086/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O artigo 125/1, do CPA, permite que a fundamentação do acto administrativo possa consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta (fundamentação per relationem). II - Não deve considerar-se devidamente fundamentado um acto administrativo, que indefere o pedido de legalização de uma obra já construída, se não indica, nem permite conhecer os concretos motivos de facto e de direito, da decisão nele contida.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção): 1 – A…; B… e C… , identificadas a fls. 2, intentaram no então TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação que dirigiram contra o despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAIS, de 07 de Março de 2002 , que lhe indeferiu processo de legalização de obras. 2 - Por Sentença de 02.05.2007 (fls. 56/63), o TAF de Lisboa, negou provimento ao recurso contencioso. Inconformado com tal decisão, dela vieram as impugnantes interpor recurso jurisdicional tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes CONCLUSÕES : I – O acto recorrido considera elementos de facto meramente conclusivos para afirmar as razões do indeferimento, sem qualquer explicitação do que a levou a tal consideração, sendo que não se pode considerar fundamentado por remissão um acto que remete para os pareceres dos serviços técnicos; II – Violando, em consequência, contrariamente ao afirmado pela sentença recorrida, os artº 125º do CPA e 268º nº 3 da CRP; III – O acto recorrido encontra-se igualmente inquinado de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e por erro sobre os pressupostos de direito, pois que a situação de facto não se enquadra no invocado artº 1360º do Cód. Civil, sendo os demais diplomas invocados posteriores ao momento em que foi formulada a pretensão pelos particulares; IV – Violados se revelam, pois, os comandos legais mencionados nas presentes conclusões pela sentença recorrida. Termos em que deve ser dado provimento ao recurso. 2 – Em contra-alegações a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso. 3 – No parecer que emitiu (fls. 112/113) o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, entende que o recurso merece provimento, por considerar que a fundamentação do acto é insuficiente. + + Cumpre decidir. 4 – A sentença recorrida deu como demonstrado a seguinte MATÉRIA DE FACTO : I – As recorrentes requereram em 19.02.2001, na qualidade de proprietárias, a legalização de obras já realizadas na moradia sita na Av. …, nº …, Freguesia de Parede (doc. 14 dos autos); II – A referida moradia encontra-se localizada em área definida no PDM como de “categoria de espaço urbano de baixa densidade” (cf. planta de localização e carta de ordenamento do PDM). III – O projecto de alteração submetido à aprovação da entidade requerida, em 19.02.2001, junto ao p.a., apresenta um índice de construção de 1.06 (cf. informação junta aos autos a fls. 11 e 12); IV – Na mesma informação é afirmado que “a pretensão consta da ampliação da moradia, registando-se um agravamento da área de construção e ocupação excessiva face às características morfológicas dominantes assentes no zonamento HO do POCS”. V – Tal como é dito que a varanda existente/proposta no 1º piso compromete o disposto no artº 1360º do Cód. Civil; e VI – O referido pedido de legalização foi indeferido com fundamento na al. a) e b) do nº 1 do artº 63º do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro, “fundamentado nos pareceres dos serviços técnicos (…) – cf. ofício nº 13136, de 14.03.2002, junto a fls. 10 dos autos e p.a.). + 5 – Vem impugnado nos autos o despacho do Vereador da CM de Lisboa, de 07.03.2002 que indeferiu às recorrentes pedido de legalização de obras em moradia que lhes pertence. A sentença recorrida, começando por apreciar a “ alegada falta de fundamentação do acto recorrido ”, considerou, em suma, ser “ evidente que os motivos fácticos que fundamentam o acto recorrido se relacionam com a existência de uma varanda no 1º piso da construção, que viola o disposto no artº 1360º do Código Civil ” , e ainda que “ os fundamentos de direito que lhe estão subjacentes se prendem com o agravamento da área de construção/ocupação na medida em que esta ultrapassa os limites permitidos pelas designadas « categorias de Espaço Urbano de Baixa Densidade », o que significa que o projecto de legalização apresentado pelas recorrentes nunca poderia vir a ser aprovado uma vez que viola o PDM de Cascais ”. Depois, passando à apreciação do “ alegado erro nos pressupostos de facto e de direito ”, considerou-se essencialmente na sentença recorrida, não terem as recorrentes alegado “ qualquer tipo de prova de um único erro de facto ou de direito ” ou, “ os factos que a Administração considerou erradamente, nem que outros factos, que não os considerados, existem verdadeiramente ” nem “ tão-pouco apresentam as recorrentes as razões que as levaram a considerar que houve efectivamente uma errada valoração dos referidos factos ”. Por fim, considerando que as recorrentes apenas de forma genérica alegam, “ sem, para tal, apresentarem argumentos ou fundamentos bastantes, que o acto recorrido colide ainda com o princípio da justiça, da proporcionalidade e da imparcialidade ”, entendeu, por essa razão, não tomar “ conhecimento do aludido vício ”. Em conformidade, acabou por negar provimento ao recurso contencioso de anulação. 