Quem foi o relator do acórdão 082/14?

O relator foi Aragão Seia, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 082/14?

O acórdão foi proferido em 08 de outubro de 2014.

082/14 - STA

Sumário

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17/8, a Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, sendo que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no nº 2 do art. 2º da mesma referida Lei.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo EP – Estradas de Portugal, S.A. veio recorrer da douta sentença do Tribunal Administrativo do Porto proferido em 21 de outubro de 2013 (cfr.341-360) por oposição com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 25 de junho de 2009 – Processo nº 244/09. Admitido o recurso por despacho de fls. 366-367, foram as partes notificadas para apresentarem as alegações tendentes a demonstrar a alegada oposição de julgados, no prazo previsto no nº2, do artigo 282.º CPPT. A recorrente apresentou a fls. 371-386 dos autos, as alegações de recurso, formulando as conclusões seguintes: 1) Vem o presente recurso apresentado com fundamento na oposição entre a sentença recorrida de 28/10/2013, com o anteriormente decidido pelo STA, nos Acórdãos fundamento de 25/06/2009, proferidos nos processos n.º 0243/09 e 0244/09 e processo n.º 0140/11, de 08/06/2011, disponíveis em www.dgsi.pt, acórdãos em questão, que, tendo por base a mesma matéria de direito, decidiram em sentido oposto. 2) A presente decisão, foi proferida com fundamento no Acórdão do STA 232/2013 de 26/06 (ainda não transitado em julgado, e objeto de Recurso pela EP, SA), e que entendeu que a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, apesar de ser norma geral relativamente ao regime especial de proteção às estradas nacionais (cfr: artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71), revogou parte daquele regime, contrariando, assim, solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito perfilhada nos Acórdãos proferidos pelo STA nos processos n.º 0243/09, datado de 25/06/2009, e 0244/09, datado de 25/06/2009 3) Em ambos os arestos, o recorrido e os fundamento está em causa a apreciação da competência da EP para liquidar taxas pela autorização ou licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, razão pela qual se verifica a identidade de situações de facto. 4) Acresce que em ambas as situações, tidas em consideração quer na sentença recorrida quer nos Acórdãos fundamento, está em causa a legitimidade da EP na cobrança de taxas de licença para implantação de tabuletas ou objetos de publicidade na denominada zona de proteção à estrada. 5) No que se refere à questão de direito, que é Idêntica em ambos os doutos Decisão e Acórdãos, recorrida e fundamento, e que se prende com a legitimidade da EP em cobrar as taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitário, depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88. 6) Concretamente, importa saber se a EP depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, tem competência para a liquidação de taxas de publicidade, nos termos da alínea j), do n.º 1, do artigo 15°, do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro. 7) Na sentença recorrida conclui-se que “… depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2°, n°2, da Lei n°97/88.” 8) Enquanto que, nos acórdãos fundamento, decidiu que “Ora, a entidade exequente, IEP-lnstituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade». Tanto basta para concluir — e ao contrário do que defende a ora recorrente — que é legal «a cobrança da taxa referida».” 9) De acordo com a interpretação vertida nestes dois acórdãos o legislador, não pretendeu, com a publicação do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de julho e posteriormente a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, revogar as disposições do Decreto-Lei n.º 13/71, que atribuem à EP a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob sua jurisdição. 10) Para que exista oposição é, necessária tanto uma identidade jurídica como factual, o que se verifica. 11) As decisões em confronto, quanto à mesma questão de direito, divergem na sua interpretação do direito, pelo que estão em oposição. 12) Da legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, tem natureza especial, não tendo sido revogado pela Lei 97/88, de 17 de agosto. 13) A zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à Recorrente aplicar e fazer aplicar o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b), artigo 10.º n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.º 13/71), 14) O conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a Recorrente, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, N.W. 1, alínea 1) do mesmo diploma. 15) Permissão esta, que supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afetadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 13/71). 16) Quando a Lei n.º 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-lei n.º 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da EP, quer com Isso dizer que a Câmara Municipal não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da EP a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra sob jurisdição desta), mas já o contrário pode suceder, isto é, a EP pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM. 17) Assim, e em matéria de publicidade, coexistem duas jurisdições nas estradas sob jurisdição da EP: a da JAE, por força do DL 13/71, e a das autarquias em virtude da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto, sendo que na hipótese da publicidade afixada para além da zona de proteção às estradas (cfr: artigo 3)’, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71) e sob jurisdição camarária será ainda devido a emissão de parecer da JAE, caso aquela seja percetível da primeira. 18) Esta é, em traços genéricos, a posição defendida pela Recorrente e sufragada naqueles dois acórdãos fundamento. 19) É manifesta, pois, a oposição de julgados, cuja apreciação e decisão, para melhor aplicação do direito, se impõe. 20) Verificando-se, assim, os fundamentos do recurso de oposição de julgados, ou seja, identidade substancial das situações fácticas em confronto e a divergência de soluções quanto à mesma questão de direito, o presente recurso deve prosseguir os seus trâmites. 21) Da legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, tem natureza especial, não tendo sido revogado pela Lei 97/88, de 17 de agosto, não se pronunciando o acórdão recorrido quanto à questão da revogabilidade, ou não, do DL 13/71. 