecer do mérito do pedido - causa de pedir que suporta a pretensão indemnizatória. E caducidade do direito de ação, como se explicitou, não há.

34. Pelo que, teremos que concluir que a exceção de caducidade do direito de ação foi bem decidida pelo TCA Sul, ao considerar que sobre o pedido de indemnização pelos danos alegadamente decorrentes da suspensão dos trabalhos da empreitada nos períodos de 16.09.2007 a 1.10.2007, de 26.11.2007 a 2.12.2008 e 12.03.2009 a 9.06.2009 não estavam ainda decorridos os 132 dias previstos no art. 255.º do RJEOP, por nenhum facto permitir sequer determinar o dies a quo para a contagem desse prazo.

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35. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente, cujo decaimento foi integral.

Notifique.

Lisboa, 20 de fevereiro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) - José Francisco Fonseca da Paz – Cláudio Ramos Monteiro.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

IV. DECISÃO