5.1 – Passemos agora a apreciar os alegados erros de julgamento, começando por verificar se deveria (ou não), ter sido julgado procedente o vício de forma por falta de fundamentação do acto, tal como pretendem as recorrentes, já que, tendo estas argumentado que a justificação do indeferimento contido no acto impugnado assenta em elementos meramente conclusivos, ou seja, que o acto não indica as razões, nomeadamente de facto, determinantes da decisão nele contida, só depois de se apurarem os motivos em que o acto alicerçou a decisão impugnada, é que é possível averiguar ou apreciar o erro de julgamento que as recorrentes dirigem à sentença recorrida no que tange ao invocado “ vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e por erro sobre os pressupostos de direito ”. Comecemos então por averiguar se o acto está ou não suficientemente fundamentado. A “ proposta de legalização de alterações efectuadas ”, constante de fls. 10/12 dos autos e para cujo documento se remete na matéria de facto, mereceu o seguinte parecer: “A pretensão consta da ampliação da moradia, registando-se um agravamento da área de construção e ocupação excessiva face às características morfológicas dominantes assentes no zonamento HO do PUCS O índice da construção proposto situa-se em 1.6. Por outro lado a proposta compromete o disposto no artº 1360º do Cód. Civil em relação à varanda existente/proposta no 1º piso. Face ao exposto e tendo em consideração que a legalização viola o articulado do Regulamento/PDM que (…) na «categoria de Espaço Urbano de Baixa Densidade», julga-se de propor emissão de proposta desfavorável, nos termos do nº 1, al. a) e b) do artº 63º do DL 250/94 , de 15/10”. E, embora não descortinemos, quer nos documentos que constituem o processo administrativo, quer nos documentos que as partes juntaram ao processo, a prática do acto administrativo impugnado nos autos demonstrativo dos precisos termos em que ele se fundamentou, resulta no entanto do “ ofício nº 13136, de 14.03.2002 ”, referenciado igualmente na matéria de facto e que deu a conhecer aos recorrentes a prática do acto impugnado, que ele se fundamentou no aludido parecer dos Serviços Técnicos. Com efeito, a prática do acto impugnado nos autos, foi notificada aos recorrentes através do “ ofício nº 13136, de 14.03.2002 ” através do qual os serviços da C. M. de Cascais lhes comunicaram o seguinte: “(…), comunico a V. Ex.ª que em 07.03.2002, o Vereador do Pelouro de Urbanismo com subdelegação de competências, INDEFERIU o processo em epígrafe, ao abrigo da alínea e número do artº 63º do DL 445/91 , de 20 de Novembro abaixo mencionados, fundamentado nos pareceres dos Serviços Técnicos , transmitidos em anexo ao ofício supra, e que se envia de novo. Alínea: a; b) Número: 1 )”. (doc. de fls. 9 dos autos). Donde resulta que o acto impugnado remeteu ou concordou com a fundamentação contida no Parecer dos Serviços Técnicos. E essa fundamentação por remissão está expressamente prevista no artº 125º nº 1 do CPA ao referir que a fundamentação pode consistir “ em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso parte integrante do respectivo acto ”. Assim, a fundamentação do acto impugnado, face ao estabelecido no artº 125º nº 1 do CPA , integra o conteúdo do referido parecer. Pelo que, ao contrário do entendido pelas recorrentes, a falta ou insuficiência de fundamentação não residirá no facto de o acto ter sido fundamentado por remissão, mas na eventual ausência ou insuficiência de fundamentação constante do parecer para o qual o acto contenciosamente impugnado remeteu. Por afectar direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, o acto impugnado tinha que ser fundamentado (cf. art. 124, nº 1, al. a) CPA ). Importa por conseguinte verificar se o aludido parecer dá a conhecer, com suficiência, clareza e congruência, nos termos do exigido pelo artº 125º nº 1 e nº 2 do CPA “ os fundamentos de facto e de direito da decisão ” ou seja se esses fundamentos permitem aos destinatários do acto apreender o conteúdo e sentido da vontade administrativa. Face ao conteúdo do transcrito parecer em que se fundamentou o acto, parece-nos que a insuficiência de fundamentação é notória. No caso, começa o parecer por referir que “ a pretensão consta da ampliação da moradia, registando-se um agravamento da área de construção e ocupação excessiva face às características morfológicas dominantes assentes no zonamento HO do PUCS ”, e que “ o índice da construção proposto situa-se em 1.6 ”, sem referir nomeadamente qual a área ampliada, área anterior, normas que impedem ou proíbem essa ampliação, quais as “ características morfológicas dominantes assentes no zonamento HO do PUCS ” ou ainda qual o índice de construção correspondente à “ Categoria de Espaço Urbano de Baixa Densidade ”, quais as normas que colidem com o índice de construção proposto ou as razões pelas quais o aludido índice foi considerado excessivo. Por outro lado ao dizer que “ a proposta compromete o disposto no artº 1360º do Cód. Civil em relação à varanda existente/proposta no 1º piso ”, sem enunciar a situação de facto ou ponto de referência relativamente ao qual ocorre tal violação, o acto limita-se, como salientam as recorrentes, a invocar elementos meramente conclusivos, como, aliás, resulta ainda da parte final da fundamentação. Em suma, temos de concluir que, na situação, a fundamentação do acto não é suficiente para dar a conhecer aos seus destinatários as razões ou os concretos motivos, quer de facto quer de direito, que determinaram a entidade administrativa a decidir no sentido em que decidiu já que, como sustentam as recorrentes, a fundamentação do acto limita-se, no essencial, a considerações meramente conclusivas, da impossibilidade de legalização das obras em questão. Pelo que, diversamente do que se entendeu na sentença recorrida, não deve o acto impugnado considerar-se como suficientemente fundamentado face às exigências do dever de fundamentar, impostas pelo artº 125º do CPA . Fica em consequência prejudicado o conhecimento do alegado erro de julgamento no que tange ao erro sobre os pressupostos que as recorrentes igualmente apontaram à sentença recorrida já que, se não se conhecem os pressupostos de facto em que o acto se fundamentou, não é possível averiguar se esses pressupostos contrariam (ou não) o direito. + Termos em que ACORDAM: - Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida; - Julgar procedente o recurso contencioso, anulando o acto contenciosamente impugnado. - Sem custas, por isenção da entidade recorrida. Lisboa, 28 de Maio de 2008. - Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro .