775/20.0BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I- De acordo com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro) decorrido o prazo legal previsto para a instauração da acção principal sem que a mesma tenha sido instaurada e sem que tenha sido decretada a providência cautelar requerida, deve ser declarada a extinção do processo cautelar;

II- Tendo sido proferido acto administrativo que determina a devolução de importância paga a título de ajuda comunitária por o respectivo pagamento, em resultado de operação de controlo efectuada, ter sido considerado indevido, o meio processual próprio para reagir contra esse acto e em defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente é a acção administrativa impugnatória, tal como foi indicado no requerimento inicial;

III- Para além do que, não se verifica a relação de instrumentalidade ou dependência, exigida no nº 1 do artigo 113º, entre o presente processo cautelar e a acção de reconhecimento de direitos, prevista no artigo 37º, nº 1, alínea f), indicada como sendo a acção a instaurar na pronúncia da Recorrente sobre a suscitada extinção do processo cautelar e reiterada no recurso, por falta de alegação de um especial interesse em agir e por não poder visar a pretendida declaração de que é a Recorrente que tem razão e que lhe assiste o direito a manter o valor do apoio financeiro que lhe foi concedido, por este ser o efeito que resultaria da anulação do acto administrativo suspendendo inimpugnável, de acordo com o disposto nos artigos 39º, nº 1 e 38º, nº 2, respectivamente, todos do CPTA.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

S. ...., Lda., devidamente identificada como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 13.12.2020 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que declarou extinto o presente processo cautelar, por força do disposto no artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.

Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:

«1- Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz a quo que declarou extinto o presente procedimento cautelar por força do disposto no artigo 123.º n.º 1 al. a) do C.P.T.A., com a qual a Requerente não se conforma.

2- O presente procedimento cautelar visa a suspensão dos efeitos do pedido de restituição por parte do IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. da quantia de € 43.365,38 até que na acção principal, a interpor nos termos e ao abrigo do disposto na al. f) do art.º 37.º do C.P.T.A., ou seja, a acção com vista ao “Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”, seja decidido se a Requerente tem direito a manter os apoios que há três anos atrás lhe foram concedidos, atribuídos e pagos pelo Requerido o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P

3- Quando notificada para se pronunciar sobre a eventual caducidade do presente procedimento cautelar a Requerente informou aos autos que o vertido no art.º 58.º do Requerimento Inicial, referindo-se à acção definitiva a interpor como sendo acção de impugnação do acto administrativo se deveu a mero lapso, pois na verdade a sua intenção sempre foi e é interpor acção definitiva para aferir quem tem efectivamente razão, e se efectivamente os valores pagos pela Requerida à Requerente foram indevidamente pagos, ou pelo contrário, foram pagos de acordo com os direitos que à Requerente assistiam, como já melhor explanado em sede de Alegações, tendo o Meritíssimo Juiz a quo entendido não assistir razão à Requerente e assim proferido a douta sentença ora recorrida.

4- Com todo o devido respeito por opinião contrária, a Requerente entende que os interesses que a mesma visa cautelar com a interposição da presente providência cautelar não se encontram sujeitos a prazo, uma vez que não está aqui em causa anulação do acto proferido pelo IFAP, mas sim e antes de mais, a proibição do mesmo executar esse acto enquanto não for decidida a acção definitiva, acção definitiva essa que tem como fim o reconhecimento da existência (ou não) de um direito, em concreto, o direito em a Requerente manter os apoios que há três anos atrás que lhe foram concedidos, com base numa situação jurídica subjetiva diretamente decorrente de normas jurídico-administrativas e atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, a ser interposta ao abrigo do disposto na al. f) do art.º 37.º do C.P.T.A.

5- E é esse direito em manter os apoios já concedidos que a Requerente pretende fazer valer, encontrando-se a Requerente em tempo para interpor a respectiva acção principal, da qual depende o presente procedimento cautelar, um vez que ao caso aqui em apreço não é aplicável o disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 123.º do C.P.T.A., mas sim o n.º 2 do art.º 123.º do C.P.T.A

6- É que está o que está em causa na acção principal, é saber se, após ter sido pelo Requerido IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. deferido todo o processo de apoio e pagas as ajudas devidas à Requerente no valor de € 43.365,38, a Requerente pode ser prejudicada pela conduta de um terceiro, e isto, tendo como causa de pedir toda a factualidade sumariamente aduzida nos artigos 42.º a 57.º da Requerimento Inicial, e qual será exaustivamente relatada em sede de acção definitiva.

