0976/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De harmonia com o disposto nos arts. 11.º e 12.º do DL n.º 167/93, de Maio, que estabeleceu o regime da propriedade resolúvel sobre prédios urbanos ou suas fracções autónomas, a resolução da propriedade com fundamento em não utilização do fogo para residência própria e permanente do adquirente não pode ser declarada por acto administrativo.

II- Nos casos de resolução de propriedade resolúvel não há lugar a despejo administrativo, por não estar previsto na lei e a necessidade de utilização da via judicial pela Administração resultar do preceituado nos n.ºs 3 e 4 daquele art. 12.º.

III- No art. 3.º do Código do Procedimento Administrativo, o princípio da legalidade tem uma formulação positiva, constituindo não só o limite mas também o fundamento e o critério de toda a actuação administrativa, o que tem como corolário que não haja um poder de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir, mas sim que a Administração só possa fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs recurso contencioso de um despacho de 11-11-2002, praticado por subdelegação de competências pelo Senhor Chefe do Departamento de Habitação e Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira.

Por sentença de 25-6-2010, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou improcedente o recurso, por considerar não provado o vício de usurpação de poder invocado pelo Recorrente.

Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1.ª Em 17 de Outubro de 2001, a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira deliberou aprovar a resolução do regime da propriedade resolúvel do fogo … Dt° do Lote …, 1 sito no …, sucedendo no entanto que tal deliberação teve como destinatário apenas um dos titulares do contrato de propriedade resolúvel, o ora recorrente, pelo que no que respeita à outra titular a resolução da propriedade do fogo dos autos não pode ser considerada válida, nem eficaz - artigos 55°, 59°, 66°, 68° e 134° - 2 (parte final) do C. Procedimento Administrativo.

2.ª Apenas o ora recorrente foi notificado do despacho da Chefe de Divisão do Departamento de Habitação e Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira que ordenou a entrega do fogo sob pena de despejo administrativo, despacho esse que o recorrente impugnou pela via do recurso contencioso de anulação.

3.ª Veio a entidade recorrida arguir a irrecorribilidade do referido acto por se tratar de um mero acto de execução de deliberação camarária de resolução da propriedade do fogo supra identificado, mas não lhe assiste razão, já que, e sem prejuízo da questão suscitada à entrada do presente recurso, ao despacho em questão o recorrente imputou o vício específico de Usurpação de Poderes, pois entende que a deliberação camarária só pelo recurso aos Tribunais pode ser executada e o eventual despejo só pelos mesmos pode ser decretado.

4.ª A douta sentença ora recorrida sufraga contudo que o despacho proferido pela entidade ora recorrida não padece do vício invocado pelo interessado ora recorrente podendo a entidade pública - administrativa (“in casu” Câmara Municipal de Vila Franca de Xira) com base no artigo 8° do DL 23Ã65 e no DL 45.133 ordenar a desocupação do fogo, pois com a resolução da propriedade o recorrente deixou de ter título sobre o imóvel.

5.ª Ora a douta sentença recorrida incorre manifestamente em erro de interpretação do artigo 8° do DL 23.465 e extravasa o âmbito e domínio da aplicação desse mesmo preceito.

6.ª A douta sentença ora impugnada através desta norma, atribui à entidade recorrida a habilitação legal para actuar, mas o que o que a letra e o espírito da lei determinam é que aqueles a quem o Estado tenha cedido bens a título precário, ou mesmo sem título “podem ser despejados imediatamente”.

7.ª Ora não é de todo despiciendo clamar pelo absoluto rigor e alcance objectivo da afirmação legal em ordem a demonstrar que o caso “sub judice” pela mesma não pode ser abrangido, merecendo a douta sentença recorrida severas críticas ao modo como equipara a resolução da propriedade do fogo dos autos às específicas situações que o referido artigo 8° concretiza de cessão precária ou mesmo sem título de imóveis que a Administração acorda com entidades públicas ou particulares.

8.ª O artigo 8° do DL 23.465 como norma especial que é, imbuída de um forte pendor discricionário e autoritário consentâneo aliás com o pensamento e prática política da época, mas não com o actual Estado de Direito, tem de ter assim uma aplicação limitada e absolutamente restrita às situações que tipifica:

“bens do Estado cedidos precariamente ou ocupados sem título”, entendendo o recorrente que tais situações, não podem ser de modo algum as que se constituem e/ou se extinguem ao abrigo do regime legal da propriedade resolúvel (DL 167193 de 7 de Maio).