22) A zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à Recorrente aplicar e fazer aplicar o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b), artigo 10.3 n? 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.º 13/71). 23) O conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a Recorrente, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, nº. 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71 ou à “autorização ou licença” na designação constante do artigo 15.°, n.º 1, alínea j), do mesmo diploma. 24) Permissão esta, que supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afetadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 13/71). 25) Acresce que, o facto do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, ter atualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela EP, traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo Decreto-Lei n.º 13/71. 26) Ora, devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acenadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não pode deixar se ser considerado o facto de que, 16 anos após a alegada derrogação da competência da EP, defendida no acórdão recorrido, o legislador procedeu à atualização, expressa e inequívoca, da taxa devida pela autorização ou licença da publicidade concedida pela EP. 27) Existem dois regimes de licenciamento da publicidade que se complementam, atendendo, aliás, às competências e responsabilidades próprias de cada uma das entidades envolvidas. Nestes termos e nos melhores de direito deverá o presente recurso prosseguir os seus termos, julgando-se verificada a invocada oposições de acórdãos, com as legais consequências. Só assim se decidindo será cumprido o direito e feita JUSTIÇA. Contra alegou a entidade recorrida Petróleos de Portugal – Petrogal, S.A., concluindo que: a) Com efeito, a douta sentença recorrida decidiu correctamente que a Lei no 97/88 teria revogado o Artigo 10°, nº 1, al. b) do Decreto-Lei nº 13/71 e que a Recorrente não tem competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas. b) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei n°25/2004, nos quadro de princípio das regras previstas no Artigo 9°, nº 1 e 2 do C. Civ.. c) Como foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta. d) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3°, n°1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências. e) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1° e 2º, e como se diz no douto Acórdão dá 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Junho de 2013, acima abundantemente citado. O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer: 1.Pressupostos para o conhecimento do recurso Os requisitos para o conhecimento do mérito do recurso das decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados (art.280° n°5 CPPT) são idênticos aos requisitos globais para o conhecimento dos recursos interpostos com fundamento em oposição de acórdãos (art.284° n°1 CPPT; cf. desenvolvimento em Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6ª edição 2011 Volume IV p422 anotação 11 al. c) ao art.280° CPPT e p466 anotação 5 ao art.284° CPPT). São requisitos legais cumulativos do conhecimento do recurso por oposição de acórdãos: - identidade da questão fundamental de direito -ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica -identidade de situações fácticas -antagonismo de soluções jurídicas (art.284° CPPT;art.27° n°1 al. b) ETAF vigente;art.152° n°1 al.a) CPTA) A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (acórdãos STA Pleno secção de Contencioso Tributário 19.06.96 processo nº 19532; 18.05.2005 processo n°276/05) A oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6’ edição 2011 Volume IV p.475809;acórdão STJ 26041995 processo n°87 156) A oposição e soluções jurídicas exige ainda pronúncia expressa sobre a questão, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (acórdãos STA Pleno SCT 6.05.2009 processo nº 617/08,26.09.2007 processo nº 452/07;acórdãos STA SCT 28.01.2009 processo nº 981/07); 22.10.2008 processo n°224/08) 2.Apreciação do caso concreto A. Questão fundamental de direito A questão fundamental de direito submetida ao veredicto do tribunal de recurso enuncia-se nos seguintes termos: competência da EP-Estradas de Portugal,SA para a liquidação de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88,17 agosto Verifica-se antagonismo de soluções jurídicas, num quadro de ausência de alteração da regulamentação jurídica e de factualidade substancialmente idêntica A sentença recorrida aderiu sem reserva à doutrina do acórdão STA-SCT 26 junho 2013 processo nº 232/13 (do qual transcreveu extenso excerto),o qual se pronunciou explicitamente no sentido de, após o início da vigência da Lei nº 97/88,17 agosto a competência para a liquidação de taxas pelo licenciamento para afixação de mensagens publicitárias na zona de protecção das estradas nacionais foi atribuída às câmaras municipais, na área do respectivo concelho; a EP-Estradas de Portugal, SA (actual sucessor jurídico da Junta Autónoma das Estradas) apenas dispõe de competência para a emissão de parecer no âmbito do procedimento de licenciamento. O acórdão fundamento pronunciou-se explicitamente no sentido de que o IEP-Instituto de Estradas de Portugal (sucessor jurídico da Junta Autónoma das Estradas) dispunha de competência legal para o licenciamento para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade e a cobrança das respectivas taxas na zona de protecção a estrada nacional; a Lei n°97/88,17 agosto não revogou as normas do DL nº 13/71,23 janeiro que atribuíam à Junta Autónoma das Estradas (e sua actual sucessora jurídica a EP Estradas de Portugal, SA) aquela competência B. Conflito de jurisprudência A solidez e convincência da fundamentação aponta no sentido da adopção da doutrina do acórdão STA-SCT 26 junho 2013 processo nº 232/13,acolhida sem reserva na sentença recorrida, cujo sumário se transcreve: «1.O art.2°, n°2, da Lei nº 97/88,de 17 de Agosto, está em contradição com o expressamente consagrado no art.10°, n°1,alínea b), do Decreto-Lei n°13/71,de 23 de Janeiro, na parte em que este último comete às Estradas de Portugal, SA, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório. 2.No caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali, ainda que esta sela posterior, excepto, neste caso,”se outra for a intenção inequívoca do legislador”,o que acontece no caso em apreço. 3.A Lei nº 97/88,de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. 