Quem foi o relator do acórdão 0177/06?

O relator foi Edmundo Moscoso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0177/06?

O acórdão foi proferido em 30 de janeiro de 2007.

0177/06 - STA

Sumário

I – Devendo a competência para a prática do acto estar, nos termos do artº 29º nº 1 do CPA “definida por lei ou regulamento”, não é nulo, por falta de atribuições o despacho ministerial que, ao abrigo do disposto no artº 12º/1/e) do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS deu por finda a comissão que os recorrentes vinham exercendo de Director Distrital nos centros distritais do ISSS. II – Não está fundamentado de facto o acto administrativo que, com fundamento na “necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir”, limitando-se por isso a reproduzir o texto legal, deu por finda a comissão de serviço a que se alude em I).

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA (2ª Subsecção): 1 – A... e outros, devidamente identificados nos autos, interpõem recurso jurisdicional do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 30.06.2005 (fls. 699/724), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que dirigiram contra o despacho da SECRETÁRIA DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 19 de Setembro de 2002, que deu por finda a Comissão de Serviço como Directores dos Centros Distritais do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS). Na respectiva alegação formularam as seguintes CONCLUSÕES: I - O Instituto da Solidariedade e Segurança Social (ISSS) é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de Instituto Público, nos termos dos seus Estatutos, que integram o Decreto-Lei n° 316-A/2000, de 7/12. II - Os 18 recorrentes foram nomeados pela tutela, por proposta do Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, cada um deles, para director de um dos 18 Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social, tendo desempenhado essas funções zelosamente, cumprindo todas as orientações que lhes foram dadas sem que qualquer reparo alguma vez lhes tenha sido efectuado pelo referido Conselho Directivo do ISSS, pela autoridade recorrida ou, mesmo, pelo Ministro da Segurança Social e Trabalho. III - Assim, em concreto, a autoridade recorrida não invocou qualquer facto, que fundamente a cessação das comissões de serviço dos recorrentes e que consubstancie o único fundamento invocado nos 18 despachos da autoridade recorrida, de cessação da comissão que estes tiverem conhecimento em 23/09/02, (à excepção da recorrente ..., que só teve conhecimento em 27/09/02); (...) necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir (...). IV - Na verdade, os alegados despachos são desenvolvimento do despacho n.º 18 006/2002, de 17.07, de Sua Excelência a Secretária de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 12.08, pelo qual, em clara afronta à autonomia regulamentar do ISSS e relevando de uma intolerável intromissão na sua vida “doméstica”, se aditou uma alínea f) ao art.º 12.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS - aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio -, que permitia, ao arrepio da respectiva economia normativa interna, a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo) e com preclusão do direito à correspondente indemnização. V - O Conselho Directivo do ISSS, nos termos dos seus estatutos - Decreto-lei nº 316-A/2000 - e do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias - aprovado pelo despacho do SESSS nº 11 464/2001, publicado no DR, II Série de 30 de Maio de 2001, deliberou designadamente através da sua deliberação nº 286 “aprovou o modelo/minuta de acordo a celebrar entre o ISSS e os trabalhadores que venham a ser nomeados para o exercício, em comissão de serviços, de cargos dirigentes”, em que se previa “considerando que o exercício de funções/cargos dirigentes e outros se desenvolve no quadro específico do ISSS, obedecendo ao regime estabelecido nos estatutos, no regulamento e supletivamente no contrato individual de trabalho”, e, ainda, “a aplicação do regime do contrato de trabalho em tudo o que não estiver expressamente previsto nos estatutos e no regulamento do pessoal dirigente e de chefia”. Assim, contrariamente ao sustentado pela autoridade recorrida não é aplicável ao caso sub judice, o regime dos dirigentes da administração pública, mas o regime específico previsto nos estatutos do ISSS, regulamento de pessoal dirigente e chefias e na legislação do contrato de trabalho. VI - Desde logo, importa sublinhar que estamos, no caso vertente, na presença de actos (os despachos por via dos quais se pôs termo ou deu por finda a comissão de serviço dos recorrentes) que padecem do vício de incompetência absoluta, também apelidado de falta de atribuições, o que acarreta, ipso jure, de acordo com doutrina e jurisprudência unânimes, a respectiva nulidade (cf., neste sentido, FREITAS DO AMARAL (com a colaboração de LINO TORGAL); VII - Em lugar algum se encontra a norma atributiva de competência ao membro do Governo para operar a “destituição” do pessoal dirigente e de chefia do ISSS, em que há forçosamente que inscrever os directores dos CDSSS, ex vi art.º 2.°, n.º 2, do mencionado regulamento. A cessação das suas funções apenas pode ter lugar, nas hipóteses de hetero-iniciativa (isto é, excluindo as de auto-iniciativa do trabalhador), por deliberação do Conselho Directivo, acompanhada, sempre, da correspondente indemnização, conforme previsto no n.° 1 do art.° 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia (com as excepções contempladas nos seus nºs 2 e 3). Tal deve-se, obviamente, à «procura de um certo distanciamento face à política partidária» (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, 1997, p. 330), sendo justamente por esta ordem de razões, ou seja em ordem a garantir a estabilidade, coerência e unidade de acção do ISSS, refreando o apetite dos membros do Governo por saciar as clientelas político-partidárias, que fica vedado a estes últimos o poder de se imiscuírem no terminus de funções do pessoal dirigente e de chefia daquele instituto. VIII - Assim, os despachos em crise de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Solidariedade e Segurança Social, ao terem dado por finda a comissão de serviço dos directores dos CDSSS do ISSS, substituindo-se à competente deliberação do respectivo Conselho Directivo, estão letalmente feridos do vício de incompetência absoluta, por serem estranhos às atribuições da pessoa colectiva pública (Estado) de que participa o órgão que os prolactou, agredindo, do mesmo passo, a esfera de atribuições do ISSS, conforme legalmente delimitada nos respectivos Estatutos. Razão pela qual os actos em apreço se traduzem, ao pretender apressada e abusivamente assimilar o ISSS a um serviço da administração directa do Estado (à laia de uma qualquer Direcção-Geral) e ao ignorar a sua condição de organismo da sua administração indirecta numa ofensa ao disposto no art.° 199.°, alínea d), da Lei Fundamental e, num plano mais preciso e imediato, do preceituado no art.° 133.°, n.° 2, alínea b), 2ª. parte, do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi emprestada pela Lei n.° 6/96, de 31 de Janeiro), o que tudo conduz, inelutavelmente, à respectiva nulidade. IX - E nem se obtempere que os actos em apreço foram praticados ao abrigo da aditada alínea f) ao art.º 12.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, segundo a qual o exercício dos cargos dirigentes e de chefia de sector pode igualmente cessar (e passamos a transcrever) “Por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho, nos termos do art.° 20. °, n.° 2, alínea a), da Lei n.° 49/99, de 22 de Junho.” Em boa verdade, este acto administrativo, em que, sob o manto da forma regulamentar, se oculta um acto com destinatários ostensivamente individualizados, ou pelo menos individualizáveis, sem prejuízo de ir dirigido a disciplinar uma situação recortada em termos puramente abstractos, o que, a confirmar-se, briga com o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos) que modificou a redacção do n.° 1 do art.° 12.° do Regulamento o Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS deve considerar-se, sob todos os pontos de vista juridicamente relevantes, como nulo e de nenhum efeito. Mas, mesmo que se considere que estamos perante um regulamento, também ele é, pelos mesmos fundamentos nulo e de nenhum efeito. X - Ante esta competência estatutariamente consignada ao Conselho Directivo do ISSS, natural se torna que no art.º 3º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro, que procede à aprovação desses mesmos estatutos, se limite a reservar para o membro do Governo um simples poder de aprovação, por despacho, do regulamento interno do ISSS. A alteração ao Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS (independentemente da sua qualificação como regulamento ou acto administrativo) enferma, por esta forma, de nulidade absoluta, importando esta sua completa inaptidão para produzir quaisquer efeitos jurídicos a concomitante impossibilidade de nela (alínea f) do art.° 12.° do regulamento em questão, aditada pelo já sobejamente referido despacho de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Segurança Social) ancorar ou fundar os despachos ora objecto de impugnação. XI - Sem que em tal se conceda, e ainda que, por mera hipótese de raciocínio, se entenda que os despachos que ditaram o fim da comissão de serviço dos recorrentes não padecem do vício de nulidade, sempre haverá que dizer que os mesmos carecem em absoluto de fundamentação. E a razão é, aliás, bem simples. Com efeito, os despachos de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Segurança Social limitam-se a recalcar os dizeres da Lei, condensados, designadamente, no art.º 20.°, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (pese embora a sua inaplicabilidade ao caso sub judice), sem que se aduza um único facto capaz de comprovar esta inaptidão dos ora impugnantes para acompanhar e introduzir as novas linhas programáticas definidas politicamente para o sistema de segurança social. XII - Assim, importa concluir pela anulabilidade dos actos em questão, por força da violação, conjugada, dos n.ºs 1 e 2 do art.º 125.° do Código do Procedimento Administrativo e atento o preceituado no art.º 135.° do mesmo diploma legal. XIII - Ao que há que ajuntar, em termos que reputamos de decisivos, que, de harmonia com o que estabelecem os Estatutos do ISSS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 316-A/00, de 7 de Dezembro, no seu art.º 37.°, «Ao pessoal do ISSS aplica-se o regime jurídico do contrato individual de trabalho e o preceituado nos regulamentos internos do ISSS, sem prejuízo do disposto nos presentes estatutos e no diploma que os aprova.». Em síntese, ao aceitarem a sua nomeação para o desempenho de funções de direcção, os recorrentes contavam, de ciência certa, que, em caso de destituição das mesmas, e descontadas as excepções contempladas nos n.ºs 2 a 4 do art.° 13.° do regulamento sob cuja alçada se encontravam (que não vêem ao caso, uma vez que nenhuma delas se verifica em relação aos indicados dirigentes), teriam direito a perceber uma indemnização, a calcular nos modos prescritos no n.º 1 da mesma norma regulamentar. Raciocinar em termos diversos, permitindo o afastamento do direito à indemnização, significa uma traição aos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, que, além de iludir (ou ludibriar) as legítimas expectativas dos recorrentes, se traduz numa aplicação retroactiva da norma (o art.º 12.°, alínea f), do regulamento de dirigentes e chefias) em que tal se consagra, que importa, igualmente, a “contaminação” dos actos que procedem ao respectivo acolhimento, em clara contravenção do disposto, a contrario sensu, no art.º 128.°, n.º 2, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo. XIV - Deste modo, cabe, outrossim, considerar a anulabilidade dos despachos recorridos, por vício de violação de lei, em virtude do estatuído, de forma articulada, nos artigos 128.°, n.° 2, alínea a) (por argumento tirado a contrario sensu) e 135.°, ambos do Código do Procedimento Administrativo. XV - Por último, aos despachos sob impugnação impõe-se igualmente assacar o vício de desvio poder. Ao invés nos presentes autos há sinais ou indícios seguros, que apontam inequivocamente no sentido de que o objectivo prosseguido com a cessação em massa das comissões de serviços dos actuais dirigentes e chefias do ISSS era justamente o de em sequência prover esses lugares por forma a dar satisfação aos apetites político-partidários dos partidos do XV Governo, tal com de facto veio a suceder. XVI - Assim, os actos em apreço encontram-se feridos de desvio de poder por motivo de interesse privado e ilegítimo, o que implica sem mais a sua anulabilidade, atenta a violação em que se incorre dos princípios da igualdade e da imparcialidade, tal como se encontram consagrados nos artigos 266°, n°2 da CRP 36 e, bem assim, nos artigos 50º e 6° do CPA (neste sentido Mário Esteves de Oliveira, obra citada pags. 99 a 108). Assim, cumpre concluir que os despachos impugnados são por esta razão anuláveis em conformidade com o artigo 135° do CPA. XVII - Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e revogada a decisão do Tribunal Central Administrativo, que violou as normas jurídicas - que a seguir se referem como fundamento da nulidade ou anulabilidade dos actos - e consequentemente deve ser declarada a nulidade dos actos ora recorridos em conformidade com os artigos 199°, da CRP e 133°, n°2, al. d), 2ª parte do CPA, atenta à infracção do artigo 3º, n°1, do Decreto-Lei n° 316-A/2000, de 7/12 e do artigo 7°, al. d) dos estatutos do ISSS, aprovados por esse decreto-lei, ou, ainda, sem conceder e a título subsidiário, a anulação dos mesmos actos por inobservância cumulativa dos artigos 125°, n°1 e 2 e 135°, do CPA, por vício de forma, e 128°, n°2, al. a) e 135° do CPA, a contrario, e art. 37° dos estatutos do ISSS, por vício de violação de lei, e 266°, n° 2, da CRP e 5° e 6° e 135º, do CPA, por desvio de poder. 