9.ª A propriedade resolúvel constitui o instrumento que o Estado criou em ordem a permitir o acesso não apenas à mera habitação, mas sim e sobretudo ao direito de propriedade propriamente dito com os direitos e obrigações específicos e próprios desse direito.

10.ª Pela resolução camarária a entidade recorrida procura ser investida na posse de um imóvel, mas este não se integra na acepção de “imóvel do Estado” consagrada no artigo 8° do DL 23.465, porque sujeito ao regime da propriedade resolúvel regulado pelas normas do Direito de Propriedade em geral.

11.ª No presente pleito, a intimação e exigência por parte do Município de Vila Franca de Xira da entrega do fogo com fundamento na falta de residência permanente do ora recorrente, não pode deixar de ser qualificado como um acto de gestão do domínio privado de património imobiliário não afectado a fins de utilidade pública, e por conseguinte, na exigência de entrega do bem em questão à entidade recorrida não deve ser reconhecido o uso das prerrogativas do artigo 8°, mas sim daquelas que a lei coloca ao dispor do proprietário comum.

12.ª O artigo 8° do DL 23.465 como norma especial que é, não pode comportar aplicação analógica, nomeadamente, às situações previstas no DL 167193 que respeitam a bens do domínio privado e que pelas regras do direito privado têm de ser geridos.

13.ª Representando o despejo administrativo o poder da Administração através de uma declaração unilateral arrogar-se o direito de propriedade e posse de um bem, podendo se necessário for recorrer à força pública, não encontramos na situação dos autos reportada a um fogo de propriedade resolúvel qualquer dos pressupostos da literalidade e espírito normativo do referido artigo 8° que permita subtrair aos Tribunais a execução do despejo em causa.

14.ª Não obstante, e prevenindo desde já a eventualidade de ser proferida decisão final desfavorável, vê-se o recorrente na estrita necessidade de cumprir o ónus de suscitar a questão da inconstitucionalidade resultante da interpretação e aplicação incorrectas do artigo 8° do DL 23465 plasmadas na douta sentença recorrida.

15.ª A douta sentença recorrida ao legitimar nos presentes autos o despejo administrativo por recurso ao referido artigo 8° do DL 23465 incorre em erro manifesto de interpretação e aplicação desta mesma norma que se convola assim em norma inconstitucional por violação do princípio substantivo da reserva da função jurisdicional consagrado nos artigos 20°, 202° - 2 e 268° - 4 da Constituição, além do que nega o direito fundamental do recorrente a que a decisão da resolução do fogo de propriedade resolúvel seja executada sob uma tutela judicial efectiva - artigo 20° CRP.

16.ª Não se pode aceitar que a entidade ora recorrida como interessada directa na investidura de um bem que não se integra na específica estatuição legal do artigo 8° do DL 23465, se substitua aos órgãos jurisdicionais, e o Tribunal “a quo” na solução do diferendo teria sempre de fazer prevalecer o direito fundamental do recorrente a que a ordem de desocupação e entrega do fogo se efectivem sob a égide dos Tribunais.

17.ª Entende assim o recorrente que na hipótese da decisão final que vier a ser proferida for contrária ao que se expõe no presente recurso, o artigo 8° do DL 23465 confrontado por um lado com o princípio constitucional da reserva da função jurisdicional, e por outro lado, com o direito fundamental do acesso aos Tribunais garantes dos direitos fundamentais, tem de ser submetido a fiscalização de constitucionalidade.

TERMOS EM QUE COM O DOUTÍSSIMO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS DEVE SER DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, REVOGANDO-SE A ALIÁS DOUTA SENTENÇA RECORRIDA SÓ ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA!

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Afigura-se que assiste razão ao Recorrente pelas razões que passamos a referir.

O presente recurso vem interposto da sentença do TAF de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso do acto de 11-11-2002 do Chefe de Divisão do Departamento de Habitação e Urbanismo da C.M. de Vila Franca de Xira, que ordenou «a entrega do fogo sito no ..., no prazo de 30 dias úteis, findo o qual é iniciado o despejo administrativo».

A sentença recorrida considerou aplicável ao caso dos autos o disposto no art. 8.º do DL n.º 23465, de 18-1-1934 por força do disposto no art. 2.º do DL n.º 45133, de 13-1-1963.