4.Assim sendo, depois da entrada em vigor daquele diploma a Estradas de Portugal, SA deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto nº art.2°,n°2,da Lei nº 97/88.» C. Não obstante, não pode ignorar-se que a actualização das taxas a pagar pelas autorizações e licenças para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedidas pela EP-Estradas de Portugal.,SA, operada pelo DL nº 25/2004,24 janeiro traduz uma inequívoca intenção do legislador no sentido da manutenção da vigência do DL nº 13/71,23 janeiro (art.15° n°1 al. j)) O sentido útil da norma que procede à actualização das taxas pressupõe uma conjugação das áreas de competência da recorrente e das câmaras municipais para o licenciamento de mensagens publicitária, que se estabelece nos seguintes termos: -competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP Estradas de Portugal. SA (arts. 1° n°1 e 2° nºs 1 e 2 Lei n°97/88,17 agosto); -competência da EP Estradas de Portugal., SA para o licenciamento de publicidade não comercial (de acordo com o conceito plasmado no Código da Publicidade, aprovado pelo DL n°330/90,23 outubro, cf. art.3° nºs 3,4 e 5) na sua área de jurisdição (art.10° n°1 al. b) segundo segmento DL n°13/71,23 janeiro) CONCLUSÃO O recurso não merece provimento. O acórdão impugnado deve ser confirmado. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Com interesse para a decisão foram dados como provados os seguintes factos: A) Na decisão recorrida: 1. A ora impugnante, Petrogal — Petróleos de Portugal, S. A., é uma sociedade anónima cujo respectivo objecto social consiste na refinação do petróleo bruto e seus derivados, no transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e gás natural, na pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural, e em quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexos com os anteriormente referidos - cfr. petição inicial, facto 3. a fls. 7 e seguintes dos autos que remete apara certidão permanente do Registo Comercial: 2. No âmbito de acção de fiscalização realizada pela EP — Estradas de Portugal, S. A., ao Posto de Abastecimento de Combustíveis detido pela Impugnante na EN …… — …. verificou-se “(...) a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei 97/88 de 17 de Agosto e DL 105/98 de 14 de Abril, com redacção dada pelo DL 166/99 de 13 de Maio(...)” — cfr. Documento de fls. 33 dos autos, ofício remetido pela EP ao Impugnante e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais; 3. Na sequência do oficio mencionado em 2. e em resposta a uma exposição apresentada no âmbito do exercício de audiência prévia, a entidade fiscalizadora esclareceu o seguinte: ‘relativamente á dúvida suscitada sobre a competência de cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade nos PAC de acordo com o art. 2° da Lei 97/98 de 10 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado á margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade por cada autorização emitida, nos termos da alínea j), do n°1 do artigo 15° do DL 13/71 de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DL 25/2004 de 24 de Janeiro, Acresce-se que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada em PAC, quer se trate de publicidade em geral. Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos no nosso ofício n.° 1899 de 2009.11.10, a que acrescem os vindos de referir, pelo que fica V Exa. notificado do seguinte: (...) no prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada, sob pena de ser instaurado processo de reposição da legalidade, com eventual recurso ao encerramento do post (...)” — cfr. Ofício enviado á Impugnante, constante de fls. 39 dos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais; 4. Por ofício expedido em 18.04.2011, pela Delegação Regional do Porto, da E.P- Estradas de Portugal, S. A., a Impugnante foi notificada nos seguintes termos: “pela nossa notificação de 04.05.2010, foram V Exa. Notificados para apresentar projecto de publicidade do PAC (Posto de Abastecimento de Combustíveis da EN ………- …..) Tendo em conta que (...) não apresentaram projecto da mesma, a qual é susceptível de autorização da EP — Estradas de Portugal, S. A., vamos proceder à liquidação da respectiva taxa de acordo com as medições apuradas por estes serviços. Efectivamente a EP tem competência para autorizar a colocação de publicidade, cobrando a respectiva taxa. As autorizações para implantação de elementos publicitários serão sempre concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável, a título precário devendo ti. Exa., caso seja vossa pretensão, solicitar a respectiva renovação antes de terminar aquele período. Assim, ficam desde já notificadas da liquidação daquela, que se apurou no valor de €795, 06 (,..), de acordo com elementos disponíveis por esta Delegação Regional. (...) — cfr. Fls. 27 e seguintes dos autos, doc. 1 junto com a Petição Inicial cujo teor se dá por integralmente reproduzido; 5. Em 07.03.2012 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, oportunamente remetido ao Porto, o presente processo de Impugnação Judicial — cfr. FIs. 2 e seguintes dos autos. B) No acórdão fundamento: 1. Em 16-05-2007, foi instaurado o processo de execução n 1058200701018345, contra a empresa “ A………………, Lda, por dívida ao IEP - Instituto de Estradas de Portugal, devidos pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de três painéis publicitários junto à N 125, aos Km ………. e ………., na quantia de € 4.810,36 (informação oficial de fls. 22 e fls. 23); 2. A empresa “A…………….., Lda, com o nº de contribuinte ………… com sede na Rua …………., nº ……, …., Faro, tem como objecto social “Actividade Publicitária e de Espectáculos” (fls. 16 a 18, dos autos); 3. Em 28-05-2007, a executada foi citada (informação oficial de fls. 22); 4. Em 27-06-2007, deu entrada a petição inicial (carimbo aposto no rosto de fls. 4, dos autos). 