7- Assim sendo, deverá a douta sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz a quo que declarou a caducidade do presente procedimento ser revogada, devendo manter-se o presente procedimento cautelar, o qual deverá prosseguir a sua demais e normal tramitação, mais devendo declarar-se que a Requerente está em tempo para interpor a acção principal definitiva adequada à tutela dos interesses da Requerente, acção essa que visa o reconhecimento da existência do direito em a Requerente manter os apoios que em tempo devido lhe foram concedidos e pagos.».

Termina requerendo,

«Termos em que deve a presente recurso ser considerado procedente por devidamente fundamentado, devendo ser a douta sentença revogada, e ser proferido Acordão que declare o presente procedimento cautelar não extinto, mais declarando que o mesmo deverá prosseguir a sua demais e normal tramitação e que a Requerente está em tempo para interpor a acção principal definitiva adequada á tutela dos interesses da Requerente, com todas as legais e devidas consequências.».

O Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 13/12/2020 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que indeferiu a providência cautelar apresentada pela ora recorrente S....., Lda, que o que “… que está em causa na acção principal, é saber se, após ter sido pelo Requerido IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. deferido todo o processo de apoio e pagas as ajudas devidas à Requerente no valor de € 43.365,38, esta pode ser prejudicada pela conduta de um terceiro”.

B. Não lhe assiste razão, pois, tendo o IFAP, I.P. proferido decisão final válida e eficaz, através da qual foi determinada a restituição do montante de € 43.365,38, como salienta o Tribunal recorrido, a forma correta de se revogar a decisão final cujos efeitos se pretende suspender, passa pela interposição de uma ação administrativa de impugnação da decisão final.

C. Ora, como constatou o Tribunal, esse “… pedido já se assume actualmente como extemporâneo”, pois, “…” constata-se que a Requerente não fez uso, dentro do respectivo prazo de três meses, do meio contencioso destinado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência se destinou, concretamente pela interposição de acção administrativa de impugnação do acto que lhe foi notificado em 16/07/2020 (e cujo prazo se esgotou em 16/10/2020”, razão pela qual, “… na presente data já se encontra precludida a possibilidade de instauração da acção principal de impugnação de acto, por decurso do respectivo prazo, atentos os vícios que vêm imputados ao acto suspendendo”

D. Face ao exposto, só se pode concluir que o Tribunal a quo ao entender que a ora recorrente não interpôs, em devido tempo, uma ação de impugnação do ato administrativo e em consequência ao declarar extinto o presente processo cautelar fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito pelo que a sentença recorrida não merece qualquer tipo de censura.».

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), o processo vem à Conferência para julgamento.

A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorre em erro de julgamento de direito ao ter decidido declarar extinto o processo cautelar ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA uma vez que a acção principal que pretende instaurar não está sujeita a prazo.

A sentença recorrida, “com relevo para a decisão da suscitada causa de extinção dos presentes autos”, considerou provados os seguintes factos: «

1) No dia 15/07/2020 foi pelo Requerido IFAP proferida decisão final no âmbito do Proc.º ....., através da qual foi decidido que a Requerente teria que proceder à devolução da quantia de € 43.365,38, valor este respeitante ao montante indevidamente pago à Requerente a título de pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e ambiente (GREENING), no ano de 2017 - doc. n.º 25 junto com o requerimento inicial (abreviadamente RI), para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

2) Concedeu ainda o Requerido à Requerente o prazo de trinta dias para esta efectuar a reposição voluntária de tal montante, sob pena de o não fazendo o montante em dívida ser compensado com créditos que venham a ser atribuídos à Requerente e, na falta destes, ser interposta a respectiva execução fiscal - doc. n.º 25 junto com o RI, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

3) A decisão a que se referem os pontos anteriores foi remetida à Requerente em 15/07/2020, através de correio registado simples, tendo sido por esta recepcionada em 16/07/2020 - doc. n.º 25 junto com o RI, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

4) Até à presente data, a Requerente não apresentou junto deste Tribunal acção administrativa de impugnação do acto a que se referem os pontos 1 e 2 - consulta do Sistema Informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Com relevo para a decisão a proferir, inexistem factos não provados.».

Importa entrar, agora, na análise dos fundamentos do recurso.

