047860 - Supremo Tribunal Administrativo

O direito de indemnização com base na alegada ilegalidade da integração na R.E.N. de determinado terreno, supostamente causa de prejuízos para a Autora, encontra-se prescrito, nos termos do artº 498º, nº 3 do C. Civil, provando-se que à data da propositura da acção tinham já decorrido três anos sobre a aludida integração.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo – A... (id. a fls 2), inconformada com a decisão do T.A.C. de Coimbra, proferida a fls 159 a 167 inc., que “julgou prescritos os direitos reclamados pela Autora” ora recorrente, absolvendo os Réus do pedido”, na acção de responsabilidade civil extra-contratual com base em acto ilícito, por ela intentado contra o Município de Óbidos e o Estado, interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo. – Concluiu as alegações de fls 183 e segs do seguinte modo: 1º O pedido formulado na alínea a) da petição inicial é para o caso de o acto que provocou os prejuízos ser qualificado como ilícito, o pedido formulado na alínea b) é para o caso de não proceder o pedido anterior, porque o acto foi considerado lícito pelo Tribunal, no recurso contencioso tempestivamente posto. 2° A conclusão 3ª da douta sentença, não corresponde à verdade, pois pela escritura de compra e venda junto à p.i. como doc. 1, pela certidão emitida pela Conservatória do Registo Predial de Óbidos (doc. 5 junto à p.i.), pelos doc. 6 a 10 juntos à p.i., pelo oficio n.º 3459, de 23 de Junho de 2000 da CMO, (Doc. 12, junto à p.i.), pelo doc. 2 junto à contestação e agora pelo doc. 1 A, se prova que houve a criação de lotes com a operação de loteamento titulada pelo alvará n.º 50 da CMO. 3° E toda a argumentação expressa nas fls. 8, 9 e 10 do corpo destas alegações, que se dá integralmente transcrita, é prova da criação dos lotes pela referida operação de loteamento. 4° A conclusão n.º 3 é contraditória com a conclusão n.º 6 pois esta refere a existência do lote 55 do Bairro 5, criado precisamente por aquela operação de loteamento. 5° E basta a existência do lote da A. para provar que se efectivou a operação de loteamento e que o terreno não permaneceu indiviso, sendo certo que a CMO, nunca expropriou os prédios sujeitos à operação de loteamento, declarando-os como terrenos não afectos à construção, o que poderia ter feito, se o quisesse, ao abrigo do artº 26° do DL 289/73, de 6 de Junho. 6° E ao optar por não o fazer, a CMO manteve a operação de loteamento e os lotes por ela criados, com os inerentes direitos de construção como aliás se prova pelo Doc. agora junto. 7° Ao pretender aplicar o DR. 32/93, de 15 de Outubro ao caso concreto, a douta sentença recorrida viola o artº 12° do Código Civil e isto porque a operação de loteamento que criou o lote da A. ocorreu antes da sua entrada em vigor e a área loteada é por definição legal, uma área urbana. 8° Esta realidade é aliás assumida pelo DR 32/93, pois resulta do artº 8° n.º 3 que «as áreas urbanas integram a área do polo de desenvolvimento» área esta onde se localiza o lote da A. e que transparece das plantas juntas pela CMO à contestação como Doc. 10 e 14. 9° Mais a mais a douta sentença recorrida não apresenta nem refere qualquer facto em que se tenha baseado para concluir que o lote 55 do Bairro 5 foi incluído na REN pelo Dec. Reg. 32/93. 10° Da cartografia e do regulamento do Plano Director Municipal de Óbidos - se conclui que o lote da A. se encontra localizado em espaço urbano artº 26° n.º 5 alínea c) e planta junta pela CMO, como doc. 14 à contestação. 11° E tendo o PDM de Óbidos tido em conta o Dec. Reg. n.º 32/93, como resulta do artº 24° do seu regulamento, publicado no Diário da República - I Série-B n.