3 – DO DIREITO Questões prévias: Primeiro: Cumpre realçar que o presente recurso foi interposto ao abrigo do regime previsto no artigo 280º nº 5 do CPPT, segundo o qual, «a existência de alçadas não prejudica o direito ao recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões que perfilhem solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior.». Trata-se de um recurso previsto para aqueles casos em que a decisão recorrida perfilha solução oposta – relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica – à adoptada em mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau, ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior. Nessa situação, ainda que o valor da causa não ultrapasse um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de primeira instância, o que impediria, em princípio, o recurso da decisão face ao disposto no nº 4 do artigo 280º do CPPT( Segundo o qual «não cabe recurso das decisões dos tribunais tributários de 1ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassar um quarto das alçadas fixadas para os tribunais judiciais de primeira instância».), ele torna-se admissível à luz do nº 5 deste preceito legal. Daí que, embora o valor da presente causa seja de € 795,06, tal recurso poderá ser admissível à luz do mencionado regime legal, já que ele possibilita o recurso para a Secção de Contencioso Tributário do STA com vista à uniformização das decisões sobre idêntica questão de direito, em conformidade, aliás, com o disposto no artigo 105º da LGT. Os requisitos destes recursos traduzem-se na necessidade de as decisões em confronto perfilharem «solução oposta» estando em causa o «mesmo fundamento de direito» e ocorrendo «ausência substancial de regulamentação jurídica», conforme decorre à evidência do nº 5 do art.º 280º do CPPT. O que pressupõe, naturalmente, uma identidade dos factos subjacentes (que terão de ser essencialmente os mesmos do ponto de vista do seu significado jurídico) e uma identidade do regime jurídico aplicado (ainda que em invólucros legislativos diferentes), pois sem essa identidade não será possível vislumbrar a emissão de proposições jurídicas opostas sobre a mesma questão fundamental de direito, nem se poderá atingir o fim visado com este tipo de recurso, que é o de assegurar o valor da igualdade na aplicação do direito. Deste modo, este tipo de recurso pressupõe, forçosamente, que no domínio do mesmo quadro normativo e perante idêntica realidade factual, tenham sido adoptadas soluções jurídicas opostas quanto à mesma questão fundamental de direito. Ou seja, que as decisões em confronto tenham arrancado de situações de facto idênticas e aplicado os mesmos preceitos legais, e que por força de uma diferente interpretação jurídica tenham chegado a conclusões antagónicas. E porque assim é, a primeira questão a resolver no presente recurso consiste em saber se ocorre ou não a invocada oposição de acórdãos, pois, como resulta expressamente do art. 641º, nº 5 do CPC, a decisão de admissão do recurso proferida pelo tribunal recorrido não faz caso julgado e não impede o tribunal de recurso de reapreciar a questão. Como se sabe, este tipo de recurso segue a tramitação dos recursos jurisdicionais previstos no art. 280º do CPPT, com a disciplina constante dos arts 281º e 282º desse diploma legal, e não a tramitação prevista no art. 284º do CPPT, pelo que nele não há, após o despacho de admissão do recurso, a fase processual de alegações (e conclusões) tendentes a demonstrar a existência da apontada oposição de julgados (prevista no nº 3 do art. 284º). Nele não há, sequer, uma fase processual idêntica à prevista no nº 5 do art. 284º, pelo que não pode ser julgado findo pelo relator por falta de verificação da invocada oposição. Ao recorrente basta invocar e evidenciar a oposição de julgados no requerimento de interposição do recurso, com vista a vê-lo admitido ao abrigo do nº 5 do art. 280º do CPPT, pelo que, uma vez admitido o recurso, não está obrigada a levar essa matéria às conclusões da alegação sobre o mérito do recurso que subsequentemente tem de apresentar nos termos previstos no nº 3 do art. 282º do CPPT. E, dado que a decisão de admissão do recurso não vincula o tribunal superior, importa aferir, se efectivamente existe a invocada oposição de julgados. Da ocorrência de oposição de julgados: Tal como decorre da leitura da sentença recorrida, a questão em debate na presente impugnação judicial é a de saber se as Estradas de Portugal, S.A., tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade no Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN ………….. — …., da freguesia e concelho de Valongo, no valor de €795, 06. Na sentença recorrida, julgou-se que a EP não tinha competência após a entrada em vigor da Lei 97/88 para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias. Ora, também no acórdão fundamento, proferido em processo de oposição a execução fiscal, foi apreciada e decidida a questão da habilitação legal do Instituto de Estradas de Portugal (actual Estradas de Portugal, S.A.) para a liquidação e cobrança de taxa de publicidade, no pressuposto de que a questão constituía fundamento de oposição à luz da alínea a) do art. 204º do CPPT. E nele julgou-se que, ao contrário do que era defendido pelo oponente/recorrente, as normas do Dec. Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, não haviam sido revogadas pela Lei nº 97/88. Como nele se deixou afirmado, «…temos por excessiva e errónea a conclusão da ora recorrente, de que «Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a EP, Estradas de Portugal, E.P.E. (outrora Junta Autónoma de Estradas)». «Ora, a entidade exequente, IEP-Instituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade». Julgou-se, portanto, que o IEP-Instituto de Estradas de Portugal gozava de habilitação legal ou competência para a cobrança por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade na denominada zona de protecção à estrada. Sendo assim, não há dúvida que as decisões em confronto convocaram realidades factuais semelhantes e apelaram às mesmas normas jurídicas, decidindo de modo oposto a mesma questão fundamental de direito. Tanto basta para se concluir que se verificam os requisitos previstos no n.º 5 do art. 280.º do CPPT, razão pela qual passaremos de imediato ao conhecimento do mérito do recurso, avaliando se a decisão recorrida decidiu, ou não, com acerto. DECIDINDO A OPOSIÇÃO DE JULGADOS: A questão a decidir neste recurso é, como vimos, a de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais. Trata-se de questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada. Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo. Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: «3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) . Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de -25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios, mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT. Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.». Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. A sentença não merece, pois, qualquer censura, devendo ser confirmada. Termos em que acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. D.N. Lisboa, 08 de Outubro de 2014. – Aragão Seia (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.