Alega a Recorrente que o tribunal recorrido errou ao decidir declarar extinto o processo cautelar porquanto: não é aplicável ao caso o disposto na referida alínea a) do nº 1 do artigo 123º, mas sim o do nº 2 do mesmo artigo; a acção principal visa o reconhecimento da existência ou não, do direito de manter os apoios que há três anos atrás que lhe foram concedidos, com base numa situação jurídica subjectiva directamente decorrente de normas jurídico-administrativas e actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, devendo ser instaurada ao abrigo da alínea f) do artigo 37º do CPTA, sem sujeição a prazo; não pretende com o presente processo cautelar a anulação do acto praticado pelo Recorrido mas antes a proibição do mesmo executar esse acto suspendendo; não está em causa a prática de um acto ferido de qualquer vício mas sim a abstenção do IFAP de adoptar um comportamento, em concreto, o de não interpor qualquer acção executiva contra si ou o de reter toda e qualquer quantia que lhe venha a ser devida em função da atribuição de apoios que lhe foram há três anos atrás concedidos e pagos, ou pelo contrário se ao Recorrido assiste o direito de lhe ser restituído o valor pago, tendo como causa de pedir a aduzida no requerimento inicial.

O tribunal recorrido fundamentou de direito a sua decisão nos seguintes termos:

«Dispõe o artigo 113.º, n.º 1 do CPTA que “o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respectivo.”

Mais se estabelece no artigo 123.º, n.º 1 do mesmo diploma o seguinte, sob a epígrafe Caducidade das providências:

“Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam:

a) Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou;

b) Se, tendo o requerente feito uso desses meios, o correspondente processo estiver parado durante mais de três meses por negligência sua em promover os respectivos termos ou de algum incidente de que dependa o andamento do processo;

c) Se esse processo findar por extinção da instância e o requerente não intentar novo processo, nos casos em que a lei o permita, dentro do prazo fixado para o efeito;

d) Se se extinguir o direito ou interesse a cuja tutela a providência se destina;

e) Se se verificar o trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo principal, no caso de ser desfavorável ao requerente;

f) Se ocorrer termo final ou se preencher condição resolutiva a que a providência cautelar estivesse sujeita;

g) [Revogada].

2- Quando a tutela dos interesses a que a providência cautelar se destina seja assegurada por via contenciosa não sujeita a prazo, o requerente deve, para efeitos da alínea a) do número anterior, usar essa via no prazo de 90 dias, contado desde o trânsito em julgado da decisão” – realce nosso.

A estatuição da norma citada espelha justamente a natureza instrumental e acessória do processo cautelar, relativamente à acção principal, da qual o primeiro necessariamente depende.

Com efeito, o processo cautelar destina-se à obtenção, a título provisório, do que só por meio do correspondente processo principal pode definitivamente ser concedido (excepção feita ao mecanismo previsto no artigo 121.º do CPTA), visando concretamente acautelar o efeito útil da sentença que venha a ser proferida nos autos principais.

A este propósito, esclarecem AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017, págs. 1001 e 1002), com particular pertinência para a situação em apreço:

“(…) Decorre da instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal que, uma vez tendo elas sido decretadas, a respectiva subsistência fica dependente de vicissitudes relativas àquele processo, da ocorrência das quais pode resultar a respectiva caducidade. (...)

É assim, desde logo, que recai sobre o requerente o ónus de desencadear o processo principal (...).

Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso do prazo sem que este último tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar e à caducidade das providências que nele tenham sido decretadas.

Isto há-de valer, desde logo, para as acções relativas a actos administrativos arguidos de anulabilidade, caducando as providências cautelares que já tenham sido decretadas se aquelas acções não forem propostas dentro do respectivo prazo. (…)”.

O excerto transcrito esclarece justamente acerca dos efeitos que decorrem desta relação de acessoriedade e dependência, designadamente no que toca aos efeitos da não propositura (atempada) da acção principal a que corresponda a requerida tutela cautelar.

A reforma da legislação processual administrativa operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, veio igualmente esclarecer algumas dúvidas que se suscitavam na vigência da anterior redacção do artigo 123.º do CPTA, escrevendo os autores acima citados a este propósito o seguinte:

“Ao contrário, porém, do que sucedia em processo civil com o homólogo artigo 389.º do CPC anterior a 2013, o presente artigo não previa, na sua redação primitiva, a extinção do próprio processo cautelar, quando alguma das circunstâncias previstas no n.º 1 ocorresse ainda na pendência desse processo, em momento anterior ao da adopção de qualquer providência (v.g., quando, logo na pendência do processo cautelar, se verificasse que o processo principal ainda não tinha sido intentado e já não o poderia ser, por caducidade do direito de acção). Para essas situações, a jurisprudência vinha-se, no entanto, orientando no sentido da aplicabilidade, ex vi artigo 1.º, do artigo 389.º do CPC (a que hoje corresponde o artigo 373.º). A questão foi resolvida com a revisão de 2015, que introduziu no corpo do n.º 1 da previsão, não só da caducidade das providências, quando decretadas, mas também da extinção dos processos cautelares, quando se verifique alguma das circunstâncias previstas nas diferentes alíneas do preceito. (…)” – cf. ob. cit., pág. 1001.

Com a nova redacção do artigo 123.º veio deixar-se claro que os efeitos que decorrem da instrumentalidade da providência relativamente à acção principal se fazem sentir mesmo nos casos em que não haja ainda sido decretada qualquer providência, no decurso do processo cautelar.

Assim, ao prever-se a extinção dos processos cautelares e, “quando decretadas”, a caducidade das providências, deixa-se claro que o efeito da inércia do requerente quanto à propositura ou tramitação da acção principal se repercute sobre os autos cautelares, independentemente da providência requerida já ter sido, ou não, decretada.

Tudo o que vem de se dizer releva, incisivamente, no caso dos autos.

Concretizando, temos que, na presente data, a acção principal de que os presentes cautelares dependem ainda não foi intentada (cf. ponto 4 do probatório).

Acresce ainda que o acto suspendendo e a cuja impugnação a Requerente pretende proceder na acção administrativa a intentar (conforme pela mesma expressamente declarado nos artigos 41.º e 58.º do requerimento inicial), foi praticado no dia 15.07.2020 e notificado à Requerente em 16.07.2020 (cf. pontos 1 e 3 do probatório).

Neste ponto, de salientar que não assiste razão à Requerente no que concerne ao sustentado na respectiva resposta de 30.11.2020, no sentido de que no caso em apreço não está em causa a impugnação de um acto anulável, mas sim uma acção não sujeita a prazo, que terá como fim aferir se efectivamente o Requerido tem ou não direito de reclamar a restituição da quantia a que se refere o acto suspendendo ou se, por seu turno, a Requerente tem direito a manter os apoios que lhe foram concedidos (correspondendo, como tal, a uma acção para reconhecimento de situações jurídicas subjectivas).

Em primeiro lugar, porquanto tal posição contraria o inicialmente sustentado em sede de requerimento inicial, no qual a Requerente sustentou expressamente a pretensão de obter em sede de acção principal da revogação do acto suspendendo, o que necessariamente passará pela necessidade de interposição de acção administrativa de impugnação do acto em causa (conforme a mesma declara nos artigos 41.º e 58.º do RI).

Em segundo lugar, cumpre ainda não esquecer o que impõe o artigo 38.º, n.º 2 do CPTA, do qual decorre que, “sem prejuízo do disposto no número anterior [que se reporta à apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado, designadamente em sede de acção de responsabilidade civil], não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável” - realce nosso.

Significa isto, pois, que existindo um acto administrativo do Requerido que impõe a devolução de quantias que considera indevidamente pagas à Requerente, nunca poderá esta limitar-se a peticionar em sede de acção principal o reconhecimento do seu direito a manter os apoios que lhe foram concedidos. Em bom rigor, à procedência de tal pedido sempre obstará a existência de um acto administrativo de sentido contrário, pelo que a pretensão da Requerente terá de ser acompanhada, necessariamente, da dedução de pedido impugnatório do acto suspendendo em causa.

Sucede, porém, que tal pedido já se assume actualmente como extemporâneo.

Com efeito, determina o artigo 58.º do CPTA, a propósito dos prazos de impugnação de acto, o seguinte:

“1- Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;

b) Três meses, nos restantes casos.

2- Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil”.

Significa isto, portanto, que o prazo de impugnação de actos administrativos constitui actualmente um prazo peremptório, de caducidade e contínuo, não se suspendendo o mesmo durante as férias judiciais.

In casu, será de aplicar o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto ao acto objecto da presente acção apenas são apontados vícios susceptíveis de gerar a respectiva anulabilidade.