º 276 de 28 de Novembro de 1996, é inequívoco que não foi aquele Dec. Reg. que introduziu o lote da A. na REN. 12° E ao licenciar, ao longo do tempo, até à entrada em vigor do P.U., a construção de muitas moradias nos muitos lotes criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará 50, a CMO implicitamente reconhece que estes se encontram em área urbana criada por este Dec. Reg. 13° Foi pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97, de 28 de Outubro que a área onde se localiza o lote da A., foi incluída na REN. 14° Aliás do artº 8 do Dec. Reg. n° 32/93, é claro que o lote do A. está incluído na área urbana, sendo que ao abrigo deste diploma até é possível construir no seu lote. 15° E bastará analisar o doc. agora junto como Doc. 1 A. e plantas juntas à P.I., para perceber que depois da entrada em vigor do Dec. Reg. 32/93, a CM licenciou construção em 86 lotes dos 123 Bairros criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará 50. 16° A A. comprou o seu lote em 10 de Maio de 1978, e portanto antes de ter sido declarada a caducidade do alvará nº 50, o que ocorreu em 1980, ao contrário do que conclui a douta sentença que diz ter sido aquela aquisição posterior à caducidade do alvará. 17° A caducidade do alvará, ao contrário do que se extrai da douta sentença recorrida, não destrói a operação de loteamento que se mantêm em vigor. 18° Para garantir execução de todas as obras de infra-estruturas previstas, a CMO é obrigada a exigir uma caução antes de emitir o alvará de loteamento (que foi aliás o que aconteceu) e com essa garantia substitui o loteador faltoso, para protecção de terceiros adquirentes de lotes na execução da obra de infra-estruturas em falta (artº 15º do DL 44.673, de 29 de Novembro de 1965; artº 25º do DL 289/73; artº 55º do DL 400/84 ; artº 47° do DL 448/91 ). 19º E quando a CM não executa as obras em falta, após a declaração da caducidade do alvará, então deve indemnizar os proprietários dos lotes pelos prejuízos causados, pela sua conduta, que é aliás o que dispunha o n° 1 do artº 26° do DL 289/73 (DL utilizado para fundamentar do direito a declaração da caducidade) que dizendo que os prédios sujeitos à operação “poderão ser expropriados por motivo da respectiva urbanização e não serão considerados terrenos para construção". 20° E ao expropriar, a CMO teria que indemnizar os proprietários dos lotes. 21° E ao não expropriar o prédio loteador a CMO reconheceu implicitamente que a área compreendida na operação de loteamento, por estar suficientemente infra-estruturada, não podia ser expropriada, reconhecendo consequentemente que os lotes criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará n° 50 se mantêm como terrenos para construção. 22° E decorre da própria lei que mesmo com o alvará de loteamento caducado, a CM pode autorizar a construção prevista nos lotes desde que o adiantamento da obra o permita (ver artº 10° nº 2 do DL 46 673, de 29 de Novembro de 1965; artº 23° conjugado com o artº 25º do DL 289/73, de 6 de Junho; artº 52 nº 2 conjugado com o artº 55 do DL 400/84 e artº 35° do DL 448/91 , de 29 de Novembro). 23° E é o que sempre aconteceu neste loteamento como demonstra pelos Docs. 6 a 10 juntos à P.I. e o Doc. 1 A. aqui junto, porque só foi obtido após última peça processual feita pela A. como decorre da comparação das datas daquela e desta, facto este referido nos artigos 11° a 16° da P.I. 24° Do exposto resulta não ter qualquer base legal o que se diz na sentença: "quando a autora retira consequências jurídicas da existência de um loteamento está a precipitar-se porque esse loteamento há muito havia desaparecido do mundo do direito por o seu titular nunca ter cumprido com as obrigações que sobre ele impediam". 25° Os direitos reclamados pela A. não prescreveram porque: 26° Não estão prescritos os direitos reclamados sendo que o facto causador do prejuízo ocorreu em 28 de Outubro de 1997 e a petição inicial foi enviada ao Tribunal no dia 23 de Outubro de 2000. 27º Finalmente, mesmo tendo integrada a área do lote da A. na REN, o seu pedido deveria merecer deferimento ao abrigo do artº 4° n° 2 al. a) do DL 93/90 , com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92 .” 