71/84 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção. Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: 1 - Por acórdão de 18 de Novembro de 1982, o Supremo Tribunal de Justiça, julgando inconstitucionais os artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias, negou provimento ao recurso interposto de um acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa pela A. e pela Companhia Nacional de Navegação, E. P., recurso esse em que eram recorri­das A Social - Companhia Portuguesa de Seguros, a Companhia de Seguros Bonança, a Companhia de Seguros Fidelidade Atlântica, o Grupo Segurador MS A, a Companhia de Seguros O Trabalho, a Companhia de Seguros Ourique, a Companhia de Seguros Portugal, a Companhia de Seguros Tranquilidade, a B., Lda, e a Companhia de Seguros Império. Deste acórdão do Supremo Tribunal de Justiça recorreram para a Comissão Constitucional a Companhia Nacional de Navegação e o Minis­tério Público, este por imposição da lei. Por força do disposto no nº 1 do artigo 106º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o processo veio a transitar para o Tribunal Constitucional. O Supremo Tribunal de Justiça julgou inconstitucionais os referidos preceitos do Regulamento Geral das Capitanias com o fundamento de que os mesmos configuravam o capitão do porto como um órgão jurisdicional a quem cabia decidir litígios, enquanto a Constituição, nos seus arti­gos 205º e 206º, determina que só os tribunais têm competência para administrar a justiça e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. 2 - Alega o Procurador-Geral-Adjunto em funções junto deste Tri­bunal que o recurso merece ser provido, porquanto o «julgamento» pelo capitão do porto é um mero «acto preparatório», no exercício de uma acti­vidade pré-processual, que «não traduz uma composição de interesses pri­vados e não elimina o acesso aos tribunais». Por sua vez, alega a recorrente Companhia Nacional de Navegação que os artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do já mencionado Regulamento Geral das Capitanias estão em conformidade com os artigos 205º, 206º, 208º e 212º da Constituição, na medida em que o capitão do porto, ao decidir litígios como aquele a que se referem os autos, «actua como um órgão singular que pode e deve ser qualificado de tribunal, pois ele só actua quando as partes o requerem, é independente nas suas decisões e tem autoridade legal». Mas, alega ainda a recorrente, mesmo que assim se não entendesse, forçoso seria então admitir que, em tais casos, o capitão do porto se com­porta como um órgão administrativo que exerce funções jurisdicionais. Ora, «os actos jurisdicionais praticados por um órgão administrativo não são inconstitucionais, desde que tenham em vista coadjuvar os tribunais e não subtrair a eles decisões» e, no caso vertente «a competência conferida ao capitão do porto tem em vista coadjuvai os tribunais e não subtrair à sua decisão os pleitos em causa», pelo que apenas poderia questionar-se a cons­titucionalidade dos nºs 1 e 2 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias que retiram aos tribunais, em certos casos, a decisão de deter­minados conflitos. 3 - Contra-alega a recorrida B. que a inconstitucionalidade dos preceitos em causa é manifesta, na medida em que o capitão do porto se comportava como um órgão jurisdicional, dirimindo litígios de natu­reza cível. E as recorridas A Social e outras contra-alegam, por seu turno, que os artigos 206º e 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias são mate­rialmente inconstitucionais por ofenderem os artigos 205º, 206º e 208º da Lei Fundamental, que proíbem a atribuição de funções jurisdicionais a autoridades administrativas, na medida em que as reservam aos tribunais. Ora, enquanto aos tribunais, nos termos da Constituição de 1976, está assegurada a independência objectiva ou material, gozando os seus juízes de independência pessoal, nomeadamente resultante da inamovibilidade, «os capitães dos portos são autoridades da Administração Naval, hierar­quicamente dependentes do Governo, do Chefe do Estado-Maior da Armada e do director-geral dos Serviços de Fomento Marítimo, desempe­nhando funções administrativas e não gozando da garantia de inamovibi­lidade». Mas, acrescentam ainda as mesmas recorridas, as citadas disposições do Regulamento Geral das Capitanias violam também o princípio do acesso aos tribunais, consagrado no nº 2 do artigo 20º da Constituição, na medida em que condicionam o acesso aos tribunais comuns à prévia exis­tência de uma decisão do capitão do porto, decisão essa «de verdadeiro cariz jurisdicional e não de mero parecer técnico ou tentativa extrajudi­cial de conciliação». Tudo visto, cumpre decidir. 