Sumário

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

EP- Estradas de Portugal, S.A. veio recorrer da douta sentença do Tribunal Administrativo do Porto proferido em 21 de outubro de 2013 (cfr.341-360) por oposição com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 25 de junho de 2009 – Processo nº 244/09.

Admitido o recurso por despacho de fls. 366-367, foram as partes notificadas para apresentarem as alegações tendentes a demonstrar a alegada oposição de julgados, no prazo previsto no nº2, do artigo 282.º CPPT.

A recorrente apresentou a fls. 371-386 dos autos, as alegações de recurso, formulando as conclusões seguintes:

1) Vem o presente recurso apresentado com fundamento na oposição entre a sentença recorrida de 28/10/2013, com o anteriormente decidido pelo STA, nos Acórdãos fundamento de 25/06/2009, proferidos nos processos n.º 0243/09 e 0244/09 e processo n.º 0140/11, de 08/06/2011, disponíveis em www.dgsi.pt, acórdãos em questão, que, tendo por base a mesma matéria de direito, decidiram em sentido oposto.

2) A presente decisão, foi proferida com fundamento no Acórdão do STA 232/2013 de 26/06 (ainda não transitado em julgado, e objeto de Recurso pela EP, SA), e que entendeu que a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, apesar de ser norma geral relativamente ao regime especial de proteção às estradas nacionais (cfr: artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71), revogou parte daquele regime, contrariando, assim, solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito perfilhada nos Acórdãos proferidos pelo STA nos processos n.º 0243/09, datado de 25/06/2009, e 0244/09, datado de 25/06/2009

3) Em ambos os arestos, o recorrido e os fundamento está em causa a apreciação da competência da EP para liquidar taxas pela autorização ou licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, razão pela qual se verifica a identidade de situações de facto.

4) Acresce que em ambas as situações, tidas em consideração quer na sentença recorrida quer nos Acórdãos fundamento, está em causa a legitimidade da EP na cobrança de taxas de licença para implantação de tabuletas ou objetos de publicidade na denominada zona de proteção à estrada.

5) No que se refere à questão de direito, que é Idêntica em ambos os doutos Decisão e Acórdãos, recorrida e fundamento, e que se prende com a legitimidade da EP em cobrar as taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitário, depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88.

6) Concretamente, importa saber se a EP depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, tem competência para a liquidação de taxas de publicidade, nos termos da alínea j), do n.º 1, do artigo 15°, do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

7) Na sentença recorrida conclui-se que “… depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2°, n°2, da Lei n°97/88.”

8) Enquanto que, nos acórdãos fundamento, decidiu que “Ora, a entidade exequente, IEP-lnstituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade». Tanto basta para concluir — e ao contrário do que defende a ora recorrente — que é legal «a cobrança da taxa referida».”

9) De acordo com a interpretação vertida nestes dois acórdãos o legislador, não pretendeu, com a publicação do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de julho e posteriormente a Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, revogar as disposições do Decreto-Lei n.º 13/71, que atribuem à EP a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob sua jurisdição.

10) Para que exista oposição é, necessária tanto uma identidade jurídica como factual, o que se verifica.

11) As decisões em confronto, quanto à mesma questão de direito, divergem na sua interpretação do direito, pelo que estão em oposição.

12) Da legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, tem natureza especial, não tendo sido revogado pela Lei 97/88, de 17 de agosto.

13) A zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à Recorrente aplicar e fazer aplicar o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b), artigo 10.º n.º 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.º 13/71),

14) O conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a Recorrente, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, N.W. 1, alínea 1) do mesmo diploma.

15) Permissão esta, que supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afetadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 13/71).

16) Quando a Lei n.º 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-lei n.º 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da EP, quer com Isso dizer que a Câmara Municipal não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da EP a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra sob jurisdição desta), mas já o contrário pode suceder, isto é, a EP pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei n.º 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM.

17) Assim, e em matéria de publicidade, coexistem duas jurisdições nas estradas sob jurisdição da EP: a da JAE, por força do DL 13/71, e a das autarquias em virtude da Lei n.º 97/88 de 17 de agosto, sendo que na hipótese da publicidade afixada para além da zona de proteção às estradas (cfr: artigo 3)’, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71) e sob jurisdição camarária será ainda devido a emissão de parecer da JAE, caso aquela seja percetível da primeira.

18) Esta é, em traços genéricos, a posição defendida pela Recorrente e sufragada naqueles dois acórdãos fundamento.

19) É manifesta, pois, a oposição de julgados, cuja apreciação e decisão, para melhor aplicação do direito, se impõe.

20) Verificando-se, assim, os fundamentos do recurso de oposição de julgados, ou seja, identidade substancial das situações fácticas em confronto e a divergência de soluções quanto à mesma questão de direito, o presente recurso deve prosseguir os seus trâmites.

21) Da legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, tem natureza especial, não tendo sido revogado pela Lei 97/88, de 17 de agosto, não se pronunciando o acórdão recorrido quanto à questão da revogabilidade, ou não, do DL 13/71.

22) A zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à Recorrente aplicar e fazer aplicar o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b), artigo 10.3 n? 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.º 13/71).

23) O conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a Recorrente, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, nº. 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71 ou à “autorização ou licença” na designação constante do artigo 15.°, n.º 1, alínea j), do mesmo diploma.

24) Permissão esta, que supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afetadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12.º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 13/71).

25) Acresce que, o facto do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, ter atualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela EP, traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo Decreto-Lei n.º 13/71.

26) Ora, devendo o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acenadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não pode deixar se ser considerado o facto de que, 16 anos após a alegada derrogação da competência da EP, defendida no acórdão recorrido, o legislador procedeu à atualização, expressa e inequívoca, da taxa devida pela autorização ou licença da publicidade concedida pela EP.

27) Existem dois regimes de licenciamento da publicidade que se complementam, atendendo, aliás, às competências e responsabilidades próprias de cada uma das entidades envolvidas.

Nestes termos e nos melhores de direito deverá o presente recurso prosseguir os seus termos, julgando-se verificada a invocada oposições de acórdãos, com as legais consequências.

Só assim se decidindo será cumprido o direito e feita JUSTIÇA.

Contra alegou a entidade recorrida Petróleos de Portugal – Petrogal, S.A., concluindo que:

a) Com efeito, a douta sentença recorrida decidiu correctamente que a Lei no 97/88 teria revogado o Artigo 10°, nº 1, al. b) do Decreto-Lei nº 13/71 e que a Recorrente não tem competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas.

b) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei n°25/2004, nos quadro de princípio das regras previstas no Artigo 9°, nº 1 e 2 do C. Civ

c) Como foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade - um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais - levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação colecta.

d) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3°, n°1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.

e) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1° e 2º, e como se diz no douto Acórdão dá 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo de 28 de Junho de 2013, acima abundantemente citado.

O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer:

1. Pressupostos para o conhecimento do recurso

Os requisitos para o conhecimento do mérito do recurso das decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados (art.280° n°5 CPPT) são idênticos aos requisitos globais para o conhecimento dos recursos interpostos com fundamento em oposição de acórdãos (art.284° n°1 CPPT; cf. desenvolvimento em Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6ª edição 2011 Volume IV p422 anotação 11 al. c) ao art.280° CPPT e p466 anotação 5 ao art.284° CPPT).

São requisitos legais cumulativos do conhecimento do recurso por oposição de acórdãos:

- identidade da questão fundamental de direito

-ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica

-identidade de situações fácticas

-antagonismo de soluções jurídicas

(art.284° CPPT;art.27° n°1 al. b) ETAF vigente;art.152° n°1 al.a) CPTA)

A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (acórdãos STA Pleno secção de Contencioso Tributário 19.06.96 processo nº 19532; 18.05.2005 processo n°276/05)

A oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6’ edição 2011 Volume IV p.475809;acórdão STJ 26041995 processo n°87 156)

A oposição e soluções jurídicas exige ainda pronúncia expressa sobre a questão, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (acórdãos STA Pleno SCT 6.05.2009 processo nº 617/08,26.09.2007 processo nº 452/07;acórdãos STA SCT 28.01.2009 processo nº 981/07); 22.10.2008 processo n°224/08)

2. Apreciação do caso concreto

A. Questão fundamental de direito

A questão fundamental de direito submetida ao veredicto do tribunal de recurso enuncia-se nos seguintes termos: competência da EP-Estradas de Portugal,SA para a liquidação de taxas por afixação ou instalação de publicidade exterior na zona de protecção das estradas nacionais, após o início da vigência da Lei nº 97/88,17 agosto

Verifica-se antagonismo de soluções jurídicas, num quadro de ausência de alteração da regulamentação jurídica e de factualidade substancialmente idêntica

A sentença recorrida aderiu sem reserva à doutrina do acórdão STA-SCT 26 junho 2013 processo nº 232/13 (do qual transcreveu extenso excerto),o qual se pronunciou explicitamente no sentido de, após o início da vigência da Lei nº 97/88,17 agosto a competência para a liquidação de taxas pelo licenciamento para afixação de mensagens publicitárias na zona de protecção das estradas nacionais foi atribuída às câmaras municipais, na área do respectivo concelho; a EP-Estradas de Portugal, SA (actual sucessor jurídico da Junta Autónoma das Estradas) apenas dispõe de competência para a emissão de parecer no âmbito do procedimento de licenciamento.

O acórdão fundamento pronunciou-se explicitamente no sentido de que o IEP-Instituto de Estradas de Portugal (sucessor jurídico da Junta Autónoma das Estradas) dispunha de competência legal para o licenciamento para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade e a cobrança das respectivas taxas na zona de protecção a estrada nacional; a Lei n°97/88,17 agosto não revogou as normas do DL nº 13/71,23 janeiro que atribuíam à Junta Autónoma das Estradas (e sua actual sucessora jurídica a EP Estradas de Portugal, SA) aquela competência

B. Conflito de jurisprudência

A solidez e convincência da fundamentação aponta no sentido da adopção da doutrina do acórdão STA-SCT 26 junho 2013 processo nº 232/13,acolhida sem reserva na sentença recorrida, cujo sumário se transcreve:

«1. O art.2°, n°2, da Lei nº 97/88,de 17 de Agosto, está em contradição com o expressamente consagrado no art.10°, n°1,alínea b), do Decreto-Lei n°13/71,de 23 de Janeiro, na parte em que este último comete às Estradas de Portugal, SA, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório.

2. No caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali, ainda que esta sela posterior, excepto, neste caso,”se outra for a intenção inequívoca do legislador”,o que acontece no caso em apreço.

3. A Lei nº 97/88,de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

4. Assim sendo, depois da entrada em vigor daquele diploma a Estradas de Portugal, SA deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto nº art.2°,n°2,da Lei nº 97/88.»

C. Não obstante, não pode ignorar-se que a actualização das taxas a pagar pelas autorizações e licenças para implantação de tabuletas ou objectos de publicidade concedidas pela EP-Estradas de Portugal.,SA, operada pelo DL nº 25/2004,24 janeiro traduz uma inequívoca intenção do legislador no sentido da manutenção da vigência do DL nº 13/71,23 janeiro (art.15° n°1 al. j))

O sentido útil da norma que procede à actualização das taxas pressupõe uma conjugação das áreas de competência da recorrente e das câmaras municipais para o licenciamento de mensagens publicitária, que se estabelece nos seguintes termos:

-competência exclusiva das câmaras municipais para o licenciamento de publicidade comercial nas áreas dos respectivos concelhos, precedida de parecer prévio da EP Estradas de Portugal. SA (arts. 1° n°1 e 2° nºs 1 e 2 Lei n°97/88,17 agosto);

-competência da EP Estradas de Portugal., SA para o licenciamento de publicidade não comercial (de acordo com o conceito plasmado no Código da Publicidade, aprovado pelo DL n°330/90,23 outubro, cf. art.3° nºs 3,4 e 5) na sua área de jurisdição (art.10° n°1 al. b) segundo segmento DL n°13/71,23 janeiro)

CONCLUSÃO

O recurso não merece provimento.

O acórdão impugnado deve ser confirmado.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Com interesse para a decisão foram dados como provados os seguintes factos:

A) Na decisão recorrida:

1. A ora impugnante, Petrogal — Petróleos de Portugal, S. A., é uma sociedade anónima cujo respectivo objecto social consiste na refinação do petróleo bruto e seus derivados, no transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e gás natural, na pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural, e em quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou prestação de serviços conexos com os anteriormente referidos - cfr. petição inicial, facto 3. a fls. 7 e seguintes dos autos que remete apara certidão permanente do Registo Comercial:

2. No âmbito de acção de fiscalização realizada pela EP — Estradas de Portugal, S. A., ao Posto de Abastecimento de Combustíveis detido pela Impugnante na EN …… — …. verificou-se “(...) a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, nos termos legais, pelo que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei 97/88 de 17 de Agosto e DL 105/98 de 14 de Abril, com redacção dada pelo DL 166/99 de 13 de Maio(...)” — cfr. Documento de fls. 33 dos autos, ofício remetido pela EP ao Impugnante e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais;

3. Na sequência do oficio mencionado em 2. e em resposta a uma exposição apresentada no âmbito do exercício de audiência prévia, a entidade fiscalizadora esclareceu o seguinte: ‘relativamente á dúvida suscitada sobre a competência de cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade nos PAC de acordo com o art. 2° da Lei 97/98 de 10 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da EP, quando se trate de um posto instalado á margem de uma estrada sob a sua jurisdição. Por outro lado, a legislação rodoviária prevê uma taxa de publicidade por cada autorização emitida, nos termos da alínea j), do n°1 do artigo 15° do DL 13/71 de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo DL 25/2004 de 24 de Janeiro, Acresce-se que também é da competência da EP cobrar uma taxa anual pela emissão de uma autorização, quer se trate de publicidade afixada em PAC, quer se trate de publicidade em geral. Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos no nosso ofício n.° 1899 de 2009.11.10, a que acrescem os vindos de referir, pelo que fica V Exa. notificado do seguinte: (...) no prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto para legalização da publicidade já instalada, sob pena de ser instaurado processo de reposição da legalidade, com eventual recurso ao encerramento do post (...)” — cfr. Ofício enviado á Impugnante, constante de fls. 39 dos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido para os efeitos legais;

4. Por ofício expedido em 18.04.2011, pela Delegação Regional do Porto, da E.P- Estradas de Portugal, S. A., a Impugnante foi notificada nos seguintes termos: “pela nossa notificação de 04.05.2010, foram V Exa. Notificados para apresentar projecto de publicidade do PAC (Posto de Abastecimento de Combustíveis da EN ………- …..) Tendo em conta que (...) não apresentaram projecto da mesma, a qual é susceptível de autorização da EP — Estradas de Portugal, S. A., vamos proceder à liquidação da respectiva taxa de acordo com as medições apuradas por estes serviços. Efectivamente a EP tem competência para autorizar a colocação de publicidade, cobrando a respectiva taxa. As autorizações para implantação de elementos publicitários serão sempre concedidas pelo prazo máximo de um ano, renovável, a título precário devendo ti. Exa., caso seja vossa pretensão, solicitar a respectiva renovação antes de terminar aquele período. Assim, ficam desde já notificadas da liquidação daquela, que se apurou no valor de €795, 06 (,..), de acordo com elementos disponíveis por esta Delegação Regional. (...) — cfr. Fls. 27 e seguintes dos autos, doc. 1 junto com a Petição Inicial cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

5. Em 07.03.2012 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, oportunamente remetido ao Porto, o presente processo de Impugnação Judicial — cfr. FIs. 2 e seguintes dos autos.

B) No acórdão fundamento:

1. Em 16-05-2007, foi instaurado o processo de execução n 1058200701018345, contra a empresa “ A………………, Lda, por dívida ao IEP - Instituto de Estradas de Portugal, devidos pelo não pagamento de taxas correspondentes à instalação de três painéis publicitários junto à N 125, aos Km ………. e ………., na quantia de € 4.810,36 (informação oficial de fls. 22 e fls. 23);

2. A empresa “A…………….., Lda, com o nº de contribuinte ………… com sede na Rua …………., nº ……, …., Faro, tem como objecto social “Actividade Publicitária e de Espectáculos” (fls. 16 a 18, dos autos);

3. Em 28-05-2007, a executada foi citada (informação oficial de fls. 22);

4. Em 27-06-2007, deu entrada a petição inicial (carimbo aposto no rosto de fls. 4, dos autos).

3- DO DIREITO

Questões prévias:

Primeiro: Cumpre realçar que o presente recurso foi interposto ao abrigo do regime previsto no artigo 280º nº 5 do CPPT, segundo o qual, «a existência de alçadas não prejudica o direito ao recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões que perfilhem solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior.».

Trata-se de um recurso previsto para aqueles casos em que a decisão recorrida perfilha solução oposta – relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica – à adoptada em mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau, ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior. Nessa situação, ainda que o valor da causa não ultrapasse um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de primeira instância, o que impediria, em princípio, o recurso da decisão face ao disposto no nº 4 do artigo 280º do CPPT( Segundo o qual «não cabe recurso das decisões dos tribunais tributários de 1ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassar um quarto das alçadas fixadas para os tribunais judiciais de primeira instância».), ele torna-se admissível à luz do nº 5 deste preceito legal.

Daí que, embora o valor da presente causa seja de € 795,06, tal recurso poderá ser admissível à luz do mencionado regime legal, já que ele possibilita o recurso para a Secção de Contencioso Tributário do STA com vista à uniformização das decisões sobre idêntica questão de direito, em conformidade, aliás, com o disposto no artigo 105º da LGT.

Os requisitos destes recursos traduzem-se na necessidade de as decisões em confronto perfilharem «solução oposta» estando em causa o «mesmo fundamento de direito» e ocorrendo «ausência substancial de regulamentação jurídica», conforme decorre à evidência do nº 5 do art.º 280º do CPPT.

O que pressupõe, naturalmente, uma identidade dos factos subjacentes (que terão de ser essencialmente os mesmos do ponto de vista do seu significado jurídico) e uma identidade do regime jurídico aplicado (ainda que em invólucros legislativos diferentes), pois sem essa identidade não será possível vislumbrar a emissão de proposições jurídicas opostas sobre a mesma questão fundamental de direito, nem se poderá atingir o fim visado com este tipo de recurso, que é o de assegurar o valor da igualdade na aplicação do direito.

Deste modo, este tipo de recurso pressupõe, forçosamente, que no domínio do mesmo quadro normativo e perante idêntica realidade factual, tenham sido adoptadas soluções jurídicas opostas quanto à mesma questão fundamental de direito. Ou seja, que as decisões em confronto tenham arrancado de situações de facto idênticas e aplicado os mesmos preceitos legais, e que por força de uma diferente interpretação jurídica tenham chegado a conclusões antagónicas.

E porque assim é, a primeira questão a resolver no presente recurso consiste em saber se ocorre ou não a invocada oposição de acórdãos, pois, como resulta expressamente do art. 641º, nº 5 do CPC, a decisão de admissão do recurso proferida pelo tribunal recorrido não faz caso julgado e não impede o tribunal de recurso de reapreciar a questão.

Como se sabe, este tipo de recurso segue a tramitação dos recursos jurisdicionais previstos no art. 280º do CPPT, com a disciplina constante dos arts 281º e 282º desse diploma legal, e não a tramitação prevista no art. 284º do CPPT, pelo que nele não há, após o despacho de admissão do recurso, a fase processual de alegações (e conclusões) tendentes a demonstrar a existência da apontada oposição de julgados (prevista no nº 3 do art. 284º). Nele não há, sequer, uma fase processual idêntica à prevista no nº 5 do art. 284º, pelo que não pode ser julgado findo pelo relator por falta de verificação da invocada oposição.

Ao recorrente basta invocar e evidenciar a oposição de julgados no requerimento de interposição do recurso, com vista a vê-lo admitido ao abrigo do nº 5 do art. 280º do CPPT, pelo que, uma vez admitido o recurso, não está obrigada a levar essa matéria às conclusões da alegação sobre o mérito do recurso que subsequentemente tem de apresentar nos termos previstos no nº 3 do art. 282º do CPPT.

E, dado que a decisão de admissão do recurso não vincula o tribunal superior, importa aferir, se efectivamente existe a invocada oposição de julgados.

Da ocorrência de oposição de julgados:

Tal como decorre da leitura da sentença recorrida, a questão em debate na presente impugnação judicial é a de saber se as Estradas de Portugal, S.A., tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade no Posto de Abastecimento de Combustíveis, localizado na EN ………….. — …., da freguesia e concelho de Valongo, no valor de €795, 06.

Na sentença recorrida, julgou-se que a EP não tinha competência após a entrada em vigor da Lei 97/88 para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias.

Ora, também no acórdão fundamento, proferido em processo de oposição a execução fiscal, foi apreciada e decidida a questão da habilitação legal do Instituto de Estradas de Portugal (actual Estradas de Portugal, S.A.) para a liquidação e cobrança de taxa de publicidade, no pressuposto de que a questão constituía fundamento de oposição à luz da alínea a) do art. 204º do CPPT.

E nele julgou-se que, ao contrário do que era defendido pelo oponente/recorrente, as normas do Dec. Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, não haviam sido revogadas pela Lei nº 97/88. Como nele se deixou afirmado, «…temos por excessiva e errónea a conclusão da ora recorrente, de que «Com a entrada em vigor da Lei 97/88, de 17 de Agosto, passou a ser das câmaras municipais a competência para “licenciar”, ou “autorizar”, ou “aprovar” a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a EP, Estradas de Portugal, E.P.E. (outrora Junta Autónoma de Estradas)».

«Ora, a entidade exequente, IEP-Instituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade».

Julgou-se, portanto, que o IEP-Instituto de Estradas de Portugal gozava de habilitação legal ou competência para a cobrança por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade na denominada zona de protecção à estrada.

Sendo assim, não há dúvida que as decisões em confronto convocaram realidades factuais semelhantes e apelaram às mesmas normas jurídicas, decidindo de modo oposto a mesma questão fundamental de direito.

Tanto basta para se concluir que se verificam os requisitos previstos no n.º 5 do art. 280.º do CPPT, razão pela qual passaremos de imediato ao conhecimento do mérito do recurso, avaliando se a decisão recorrida decidiu, ou não, com acerto.

DECIDINDO A OPOSIÇÃO DE JULGADOS:

A questão a decidir neste recurso é, como vimos, a de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais.

Trata-se de questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada.

Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo.

Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte:

«3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) .

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de -25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios, mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».

Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento.

A sentença não merece, pois, qualquer censura, devendo ser confirmada.

Termos em que acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

D. N.

Lisboa, 08 de Outubro de 2014. – Aragão Seia (relator) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral