ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1. AA, intentou, no TAF, contra o MUNICÍPIO DE POMBAL e a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (PCM), processo cautelar, onde pediu a suspensão de eficácia dos actos do requerido que a notificaram que, em 1/9/2023, iria tomar posse da parcela expropriada e proceder aos trabalhos de demolição.
Foi proferida sentença que, com fundamento em ilegitimidade passiva, absolveu da instância a requerida PCM e, julgando improcedente, o processo cautelar, absolveu do pedido o Município.
A requerente apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 30/04/2025, negou provimento ao recurso.
É deste acórdão que a requerente vem pedir a admissão de recurso de revista.
2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.
3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.
A sentença, após julgar procedente a excepção da ilegitimidade da requerida PCM – porque, como mero órgão emissor da DUP impugnada na acção principal, não era afectada na sua esfera jurídica pela suspensão de eficácia dos actos de execução que o Município pretendia levar a cabo ao abrigo dessa DUP –, indeferiu a providência cautelar requerida com o fundamento que, embora estivesse verificado o requisito do “periculum in mora”, não se demonstrara o do “fumus boni iuris”, por não ser provável que ocorressem as ilegalidades invocadas (da nulidade da declaração de utilidade pública da expropriação devido à discrepância entre a área expropriada constante deste acto e a que resultava do artigo matricial ...94, do desvio de poder por, em face dessa desconformidade, a entidade expropriante ter adquirido mais terreno do que o autorizado pela DUP, da violação do princípio da proporcionalidade por a expropriação exceder o necessário para a prossecução do interesse público e da violação do princípio da necessidade por a entidade expropriante ter desconsiderado soluções alternativas).
O acórdão recorrido, depois de indeferir a atribuição de efeito suspensivo à apelação e de julgar improcedentes as nulidades imputadas à sentença, confirmou esta, quer quanto à verificação da ilegitimidade passiva da PCM, quer quanto à não verificação do requisito do “fumus boni iuris”, referindo, no que concerne a esta última questão, o seguinte:
“(...).
Todavia, não se afigura provável que a pretensão formulada no processo principal – de anulação da declaração de utilidade pública - venha a ser julgada procedente, uma vez que não podemos concluir pela ocorrência dos vícios que a requerente imputa a tal acto, num juízo perfunctório que caracteriza os processos cautelares, mostrando-se acertado o juízo feito a este respeito na sentença recorrida.
Com efeito, no que concerne ao objecto da declaração de utilidade pública, o que dispõe o Código das Expropriações, no n.º 2 do seu artigo 13.º, é que deve a mesma ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, estipulando o n.º 2 do artigo 10.º que “As parcelas a expropriar são identificadas através da menção das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, e, se houver planta cadastral, os limites do prédio, desde que situados a menos de 300 m dos limites da parcela, em escala correspondente à do cadastro geométrico da propriedade ou, na falta deste, em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores.”. Mais decorre dos n.ºs 3 e 4 do artigo 17.º que “A publicação da declaração de utilidade pública deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respectivos titulares e indicar o fim da expropriação.”, e que tal identificação “pode ser substituída por planta, em escala adequada e graficamente representada, que permita a delimitação legível do bem necessário ao fim de utilidade pública.”. Ou seja, o que a lei impõe é uma individualização dos bens a expropriar, individualização essa que, tratando-se de imóveis, pode passar, designadamente, pela referência à descrição predial e à inscrição matricial, sem que decorra da lei que a área do prédio tenha de ser rigorosamente determinada. Impondo a lei apenas que a declaração de utilidade pública individualize os bens a expropriar, mas não que indique a exacta área dos mesmos, qualquer falha quanto a esta indicação é inapta a contaminar a legalidade do acto. Neste sentido, entendeu-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06.05.2003, proferido no processo n.º 048229 (in www.dgsi.pt), que “O erro de cálculo quanto à área do prédio a expropriar constante na declaração de expropriação por utilidade pública (que veio a revelar-se aquando da vistoria ad perpetuam rei memoriam, para fins de posse administrativa) não é de molde a conduzir à invalidade do acto expropriativo, desde que as parcelas a expropriar hajam sido devidamente identificadas (cf. n.º 2 do art.º 10.º e nºs 3 e 4 do art.º 17, do actual CE).” Assim, tendo sido identificado como prédio a expropriar o correspondente ao artigo matricial ...94, o erro constante da declaração de utilidade pública na indicação da área do mesmo, como tendo 787 m2, quando, a área correcta era de 578 m2, não fere de ilegalidade a declaração de utilidade pública.