Para tal julgo verificado o pressuposto de aplicação deste regime que é a de que a ocupação do imóvel não seja titulada ou de que a ocupação seja a título precário, porque a resolução da propriedade do imóvel referido nos autos tinha já sido deliberada e, não tendo sido impugnada judicialmente, se consolidara na ordem jurídica.

Resulta provado que,

- Por escritura pública de 2-3-1989, celebrada entre o Recorrente, A… e o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado foi atribuída àquele a fracção em causa em regime de propriedade resolúvel;

- Dessa escritura consta que o Recorrente era casado, em regime de comunhão de adquiridos, com B…;

- Por sentença, transitada em julgado em 22-3-1993, proferida nos autos de divórcio por mútuo consentimento n.º 139/92, do 1° Juízo do Tribunal de Vila Franca de Xira, foi decretado o divórcio entre o ora Recorrente e B…;

- Foi atribuída a esta a casa de morada de família constituída pelo referido imóvel.

Estando o Recorrente à data da celebração da escritura com o I.G.A.P.H.E., casado segundo o regime de comunhão de adquiridos, existe quando aos direitos que para ele advierem presunção de comunicabilidade ao cônjuge mulher (art. 1725.º do CCivil).

Ora, não tendo os bens, na sequência do divórcio, sido partilhados, esta manteve-se comproprietária da fracção sujeita ao regime de propriedade resolúvel.

Por outro lado, o direito a residir na casa de morada de família após o divórcio foi atribuído a B….

Assistia, assim, a Esta o direito a invocar motivos justificativos para a falta de residência permanente conforme o DL n.º 167/93 prevê n seu art. 11.º, n.º 2, tais como a doença ou caso de força maior.

Pelos fundamentos que acabamos de referir devia a B… ter sido notificada da intenção de resolver a propriedade sobre o prédio em causa e da subsequente decisão.

O que não se verificou.

Considerando o exposto e acompanhando as razões invocadas pelo Recorrente, nas suas conclusões, no sentido da não aplicação ao caso dos autos do disposto no art. 8.º do Decreto-Lei n.º 23465, por aquele não poder ser considerado possuidor do imóvel a título precário ou sem título, somos de parecer que o recurso deverá merecer provimento.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A) Por escritura pública celebrada em 02/03/1989, entre o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) e o ora Recorrente, foi atribuído o … andar Dto., do lote …, do …, sito em Vialonga, em regime de propriedade resolúvel - fls. 1 a 4 do proc. adm.;

B) Dessa escritura consta que o ora Recorrente era casado, em regime de comunhão de adquiridos, com B… - cfr. fls. 1 a 4 do proc. adm.;

C) Por sentença, transitada em julgado em 22/03/1993, proferida nos autos de divórcio por mútuo consentimento nº 139/92, do 1° Juízo do Tribunal de Vila Franca de Xira, foi decretado o divórcio entre o ora Recorrente e B…, a quem foi atribuída a fracção referida em A), por acordo entre ambos - cfr. doc. de fls. 15 a 20, dos autos;

D) Em 10/04/2001 foi emitido o Parecer nº 09/2001, com o seguinte teor:

“1. Sobre este processo, foi já emitido o parecer nº 47/99/HAB e o seu aditamento com o nº 48/99, tendo-se concluído que o morador deveria entregar as chaves da fracção e o fogo devoluto, uma vez que se encontravam verificados dois fundamentos da resolução da propriedade, a saber:

a) Falta de pagamento de 10 prestações, b) Falta de residência permanente.

2. O interessado foi oficiado para proceder à entrega da chave uma vez que face às circunstâncias de facto o Município pretenderia resolver a propriedade. Foi dado prazo para a audiência prévia do interessado.

3. O prazo para audiência prévia indicado no ofício nº 24.427 iniciou-se a 23 de Setembro de 1999, terminando o prazo a 08 de Dezembro de 1999.

4. O interessado entregou por escrito com data de entrada a 02 de Novembro de 1999 um documento em que alega:

a) Que na habitação vivia ele e a ex-cônjuge;

b) Que depois da separação e por acordo no divórcio a casa foi atribuída a ela, embora continuasse a ser propriedade de ambos.

c) Afirmou ainda que não efectuaram partilhas porque não se entenderam e nenhum possuía a quantia necessária para restituir ao outro;

d) Declarou saber que a ex-cônjuge se terá ausentado alegando razões de saúde da filha.