2 - Contra-alegou a Autoridade Recorrida, concluindo: I - Interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional do douto Acórdão de fls. ... proferido nos autos em referência que negou provimento ao recurso contencioso de anulação relativo aos actos praticados pelo ora recorrido, actos esses que deram por finda a comissão de serviço dos primeiros do cargo de directores dos Centros Distritais do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (adiante, ISSS). II - Conforme é Jurisprudência constante desse Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional tem por objecto os vícios e erros da decisão recorrida e não, naturalmente, os erros e vícios do acto ou actos contenciosamente impugnado(s). III - E daí que, nas palavras do Acórdão citado, a título de exemplo, nas presentes contra-alegações, “não faça sentido pedir a revogação de uma decisão sem fazer a sua análise crítica e sem apontar as deficiências do seu julgamento e, ao invés, concentrar o ataque no acto administrativo, repetindo o que já se dissera na petição inicial, uma vez que o recurso jurisdicional é um pedido de reapreciação do julgamento e não um pedido de reapreciação da legalidade. IV - E continua o citado aresto, “Se tal acontecer, isto é, se o recorrente reincidir no ataque ao acto administrativo e se limitar a reafirmar o que já havia sido dito no Tribunal a quo, alheando-se das razões que determinaram a concreta decisão recorrida, a sentença recorrida não poderá ser objecto de análise e reapreciação no Tribunal ad quem. V - Ora, a verdade é que os recorrentes, espantosamente, e numa cómoda e repetida atitude nos presentes autos (recordem-se as Alegações Finais apresentadas...), limitam-se a reproduzir, ipsis verbis, nas alegações de recurso ora apresentadas, a petição de recurso contencioso que deu entrada na 1.ª instância. Não repetem argumentos, note-se, reproduzem textualmente a peça! Não existe, assim, nas suas alegações de recurso uma única referência ao Acórdão recorrido. VI - Entendemos, Senhores Conselheiros, que esta atitude por parte dos recorrentes é grave e demonstrativa de um total desrespeito pelas instâncias superiores, e por todos os intervenientes no processo, cabendo a V. Ex.ªs. sancioná-la, abstendo-se de conhecer o presente recurso, seja por abuso de direito ao recurso, nos termos do artigo 334.º do Código Civil, seja por deserção, por falta de “verdadeira” alegação, nos termos do artigo 690.º n.º 3 do CPC, conforme, aliás, tem sido Jurisprudência repetida desse Supremo Tribunal. VII - De todo o modo, sem conceder quanto ao exposto e no rigoroso cumprimento do dever de patrocínio, refira-se que a insistência dos recorrentes na presença de “uma relação jurídico-privada de natureza contratual” trata-se, como é bom de ver, de uma batalha perdida, de que o próprio palco – os Tribunais Administrativos e, de entre eles, este Supremo Tribunal – é fatalmente demonstrativo. VIII - Assim, e não obstante os esforços, contraditórios, dos recorrentes em “colorir” a realidade dos autos de tons “privatísticos”, aquilo que verdadeiramente está em causa é a cessação de funções dos recorrentes dos cargos públicos que desempenhavam, em regime de comissão de serviço, cargos para os quais foram escolhidos por motivos de confiança do Governo que os nomeou, ao abrigo, necessariamente, de normas de direito público, improcedendo, por isso, a conclusão 5.ª das alegações de recurso. IX - Da mesma forma, a persistência dos recorrentes numa alegada violação da “esfera de atribuições do ISSS” não convence, dado que o Instituto Público em causa, enquanto tal, faz parte da Administração indirecta do Estado e está sujeito aos poderes de superintendência do Governo, sendo, pois, perfeitamente legítimo que o Governo tenha a faculdade de fazer cessar as funções daqueles que pelo Governo também foram livremente nomeados, com o que deverá improceder, também, a conclusão 4.ª das alegações sob resposta. X - A este propósito, e entrando nos vícios alegados pelos recorrentes, é manifestamente improcedente a alegação destes de que os despachos sob recurso estariam inquinados por vício de incompetência absoluta, uma vez que existe, evidentemente, norma atributiva de competência ao Ministro – sendo tal competência delegável na Secretária de Estado – para fazer cessar as comissões de serviço em causa: o artigo 12º, alínea f) do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS. XI - Face ao exposto, é de concluir que não existe qualquer vício de incompetência absoluta nos actos recorridos, conforme aliás reconhecido no douto Acórdão recorrido, com o que improcedem, na sua integralidade, as conclusões 6.ª, 7.ª e 8.ª das alegações de recurso. XII - Pretendem os recorrentes que a norma atrás citada seria nula, não se vislumbrando, porém, de que forma, uma vez que a alteração do Regulamento em questão limitou-se a restaurar o regime geral onde, com manifesta discriminação e atropelo dos princípios, o Governo anterior consagrara um regime de favorecimento de mais que duvidosa legalidade: os destinatários de tal norma são, pois, indeterminados e indetermináveis e, refira-se novamente, cabe nas atribuições do Governo a sua revisão. XIII - O Tribunal a quo é, aliás, incisivo quanto a este aspecto, lendo-se no Acórdão recorrido que “a recorrida, para reposição da legalidade, podia, por si, alterar o regulamento interno do ISSS pois, na medida em que este atribuía uma indemnização, em caso de cessação da comissão de serviço, esta liberalidade, porque se tratava de uma pessoa colectiva pública, era à face da Lei n.º 49/99, ilegal, ilegítima e injusta, tanto mais que os recorrentes, conforme o respectivo termo de posse constante dos autos, passaram a ser funcionários públicos e consequentemente estavam abrangidos pelo art. 1.º n.º 1 da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.” (cfr. p. 15 do Acórdão recorrido). XIV - Termos em que improcede a alegação de nulidade da norma do regulamento em que se baseiam os despachos recorridos, e com ela a integralidade das conclusões 9.ª e 10.ª das alegações de recurso sob resposta. XV - Quanto ao alegado vício de forma está o mesmo, igualmente, condenado à improcedência, encontrando-se nos despachos todos os dados para uma fundamentação que se deve ter por clara, coerente e suficiente da decisão, designadamente no que respeita “à necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços”, não se referindo os despachos, nem tendo que se referir, à performance ou à (in)capacidade pessoal dos recorrentes para os cargos que vinham exercendo. XVI - Referem-se antes os despachos à necessidade de imprimir uma nova política, política essa concretizada claramente no Programa do XV Governo Constitucional para o qual o despacho recorrido remete, à importância do director distrital para prosseguir essa missão com a qual tem necessariamente de se identificar sendo em função dessa identificação que é escolhido para o cargo e, finalmente, à falta de perfil de alguém, como os recorrentes, que se identificaram com a política anterior para protagonizar – ao nível de dirigente - essa política. XVII - O Tribunal a quo apreciou exaustivamente este vício suscitado pelos recorrentes, contrariando, de forma, aliás, douta, as posições jurídicas por aqueles assumidas, referindo, designadamente, que: “é perceptível para qualquer cidadão os motivos porque cessaram as comissões de serviço em causa, ou seja, porque há perda de confiança política, sendo que essa perda de confiança é fundamental para a execução da política a implementar no âmbito da segurança social e pelos motivos que aí se referem. Não nos parece, pois, que os recorrentes tivessem que revelar qualquer inaptidão para o exercício das funções ou do programa que fosse ser implementado para que o acto estivesse fundamentado.” (cfr. p. 22 do Acórdão recorrido). XVIII - E é quanto basta para que se deva considerar, com o Tribunal a quo, a decisão como fundamentada, improcedendo, integralmente, as conclusões 11.ª e 12.ª das alegações dos recorrentes. XIX - No que respeita ao alegado vício de violação de lei e à invocação, espantosa, do princípio “lex transit in contractum” refira-se, em primeiro lugar, que não existe, nem nunca existiu, qualquer relação contratual entre os recorrentes e o ISSS, estando os mesmos antes sujeito a um regime de direito administrativo de natureza estatutária; e, em segundo lugar, que a indemnização em causa mais não constitui que um privilégio injustificado de dúbia legalidade relativamente à generalidade dos dirigentes da função Pública. XX - Termos em que improcede o alegado vício de violação de lei e com ele o teor das conclusões 13.ª e 14.ª das alegações de recurso. XXI - Por último, e quanto ao vício de desvio de poder, não nos resta senão concluir que a autoridade recorrida praticou os actos recorridos tendo por legítimo fim garantir a execução da nova política de segurança social pelo ISSS, conforme, aliás, doutamente decidido no Acórdão recorrido, com o que deverão improceder, na sua integralidade, as conclusões 15.ª e 16.ª das alegações sob resposta. XXII - E é quanto basta para demonstrar a improcedência de todos e de cada um dos vícios alegados pelos recorrentes. 3 - O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no seu parecer de fls. 918, pronunciou-se no sentido do provimento do presente recurso uma vez que, diferentemente do decidido no Acórdão em crise, tem por verificado o arguido vício de forma, por falta de fundamentação, já que o acto “não expressa as razões de facto que estiveram na base da cessação da comissão de serviço” sem “externar os factos que permitissem concluir pela não adequação funcional dos recorrentes às alterações que se pretendiam levar a cabo”. + Cumpre decidir. + 4 – MATÉRIA DE FACTO: A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: I - Em 18/1/01 foi proposta pelo Conselho Directivo do ISSS a nomeação dos recorrentes referidos no doc. de fls. 48 dos autos e aqui reproduzido, como directores dos Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social das Regiões de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve e Director do CNP. II - Em 25/1/01 foi proposta pelo Conselho Directivo do ISSS a nomeação dos recorrentes referidos no doc. de fls. 49 dos autos e aqui reproduzido, como directores dos Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social das regiões do Norte e Centro. III - Foi ainda deliberado pelo Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social propor superiormente, a nomeação dos ora impugnantes ... para Director do CDSSS de Coimbra e ... para Directora do CDSSS do Porto. IV - Os recorrentes vieram a ser nomeados em regime de comissão de serviço, para o exercício dos referidos cargos públicos, com efeitos reportados a 1 de Fevereiro de 2001, pelos despachos, igualmente assim datados, de S. Ex.ª o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, publicados no Diário da República, II Série, de 26 de Fevereiro, sob os nºs 4112, 4113, 4114, 4115, 4116, 4118, 4119, 4120, 4121, 4122, 4123, 4124, 4125, 4126, 4127 (doc. 4 a 11). V - Os recorrentes ... e ... foram nomeados, respectivamente, por despacho nº 5077/2001 do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 20 de Fevereiro de 2001, publicado no DR, II Série de 14 de Março de 2001, com efeitos a 1 de Março de 2001, e por despacho nº 7636/2001, de 20 de Março de 2001, também do MTS, publicado no DR, II Série de 11 de Abril de 2001. VI - Todos os impugnantes tomaram posse das funções para que haviam sido nomeados. VII - Em 27 de Agosto de 2002 e em sede de audiência prévia os recorrentes foram notificados dos projectos de despacho tendentes a fazer cessar as respectivas comissões de serviço como directores dos CDSSS do ISSS nos termos dos documentos juntos a fls. 63 e seguintes e aqui dados por reproduzidos donde resulta que o fundamento invocado é a necessidade daí decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir. VIII - Por despachos de 19 de Setembro de 2002 da Secretária de Estado da Segurança Social, foram os projectos convertidos em decisão e determinada a cessação definitiva com efeitos a 24/9/02. IX - Os referidos despachos foram publicados no Diário da República, II Série, de 14 de Outubro, sob os números 22 058; 22 060; 22 062; 22 063; 22 064; 22 065 respectivamente ..., ..., ..., ..., ..., ... e, ainda, no DR de 17 de Outubro de 2002 os despachos 22 318, 22 319; 22 321; 22 323 respectivamente ..., ..., ..., A... e, ainda, os despachos 22 798; 22 801; 22 803 respectivamente ..., ... e ... e, ainda, de 30 de Outubro de 2002 os despachos 23 176; 23 177; 23 180 respectivamente ...,... e .... X - Através do despacho nº 18 006/2002, de 17.07, de Sua Excelência a Secretária de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 12/08, aditou-se uma alínea f) ao art.