Ora, do enquadramento legal supra exposto, aliado às circunstâncias de facto descritas, resulta a verificação de uma situação de inércia da Requerente, enquadrável na disposição prevista no artigo 123.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

Na verdade, à vista dos elementos de facto e de direito mencionados, constata-se que a Requerente não fez uso, dentro do respectivo prazo de três meses, do meio contencioso destinado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência se destinou, concretamente pela interposição de acção administrativa de impugnação do acto que lhe foi notificado em 16/07/2020 (e cujo prazo se esgotou em 16/10/2020).

Visto o teor do requerimento inicial, temos que os vícios apontados ao acto suspendendo, nos quais a Requerente funda a sua pretensão de adopção de medidas cautelares, são susceptíveis de apenas gerar a anulabilidade do acto administrativo em causa e não a sua nulidade, na medida em que ao acto objecto dos autos apenas vem imputado, em suma, erro nos pressupostos de facto e de direito - ao invocar que, por um lado, cumpriu todos os requisitos exigidos por lei para que lhe fossem concedidos os apoios financeiros em causa e, por outro, que não pode ser prejudicada pela acção de terceiros, nem pelo facto de o Requerido não ter adoptado as medidas e cautelas necessárias à verificação e confirmação dos dados e documentação entregue.

Em caso de procedência de tais invalidades, as mesmas apenas seriam geradoras da mera anulabilidade daquela decisão administrativa suspendenda.

Com efeito, serão de aplicar, no caso em apreço, as regras constantes do Código do Procedimento Administrativo (abreviadamente CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro).

Resulta do artigo 161.º do CPA o seguinte quanto à nulidade dos actos:

“(…) 1 - São nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

2- São, designadamente, nulos:

a) Os actos viciados de usurpação de poder;

b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre;

c) Os actos cujo objecto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;

d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;

e) Os actos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;

f) Os actos praticados sob coacção física ou sob coacção moral;

g) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;

h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;

i) Os actos que ofendam os casos julgados;

j) Os actos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;

k) Os actos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;

l) Os actos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido.”

Por seu turno, nos termos do artigo 163.º do CPA, serão anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.

Constata-se que, muito embora o disposto no artigo 161.º, n.º 2 do CPA não traduza um elenco taxativo, o desvalor da nulidade está reservado para os casos em que, de acordo com o n.º 1 do mesmo preceito, a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

É, portanto, um desvalor de excepção, correspondendo a regra da sanção por invalidade do acto à mera anulabilidade.

O mesmo é afirmado por MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM (cf. “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Almedina, 2.ª Edição, 2005, pág. 641), a propósito de redacção anterior do Código de Procedimento Administrativo, mas cujas considerações se mantêm, neste particular, plenamente actuais:

“O legislador começou por afirmar e regular no Código, em matéria de espécies de invalidade, a excepção, os casos de nulidade do acto administrativo, para só depois, nos art. 135.º e segs. [actual artigo 163.º], tratar da regra geral, da sua anulabilidade.

Compreende-se razoavelmente essa opção pela sanção-regra da anulabilidade (…) – considerou-se mais ajustado, num sistema como o nosso, o princípio de que os actos ilegais são anuláveis, assegurando-lhe (pelo menos) uma eficácia provisória e impondo ao interessado o ónus de pôr em movimento o sistema de garantias, para fazer vingar a invalidade de que estejam afectados.”

A esta luz, não se vislumbra que o alegado pela Requerente se possa subsumir a qualquer das situações de nulidade previstas no artigo 161.º do CPA, de tal sorte que se afasta a hipótese de sancionar o acto suspendendo com o desvalor da nulidade, mas sim apenas com a eventual mera anulabilidade, nos termos no artigo 163.º do mesmo diploma.

Com efeito, a regra é a da mera anulabilidade dos actos ilegais, a tanto se associando o ónus da respectiva impugnação contenciosa tempestiva.

Só assim não seria se ao acto em crise a Requerente tivesse imputado vícios que pudéssemos enquadrar na previsão genérica do n.º 1 do artigo 161.º do CPA ou ainda no elenco exemplificativo do n.º 2 do mesmo normativo.

Não é, porém, o que sucede no caso dos autos, em que os eventuais vícios de erro nos pressupostos de facto ou de direito não são susceptíveis de viciar o acto suspendendo com o desvalor da nulidade, mas tão-só o da sua anulabilidade, motivo por que se impunha à Requerente a observância do prazo de caducidade estabelecido no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA.