5. A decisão final foi notificada ao interessado através do ofício n° 24912 de 17 de Novembro de 1999.

6. Com data de 17 de Dezembro de 1999, através da advogada veio o interessado extemporaneamente pronunciar-se de novo.

6.1. Veio alegar desta vez que o Município não poderia proceder à resolução da propriedade resolúvel, invocando que a casa foi atribuída à ex-mulher desconhecendo a data em que deixara de lá habitar. Tal facto constituiria motivo impeditivo da resolução nos termos do nº 2 do artigo 110 do D.L. 167/93 de 07 de Maio. Acresce que a resolução não poderia efectuar-se sem recurso ao tribunal por não estar previsto o procedimento no artigo 12° do D.L. 167/93.

7. Apesar de ter terminado o prazo para audiência prévia procedeu-se à averiguação dos argumentos aduzidos, tendo-se procedido à realização de diligências complementares de prova.

7.1. A certidão da sentença de divórcio indica que a sentença transitou em julgado em 22 de Março de 1993. Admitindo que nesta dada ainda residia no local um dos cônjuges, apesar de estarem divorciados, verifica-se que pela contagem de consumos de água desde Maio de 1994 que não são registados consumos de água. A leitura foi real e manteve-se sem consumo até Dezembro de 1999, data em que o interessado tomou conhecimento do procedimento.

8. Assim, apesar do que alega o interessado, a habitação manteve-se desocupada durante 5 anos, não residindo no local nenhum dos interessados. Assim, não se encontra verificado o facto que poderia justificar a ausência do titular, previsto no invocado n° 2 do artigo 11° do DL 167/93 de 7 de Maio. São os próprios fundamentos da atribuição da habitação social através do regime resolúvel que são postos em causa. O número de habitações sociais é limitado, cabendo ao Município ponderar as carências de todos os necessitados.

8.1. As dívidas foram sendo pagas por forma a manter sempre o número de dívidas que não excedam o nº limite que dá lugar à resolução de propriedade.

8. 2 Neste momento encontram-se em dívida três prestações e a habitação sem utilização permanente, mantendo-se os fundamentos da resolução da propriedade.

9. Após a resolução, o interessado é havido como ocupante ilegal sujeito a despejo administrativo ao abrigo do artigo 8° do D.L. 23.465 de 18 de Janeiro de 1934 aplicável à Administração Local pelo D.L. 45.133 de 13 de Julho de 1963.

10. Por fim, quanto ao formalismo necessário à resolução, cumprido o direito fundamental à audiência prévia, não havendo referência na lei ao procedimento legal não nos parece necessário o recurso ao Tribunal.

10.1. A notificação judicial avulsa é a formalidade prevista para os casos de resolução fundamentados em dívidas. Compreende-se que se rodeie de algumas garantias de que a notificação é entregue ao destinatário por forma a que o interessado tome consciência que a falta de pagamento das prestações vai colocar em causa o seu direito de propriedade resolúvel. Constatando-se que o interessado não reside no local não se colocam as questões sociais decorrentes de um despejo administrativo.

11. Em conclusão a pretensão de amortização antecipada deve ser indeferida com os seguintes fundamentos.

a) Embora apresentado depois de decorrido largamente o prazo para a audiência prévia, veio o interessado através da mandatária alegar que existe causa justificativa da ausência e que constitui facto impeditivo da resolução de propriedade resolúvel. Alega ainda que a resolução se deverá efectuar por via judicial.

b) Através de diligências complementares de prova verificou-se que desde pelo menos Maio de 1994 que não reside ninguém no local, conclusão retirada do facto de não haver consumo de água verificado através de leitura real e não estimada;

c) A ausência de ambos os ex-cônjuges não se enquadra em nenhuma das alíneas do nº 2 do artigo 110 do D.L. 167/93 de 07 de Maio, pelo que deverá ser deliberado em reunião de Câmara Municipal a resolução da propriedade;

d) O formalismo legal para o procedimento não tem de ser o judicial pelas razões expostas no nº 10 supra, pelo que deverá promover-se o despejo administrativo.” - cfr. doc. de fls. 11-14 dos autos, para que se remete e se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos;