º 12° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio, a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo) e com preclusão do direito à correspondente indemnização (doc. 82 e 83 aqui reproduzido). XI - O Conselho Directivo do ISSS, nos termos dos seus estatutos, Decreto lei n°316 A/2000 e do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias, aprovado pelo despacho do SESSS n° 11464/2001, publicado no DR II Série de 30 de Maio de 2001, deliberou designadamente através da sua deliberação n°286 aprovar” o modelo/minuta de acordo a celebrar entre o ISSS e os trabalhadores que venham a ser nomeados para o exercício, em comissão de serviços, de cargos dirigentes” doc., 84 e 32° em que se previa “considerando que o exercício de funções/cargos dirigentes e outros se desenvolve no quadro específico do ISSS, obedecendo ao regime estabelecido nos estatutos, no regulamento e supletivamente no contrato individual de trabalho”, e, ainda, “a aplicação do regime do contrato de trabalho em tudo o que não estiver expressamente previsto nos estatutos e no regulamento do pessoal dirigente e de chefia”. XII - Dá-se aqui por reproduzida a deliberação n°303 do CD do ISSS e a decisão de 20 de Agosto de 2001 do Presidente do ISSS relativamente ao requerimento do impugnante .... (docs. 85 e 86, aqui reproduzidos). + 5 – DIREITO: Vem impugnado nos presentes autos o despacho da Secretária de Estado da Segurança Social, de 19 de Setembro de 2002 que, ao abrigo do disposto na alínea f) do nº 1 do artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS e nos termos do artº 20º nº 2 al. a) da Lei nº 49/99, de 22 de Junho deu por finda a comissão de serviço dos recorrentes como directores dos Centros Distritais do ISSS, invocando como fundamento a “necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir”. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo aqui recorrido, conhecendo do “vício de incompetência por falta de atribuições e nulidade do despacho que altera o regulamento do ISSS”, do “vício de violação de lei por violação do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos e do artº 13º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS”, do “vício de forma por falta de fundamentação” e do “desvio de poder”, que os recorrentes imputaram ao acto contenciosamente impugnado, acabou por concluir no sentido da sua improcedência e, em conformidade, negou provimento ao recurso. 5.1 – Insurgindo-se contra o decidido no acórdão recorrido, sustentam desde logo os recorrentes que os despachos que fizeram cessar as aludidas comissões de serviço estão “feridos do vício de incompetência absoluta, por serem estranhos às atribuições da pessoa colectiva pública (Estado) de que participa o órgão que os prolactou, agredindo, do mesmo passo, a esfera de atribuições do ISSS, conforme legalmente delimitada nos respectivos Estatutos” o que conduz à respectiva nulidade. No entender dos recorrentes “a cessação das suas funções apenas pode ter lugar, nas hipóteses de hetero-iniciativa (isto é, excluindo as de auto-iniciativa do trabalhador), por deliberação do Conselho Directivo, acompanhada, sempre, da correspondente indemnização, conforme previsto no n.° 1 do art.° 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia (com as excepções contempladas nos seus nºs 2 e 3)”. Antes de entrar na apreciação do alegado pelos recorrentes nas respectivas conclusões, importa referir que em contra-alegações refere a autoridade recorrida, que os Recorrentes se limitam a reproduzir, ipsis verbis, nas suas alegações de recurso aquilo que anteriormente haviam alegado na petição inicial relativa ao recurso contencioso pelo que, não dirigindo agora qualquer crítica ao decidido no acórdão recorrido, mas sim ao acto contenciosamente impugnado, deve este Tribunal abster-se de conhecer o presente recurso. Tendo em consideração a concreta situação em apreço, afigura-se-nos que lhe não assiste razão. É certo que o recurso jurisdicional corresponde a um pedido de revisão da legalidade de determinada decisão judicial, com fundamento nos erros e vícios de que esta padeça, com vista a apurar se essa mesma decisão judicial que constitui o objecto do recurso, está ou não de acordo com a lei. Em conformidade, nas alegações do recurso jurisdicional, sobre o recorrente impende o dever de apontar à sentença recorrida as razões da sua discordância com o julgado ou os fundamentos porque o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie. E embora nas alegações do presente recurso jurisdicional os recorrentes continuem a fazer referência aos vícios do acto impugnado ou a esgrimir os mesmos argumentos que invocaram em sede de recurso contencioso de anulação, na parte final das conclusões acabam por pedir a revogação do acórdão do TCA por, ao decidir no sentido em que decidiu ter violado “as normas jurídicas - que a seguir se referem como fundamento da nulidade ou anulabilidade dos actos...” o que no fundo mais não significa do que apontarem ao acórdão recorrido erro de julgamento por não ter acolhido ou decidido no sentido de que o acto impugnado sofria dos vícios que lhe haviam sido imputados na petição de recurso. Assim e entrando na apreciação do recurso e com referência ao vício de incompetência, sustentam os recorrentes que a entidade recorrida não dispunha de competências para a prática do acto já que a cessação das suas funções, nos casos legalmente previstos, apenas podia ocorrer por deliberação do Conselho Directivo nos termos do n.º 1 do art.º 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia. Uma vez que, nos termos do artº 29º nº 1 do CPA, “a competência é definida por lei ou regulamento...”, importa antes de mais ter presente o que e a propósito estabelecem os diversos preceitos que, com a questão ora em apreço possam de alguma forma estar relacionados. O DL 45-A/2000 (que alterou a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade), veio no artº 23º criar o “Instituto de Solidariedade e Segurança Social” (ISSS) estabelecendo o seguinte: “1 - É criado o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, adiante designado por ISSS. 2 – (...) 3 – (...). O Dec-Lei nº 316-A/2000, de 7 de Dezembro, veio aprovar os Estatutos do ISSS, estabelecendo no seu artº 3º sob a epígrafe “Regulamentação subsequente” o seguinte: “1 - A estrutura orgânica e o regulamento interno do ISSS são aprovados, respectivamente, por portaria e despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, devendo o início de produção dos seus efeitos coincidir com a data de entrada em vigor do presente diploma. 2 - O ISSS disporá de um quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do contrato individual de trabalho e de quadros de pessoal abrangido pelo regime jurídico da função pública e pelo regime jurídico laboral dos trabalhadores das instituições de previdência, nos termos dos nº 1, 2 e 3 do artigo 39º dos Estatutos publicados em anexo ao presente diploma.”. Nos “ESTATUTOS DO INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL” aprovados pelo Dec.-Lei 316-A/2000, é estabelecido além do mais o seguinte: Artigo 1º (Denominação e natureza jurídica) 1 - O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, adiante abreviadamente designado por ISSS, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público. 2 - O ISSS rege-se pelo presente diploma e pelos seus regulamentos internos. Artigo 2º (Tutela e superintendência) O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade. Artigo 7º (Competências) 1 - Compete ao Conselho Directivo, como órgão de direcção nacional do ISSS, designadamente: a) Dirigir a actividade do ISSS; b) Designar, entre os seus membros, os administradores-delegados regionais da solidariedade e segurança social, adiante abreviadamente designado por administrador-delegado regional, em cada uma das regiões do continente correspondente a NUTS II e o administrador-delegado do Centro Nacional de Pensões, adiante abreviadamente designado por administrador-delegado do CNP; c) Gerir os recursos humanos e patrimoniais do ISSS; d) Definir orientações e os objectivos a atingir pelos serviços e elaborar os regulamentos e as normas internas que se revelem necessários ao cabal funcionamento do ISSS; e) Apresentar à tutela propostas relativas à estrutura orgânica e política de gestão de pessoal do ISSS; f) Assegurar a elaboração e aprovar os projectos de plano anuais e plurianuais e relatório de actividades e o balanço social e submetê-los à homologação da tutela; g) Assegurar a elaboração e aprovar os projectos do orçamento anual e do relatório e contas do ISSS e submetê-los à homologação da tutela; h) Gerir os recursos financeiros e autorizar, nos termos legais, as despesas inerentes ao funcionamento do ISSS; i) Proceder à contratação de pessoal de acordo com a legislação aplicável; j) Proceder às aquisições e contratação de serviços com terceiros nos termos legalmente previstos; l) Elaborar os quadros de pessoal e a estrutura remuneratória do pessoal do ISSS e apresentá-los para aprovação da tutela; m) Gerir os recursos humanos, patrimoniais, financeiros, materiais e técnicos do ISSS; n) Promover medidas de modernização administrativa, colaborar na definição do sistema de informação da segurança social e avaliar a respectiva eficácia e assegurar, em articulação com o Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade, o funcionamento do sistema de informática e comunicações do ISSS; o) Nomear, após audição dos superiores hierárquicos respectivos, previstos nos artigos 11º, alínea b), 12º e 29º, n.º 2 e 3, do presente decreto-lei, os directores de departamento e estabelecimento; p) Avocar, por decisão fundamentada, quando seja necessária à prossecução do interesse público, as competências dos directores dos centros distritais de solidariedade e segurança social e do Centro Nacional de Pensões; q) Exercer as demais competências que lhe sejam delegadas pela tutela e, bem assim, praticar quaisquer outros actos necessários à prossecução das atribuições do ISSS. 2 - O CD pode delegar... Artigo 29º (Directores) 1 - Os directores dos centros distritais representam no distrito o sistema de solidariedade e segurança social, excepto na situação em que a área de intervenção do serviço regional coincide com a do distrito, em que essa representação é assegurada pelo administrador-delegado regional. (...) 4 - Os directores dos centros distritais e do CNP são nomeados, sob proposta do CD, pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade. 5 - Os mandatos dos referidos directores tem a duração de três anos, renovável. Por despacho nº 11.464/2001, de 23 de Abril do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 2001 “nos termos dos artº 3º nº 1 do DL nº 316-A/2000, de 7/12 e 41º nº 1 dos Estatutos do ISSS... e ainda, da delegação de competências do Ministro do Trabalho e da Solidariedade” foi aprovado o “REGULAMENTO DO PESSOAL DIRIGENTE E DE CHEFIA DO ISSS” que estabelece além do mais que se considera cargo dirigente o de “director de centro distrital de solidariedade e segurança social” (artº 2º nº 1), que “os cargos dirigentes e de chefia de sector não constituem uma carreira e são exercidos em regime de comissão de serviço” (artº 3º), com “a duração de três anos...” (artº 6º nº 1) sendo o respectivo recrutamento “feito por escolha...” (artº 4º nº 1 e 2), competindo a sua nomeação ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade (artº 4º nº 12 do Regulamento e 29º nº 4 dos Estatutos do ISSS). O artº 12º nº 1 contempla as situações em que os cargos dirigentes ou de chefia de sector podem cessar o respectivo exercício, entre as quais figura a cessação do cargo “por iniciativa do conselho directivo” (al. b), sendo que nos termos do estabelecido no artº 12º nº 2 a cessação “por iniciativa do conselho directivo”, “pode ocorrer a todo o tempo por deliberação fundamentada do conselho directivo”, situação essa que “constitui o dirigente ou a chefia do sector, desde que conte pelo menos 12 meses de exercício continuado do cargo, no direito a uma indemnização de montante igual à diferença entre a retribuição do cargo cessante e a remuneração da respectiva categoria, incluindo os subsídios de férias e de Natal, até ao termo da comissão de serviço” (artº 13º nº 1). As situações em que não haverá direito à indemnização prevista no artº 13º nº 1 estão previstas no artº 13º nº 2, onde se inclui, além de outros o caso da “não comprovação superveniente da capacidade adequada para garantir a execução das orientações superiormente fixadas” bem como “a prestação deficiente ou nula de informação quando considerada essencial para o cumprimento da política global do ISSS” (artº 13º nº 2/b e d)). Por despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social, publicado na pág. 13.805 do Diário da República, II Série, nº 185, de 12.08, no artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio, viria a ser introduzida uma alínea – alínea f) - a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo). Justificando esse aditamento, refere-se em tal despacho que o despacho de 23.04.2001, que aprovou o Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS “não observou, em relação ao pessoal dirigente designado por livre escolha e provido em comissão de serviço, o regime de cessação de comissão de serviço previsto na lei geral e em especial no artº 20º nº 2 al. a) da Lei 49/99, de 22 de Junho, apesar de este regime se aplicar imperativamente aos funcionários públicos providos em comissão de serviço no exercício de funções dirigentes. Importando corrigir esta deficiência do actual Regulamento, determino, nos termos do artº 3º nº 1 do Dec.-Lei 316-A/2000, de 7 de Dezembro e 41º dos Estatutos do ISSS, aprovado pelo citado Dec.-Lei, e ainda da delegação de competências do Ministro da Segurança Social e do Trabalho: 1 – É acrescentada a alínea f) ao nº 1 do artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, com o seguinte teor: «Por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho, nos termos do artº 20º nº 2, al. a) da Lei 49/99, de 22 de Junho»; 2 – A presente alteração entra em vigor e produz efeitos desde a data da sua publicação.”. Por sua vez, o artº 20º da Lei n.º 49/99, de 22.6 então em vigor, sob a epígrafe “Cessação da comissão de serviço" determina o seguinte: “1 (...) 