1.3 – A Câmara M. de Óbidos contra-alegou pela forma constante de fls 208 a 217, formulando a final as conclusões seguintes: – O “alvará 50” por si só sem projecto aprovado não era foi um loteamento. – Como se diz na douta sentença recorrida: - “O terreno que deu origem ao alvará 50, nunca foi juridicamente dividido. – O pedido de licenciamento, indeferido em 19.06.2000, foi um acto lícito e legalmente vinculado. – Se a recorrente comprou por 105 contos no tempo em que poderia construir e pede agora, que não pode construir, 33.000 contos de indemnização, tinha que indicar factos valorativos e não o fez. – Por último invoca-se a prescrição deste pedido nos termos do Artº 498 do C. Civil.” 1.4 – O Estado, representado pelo Mº Público, apresentou as contra-alegações de fls 228 a 236 inc., concluindo: A A. fundamenta o pedido indemnizatório na pretensa ilegalidade dos actos, que aprovam a delimitação da R.E.N. no concelho de Óbidos, que aprovaram o P.U. da B... e também da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos de 19-6-2000, que indeferiu um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura para a construção de moradia no lote ... – Bairro 5, da freguesia do Vau. Mas a proibição de construir naquele local não deriva da Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, publicada no D.R. I Série-B, de 28-10-97, que aprovou a R.E.N. de Óbidos, mas sim do Dec.-Reg. Nº 32/93 de 15/10. A carta da R.E.N. do concelho de Óbidos, aprovada pela Resolução nº 186/97 do Conselho de Ministros, não alterou a situação jurídica do lote da A., porquanto se limitou a manter na R.E.N. a área em que o lote se situa, como já constava do Dec. Reg. Nº 32/93. Assim, haverá de considerar-se prescrito o direito à indemnização. Pois a partir da entrada em vigor do Dec. Reg. nº 32/93 (20-10-93) a A. ficou a saber que não podia construir naquele lote, por ter sido incluído na R.E.N.. E, portanto perfeitamente ciente dos pressupostos donde faz derivar a responsabilidade do Estado, começando a correr, a partir desta data o prazo de 3 anos da prescrição (artº 498º, nº 1 do C. Civil). Mas a acção apenas foi instaurada no dia 24-10-2000. Por isso, a douta sentença recorrida ao julgar prescritos os direitos reclamados pela A. não viola o artº 12º do C. Civil, nem incorre nos erros nos pressupostos de facto e de direito invocados nas alegações da A. Pelo que, deve manter-se nos seus precisos termos.” – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. – A sentença recorrida considerou relevante a seguinte factualidade, que não vem posta em causa: 1º - por deliberação de 1969/13 a Câmara Municipal de Óbidos aprovou o loteamento de um terreno rústico na Quinta do Bom Sucesso, concedendo ao titular, B..., a licença de loteamento, com as seguintes prescrições: as obras de urbanização serão realizadas pela B... e a expensas desta, por fases e num prazo de 25 anos; a prioridade de execução dos será a seguinte: logo que se construa o 1º edifício em qualquer zona será nela completada a rede de estradas e transportada a energia eléctrica e água, no prazo de 2 anos; quando estiverem construídos 25% dos edifícios a B... ou sucessores submeterão à Câmara Municipal o plano das restantes obras de urbanização; a B... fica autorizada a vender lotes de terreno para construção; 2º- o respectivo alvará foi emitido em 1969/11/07; 3º- este alvará nunca deu origem à constituição de lotes concretos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso; 4º - em reunião da Câmara Municipal de 1980/01/23 foi deliberado declarar a caducidade daquele alvará; 5º - esta deliberação foi publicitada na imprensa regional em 1980/02/01 e foi divulgado pela via de comunicado; 6º - por escritura pública de 1978/05/10 a autora adquiriu “um lote de terreno para construção urbana, sito na Quinta do Bom Sucesso no Bairro 5, designado pelo lote 55 ...”; 7º - em 1993, com o Decreto Regulamentar 32/93 , de 15/10, o prédio adquirido pela autora ficou integrado na área da REN e aí se manteve, posteriormente, com a Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, de 28/10; 8º - em aviso datado de 1995/01/06 o Presidente da Câmara Municipal de Óbidos procedeu à seguinte comunicação: “... considerando que não se encontram em vigor nenhum dos alvarás nºs 50 ... relativos a loteamentos na zona de Bom Sucesso ..., considerando que no local não existem as infraestruturas adequadas a uma qualquer expansão urbanística, considerando que se encontra em elaboração o Plano de Urbanização para o local, deliberou em sua reunião de 2 de Janeiro de 1995 informar todos os interessados que qualquer pedido de informação prévia ou de licenciamento não poderá ser atendido até à publicação e entrada em vigor do referido plano de urbanização”: 9º - em 2000/06/19 a Câmara Municipal de Óbidos indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela autora por o local em questão estar afectado à zona HEI do Plano de Urbanização/..., onde não são permitidas novas construções.” 2 – O Direito A decisão judicial impugnada declarou “prescritos os direitos reclamados pela Autora” e em consequência absolveu os Réus Município de Óbidos e Estado de pedido na acção de responsabilidade civil intentada contra os mesmos, com fundamento na prática do acto ilícito e culposo alegadamente gerador dos danos cujo ressarcimento reclama na acção. O referido facto ilícito traduzir-se-ia na inclusão do “lote” de que é proprietária – lote ..., Bairro ..., da Quinta do Bom Sucesso, Concelho de Óbidos –, na área da Reserva Ecológica Nacional, alegadamente com violação de disposições legais, o que a impossibilitaria de construir nesse lote. Mesmo que se entendesse ter sido legal essa inclusão, esse facto, causando à Autora prejuízos especiais e anormais, seria gerador da obrigação de indemnizar, com fundamento na responsabilidade civil do Estado e do Município por actos lícitos, nos termos do artº 9º do DL. 48.051, de 21.11. No essencial, a sentença recorrida ao considerar verificada a prescrição, como forma extintiva dos direitos invocados pela Autora, deu procedência à defesa, deduzida por excepção por ambos os Réus, assente na circunstância de a integração na Reserva Ecológica Nacional da Zona do Concelho de Óbidos onde se situa o terreno da Autora, ter ocorrido por força do Decreto Regulamentar 32/93 de 15.10 e não por efeito da Resolução nº 186/97 de 3.10, do Conselho de Ministros, que aprovou a proposta quanto à delimitação da Reserva Ecológica Nacional no concelho de Óbidos, conforme a Autora invocara na petição. A citada Resolução ter-se-ia limitado a manter o que já constava, quanto à Zona em questão, do aludido Decreto – Regulamentar. Nesta conformidade, quando a Autora propôs a acção, em 26-10-00, teria já decorrido, há muito, o prazo de três anos previsto no artº 498º nº 3 do C. Civil para que a mesma pudesse exercer o seu eventual direito de indemnização. E assim é, de facto, ao contrário do sustentado pela Autora Recorrente no recurso jurisdicional, a qual continua a pugnar pela tese defendida na petição, ou seja, que a integração na REN do seu terreno teria ocorrido por força da Resolução 186/97 do Conselho de Ministros de 3-10-97, publicada no DR I Série B de 28-10.97, e que, consequentemente, em 26-10-00, data da propositura da acção, ainda não tinha decorrido o prazo de prescrição, de três anos, previsto no artº 498º nº 3 do Código Civil . Na Verdade: 2.1.1 – O Decreto – Regulamentar 32/93 de 15-10 estabeleceu as regras de uso, ocupação e transformação do solo na orla litoral entre S. Martinho do Porto e a lagoa de Óbidos, concretizando e aplicando os princípios definidos no DL 302/90 , de 26 de Setembro, o qual criou um conjunto de regras com vista a disciplinar a ocupação, uso e transformação da faixa costeira. No artº 9º, nº 1, do referido Decreto Regulamentar refere-se: “As áreas da Reserva Ecológica Nacional, adiante designadas por áreas da REN, encontram-se delimitados na carta anexa, nos termos do Decreto-Lei nº 93/90 , de 19 de Março, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto- Lei nº 213/92, de 12 de Outubro”. E, na carta anexa, vêm efectivamente delimitadas as áreas costeiras integradas na REN, na faixa entre S. Martinho do Porto e a Lagoa de Óbidos. No Regulamento do Plano Director Municipal de Óbidos, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros 177/96, de 31-10-96, e publicado no D. da República I Série B, de 28-11-96, designadamente no respectivo artº 62º, relativo à composição dos espaços naturais e legislação vigente, dispõe-se; Os espaços naturais são compostos pelas seguintes áreas: Área da REN da faixa costeira, segundo o Decreto-Regulamentar nº 32/93, de 15 de Outubro. Áreas da REN fora da faixa do Decreto Regulamentar nº 32/93 , de 15 de Outubro. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - . No artº 63º do mesmo Regulamento, estabelecem-se as condicionantes dos espaços naturais, distinguindo-se quanto às áreas da REN, as da faixa costeira, delimitada na carta anexa ao Decreto-Regulamentar nº 32/93, de 15 de Outubro e as situadas fora da faixa delimitada no Decreto-Regulamentar 32/93, de 15 de Outubro (v. nº 1 e 2 do artº 63º). Por seu turno, o Plano de Urbanização de B... (Polo de Desenvolvimento do Bom Sucesso), publicado no DR II Série de 17-1-98, após verificação da respectiva conformidade com o P.D.M. de Óbidos, pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, distingue as áreas urbanas que se situam na Zona da Reserva Ecológica Nacional (H E), conforme se trate da Zona da Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira (H E1) ou, simplesmente, da Reserva Ecológica Nacional (H E2), sendo diferentes as condicionantes das duas zonas (artº 20º, 21º e 22º do citado Regulamento). Ora, conforme resulta do doc. nº 14, junto aos autos pelo Réu Município de Óbidos, o terreno da Autora situa-se na Zona H E 1, ou seja, na Zona de Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira, cuja delimitação ocorreu com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar 32/93, de 15 de Outubro. A Resolução do Conselho de Ministros 186/97, que aprovou a proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional para o Conselho de Óbidos, publicada no D. da República, I Série-B de 28-10-97, mais não fez quanto aos terrenos situados na Zona de Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira, como é o caso do terreno da Autora, que manter aquela integração. Em face do exposto, forçoso é concluir que, ao declarar prescritos os direitos que a A. pretendia fazer valer na acção, com fundamento no decurso do prazo previsto no artº 498º nº 3 do Código Civil , a sentença recorrida não incorre no erro de julgamento que lhe foi apontado pela Recorrente. 2.2.2 – E, sendo a prescrição uma forma de extinção de direitos aplicável quer à responsabilidade civil por actos ilícitos, quer à responsabilidade civil por actos lícitos, torna-se inútil averiguar agora se a sentença julgou ou não correctamente ao decidir não considerar o pedido subsidiário, formulado com base na configuração do mesmo facto – integração na R.E.N. – como acto lícito, para a hipótese de o mesmo assim ser considerado. Assim como fica prejudicado, por inútil, o conhecimento do acerto ou desacerto das demais considerações da sentença, respeitantes à caducidade do alvará de loteamento que não têm a ver com a excepção de prescrição, tal como foi invocada pelos Réus. De facto, a procedência da arguida excepção de direito substantivo, determina, por si só, a absolvição dos Réus do pedido, com dispensa do conhecimento das demais questões. 3 – Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela A. Recorrente. Lisboa, 13 de Novembro de 2002 Maria Angelina Domingues – Relatora – Costa Reis – Isabel Jovita