E) Em 17/10/2001 em reunião da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira foi aprovada a “Resolução de propriedade resolúvel - ..., Lote ...-...° Dt° em Vialonga”, em relação ao fogo de que o ora Recorrente é titular, ora assente em A) - cfr. doc. de fls. 10 dos autos;

F) Por ofício datado de 22/10/2001, sob nº 13683 foi o ora Recorrente notificado da deliberação antecedente, com o seguinte teor: “Assunto: Resolução de propriedade resolúvel - …, Lote …- Dt° - Vialonga. Nos termos do nº 1 do Artigo 61° do Dec-Lei nº 442/91 de 15 de Novembro, informo sobre o assunto em epígrafe que a Câmara Municipal, na sua reunião de 17-10-2001, deliberou aprovar a resolução do regime de propriedade resolúvel do fogo em causa. A notificação prevista no Artigo 66° do Dec-Lei nº 442/91 de 15 de Novembro será, oportunamente emitida pelos Serviços do Departamento de Habitação e Urbanismo onde o processo decorre.” - cfr. doc. de fls. 9 dos autos;

G) Por ofícios datados de 11/11/2002, sob nºs 1509 e 1510, foram o ora Recorrente e a sua mandatária, notificados do seguinte: “ASSUNTO:

“DEVOLUÇÃO DE FOGO”

Em aditamento ao oficio n° 13 683 de 2001-] 0-22 a propriedade resolveu-se por Deliberação de Câmara na sua reunião de 2001-10-17, conforme cópia que se anexa e relativamente ao assunto acima mencionado que deverá proceder à entrega do fogo devoluto de pessoas e bens, no prazo de 30 dias (úteis), findo o qual iniciaremos o despejo administrativo. As razões de facto e de direito constam do parecer jurídico nº 9/200] de 2001-04-10 do qual também se anexa cópia. Informo ainda que nesta data foi dado conhecimento ao seu cliente.” - cfr. doc. de fls. 8 dos autos;

H) O Recorrente interpôs o presente recurso contencioso em 18/12/2002 - doc. fls. 2 dos autos.

3- Por escritura pública celebrada entre o Recorrente e o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado foi atribuída ao Recorrente uma fracção habitacional, em regime de propriedade resolúvel.

Por deliberação da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira foi deliberada a resolução da propriedade resolúvel referida.

Esta deliberação foi notificada ao Recorrente e não foi impugnada.

Na sequência da referida deliberação e invocando-a, foi praticado o acto recorrido, em que foi ordenado o despejo administrativo da fracção referida.

Na sentença recorrida apreciou-se o vício de usurpação de poderes que o Recorrente imputou ao acto recorrido, por se entender que o despejo e entrega de fogos de propriedade resolúvel só podem emanar de autoridade judicial.

Na mesma sentença delimitou-se o objecto do recurso como restringindo-se a este vício, o que não é discutido no presente recurso jurisdicional.

Assim, a questão a apreciar é a de saber se o acto impugnado enferma de vício de usurpação de poderes.

4- O art. 8.º do DL n.º 23465, de 18-1-1934, estabelece que «as pessoas colectivas ou os particulares que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a titulo precário, e ainda os que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qu1quer indemnização».

Embora este DL n.º 23465 vise primacialmente os casos de arrendamento de imóveis, o seu art. 8.º contém uma ampliação do seu âmbito para os imóveis cedidos a título precário e os ocupados sem título, como se infere, para além do texto deste artigo, do facto de nesse mesmo diploma se prever um regime distinto para o despejo administrativo de imóveis arrendados (arts. 2.º a 5.º).

O referido art. 8.º é aplicável «à ocupação de bens imóveis dos corpos administrativos», por força do disposto no art. 2.º do DL n.º 45133, de 13-7-1963.

Por outro lado, o referido DL n.º 23465 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24 de Dezembro (() Este diploma foi publicado com a epígrafe "Decreto n.º 139-A/79", mas o lapso foi rectificado Declaração DD818, de 23-7-1980.), no que respeita ao arrendamento, mantendo-se, no entanto, em vigor no que respeita à desocupação de bens ocupados a título precário.(() Neste sentido já decidiu este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 11-1-2005, processo n.º 988/04.)

5- O regime da propriedade resolúvel sobre prédios urbanos ou suas fracções autónomas foi regulado pelo DL n.º 167/93, de 7 de Maio.