2 - A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência: a) Por despacho fundamentado do membro do governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações supervenientemente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo.” (...)” Embora o artº 1º da Lei 49/99 refira que o nele estabelecido se aplica ao “pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como... dos institutos públicos...” o certo é que o artº 1º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo DL 316-A/2000 ao estabelecer no seu nº 2 que “o ISSS rege-se pelo presente diploma e pelos seus regulamentos internos” está expressamente a afastar a aplicação directa da Lei nº 49/99 nomeadamente no que respeita à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS. São os próprios recorrentes que expressamente reconhecem, sem suscitarem qualquer objecção, que o Regulamento do Pessoal Dirigente é aplicável ao caso “sub judice”, quando afirmam na conclusão V) que “contrariamente ao sustentado pela autoridade recorrida não é aplicável ao caso sub Judice, o regime dos dirigentes da administração pública, mas o regime específico previsto nos estatutos do ISSS, regulamento de pessoal dirigente e chefias e na legislação...”. Também os recorrentes não apontam qualquer ilegalidade ao “Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS” na sua versão original, aprovada por despacho nº 11.464/2001, de 23 de Abril do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 2001 “nos termos dos artº 3º nº 1 do DL nº 316-A/2000, de 7/12 e 41º nº 1 dos Estatutos do ISSS... e ainda, da delegação de competências do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”. As críticas que os recorrentes dirigem a esse regulamento, todas elas se centram no posterior aditamento que lhe foi feito por despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social (publicado no DR de 12/08/2002) que lhe introduziu a alínea f), mandando aplicar à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS o regime consagrado no artº 20º nº 2 al. a) da Lei 49/99, passando assim a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia do ISSS por decisão do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo). Ou seja a aplicação do artº 20º nº 2/a) da Lei 49/99 à situação dos recorrentes veio a ser possibilitada por força do disposto na alínea f), do Regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS, em vigor Sendo assim, a alteração feita a esse regulamento interno, estava plenamente em vigor à data da prática do acto impugnado (19.09.2002) já que, como do aludido despacho resulta, a alteração operada “entra em vigor e produz efeitos desde a data da sua publicação” ou seja a partir de 12.08.2002. Por isso e tendo em consideração o princípio “tempus regit actum”, se estranha a argumentação dos recorrentes quando afirmam que “em lugar algum se encontra a norma atributiva de competência ao membro do Governo para operar a “destituição” do pessoal dirigente e de chefia do ISSS, em que há forçosamente que inscrever os directores dos CDSSS” (cf. conclusão VII). De acordo com o princípio “tempus regit actum” era por isso aplicável à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS (onde se incluem directores dos centros distritais) o disposto no artº 12º nº 1 al. f) do Regulamento do Pessoal Dirigente em vigor à data da prática do acto, disposição essa que atribuiu competências ao Ministro da tutela para dar por finda a respectiva comissão de serviço como, aliás, se afigura lógico, já que é essa entidade quem tem competência para proceder à nomeação dos titulares desses cargos dirigentes, ao abrigo das competências definidas no artº 29º/4 dos Estatutos do ISSS. Acresce que as competências do Conselho Directivo do ISSS estão delimitadas no artº 7º dos Estatutos do ISSS aprovados pelo DL 316-A/2000 onde não vem contemplada a competência do Conselho Directivo para a prática do acto impugnado. E ainda que se entenda que originariamente o conselho directivo tinha competências para fazer cessar a comissão de serviço dos directores dos centros distritais ao abrigo do disposto no artº 12º/1 do regulamento (disposição esta que apenas lhe acomete a “iniciativa” para a cessação do exercício do cargo dirigente) essa competência sempre teria que se considerar revogada atenta a nova redacção dada ao artº 12º pelo despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social que expressamente atribuiu competências ao membro do governo para a prática do acto contenciosamente impugnado. Ou seja, a competência para a prática do acto impugnado deriva do estabelecido no artº 12º/1/f) do referido regulamento pelo que falece total razão aos recorrentes quando sustentam a falta de atribuições da entidade recorrida para dar por finda a respectiva comissão de serviço. 5.2 – Insurgem-se ainda os recorrentes dizendo que aquela modificação do n.º 1 do artº 12º do referido regulamento interno do pessoal dirigente traduz a prática de um acto administrativo com destinatários ostensivamente individualizados ou pelo menos individualizáveis sem disciplinar uma situação recortada em termos puramente abstractos o que briga com o “princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos” cuja competência para a aprovação dos Estatutos compete ao Conselho Directivo nos termos do artº 31º nº 1 do DL nº 316-A/2000, que reserva para o membro do governo um simples poder de aprovação. Desde logo, como resulta da fundamentação do despacho que a determinou, aquela alteração ao regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS visou corrigir uma “deficiência” ou uma omissão da regulamentação em vigor. E o aditamento introduzido não limita ou esgota o seu campo de aplicação à concreta resolução da situação dos recorrentes ou de determinados interessados, já que o disposto na alínea f) aditada ao artº 12º/1 do Regulamento projecta os seus efeitos para o futuro em termos gerais e abstractos, visando a sua aplicação a toda e qualquer situação, independentemente do indivíduo que em cada momento ocupe o cargo que se pretende fazer cessar. Por outra via, competindo ao membro do Governo, face ao disposto no artº 3º nº 1 do DL 316-A/2000 aprovar a estrutura orgânica e o regulamento interno do ISSS na sua versão inicial, disporá igualmente de competência para aprovar as suas alterações ou modificações supervenientes. Assim não vislumbramos que o despacho que determinou aquela alteração ao Regulamento do Pessoal Dirigente esteja inquinado de qualquer ilegalidade. 5.3 – Na petição inicial imputaram ainda os recorrentes ao acto contenciosamente impugnada vício derivado da falta de fundamentação. O que igualmente foi desatendido pelo acórdão recorrido que considerou estar o acto suficientemente fundamentado, contra o que se insurgem os recorrentes continuando a insistir que a razão está do seu lado. Importa desde já apreciar o vício derivado da falta de fundamentação em detrimento, por ora, do conhecimento do vício usurpação de poderes já que, caso se conclua que o acto não está fundamentado, na ausência de outros elementos factuais relevantes, esse invocado vício de desvio de poder apenas poderá resultar perceptível com a invocação dos fundamentados ou interesses que estiveram na origem da prática do acto. Ou seja, uma vez que a fundamentação do acto poderá fornecer elementos acerca da verificação do vício de desvio de poder só depois de serem conhecidas as causas que motivaram o acto é que se poderá ficar em condições de decidir da verificação ou não, daquele vício. Como resulta do anteriormente referido, a comissão de serviço dos recorrentes foi dada por finda pelo despacho contenciosamente impugnado invocando a entidade recorrida, como fundamento "a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir” no ISSS. Fundamentação essa que no fundo se limita a transcrever a lei, como se depreende da leitura do preceito que suportou tal decisão. Diga-se desde já que, questão em tudo idêntica à ora em apreciação foi objecto de decisão neste STA, no acórdão de 07.04.2005 - Rec. 161/05 onde a propósito se considerou o seguinte: “Por imposição constitucional – art.º 268, n.º 3, da CRP – os actos administrativos devem ser fundamentados. De acordo com o disposto no art.º 125, n.º 1, do CPA, "A fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão, neste caso, parte integrante, do respectivo acto.". Sobre os princípios gerais que o dever de fundamentação deve respeitar veja-se o sumário do acórdão STA de 18.11.04, proferido no recurso 1431/02, onde se diz que: “1. O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme. 2. Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente. 3. Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim. 4. Não está devidamente fundamentado, designadamente em sede de matéria de facto, o acto administrativo que assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de formulários preexistentes, remetendo para normas de um despacho normativo, também elas genéricas e contendo cláusulas gerais, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à sua prolacção.". O poder de fazer terminar uma comissão de serviço, no quadro legislativo apontado, insere-se no exercício de um poder discricionário dos órgãos administrativos, que tem como limite exclusivo a melhor prossecução do interesse público. Sendo a liberdade de acção muito mais ampla do que no exercício de poderes vinculados, em que o dispositivo legal que prevê o exercício desse poder funciona como limite interno, e sendo o critério de fundamentação dos actos administrativos fluído de acordo com a natureza e o tipo de acto, muito mais exigente deve ser o paradigma de fundamentação em situações como esta (entre muitos, o acórdão STA de 18.6.03, no recurso 487/03). Assim, não é aceitável, como fundamentação factual de um acto, de qualquer acto administrativo, a mera reprodução dos termos da lei, a simples indicação de expressões conclusivas, neutras, de fórmulas genéricas, abstractas, vagas, de cláusulas gerais, sem que depois sejam preenchidas com factos concretos da vida, com elementos individualizadores que as liguem ao destinatário. Aliás, também, à luz de um princípio científico básico segundo o qual o conceito a definir não deve integrar o conteúdo da definição. Nestas circunstâncias, tendo sido essa a atitude da autoridade recorrida, o acto impugnado tem de dar-se como infundamentado... De resto, este STA tem-se pronunciado repetidamente sobre o assunto, podendo ver-se, como mero exemplo também os acórdãos STA de 17.11.99 no recurso 40035, de 30.12.02 no recurso 40635, de 18.12.02 no recurso 38240 e de 18.6.03 no recurso 487/03., o acórdão de 17.3.98, proferido no recurso 40.844, num caso idêntico a este, mas a coberto de lei anterior. Como aí se refere: "... vem este Tribunal considerando que o dever de fundamentação visa três objectivos principais, a saber: melhoria de qualidade e legitimidade da decisão administrativa decorrentes de uma melhor ponderação, aperfeiçoamento dos mecanismos de controle da legalidade das decisões e alargamento da abertura e transparência administrativas, em especial na vertente informativa e participativa. Em qualquer caso, visa-se impor uma melhor ponderação do acto pelo seu autor e possibilitar ao interessado o conhecimento dos motivos reais da decisão que o atinge, permitindo-lhe, outrossim, uma opção consciente entre a aceitação do decidido e a sua impugnação. Nas perspectivas acima referidas, a fundamentação do acto deve ser suficiente, clara e congruente, não bastando o enumerado de meros juízos de valor, afirmações conclusivas ou abstracções contidas na letra da lei, desacompanhadas de elementos de facto reveladores de situações concretas que possam servir-lhe de suporte. Pode considerar-se... que o acto impugnado se enquadra no tipo de actos relativamente aos quais o juízo de suficiência da fundamentação tem de bastar-se com uma menor densidade de discurso fundamentador, pela tangibilidade das tarefas de alta administração pública à esfera do político e pelo inarredável vínculo de confiança pessoal que é inerente ao chamamento para o exercício das funções de director-geral. Todavia, deve mesmo assim, entender-se... que não é fundamentação suficiente a mera reprodução do texto legal, que nada diz sobre as linhas essenciais da nova orientação ou os padrões de eficácia a atingir, nem sobre a desadequação do perfil do dirigente exonerado... .Ora, importa reconhecer que o acto impugnado enferma desta deficiência, pois, à guisa de fundamentação, se limita a reproduzir o texto legal, sem concretizar factos ou situações concretas que possam subsumir-se à abstracção daqueles conceitos normativos e que, imputados ao recorrente, possam enquadrar-se na previsão da norma relativa à cessação da comissão de serviço.”. Estando em causa no transcrito aresto uma fundamentação com os mesmos contornos da fundamentação contida no acto contenciosamente impugnado, temos igualmente de concluir no sentido de que o acto se não encontra fundamentado de facto de harmonia com as exigências que resultam do artº 125º do CPTA. Daí que o Acórdão recorrido, ao decidir em desconformidade com o que se acabou de expor, tenha incorrido em violação desse mesmo preceito do CPA e daí a procedência do alegado pelos recorrentes nas conclusões, ficando prejudicado, face ao já referido, o conhecimento das conclusões dos recorrentes no que respeita ao vício de desvio de poder. + Termos em que ACORDAM: a) – Conceder provimento ao recurso jurisdicional com a consequente revogação do acórdão recorrido; b) – Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade anular o acto contenciosamente impugnado. c) – Sem custas. Lisboa, 30 de Janeiro de 2007. Edmundo Moscoso (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Sumário

I- Devendo a competência para a prática do acto estar, nos termos do artº 29º nº 1 do CPA “definida por lei ou regulamento”, não é nulo, por falta de atribuições o despacho ministerial que, ao abrigo do disposto no artº 12º/1/e) do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS deu por finda a comissão que os recorrentes vinham exercendo de Director Distrital nos centros distritais do ISSS.

II- Não está fundamentado de facto o acto administrativo que, com fundamento na “necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir”, limitando-se por isso a reproduzir o texto legal, deu por finda a comissão de serviço a que se alude em I).

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA (2ª Subsecção):

1- A... e outros, devidamente identificados nos autos, interpõem recurso jurisdicional do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 30.06.2005 (fls. 699/724), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que dirigiram contra o despacho da SECRETÁRIA DE ESTADO DA SEGURANÇA SOCIAL, de 19 de Setembro de 2002, que deu por finda a Comissão de Serviço como Directores dos Centros Distritais do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS).

Na respectiva alegação formularam as seguintes CONCLUSÕES:

I- O Instituto da Solidariedade e Segurança Social (ISSS) é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de Instituto Público, nos termos dos seus Estatutos, que integram o Decreto-Lei n° 316-A/2000, de 7/12.

II- Os 18 recorrentes foram nomeados pela tutela, por proposta do Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, cada um deles, para director de um dos 18 Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social, tendo desempenhado essas funções zelosamente, cumprindo todas as orientações que lhes foram dadas sem que qualquer reparo alguma vez lhes tenha sido efectuado pelo referido Conselho Directivo do ISSS, pela autoridade recorrida ou, mesmo, pelo Ministro da Segurança Social e Trabalho.

III- Assim, em concreto, a autoridade recorrida não invocou qualquer facto, que fundamente a cessação das comissões de serviço dos recorrentes e que consubstancie o único fundamento invocado nos 18 despachos da autoridade recorrida, de cessação da comissão que estes tiverem conhecimento em 23/09/02, (à excepção da recorrente ..., que só teve conhecimento em 27/09/02);

(...) necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir (...).

IV- Na verdade, os alegados despachos são desenvolvimento do despacho n.º 18 006/2002, de 17.07, de Sua Excelência a Secretária de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 12.08, pelo qual, em clara afronta à autonomia regulamentar do ISSS e relevando de uma intolerável intromissão na sua vida “doméstica”, se aditou uma alínea f) ao art.º 12.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS - aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio -, que permitia, ao arrepio da respectiva economia normativa interna, a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo) e com preclusão do direito à correspondente indemnização.

V- O Conselho Directivo do ISSS, nos termos dos seus estatutos - Decreto-lei nº 316-A/2000 - e do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias - aprovado pelo despacho do SESSS nº 11 464/2001, publicado no DR, II Série de 30 de Maio de 2001, deliberou designadamente através da sua deliberação nº 286 “aprovou o modelo/minuta de acordo a celebrar entre o ISSS e os trabalhadores que venham a ser nomeados para o exercício, em comissão de serviços, de cargos dirigentes”, em que se previa “considerando que o exercício de funções/cargos dirigentes e outros se desenvolve no quadro específico do ISSS, obedecendo ao regime estabelecido nos estatutos, no regulamento e supletivamente no contrato individual de trabalho”, e, ainda, “a aplicação do regime do contrato de trabalho em tudo o que não estiver expressamente previsto nos estatutos e no regulamento do pessoal dirigente e de chefia”. Assim, contrariamente ao sustentado pela autoridade recorrida não é aplicável ao caso sub judice, o regime dos dirigentes da administração pública, mas o regime específico previsto nos estatutos do ISSS, regulamento de pessoal dirigente e chefias e na legislação do contrato de trabalho.

VI- Desde logo, importa sublinhar que estamos, no caso vertente, na presença de actos (os despachos por via dos quais se pôs termo ou deu por finda a comissão de serviço dos recorrentes) que padecem do vício de incompetência absoluta, também apelidado de falta de atribuições, o que acarreta, ipso jure, de acordo com doutrina e jurisprudência unânimes, a respectiva nulidade (cf., neste sentido, FREITAS DO AMARAL (com a colaboração de LINO TORGAL);

VII- Em lugar algum se encontra a norma atributiva de competência ao membro do Governo para operar a “destituição” do pessoal dirigente e de chefia do ISSS, em que há forçosamente que inscrever os directores dos CDSSS, ex vi art.º 2.°, n.º 2, do mencionado regulamento. A cessação das suas funções apenas pode ter lugar, nas hipóteses de hetero-iniciativa (isto é, excluindo as de auto-iniciativa do trabalhador), por deliberação do Conselho Directivo, acompanhada, sempre, da correspondente indemnização, conforme previsto no n.° 1 do art.° 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia (com as excepções contempladas nos seus nºs 2 e 3). Tal deve-se, obviamente, à «procura de um certo distanciamento face à política partidária» (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, 1997, p. 330), sendo justamente por esta ordem de razões, ou seja em ordem a garantir a estabilidade, coerência e unidade de acção do ISSS, refreando o apetite dos membros do Governo por saciar as clientelas político-partidárias, que fica vedado a estes últimos o poder de se imiscuírem no terminus de funções do pessoal dirigente e de chefia daquele instituto.

VIII- Assim, os despachos em crise de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Solidariedade e Segurança Social, ao terem dado por finda a comissão de serviço dos directores dos CDSSS do ISSS, substituindo-se à competente deliberação do respectivo Conselho Directivo, estão letalmente feridos do vício de incompetência absoluta, por serem estranhos às atribuições da pessoa colectiva pública (Estado) de que participa o órgão que os prolactou, agredindo, do mesmo passo, a esfera de atribuições do ISSS, conforme legalmente delimitada nos respectivos Estatutos. Razão pela qual os actos em apreço se traduzem, ao pretender apressada e abusivamente assimilar o ISSS a um serviço da administração directa do Estado (à laia de uma qualquer Direcção-Geral) e ao ignorar a sua condição de organismo da sua administração indirecta numa ofensa ao disposto no art.° 199.°, alínea d), da Lei Fundamental e, num plano mais preciso e imediato, do preceituado no art.° 133.°, n.° 2, alínea b), 2ª. parte, do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi emprestada pela Lei n.° 6/96, de 31 de Janeiro), o que tudo conduz, inelutavelmente, à respectiva nulidade.

IX- E nem se obtempere que os actos em apreço foram praticados ao abrigo da aditada alínea f) ao art.º 12.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, segundo a qual o exercício dos cargos dirigentes e de chefia de sector pode igualmente cessar (e passamos a transcrever) “Por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho, nos termos do art.° 20. °, n.° 2, alínea a), da Lei n.° 49/99, de 22 de Junho.” Em boa verdade, este acto administrativo, em que, sob o manto da forma regulamentar, se oculta um acto com destinatários ostensivamente individualizados, ou pelo menos individualizáveis, sem prejuízo de ir dirigido a disciplinar uma situação recortada em termos puramente abstractos, o que, a confirmar-se, briga com o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos) que modificou a redacção do n.° 1 do art.° 12.° do Regulamento o Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS deve considerar-se, sob todos os pontos de vista juridicamente relevantes, como nulo e de nenhum efeito. Mas, mesmo que se considere que estamos perante um regulamento, também ele é, pelos mesmos fundamentos nulo e de nenhum efeito.

X- Ante esta competência estatutariamente consignada ao Conselho Directivo do ISSS, natural se torna que no art.º 3º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro, que procede à aprovação desses mesmos estatutos, se limite a reservar para o membro do Governo um simples poder de aprovação, por despacho, do regulamento interno do ISSS. A alteração ao Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS (independentemente da sua qualificação como regulamento ou acto administrativo) enferma, por esta forma, de nulidade absoluta, importando esta sua completa inaptidão para produzir quaisquer efeitos jurídicos a concomitante impossibilidade de nela (alínea f) do art.° 12.° do regulamento em questão, aditada pelo já sobejamente referido despacho de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Segurança Social) ancorar ou fundar os despachos ora objecto de impugnação.

XI- Sem que em tal se conceda, e ainda que, por mera hipótese de raciocínio, se entenda que os despachos que ditaram o fim da comissão de serviço dos recorrentes não padecem do vício de nulidade, sempre haverá que dizer que os mesmos carecem em absoluto de fundamentação. E a razão é, aliás, bem simples. Com efeito, os despachos de S. Ex.ª a Secretária de Estado da Segurança Social limitam-se a recalcar os dizeres da Lei, condensados, designadamente, no art.º 20.°, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (pese embora a sua inaplicabilidade ao caso sub judice), sem que se aduza um único facto capaz de comprovar esta inaptidão dos ora impugnantes para acompanhar e introduzir as novas linhas programáticas definidas politicamente para o sistema de segurança social.

XII- Assim, importa concluir pela anulabilidade dos actos em questão, por força da violação, conjugada, dos n.ºs 1 e 2 do art.º 125.° do Código do Procedimento Administrativo e atento o preceituado no art.º 135.° do mesmo diploma legal.

XIII- Ao que há que ajuntar, em termos que reputamos de decisivos, que, de harmonia com o que estabelecem os Estatutos do ISSS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 316-A/00, de 7 de Dezembro, no seu art.º 37.°, «Ao pessoal do ISSS aplica-se o regime jurídico do contrato individual de trabalho e o preceituado nos regulamentos internos do ISSS, sem prejuízo do disposto nos presentes estatutos e no diploma que os aprova.». Em síntese, ao aceitarem a sua nomeação para o desempenho de funções de direcção, os recorrentes contavam, de ciência certa, que, em caso de destituição das mesmas, e descontadas as excepções contempladas nos n.ºs 2 a 4 do art.° 13.° do regulamento sob cuja alçada se encontravam (que não vêem ao caso, uma vez que nenhuma delas se verifica em relação aos indicados dirigentes), teriam direito a perceber uma indemnização, a calcular nos modos prescritos no n.º 1 da mesma norma regulamentar. Raciocinar em termos diversos, permitindo o afastamento do direito à indemnização, significa uma traição aos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, que, além de iludir (ou ludibriar) as legítimas expectativas dos recorrentes, se traduz numa aplicação retroactiva da norma (o art.º 12.°, alínea f), do regulamento de dirigentes e chefias) em que tal se consagra, que importa, igualmente, a “contaminação” dos actos que procedem ao respectivo acolhimento, em clara contravenção do disposto, a contrario sensu, no art.º 128.°, n.º 2, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo.

XIV- Deste modo, cabe, outrossim, considerar a anulabilidade dos despachos recorridos, por vício de violação de lei, em virtude do estatuído, de forma articulada, nos artigos 128.°, n.° 2, alínea a) (por argumento tirado a contrario sensu) e 135.°, ambos do Código do Procedimento Administrativo.

XV- Por último, aos despachos sob impugnação impõe-se igualmente assacar o vício de desvio poder. Ao invés nos presentes autos há sinais ou indícios seguros, que apontam inequivocamente no sentido de que o objectivo prosseguido com a cessação em massa das comissões de serviços dos actuais dirigentes e chefias do ISSS era justamente o de em sequência prover esses lugares por forma a dar satisfação aos apetites político-partidários dos partidos do XV Governo, tal com de facto veio a suceder.

XVI- Assim, os actos em apreço encontram-se feridos de desvio de poder por motivo de interesse privado e ilegítimo, o que implica sem mais a sua anulabilidade, atenta a violação em que se incorre dos princípios da igualdade e da imparcialidade, tal como se encontram consagrados nos artigos 266°, n°2 da CRP 36 e, bem assim, nos artigos 50º e 6° do CPA (neste sentido Mário Esteves de Oliveira, obra citada pags. 99 a 108). Assim, cumpre concluir que os despachos impugnados são por esta razão anuláveis em conformidade com o artigo 135° do CPA.

XVII- Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e revogada a decisão do Tribunal Central Administrativo, que violou as normas jurídicas - que a seguir se referem como fundamento da nulidade ou anulabilidade dos actos - e consequentemente deve ser declarada a nulidade dos actos ora recorridos em conformidade com os artigos 199°, da CRP e 133°, n°2, al. d), 2ª parte do CPA, atenta à infracção do artigo 3º, n°1, do Decreto-Lei n° 316-A/2000, de 7/12 e do artigo 7°, al. d) dos estatutos do ISSS, aprovados por esse decreto-lei, ou, ainda, sem conceder e a título subsidiário, a anulação dos mesmos actos por inobservância cumulativa dos artigos 125°, n°1 e 2 e 135°, do CPA, por vício de forma, e 128°, n°2, al. a) e 135° do CPA, a contrario, e art. 37° dos estatutos do ISSS, por vício de violação de lei, e 266°, n° 2, da CRP e 5° e 6° e 135º, do CPA, por desvio de poder.

2- Contra-alegou a Autoridade Recorrida, concluindo:

I- Interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional do douto Acórdão de fls. ... proferido nos autos em referência que negou provimento ao recurso contencioso de anulação relativo aos actos praticados pelo ora recorrido, actos esses que deram por finda a comissão de serviço dos primeiros do cargo de directores dos Centros Distritais do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (adiante, ISSS).

II- Conforme é Jurisprudência constante desse Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional tem por objecto os vícios e erros da decisão recorrida e não, naturalmente, os erros e vícios do acto ou actos contenciosamente impugnado(s).

III- E daí que, nas palavras do Acórdão citado, a título de exemplo, nas presentes contra-alegações, “não faça sentido pedir a revogação de uma decisão sem fazer a sua análise crítica e sem apontar as deficiências do seu julgamento e, ao invés, concentrar o ataque no acto administrativo, repetindo o que já se dissera na petição inicial, uma vez que o recurso jurisdicional é um pedido de reapreciação do julgamento e não um pedido de reapreciação da legalidade.

IV- E continua o citado aresto, “Se tal acontecer, isto é, se o recorrente reincidir no ataque ao acto administrativo e se limitar a reafirmar o que já havia sido dito no Tribunal a quo, alheando-se das razões que determinaram a concreta decisão recorrida, a sentença recorrida não poderá ser objecto de análise e reapreciação no Tribunal ad quem.

V- Ora, a verdade é que os recorrentes, espantosamente, e numa cómoda e repetida atitude nos presentes autos (recordem-se as Alegações Finais apresentadas...), limitam-se a reproduzir, ipsis verbis, nas alegações de recurso ora apresentadas, a petição de recurso contencioso que deu entrada na 1.ª instância. Não repetem argumentos, note-se, reproduzem textualmente a peça! Não existe, assim, nas suas alegações de recurso uma única referência ao Acórdão recorrido.

VI- Entendemos, Senhores Conselheiros, que esta atitude por parte dos recorrentes é grave e demonstrativa de um total desrespeito pelas instâncias superiores, e por todos os intervenientes no processo, cabendo a V. Ex.ªs. sancioná-la, abstendo-se de conhecer o presente recurso, seja por abuso de direito ao recurso, nos termos do artigo 334.º do Código Civil, seja por deserção, por falta de “verdadeira” alegação, nos termos do artigo 690.º n.º 3 do CPC, conforme, aliás, tem sido Jurisprudência repetida desse Supremo Tribunal.

VII- De todo o modo, sem conceder quanto ao exposto e no rigoroso cumprimento do dever de patrocínio, refira-se que a insistência dos recorrentes na presença de “uma relação jurídico-privada de natureza contratual” trata-se, como é bom de ver, de uma batalha perdida, de que o próprio palco – os Tribunais Administrativos e, de entre eles, este Supremo Tribunal – é fatalmente demonstrativo.

VIII- Assim, e não obstante os esforços, contraditórios, dos recorrentes em “colorir” a realidade dos autos de tons “privatísticos”, aquilo que verdadeiramente está em causa é a cessação de funções dos recorrentes dos cargos públicos que desempenhavam, em regime de comissão de serviço, cargos para os quais foram escolhidos por motivos de confiança do Governo que os nomeou, ao abrigo, necessariamente, de normas de direito público, improcedendo, por isso, a conclusão 5.ª das alegações de recurso.

IX- Da mesma forma, a persistência dos recorrentes numa alegada violação da “esfera de atribuições do ISSS” não convence, dado que o Instituto Público em causa, enquanto tal, faz parte da Administração indirecta do Estado e está sujeito aos poderes de superintendência do Governo, sendo, pois, perfeitamente legítimo que o Governo tenha a faculdade de fazer cessar as funções daqueles que pelo Governo também foram livremente nomeados, com o que deverá improceder, também, a conclusão 4.ª das alegações sob resposta.

X- A este propósito, e entrando nos vícios alegados pelos recorrentes, é manifestamente improcedente a alegação destes de que os despachos sob recurso estariam inquinados por vício de incompetência absoluta, uma vez que existe, evidentemente, norma atributiva de competência ao Ministro – sendo tal competência delegável na Secretária de Estado – para fazer cessar as comissões de serviço em causa: o artigo 12º, alínea f) do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS.

XI- Face ao exposto, é de concluir que não existe qualquer vício de incompetência absoluta nos actos recorridos, conforme aliás reconhecido no douto Acórdão recorrido, com o que improcedem, na sua integralidade, as conclusões 6.ª, 7.ª e 8.ª das alegações de recurso.

XII- Pretendem os recorrentes que a norma atrás citada seria nula, não se vislumbrando, porém, de que forma, uma vez que a alteração do Regulamento em questão limitou-se a restaurar o regime geral onde, com manifesta discriminação e atropelo dos princípios, o Governo anterior consagrara um regime de favorecimento de mais que duvidosa legalidade: os destinatários de tal norma são, pois, indeterminados e indetermináveis e, refira-se novamente, cabe nas atribuições do Governo a sua revisão.

XIII- O Tribunal a quo é, aliás, incisivo quanto a este aspecto, lendo-se no Acórdão recorrido que “a recorrida, para reposição da legalidade, podia, por si, alterar o regulamento interno do ISSS pois, na medida em que este atribuía uma indemnização, em caso de cessação da comissão de serviço, esta liberalidade, porque se tratava de uma pessoa colectiva pública, era à face da Lei n.º 49/99, ilegal, ilegítima e injusta, tanto mais que os recorrentes, conforme o respectivo termo de posse constante dos autos, passaram a ser funcionários públicos e consequentemente estavam abrangidos pelo art. 1.º n.º 1 da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.” (cfr. p. 15 do Acórdão recorrido).

XIV- Termos em que improcede a alegação de nulidade da norma do regulamento em que se baseiam os despachos recorridos, e com ela a integralidade das conclusões 9.ª e 10.ª das alegações de recurso sob resposta.

XV- Quanto ao alegado vício de forma está o mesmo, igualmente, condenado à improcedência, encontrando-se nos despachos todos os dados para uma fundamentação que se deve ter por clara, coerente e suficiente da decisão, designadamente no que respeita “à necessidade de imprimir uma nova orientação à gestão dos serviços”, não se referindo os despachos, nem tendo que se referir, à performance ou à (in)capacidade pessoal dos recorrentes para os cargos que vinham exercendo.

XVI- Referem-se antes os despachos à necessidade de imprimir uma nova política, política essa concretizada claramente no Programa do XV Governo Constitucional para o qual o despacho recorrido remete, à importância do director distrital para prosseguir essa missão com a qual tem necessariamente de se identificar sendo em função dessa identificação que é escolhido para o cargo e, finalmente, à falta de perfil de alguém, como os recorrentes, que se identificaram com a política anterior para protagonizar – ao nível de dirigente - essa política.

XVII- O Tribunal a quo apreciou exaustivamente este vício suscitado pelos recorrentes, contrariando, de forma, aliás, douta, as posições jurídicas por aqueles assumidas, referindo, designadamente, que: “é perceptível para qualquer cidadão os motivos porque cessaram as comissões de serviço em causa, ou seja, porque há perda de confiança política, sendo que essa perda de confiança é fundamental para a execução da política a implementar no âmbito da segurança social e pelos motivos que aí se referem. Não nos parece, pois, que os recorrentes tivessem que revelar qualquer inaptidão para o exercício das funções ou do programa que fosse ser implementado para que o acto estivesse fundamentado.” (cfr. p. 22 do Acórdão recorrido).

XVIII- E é quanto basta para que se deva considerar, com o Tribunal a quo, a decisão como fundamentada, improcedendo, integralmente, as conclusões 11.ª e 12.ª das alegações dos recorrentes.

XIX- No que respeita ao alegado vício de violação de lei e à invocação, espantosa, do princípio “lex transit in contractum” refira-se, em primeiro lugar, que não existe, nem nunca existiu, qualquer relação contratual entre os recorrentes e o ISSS, estando os mesmos antes sujeito a um regime de direito administrativo de natureza estatutária; e, em segundo lugar, que a indemnização em causa mais não constitui que um privilégio injustificado de dúbia legalidade relativamente à generalidade dos dirigentes da função Pública.

XX- Termos em que improcede o alegado vício de violação de lei e com ele o teor das conclusões 13.ª e 14.ª das alegações de recurso.

XXI- Por último, e quanto ao vício de desvio de poder, não nos resta senão concluir que a autoridade recorrida praticou os actos recorridos tendo por legítimo fim garantir a execução da nova política de segurança social pelo ISSS, conforme, aliás, doutamente decidido no Acórdão recorrido, com o que deverão improceder, na sua integralidade, as conclusões 15.ª e 16.ª das alegações sob resposta.

XXII- E é quanto basta para demonstrar a improcedência de todos e de cada um dos vícios alegados pelos recorrentes.

3- O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no seu parecer de fls. 918, pronunciou-se no sentido do provimento do presente recurso uma vez que, diferentemente do decidido no Acórdão em crise, tem por verificado o arguido vício de forma, por falta de fundamentação, já que o acto “não expressa as razões de facto que estiveram na base da cessação da comissão de serviço” sem “externar os factos que permitissem concluir pela não adequação funcional dos recorrentes às alterações que se pretendiam levar a cabo”.

Cumpre decidir.

4- MATÉRIA DE FACTO:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

I- Em 18/1/01 foi proposta pelo Conselho Directivo do ISSS a nomeação dos recorrentes referidos no doc. de fls. 48 dos autos e aqui reproduzido, como directores dos Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social das Regiões de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve e Director do CNP.

II- Em 25/1/01 foi proposta pelo Conselho Directivo do ISSS a nomeação dos recorrentes referidos no doc. de fls. 49 dos autos e aqui reproduzido, como directores dos Centros Distritais de Solidariedade e Segurança Social das regiões do Norte e Centro.

III- Foi ainda deliberado pelo Conselho Directivo do Instituto de Solidariedade e Segurança Social propor superiormente, a nomeação dos ora impugnantes ... para Director do CDSSS de Coimbra e ... para Directora do CDSSS do Porto.

IV- Os recorrentes vieram a ser nomeados em regime de comissão de serviço, para o exercício dos referidos cargos públicos, com efeitos reportados a 1 de Fevereiro de 2001, pelos despachos, igualmente assim datados, de S. Ex.ª o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, publicados no Diário da República, II Série, de 26 de Fevereiro, sob os nºs 4112, 4113, 4114, 4115, 4116, 4118, 4119, 4120, 4121, 4122, 4123, 4124, 4125, 4126, 4127 (doc. 4 a 11).

V- Os recorrentes ... e ... foram nomeados, respectivamente, por despacho nº 5077/2001 do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 20 de Fevereiro de 2001, publicado no DR, II Série de 14 de Março de 2001, com efeitos a 1 de Março de 2001, e por despacho nº 7636/2001, de 20 de Março de 2001, também do MTS, publicado no DR, II Série de 11 de Abril de 2001.

VI- Todos os impugnantes tomaram posse das funções para que haviam sido nomeados.

VII- Em 27 de Agosto de 2002 e em sede de audiência prévia os recorrentes foram notificados dos projectos de despacho tendentes a fazer cessar as respectivas comissões de serviço como directores dos CDSSS do ISSS nos termos dos documentos juntos a fls. 63 e seguintes e aqui dados por reproduzidos donde resulta que o fundamento invocado é a necessidade daí decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir.

VIII- Por despachos de 19 de Setembro de 2002 da Secretária de Estado da Segurança Social, foram os projectos convertidos em decisão e determinada a cessação definitiva com efeitos a 24/9/02.

IX- Os referidos despachos foram publicados no Diário da República, II Série, de 14 de Outubro, sob os números 22 058; 22 060; 22 062; 22 063; 22 064; 22 065 respectivamente ..., ..., ..., ..., ..., ... e, ainda, no DR de 17 de Outubro de 2002 os despachos 22 318, 22 319; 22 321; 22 323 respectivamente ..., ..., ..., A... e, ainda, os despachos 22 798; 22 801; 22 803 respectivamente ..., ... e ... e, ainda, de 30 de Outubro de 2002 os despachos 23 176; 23 177; 23 180 respectivamente ...,... e

X- Através do despacho nº 18 006/2002, de 17.07, de Sua Excelência a Secretária de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 12/08, aditou-se uma alínea f) ao art.º 12° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio, a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo) e com preclusão do direito à correspondente indemnização (doc. 82 e 83 aqui reproduzido).

XI- O Conselho Directivo do ISSS, nos termos dos seus estatutos, Decreto lei n°316 A/2000 e do Regulamento de Pessoal Dirigente e de Chefias, aprovado pelo despacho do SESSS n° 11464/2001, publicado no DR II Série de 30 de Maio de 2001, deliberou designadamente através da sua deliberação n°286 aprovar” o modelo/minuta de acordo a celebrar entre o ISSS e os trabalhadores que venham a ser nomeados para o exercício, em comissão de serviços, de cargos dirigentes” doc., 84 e 32° em que se previa “considerando que o exercício de funções/cargos dirigentes e outros se desenvolve no quadro específico do ISSS, obedecendo ao regime estabelecido nos estatutos, no regulamento e supletivamente no contrato individual de trabalho”, e, ainda, “a aplicação do regime do contrato de trabalho em tudo o que não estiver expressamente previsto nos estatutos e no regulamento do pessoal dirigente e de chefia”.

XII- Dá-se aqui por reproduzida a deliberação n°303 do CD do ISSS e a decisão de 20 de Agosto de 2001 do Presidente do ISSS relativamente ao requerimento do impugnante .... (docs. 85 e 86, aqui reproduzidos).

5- DIREITO:

Vem impugnado nos presentes autos o despacho da Secretária de Estado da Segurança Social, de 19 de Setembro de 2002 que, ao abrigo do disposto na alínea f) do nº 1 do artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS e nos termos do artº 20º nº 2 al. a) da Lei nº 49/99, de 22 de Junho deu por finda a comissão de serviço dos recorrentes como directores dos Centros Distritais do ISSS, invocando como fundamento a “necessidade decorrente de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir”.

O Acórdão do Tribunal Central Administrativo aqui recorrido, conhecendo do “vício de incompetência por falta de atribuições e nulidade do despacho que altera o regulamento do ISSS”, do “vício de violação de lei por violação do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos e do artº 13º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS”, do “vício de forma por falta de fundamentação” e do “desvio de poder”, que os recorrentes imputaram ao acto contenciosamente impugnado, acabou por concluir no sentido da sua improcedência e, em conformidade, negou provimento ao recurso.

5.1- Insurgindo-se contra o decidido no acórdão recorrido, sustentam desde logo os recorrentes que os despachos que fizeram cessar as aludidas comissões de serviço estão “feridos do vício de incompetência absoluta, por serem estranhos às atribuições da pessoa colectiva pública (Estado) de que participa o órgão que os prolactou, agredindo, do mesmo passo, a esfera de atribuições do ISSS, conforme legalmente delimitada nos respectivos Estatutos” o que conduz à respectiva nulidade.

No entender dos recorrentes “a cessação das suas funções apenas pode ter lugar, nas hipóteses de hetero-iniciativa (isto é, excluindo as de auto-iniciativa do trabalhador), por deliberação do Conselho Directivo, acompanhada, sempre, da correspondente indemnização, conforme previsto no n.° 1 do art.° 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia (com as excepções contempladas nos seus nºs 2 e 3)”.

Antes de entrar na apreciação do alegado pelos recorrentes nas respectivas conclusões, importa referir que em contra-alegações refere a autoridade recorrida, que os Recorrentes se limitam a reproduzir, ipsis verbis, nas suas alegações de recurso aquilo que anteriormente haviam alegado na petição inicial relativa ao recurso contencioso pelo que, não dirigindo agora qualquer crítica ao decidido no acórdão recorrido, mas sim ao acto contenciosamente impugnado, deve este Tribunal abster-se de conhecer o presente recurso.

Tendo em consideração a concreta situação em apreço, afigura-se-nos que lhe não assiste razão.

É certo que o recurso jurisdicional corresponde a um pedido de revisão da legalidade de determinada decisão judicial, com fundamento nos erros e vícios de que esta padeça, com vista a apurar se essa mesma decisão judicial que constitui o objecto do recurso, está ou não de acordo com a lei.

Em conformidade, nas alegações do recurso jurisdicional, sobre o recorrente impende o dever de apontar à sentença recorrida as razões da sua discordância com o julgado ou os fundamentos porque o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie.

E embora nas alegações do presente recurso jurisdicional os recorrentes continuem a fazer referência aos vícios do acto impugnado ou a esgrimir os mesmos argumentos que invocaram em sede de recurso contencioso de anulação, na parte final das conclusões acabam por pedir a revogação do acórdão do TCA por, ao decidir no sentido em que decidiu ter violado “as normas jurídicas - que a seguir se referem como fundamento da nulidade ou anulabilidade dos actos...” o que no fundo mais não significa do que apontarem ao acórdão recorrido erro de julgamento por não ter acolhido ou decidido no sentido de que o acto impugnado sofria dos vícios que lhe haviam sido imputados na petição de recurso.

Assim e entrando na apreciação do recurso e com referência ao vício de incompetência, sustentam os recorrentes que a entidade recorrida não dispunha de competências para a prática do acto já que a cessação das suas funções, nos casos legalmente previstos, apenas podia ocorrer por deliberação do Conselho Directivo nos termos do n.º 1 do art.º 13.° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia.

Uma vez que, nos termos do artº 29º nº 1 do CPA, “a competência é definida por lei ou regulamento...”, importa antes de mais ter presente o que e a propósito estabelecem os diversos preceitos que, com a questão ora em apreço possam de alguma forma estar relacionados.

O DL 45-A/2000 (que alterou a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade), veio no artº 23º criar o “Instituto de Solidariedade e Segurança Social” (ISSS) estabelecendo o seguinte:

“1- É criado o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, adiante designado por ISSS.

2- (...)

3- (...).

O Dec-Lei nº 316-A/2000, de 7 de Dezembro, veio aprovar os Estatutos do ISSS, estabelecendo no seu artº 3º sob a epígrafe “Regulamentação subsequente” o seguinte:

“1- A estrutura orgânica e o regulamento interno do ISSS são aprovados, respectivamente, por portaria e despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, devendo o início de produção dos seus efeitos coincidir com a data de entrada em vigor do presente diploma.

2- O ISSS disporá de um quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do contrato individual de trabalho e de quadros de pessoal abrangido pelo regime jurídico da função pública e pelo regime jurídico laboral dos trabalhadores das instituições de previdência, nos termos dos nº 1, 2 e 3 do artigo 39º dos Estatutos publicados em anexo ao presente diploma.”.

Nos “ESTATUTOS DO INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL” aprovados pelo Dec.-Lei 316-A/2000, é estabelecido além do mais o seguinte:

Artigo 1º (Denominação e natureza jurídica)

1- O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, adiante abreviadamente designado por ISSS, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público.

2- O ISSS rege-se pelo presente diploma e pelos seus regulamentos internos.

Artigo 2º (Tutela e superintendência)

O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.

Artigo 7º (Competências)

1- Compete ao Conselho Directivo, como órgão de direcção nacional do ISSS, designadamente:

a) Dirigir a actividade do ISSS;

b) Designar, entre os seus membros, os administradores-delegados regionais da solidariedade e segurança social, adiante abreviadamente designado por administrador-delegado regional, em cada uma das regiões do continente correspondente

a NUTS II e o administrador-delegado do Centro Nacional de Pensões, adiante abreviadamente designado por administrador-delegado do CNP;

c) Gerir os recursos humanos e patrimoniais do ISSS;

d) Definir orientações e os objectivos a atingir pelos serviços e elaborar os regulamentos e as normas internas que se revelem necessários ao cabal funcionamento do ISSS;

e) Apresentar à tutela propostas relativas à estrutura orgânica e política de gestão de pessoal do ISSS;

f) Assegurar a elaboração e aprovar os projectos de plano anuais e plurianuais e relatório de actividades e o balanço social e submetê-los à homologação da tutela;

g) Assegurar a elaboração e aprovar os projectos do orçamento anual e do relatório e contas do ISSS e submetê-los à homologação da tutela;

h) Gerir os recursos financeiros e autorizar, nos termos legais, as despesas inerentes ao funcionamento do ISSS;

i) Proceder à contratação de pessoal de acordo com a legislação aplicável;

j) Proceder às aquisições e contratação de serviços com terceiros nos termos legalmente previstos;

l) Elaborar os quadros de pessoal e a estrutura remuneratória do pessoal do ISSS e apresentá-los para aprovação da tutela;

m) Gerir os recursos humanos, patrimoniais, financeiros, materiais e técnicos do ISSS;

n) Promover medidas de modernização administrativa, colaborar na definição do sistema de informação da segurança social e avaliar a respectiva eficácia e assegurar, em articulação com o Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade, o funcionamento do sistema de informática e comunicações do ISSS;

o) Nomear, após audição dos superiores hierárquicos respectivos, previstos nos artigos 11º, alínea b), 12º e 29º, n.º 2 e 3, do presente decreto-lei, os directores de departamento e estabelecimento;

p) Avocar, por decisão fundamentada, quando seja necessária à prossecução do interesse público, as competências dos directores dos centros distritais de solidariedade e segurança social e do Centro Nacional de Pensões;

q) Exercer as demais competências que lhe sejam delegadas pela tutela e, bem assim, praticar quaisquer outros actos necessários à prossecução das atribuições do ISSS.

2- O CD pode delegar

Artigo 29º (Directores)

1- Os directores dos centros distritais representam no distrito o sistema de solidariedade e segurança social, excepto na situação em que a área de intervenção do serviço regional coincide com a do distrito, em que essa representação é assegurada pelo administrador-delegado regional.

(...)

4- Os directores dos centros distritais e do CNP são nomeados, sob proposta do CD, pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade.

5- Os mandatos dos referidos directores tem a duração de três anos, renovável.

Por despacho nº 11.464/2001, de 23 de Abril do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 2001 “nos termos dos artº 3º nº 1 do DL nº 316-A/2000, de 7/12 e 41º nº 1 dos Estatutos do ISSS... e ainda, da delegação de competências do Ministro do Trabalho e da Solidariedade” foi aprovado o “REGULAMENTO DO PESSOAL DIRIGENTE E DE CHEFIA DO ISSS” que estabelece além do mais que se considera cargo dirigente o de “director de centro distrital de solidariedade e segurança social” (artº 2º nº 1), que “os cargos dirigentes e de chefia de sector não constituem uma carreira e são exercidos em regime de comissão de serviço” (artº 3º), com “a duração de três anos...” (artº 6º nº 1) sendo o respectivo recrutamento “feito por escolha...” (artº 4º nº 1 e 2), competindo a sua nomeação ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade (artº 4º nº 12 do Regulamento e 29º nº 4 dos Estatutos do ISSS).

O artº 12º nº 1 contempla as situações em que os cargos dirigentes ou de chefia de sector podem cessar o respectivo exercício, entre as quais figura a cessação do cargo “por iniciativa do conselho directivo” (al. b), sendo que nos termos do estabelecido no artº 12º nº 2 a cessação “por iniciativa do conselho directivo”, “pode ocorrer a todo o tempo por deliberação fundamentada do conselho directivo”, situação essa que “constitui o dirigente ou a chefia do sector, desde que conte pelo menos 12 meses de exercício continuado do cargo, no direito a uma indemnização de montante igual à diferença entre a retribuição do cargo cessante e a remuneração da respectiva categoria, incluindo os subsídios de férias e de Natal, até ao termo da comissão de serviço” (artº 13º nº 1). As situações em que não haverá direito à indemnização prevista no artº 13º nº 1 estão previstas no artº 13º nº 2, onde se inclui, além de outros o caso da “não comprovação superveniente da capacidade adequada para garantir a execução das orientações superiormente fixadas” bem como “a prestação deficiente ou nula de informação quando considerada essencial para o cumprimento da política global do ISSS” (artº 13º nº 2/b e d)).

Por despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social, publicado na pág. 13.805 do Diário da República, II Série, nº 185, de 12.08, no artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS aprovado pelo despacho n.º 11 464/2001, de 23 de Abril, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio, viria a ser introduzida uma alínea – alínea f) - a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia deste instituto por iniciativa do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo).

Justificando esse aditamento, refere-se em tal despacho que o despacho de 23.04.2001, que aprovou o Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS “não observou, em relação ao pessoal dirigente designado por livre escolha e provido em comissão de serviço, o regime de cessação de comissão de serviço previsto na lei geral e em especial no artº 20º nº 2 al. a) da Lei 49/99, de 22 de Junho, apesar de este regime se aplicar imperativamente aos funcionários públicos providos em comissão de serviço no exercício de funções dirigentes. Importando corrigir esta deficiência do actual Regulamento, determino, nos termos do artº 3º nº 1 do Dec.-Lei 316-A/2000, de 7 de Dezembro e 41º dos Estatutos do ISSS, aprovado pelo citado Dec.-Lei, e ainda da delegação de competências do Ministro da Segurança Social e do Trabalho:

1- É acrescentada a alínea f) ao nº 1 do artº 12º do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS, com o seguinte teor: «Por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho, nos termos do artº 20º nº 2, al. a) da Lei 49/99, de 22 de Junho»;

2- A presente alteração entra em vigor e produz efeitos desde a data da sua publicação.”.

Por sua vez, o artº 20º da Lei n.º 49/99, de 22.6 então em vigor, sob a epígrafe “Cessação da comissão de serviço" determina o seguinte:

“1 (...)

2- A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência:

a) Por despacho fundamentado do membro do governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações supervenientemente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo.”

(...)”