Resulta assim evidenciado que, na presente data, já foi ultrapassado o prazo de três meses legalmente previsto para interposição da competente acção principal.

Com efeito, tendo presente a data em que a Requerente foi notificada do acto objecto dos autos, o que se verificou em 16.07.2020, conforme alegação expressa da mesma, nessa mesma data começou a contagem do prazo de impugnação contenciosa, nos termos do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA, pelo que na presente data já se encontra precludida a possibilidade de instauração da acção principal de impugnação de acto, por decurso do respectivo prazo, atentos os vícios que vêm imputados ao acto suspendendo.

Conclui-se que a Requerente não interpôs, em devido tempo, a pretendida acção de impugnação de acto, de que a presente acção cautelar é meramente acessória.

A consequência processual que daqui decorre é inequívoca, à face da supra mencionada alteração da redacção do corpo do artigo 123.º do CPTA, que passa a referir-se não só à caducidade da providência (quando decretada), mas ainda à extinção do próprio processo cautelar, nos termos acima explanados, mesmo antes de ou sem que tenha sido obtida decisão final nessa sede.

Assim, da nova redacção da norma em análise resulta indubitavelmente que a inércia da Requerente importará forçosamente a extinção dos presentes autos cautelares.

Por todo o exposto, deve declarar-se a extinção desta acção.».

E o assim bem decidido é para manter, pelas razões que passamos a expor.

A providência requerida é a de suspensão de eficácia de acto administrativo, concretamente da decisão final, de 15.7.2020, proferida pelo IFAP no processo administrativo ....., que determinou a reposição voluntária, no prazo de 30 dias, do montante de €43 365,38 de apoios financeiros, ajudas comunitárias que, em resultado de irregularidades verificadas na documentação apresentada, foi indevidamente pago à Recorrente por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (Greening) no ano de 2017, sob pena, caso não proceda ao pagamento, de ser interposta a respectiva execução fiscal – cfr. teor da introdução e dos artigos 1º a 3º do requerimento inicial (r.i.).

Quanto à indicação da acção de que o processo cautelar depende ou irá depender a Recorrente alega que na acção principal é provável que lhe seja reconhecida a existência do direito em não ter de proceder à devolução do valor de €43 365,38 ao Recorrido, ou seja, que seja revogado o acto administrativo cuja suspensão ora requer e que, por ter cumprido todos os requisitos legais para a concessão dos apoios financeiros em causa nos autos, não podendo ser prejudicada quer pela actuação de terceiros quer pelo facto de o Recorrido não ter adoptado as medidas e cautelas necessárias para atempadamente verificar e confirmar os dados e documentação entregues durante três anos no que respeita à inscrição dos referidos terrenos nos parcelários, irá interpor a respectiva acção administrativa definitiva de impugnação do acto administrativo cuja suspensão requer, sendo provável que a mesma venha a ser considerada procedente e seja declarado que não tem de restituir a quantia que o Recorrido reclama – cfr. o dos artigos 41º, 55º a 57º e 58º do r.i. [sublinhados nossos].

A saber, dando cumprimento à obrigação que lhe é imposta na alínea e) do nº 3 do artigo 114º do CPTA, a Recorrente indicou no r.i. que iria instaurar acção administrativa de impugnação com vista à revogação do acto suspendendo, admitindo como provável que lhe seja reconhecido o direito de não ter de proceder à devolução da quantia de €43 365,38 ao Recorrido, o mesmo é dizer, que seja proferida decisão de procedência.

Só depois de suscitada a questão da extinção do processo por falta de instauração da acção principal no prazo previsto no artigo 58º do CPTA para o efeito, é que a Recorrente veio dizer que afinal a acção principal a instaurar não visa a impugnação do acto suspendendo, como mencionou por lapso no r.i., mas o reconhecimento de quem tem razão, se os valores em causa lhe foram indevidamente pagos ou, pelo contrário, foram pagos devidamente, de acordo com os direitos que lhe assistiam, conferindo-lhe o direito a manter os referidos apoios, com base numa situação jurídica subjectiva directamente decorrente de normas jurídico-administrativas e actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direitos administrativo.