O desvio de poder é um vício da actuação da Administração Pública quando a mesma exerce um poder discricionário motivada por um fim que não corresponde ao interesse público definido pela lei que lhe conferiu tal poder. O n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, ao determinar que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei (…).”, consagra o princípio da legalidade, de acordo com o qual os órgãos e agentes da Administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. A actuação da Administração pública pode ser vinculada ou discricionária, consoante o que for determinado pela lei, só havendo discricionariedade se a lei atribuir à Administração “o poder de escolha entre várias alternativas diferentes de decisão”, pelo que o poder discricionário da Administração, não constituindo uma excepção ao princípio da legalidade, constitui “um modo especial de configuração da legalidade administrativa”. O poder discricionário não é um “poder livre”, antes é um “poder-dever jurídico”, pelo que não dispensa o agente de procurar a fundadamente melhor solução para o caso do ponto de vista do interesse público, estando a decisão administrativa discricionária sujeita ao respeito pelos princípios constitucionais relativos ao exercício da actividade administrativa (da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé), previstos no n.º 2 do artigo 266.º – cfr. FREITAS DO AMARAL, in Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, 2001, pp. 42, 54, 76, 79, 80, 82. No caso em apreço, dado que a recorrente faz assentar o desvio de poder na aquisição, pela entidade expropriante, de mais terreno do que o autorizado pela declaração de utilidade pública, é manifesto que tal vício não pode dar-se por verificado, na medida em que, para além de a aquisição por via da expropriação não se situar no domínio da discricionariedade – no qual opera o vício em análise -, a recorrente nem chegou a alegar o fim que entende ter motivado a actuação que censura.
Por fim, quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, como se refere na sentença recorrida, a requerente em sequer alegou a desnecessidade da expropriação, limitando-se a considerações genéricas e desprovidas de qualquer concretização, o que afasta também este vício do acto”.
A requerente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a apreciar, atento à sua complexidade e à potencialidade de repetição em casos futuros, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento quando indefere a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, julga procedente a excepção da ilegitimidade passiva e improcedentes as nulidades que imputou à sentença e ainda quando não considera demonstrada a verificação do requisito do “fumus boni iuris”.
Importa, porém, começar por atentar que se está no âmbito de uma providência cautelar que não se destina a decidir a questão de fundo sobre que versa o litígio, mas apenas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal mediante o estabelecimento de uma regulação que só vigora durante a pendência desse processo e onde, por isso, não se procede a juízos definitivos, mas a uma apreciação meramente perfunctória baseada em juízos sumários.
E, face a esta natureza, a jurisprudência desta formação de apreciação preliminar tem afirmado que o carácter excepcional do recurso de revista sofre, no domínio das providências cautelares, uma restrição suplementar, só se justificando uma decisão positiva quando no recurso se discutam aspectos do regime específico da tutela cautelar ou que a ele se confinem, ou quando a decisão contenda com situações de relevância comunitária particularmente intensa ou de inobservância de princípios fundamentais (cf., entre muitos, os Acs. de 27/4/2006 – Proc. n.º 340/06, de 7/12/2023 – Proc. n.º 1065/22.0BESNT, de 23/5/2024 – Proc. n.º 275/23.7BELRA, de 28/11/2024 – Proc. n.º 74/21.0BECTB, de 18/12/2024 – Proc. n.º 0619/22.9BESNT e de 10/4/2025 – Proc. n.º 371/23.0BEMDL-A).
Ora, no caso em apreço, para além de se estar perante matéria que não é dotada de complexidade superior ao comum e que é decidida de forma não definitiva, mas na perspectiva da verificação do requisito do “fumus boni iuris”, não se indicia a violação de princípios fundamentais, nem se vê que exista uma clara necessidade de admitir a revista, visto o acórdão recorrido não padecer de erros lógicos nem de desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica, adoptando uma posição bem fundamentada e perfeitamente plausível em face dos factos provados e das disposições legais aplicáveis.
Assim, atento ao quadro duplamente exigente que ficou referido, não se justifica quebrar a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.
4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 16 de julho de 2025. – Fonseca da Paz (relator) - Teresa de Sousa – Suzana Tavares da Silva.