Nos seus arts. 11.º e 12.º estabelece-se o seguinte sobre a resolução da propriedade:

Artigo 11.º

1- Para os efeitos do presente diploma, a propriedade resolve-se nos seguintes casos:

a) Falta de pagamento de pelo menos seis prestações;

b) Não amortização do valor total em dívida no prazo contratualmente fixado;

c) Falta de pagamento do prémio de seguro de incêndio por período superior a seis meses;

d) Não utilização do fogo para residência própria e permanente.

2- O disposto na alínea d) do número anterior não tem aplicação:

a) Em caso de força maior ou de doença;

b) Se o adquirente se ausentar por tempo não superior a dois anos, em cumprimento de deveres militares ou no exercício de outras funções públicas ou de serviço particular por conta de outrem e, bem assim, sem dependência de prazo, se a ausência resultar da comissão de serviço público, civil ou militar, por tempo determinado;

c) Se permanecerem no prédio o cônjuge ou parentes em linha recta do adquirente ou outros familiares desde que, neste último caso, com ele convivessem há mais de um ano.

Artigo 12.º

1- A resolução da propriedade com fundamento nas circunstâncias previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo anterior obedece ao seguinte procedimento:

a) A entidade proprietária, por notificação judicial avulsa, comunica ao adquirente a sua pretensão de resolução, bem como o respectivo fundamento, para a morada daquele, caso o valor integral das prestações e juros não sejam pagos no prazo de um mês;

b) Caso o adquirente não proceda ao pagamento do valor referido na alínea anterior, a entidade proprietária emite a respectiva certidão negativa, contendo também a deliberação de resolução, cuja cópia deve ser remetida ao adquirente por carta registada com aviso de recepção.

2- As certidões referidas no número anterior, conjuntamente com o respectivo contrato de transmissão, constituem título executivo para efeito de despejo do respectivo fogo e sua devolução à entidade vendedora.

3- O despejo referido no número anterior segue a forma de execução ordinária para entrega de coisa certa.

Como se vê por este art. 12.º, apenas para os casos de resolução da propriedade com fundamento nas circunstâncias previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 11.º (falta de pagamento de pelo menos seis prestações e não amortização do valor total em dívida no prazo contratualmente fixado), se estabelece a possibilidade de a resolução ser objecto de acto administrativo.

Mas, mesmo nestes casos, os únicos em que a resolução pode ser decidida por via administrativa, não é admitido o despejo administrativo, sendo a deliberação de resolução e a certidão negativa que ateste a falta de pagamentos mero título executivo, para uma acção de despejo, a tramitar segundo a forma de execução ordinária para entrega de coisa certa (n.º 2 e 3 deste art. 12.º).

Sendo assim, é de concluir que está fora dos poderes das autarquias locais deliberarem a resolução de propriedade resolúvel por motivos diferentes da falta daqueles pagamentos de prestações e amortizações, designadamente com fundamento na não utilização do fogo para residência própria e permanente, como é o caso dos autos.

Para além disso, está sempre fora dos poderes das autarquias locais ordenar o despejo administrativo em situações deste tipo.

Na verdade, a Administração está obrigada a actuar em toda a sua actividade com observância do princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Neste art. 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa». (() FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40.

Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42.)

«A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (() FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere:

«Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna.

A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade.

Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que

«As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».

- ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:

«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.»)

Assim, sem norma legal que atribua à Administração o poder de resolver a propriedade resolúvel com fundamento na não utilização do fogo para residência própria e permanente e lhe permita ordenar o despejo administrativo nessas situações, está-se perante matérias que não se incluem nas suas atribuições, inserindo-se nas atribuições dos tribunais administrativos, por a decisão de resolução da propriedade resolúvel com aquele fundamento se reconduzir a dirimir um conflito entre os interesses da Administração e interesses particulares, que emerge de uma relação jurídica administrativa (art. 212.º da CRP e 3.º do ETAF de 1984, vigente no momento em que foi proferida a referida deliberação camarária).

Consequentemente, quer a deliberação camarária subjacente ao acto de execução quer o acto impugnado, que ordenou o despejo, são nulos por usurpação poder.

Termos em a acordam, em

- revogar a sentença recorrida;

- conceder provimento ao recurso jurisdicional e ao recurso contencioso;

- declarar nulo o acto impugnado.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 3 de Maio de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto de Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.