Mas tendo sido praticado um acto administrativo, uma decisão definitiva e eficaz, que considerou existirem irregularidades na documentação apresentada pela Recorrente e, ao abrigo das normas aplicáveis, colocou em causa os apoios concedidos e determinou a sua devolução por indevidos, a obtenção de uma sentença que apenas declare os direitos da Recorrente enquanto beneficiária desses apoios não constituirá o meio processual idóneo para a satisfação da sua pretensão.

Dito de outro modo, os direitos subjectivos que a Recorrente pretende que o tribunal reconheça foram delimitados pela decisão suspendenda – que considerou indevido o pagamento das ajudas em causa –, não decorrendo a alegada incerteza jurídica a esclarecer na acção a instaurar do teor de uma específica norma de direito administrativo ou mesmo do acto de concessão do financiamento, pelo que a sua apreciação judicial tem de ser efectuada em acção de impugnação daquela decisão, aferindo do referido direito no respectivo contexto ou fundamentação.

O que a Recorrente efectivamente pretende obter na acção principal é não ter que devolver a quantia recebida a título de ajudas comunitárias – o contrário ao que resulta da decisão proferida -, mas através da acção de reconhecimento de direitos não pode ser obtido o mesmo efeito que resultaria da anulação do acto impugnável, conforme dispõe o nº 2 do artigo 38º do CPTA.

Por outro lado, a opção entre uma acção declarativa ou de simples apreciação, não sujeita a prazo na sua instauração, e uma acção impugnatória sujeita a prazo de caducidade, implica que seja alegado um especial interesse em agir, nos termos previstos no artigo 39º do CPTA, no que à primeira respeita.

Com efeito, se através daquele tipo de acção o particular procura obstar a que a Administração actue por alguma forma que entenda ser desfavorável aos seus direitos e interesses, então deve justificar, indicar qual a utilidade ou vantagem imediata para si no uso desse meio processual e não de outro.

E tal deve-se ao facto de os tribunais, em observância do princípio da separação de poderes, não se deverem imiscuir na actuação normal da Administração, ou seja, esta deve poder agir, ao abrigo dos seus poderes, para prosseguir os fins e/ou atribuições previstos na lei sem interferência daqueles, e só se a sua actuação for ilegal será/poderá ser sindicada reactivamente.

Donde, se o Recorrido praticou um acto administrativo lesivo dos direitos e interesses da Recorrente e esta alega que não pretende a sua anulação, mas o reconhecimento do direito a manter ou a não devolver os apoios financeiros que lhe foram concedidos, deveria ter explicado esse seu interesse em agir por via da acção de simples apreciação para além da mera e insuficiente alegação de que quer saber quem tem razão.

No mesmo sentido acrescentamos que a declarada a extinção do processo cautelar não obsta a que Recorrente possa reagir à anunciada execução coerciva, quando, em sede de processo de execução fiscal for citada para o efeito, momento em que terá ao seu dispor as garantias de defesa previstas na lei de processo que regula as execuções, podendo inclusive discutir a legalidade da dívida, se assim o entender, junto do tribunal tributário competente.

Em suma,

A não instauração da acção administrativa principal impugnatória, indicada no r.i. como a acção principal de que o presente processo é instrumental, no prazo previsto no artigo 58º, determina a extinção do processo cautelar, nos termos previstos na alínea a) do nº 1 do artigo do artigo 123º, ambos do CPTA.

A acção de reconhecimento de direitos, enunciada na alínea f) do nº 1 do artigo 37º do mesmo Código, e referida pela Recorrente como a que pretenderia instaurar como acção principal, depois de alertada para os efeitos em sede cautelar da caducidade do direito da acção impugnatória, não constitui o meio processual idóneo para defesa do direito a não devolver a quantia que pelo acto suspendendo lhe foi determinado repor, por indevido, nem resulta evidenciado especial interesse em agir por via dela.

Por esse motivo não se verifica a exigida relação de instrumentalidade ou dependência, no nº 1 do artigo 113º do CPTA, entre essa acção de reconhecimento e este processo cautelar, e, consequentemente, não é aplicável o disposto no nº 2 do indicado artigo 123º, como defende a Recorrente.

Não vindo alegados no recurso outros erros de julgamento de que a sentença recorrida padeça, não pode o mesmo proceder.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique.

Lisboa, 18 de Fevereiro de 2021.

(Lina Costa – relatora que consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei nº 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei nº 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Carlos Araújo e Ana Paula Martins).