Embora o artº 1º da Lei 49/99 refira que o nele estabelecido se aplica ao “pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como... dos institutos públicos...” o certo é que o artº 1º dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo DL 316-A/2000 ao estabelecer no seu nº 2 que “o ISSS rege-se pelo presente diploma e pelos seus regulamentos internos” está expressamente a afastar a aplicação directa da Lei nº 49/99 nomeadamente no que respeita à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS.

São os próprios recorrentes que expressamente reconhecem, sem suscitarem qualquer objecção, que o Regulamento do Pessoal Dirigente é aplicável ao caso “sub judice”, quando afirmam na conclusão V) que “contrariamente ao sustentado pela autoridade recorrida não é aplicável ao caso sub Judice, o regime dos dirigentes da administração pública, mas o regime específico previsto nos estatutos do ISSS, regulamento de pessoal dirigente e chefias e na legislação...”.

Também os recorrentes não apontam qualquer ilegalidade ao “Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia do ISSS” na sua versão original, aprovada por despacho nº 11.464/2001, de 23 de Abril do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Maio de 2001 “nos termos dos artº 3º nº 1 do DL nº 316-A/2000, de 7/12 e 41º nº 1 dos Estatutos do ISSS... e ainda, da delegação de competências do Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.

As críticas que os recorrentes dirigem a esse regulamento, todas elas se centram no posterior aditamento que lhe foi feito por despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social (publicado no DR de 12/08/2002) que lhe introduziu a alínea f), mandando aplicar à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS o regime consagrado no artº 20º nº 2 al. a) da Lei 49/99, passando assim a permitir a cessação das comissões de serviço do pessoal dirigente e de chefia do ISSS por decisão do membro do Governo competente (e não do seu órgão máximo, isto é, o Conselho Directivo).

Ou seja a aplicação do artº 20º nº 2/a) da Lei 49/99 à situação dos recorrentes veio a ser possibilitada por força do disposto na alínea f), do Regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS, em vigor

Sendo assim, a alteração feita a esse regulamento interno, estava plenamente em vigor à data da prática do acto impugnado (19.09.2002) já que, como do aludido despacho resulta, a alteração operada “entra em vigor e produz efeitos desde a data da sua publicação” ou seja a partir de 12.08.2002.

Por isso e tendo em consideração o princípio “tempus regit actum”, se estranha a argumentação dos recorrentes quando afirmam que “em lugar algum se encontra a norma atributiva de competência ao membro do Governo para operar a “destituição” do pessoal dirigente e de chefia do ISSS, em que há forçosamente que inscrever os directores dos CDSSS” (cf. conclusão VII).

De acordo com o princípio “tempus regit actum” era por isso aplicável à cessação da comissão de serviço do pessoal dirigente do ISSS (onde se incluem directores dos centros distritais) o disposto no artº 12º nº 1 al. f) do Regulamento do Pessoal Dirigente em vigor à data da prática do acto, disposição essa que atribuiu competências ao Ministro da tutela para dar por finda a respectiva comissão de serviço como, aliás, se afigura lógico, já que é essa entidade quem tem competência para proceder à nomeação dos titulares desses cargos dirigentes, ao abrigo das competências definidas no artº 29º/4 dos Estatutos do ISSS.

Acresce que as competências do Conselho Directivo do ISSS estão delimitadas no artº 7º dos Estatutos do ISSS aprovados pelo DL 316-A/2000 onde não vem contemplada a competência do Conselho Directivo para a prática do acto impugnado.

E ainda que se entenda que originariamente o conselho directivo tinha competências para fazer cessar a comissão de serviço dos directores dos centros distritais ao abrigo do disposto no artº 12º/1 do regulamento (disposição esta que apenas lhe acomete a “iniciativa” para a cessação do exercício do cargo dirigente) essa competência sempre teria que se considerar revogada atenta a nova redacção dada ao artº 12º pelo despacho nº 18.006/2002, de 17/07/2002, da Secretária de Estado da Segurança Social que expressamente atribuiu competências ao membro do governo para a prática do acto contenciosamente impugnado.

Ou seja, a competência para a prática do acto impugnado deriva do estabelecido no artº 12º/1/f) do referido regulamento pelo que falece total razão aos recorrentes quando sustentam a falta de atribuições da entidade recorrida para dar por finda a respectiva comissão de serviço.

5.2- Insurgem-se ainda os recorrentes dizendo que aquela modificação do n.º 1 do artº 12º do referido regulamento interno do pessoal dirigente traduz a prática de um acto administrativo com destinatários ostensivamente individualizados ou pelo menos individualizáveis sem disciplinar uma situação recortada em termos puramente abstractos o que briga com o “princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos” cuja competência para a aprovação dos Estatutos compete ao Conselho Directivo nos termos do artº 31º nº 1 do DL nº 316-A/2000, que reserva para o membro do governo um simples poder de aprovação.

Desde logo, como resulta da fundamentação do despacho que a determinou, aquela alteração ao regulamento do Pessoal Dirigente do ISSS visou corrigir uma “deficiência” ou uma omissão da regulamentação em vigor. E o aditamento introduzido não limita ou esgota o seu campo de aplicação à concreta resolução da situação dos recorrentes ou de determinados interessados, já que o disposto na alínea f) aditada ao artº 12º/1 do Regulamento projecta os seus efeitos para o futuro em termos gerais e abstractos, visando a sua aplicação a toda e qualquer situação, independentemente do indivíduo que em cada momento ocupe o cargo que se pretende fazer cessar.

Por outra via, competindo ao membro do Governo, face ao disposto no artº 3º nº 1 do DL 316-A/2000 aprovar a estrutura orgânica e o regulamento interno do ISSS na sua versão inicial, disporá igualmente de competência para aprovar as suas alterações ou modificações supervenientes.

Assim não vislumbramos que o despacho que determinou aquela alteração ao Regulamento do Pessoal Dirigente esteja inquinado de qualquer ilegalidade.

5.3- Na petição inicial imputaram ainda os recorrentes ao acto contenciosamente impugnada vício derivado da falta de fundamentação. O que igualmente foi desatendido pelo acórdão recorrido que considerou estar o acto suficientemente fundamentado, contra o que se insurgem os recorrentes continuando a insistir que a razão está do seu lado.

Importa desde já apreciar o vício derivado da falta de fundamentação em detrimento, por ora, do conhecimento do vício usurpação de poderes já que, caso se conclua que o acto não está fundamentado, na ausência de outros elementos factuais relevantes, esse invocado vício de desvio de poder apenas poderá resultar perceptível com a invocação dos fundamentados ou interesses que estiveram na origem da prática do acto. Ou seja, uma vez que a fundamentação do acto poderá fornecer elementos acerca da verificação do vício de desvio de poder só depois de serem conhecidas as causas que motivaram o acto é que se poderá ficar em condições de decidir da verificação ou não, daquele vício.

Como resulta do anteriormente referido, a comissão de serviço dos recorrentes foi dada por finda pelo despacho contenciosamente impugnado invocando a entidade recorrida, como fundamento "a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e de modificar as políticas a prosseguir” no ISSS.

Fundamentação essa que no fundo se limita a transcrever a lei, como se depreende da leitura do preceito que suportou tal decisão.

Diga-se desde já que, questão em tudo idêntica à ora em apreciação foi objecto de decisão neste STA, no acórdão de 07.04.2005 - Rec. 161/05 onde a propósito se considerou o seguinte:

“Por imposição constitucional – art.º 268, n.º 3, da CRP – os actos administrativos devem ser fundamentados.

De acordo com o disposto no art.º 125, n.º 1, do CPA, "A fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão, neste caso, parte integrante, do respectivo acto.".

Sobre os princípios gerais que o dever de fundamentação deve respeitar veja-se o sumário do acórdão STA de 18.11.04, proferido no recurso 1431/02, onde se diz que:

“1. O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme.

2. Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.

3. Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.

4. Não está devidamente fundamentado, designadamente em sede de matéria de facto, o acto administrativo que assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de formulários preexistentes, remetendo para normas de um despacho normativo, também elas genéricas e contendo cláusulas gerais, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à sua prolacção.".

O poder de fazer terminar uma comissão de serviço, no quadro legislativo apontado, insere-se no exercício de um poder discricionário dos órgãos administrativos, que tem como limite exclusivo a melhor prossecução do interesse público. Sendo a liberdade de acção muito mais ampla do que no exercício de poderes vinculados, em que o dispositivo legal que prevê o exercício desse poder funciona como limite interno, e sendo o critério de fundamentação dos actos administrativos fluído de acordo com a natureza e o tipo de acto, muito mais exigente deve ser o paradigma de fundamentação em situações como esta (entre muitos, o acórdão STA de 18.6.03, no recurso 487/03).

Assim, não é aceitável, como fundamentação factual de um acto, de qualquer acto administrativo, a mera reprodução dos termos da lei, a simples indicação de expressões conclusivas, neutras, de fórmulas genéricas, abstractas, vagas, de cláusulas gerais, sem que depois sejam preenchidas com factos concretos da vida, com elementos individualizadores que as liguem ao destinatário. Aliás, também, à luz de um princípio científico básico segundo o qual o conceito a definir não deve integrar o conteúdo da definição.

Nestas circunstâncias, tendo sido essa a atitude da autoridade recorrida, o acto impugnado tem de dar-se como infundamentado

De resto, este STA tem-se pronunciado repetidamente sobre o assunto, podendo ver-se, como mero exemplo também os acórdãos STA de 17.11.99 no recurso 40035, de 30.12.02 no recurso 40635, de 18.12.02 no recurso 38240 e de 18.6.03 no recurso 487/03., o acórdão de 17.3.98, proferido no recurso 40.844, num caso idêntico a este, mas a coberto de lei anterior. Como aí se refere: "... vem este Tribunal considerando que o dever de fundamentação visa três objectivos principais, a saber: melhoria de qualidade e legitimidade da decisão administrativa decorrentes de uma melhor ponderação, aperfeiçoamento dos mecanismos de controle da legalidade das decisões e alargamento da abertura e transparência administrativas, em especial na vertente informativa e participativa.

Em qualquer caso, visa-se impor uma melhor ponderação do acto pelo seu autor e possibilitar ao interessado o conhecimento dos motivos reais da decisão que o atinge, permitindo-lhe, outrossim, uma opção consciente entre a aceitação do decidido e a sua impugnação.

Nas perspectivas acima referidas, a fundamentação do acto deve ser suficiente, clara e congruente, não bastando o enumerado de meros juízos de valor, afirmações conclusivas ou abstracções contidas na letra da lei, desacompanhadas de elementos de facto reveladores de situações concretas que possam servir-lhe de suporte.

Pode considerar-se... que o acto impugnado se enquadra no tipo de actos relativamente aos quais o juízo de suficiência da fundamentação tem de bastar-se com uma menor densidade de discurso fundamentador, pela tangibilidade das tarefas de alta administração pública à esfera do político e pelo inarredável vínculo de confiança pessoal que é inerente ao chamamento para o exercício das funções de director-geral.

Todavia, deve mesmo assim, entender-se... que não é fundamentação suficiente a mera reprodução do texto legal, que nada diz sobre as linhas essenciais da nova orientação ou os padrões de eficácia a atingir, nem sobre a desadequação do perfil do dirigente exonerado... .Ora, importa reconhecer que o acto impugnado enferma desta deficiência, pois, à guisa de fundamentação, se limita a reproduzir o texto legal, sem concretizar factos ou situações concretas que possam subsumir-se à abstracção daqueles conceitos normativos e que, imputados ao recorrente, possam enquadrar-se na previsão da norma relativa à cessação da comissão de serviço.”.

Estando em causa no transcrito aresto uma fundamentação com os mesmos contornos da fundamentação contida no acto contenciosamente impugnado, temos igualmente de concluir no sentido de que o acto se não encontra fundamentado de facto de harmonia com as exigências que resultam do artº 125º do CPTA.

Daí que o Acórdão recorrido, ao decidir em desconformidade com o que se acabou de expor, tenha incorrido em violação desse mesmo preceito do CPA e daí a procedência do alegado pelos recorrentes nas conclusões, ficando prejudicado, face ao já referido, o conhecimento das conclusões dos recorrentes no que respeita ao vício de desvio de poder.

Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao recurso jurisdicional com a consequente revogação do acórdão recorrido;

b) – Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade anular o acto contenciosamente impugnado.

c) – Sem custas.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2007. Edmundo Moscoso (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART29 ART125.
DL 45-A/2000 DE 2000/03/22 ART23.
DL 316-A/2000 DE 2000/12/07 ART2 ART3 ART31.
L 49/99 DE 1999/06/22 ART1 ART20.
ESTATUTOS DO INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL ART1 ART2 ART7 ART29.
REGULAMENTO DO PESSOAL DIRIGENTE E DE CHEFIA DO ISSS ART2 ART3 ART4 ART6 ART12 ART13.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC161/05 DE 2005/04/07.

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