4 - O presente recurso é restrito à questão da inconstitucionalidade das normas constantes do nº 1 do artigo 206º e do nº 5 do artigo 209º do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tri­bunal de Justiça. Dispõe o citado nº 1 do artigo 206º do Regulamento Geral das Capi­tanias que «é competente para decidir os litígios referidos na alínea o) do nº 1 do artigo 10º» do mesmo Regulamento - entre os quais se encontram os referentes a avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes - «a autoridade marítima em cuja área de jurisdição ocorreu o facto ou, quando este tenha tido lugar fora das águas de jurisdição nacio­nal, a do primeiro porto nacional que a embarcação escalar». Por seu turno, o nº 5 do artigo 209° do mencionado Regulamento estabelece que «não pode ser intentada acção no tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto». Ora, segundo o preceituado nos artigos 205º e 206º da Constitui­ção, «os tribunais são os órgãos de soberania com competência para admi­nistrar a justiça em nome do povo», incumbindo-lhes, no exercício dessa competência, «assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente pro­tegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e diri­mir os conflitos de interesses públicos e privados». Com base nestas disposições constitucionais, é quase geral o entendi­mento segundo o qual a Lei Fundamental reserva a função jurisdicional aos tribunais, competindo a estes e só a estes a administração da justiça. (Assim, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, p. 396; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucio­nal, 3a ed., pp. 575 e 576; Jorge Miranda, A Constituição de 1976; For­mação, Estrutura, Princípios Fundamentais, pp. 476 e 479, e Acórdãos nºs 41 e 155 da Comissão Constitucional, de 20 de Outubro de 1977 e de 29 de Maio de 1979, respectivamente. Cf. todavia, as reservas cons­tantes da declaração de voto junta a este último acórdão, subscrita pelo vogal Prof. Figueiredo Dias). E, efectivamente, na medida em que a Constituição considera os tri­bunais os órgãos de soberania com competência para administrar a jus­tiça, isto é, para exercer a função jurisdicional tal como se encontra defi­nida no artigo 206º, não parece que entendimento diverso deva ser perfilhado. É que, sendo a competência dos órgãos de soberania a definida na Constituição, e devendo os mesmos observar a separação e a interdepen­dência nela estabelecidas, conforme a própria Lei Fundamental veio esti­pular nos seus artigos 113º, nº 2, e 114º, nº 1, necessariamente se há-de concluir que a atribuição constitucional de determinada competên­cia a certo órgão de soberania exclui a possibilidade de ela poder vir a ser legalmente atribuída a qualquer outro, salvo explícita ou implícita auto­rização constitucional. A função jurisdicional encontra-se hoje, pois, constitucionalmente reser­vada aos tribunais, a quem cabe, com carácter de exclusividade, «dirimir os conflitos de interesses públicos e privados» e, portanto, decidir os lití­gios deles emergentes. 5 - Ora, como vimos, o nº 1 do artigo 206º do Regulamento Geral das Capitanias atribui às autoridades marítimas competência para decidir certos litígios, designadamente os referentes a avarias marítimas e indem­nizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes. Tal atribuição de competência, porém, não se coaduna com a reserva da função jurisdicional aos tribunais, na medida em que as referidas auto­ridades marítimas nem são tribunais, nem com eles podem ser confun­didas. Desde logo, porque tais autoridades se integram na Administração Pública e se não concebe que elas se pudessem desdobrar «em dois ou mais órgãos para efeito do exercício desta ou daquela função estrutural­mente diversa». (Cf. citado Acórdão nº 41, da Comissão Constitucional, atinente à competência dos administradores de bairro para procederem a despejos administrativos). Mas, também, porque para que determinado órgão possa ser qualifi­cado como tribunal não basta, nem pode bastar, que lhe haja sido come­tida uma competência materialmente incluída na função jurisdicional. É que, se assim fosse, se esvaziaria completamente de conteúdo a refe­rida reserva da função jurisdicional aos tribunais, na medida em que todo e qualquer órgão em tribunal se converteria pela mera atribuição de uma competência materialmente jurisdicional. Para que um determinado órgão possa ser qualificado como tribunal é necessário, antes de mais, que ele seja «independente», como o exige o artigo 208º da Constituição. E não se diga que tal característica se encontra verificada no caso ver­tente por o nº 2 do artigo 206º do Regulamento Geral das Capitanias determinar que «a autoridade marítima decide unicamente em conformi­dade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordens ou instruções, e não responde pelas suas decisões». Tal ressalva, em boa verdade, nada altera. A independência dos tribunais, para efeitos do artigo 208º, não pode, na verdade, «ser identificada simplesmente com a circunstância de eles julgarem apenas segundo a lei e não estarem sujeitos a ordens e instru­ções», antes exige, igualmente, a independência pessoal dos juízes, que tem como pressuposto mínimo a respectiva inamovibilidade (cf. citada declaração de voto do vogal Prof. Figueiredo Dias, no Acórdão nº 155 da Comissão Constitucional). Ora, é esta independência pessoal, que se exige e se garante aos juí­zes, que falece às autoridades marítimas e, designadamente, aos capitães dos portos, entidades integradas no sistema da Administração Pública e hierarquicamente dependentes, insusceptíveis de se enquadrarem em qual­quer das categorias de tribunais a que se refere o artigo 212º da Constituição. 6 - Dir-se-á que, muito embora os capitães de portos não devam ser considerados tribunais, a verdade é que nem todos os actos jurisdicionalizados praticados por uma autoridade administrativa devem ser tidos por contrários à Constituição. Na verdade, nada impede que certos processos conducentes à prática de actos administrativos sigam uma forma jurisdicionalizada. Só que, no caso vertente, a autoridade marítima dirime um conflito de interesses, resolve um litígio, julga uma lide, e o exercício de tal com­petência não se integra na função administrativa, mas sim na função juris­dicional, tal como resulta definida no artigo 206º da Constituição. O acto praticado pelo capitão do porto não pode, pois, ser conside­rado como um acto administrativo jurisdicionalizado, recorrível para os tribunais ou preparatório de uma decisão judicial, antes deve ser tido como um verdadeiro e próprio acto jurisdicional, isto é, como um acto que mani­festa o exercício da função jurisdicional. Só assim não aconteceria caso se entendesse que a autoridade marítima agia como mera instância conciliatória ou que a sua intervenção assumia o carácter de um mero parecer técnico, destinado a auxiliar o tribunal no julgamento da questão. Tal interpretação não é, porém, compatível com o texto da lei, nem com o seu espírito. Esta, efectivamente, é clara quando determina que a autoridade marí­tima dispõe de competência para «decidir os litígios», mesmo nos casos em que de tal decisão se pode recorrer para os tribunais comuns. E não poderia este Tribunal proceder à conversão dessa «decisão» em «parecer técnico», para tanto substituindo-se ao próprio legislador. 7 - Acrescente-se, finalmente, que o exposto em nada é afectado pelo facto de, na pendência do presente processo, se ter procedido a uma revisão constitucional através da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setem­bro, revisão essa que, ao alterar o artigo 212º da Lei Fundamental, veio permitir a existência de tribunais marítimos. Em primeiro lugar, porque sendo as normas questionadas contrárias ao disposto na versão originária da Constituição de 1976, sempre elas teriam cessado a sua vigência na data da entrada em vigor desta última. E mesmo que se entendesse que tinham sido repristinadas com a revisão constitucional, o certo é que não se encontravam em vigor na data da propositura da acção, porque incompatíveis com o texto constitucional então vigente. Em segundo lugar, e esta é a razão decisiva, porque a Constituição revista, ao permitir, no seu artigo 212º, a existência de tribunais maríti­mos em nada veio alterar o problema da inconstitucionalidade das nor­mas do Regulamento Geral das Capitanias, ora em apreço. Na verdade, e como se viu, as autoridades marítimas não podem ser consideradas tribunais e os juízes dos tribunais marítimos, quando estes existam, hão-de necessariamente gozar de garantias de independência, designadamente de independência pessoal, idênticas à dos juízes dos outros tribunais. 8 - Nestes termos, julgam inconstitucionais as normas constantes do nº 1 do artigo 206º e do nº 5 do artigo 209º do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205º, 206º, 208º e 212º da Constituição, e, consequentemente, negam pro­vimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Lisboa, 4 de Julho de 1984. - Luís Nunes de Almeida - Mário Brito - Messias Bento - José Manuel Cardoso da Costa - Mário Afonso - José Maria Magalhães Godinho.