0961/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O princípio do contraditório impõe que as partes no processo sejam previamente ouvidas sobre todas as questões relevantes a decidir, sob pena de as decisões emitidas poderem constituir uma decisão surpresa, com a qual não contavam razoavelmente, impedindo-as de, a seu tempo, alegarem o que tivessem por conveniente sobre a matéria. II - Esse princípio, erigido como princípio geral do direito processual, está consagrado no art.º 3 do CPC.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A… , com melhor identificação nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAF), de 27.1.05, que rejeitou o recurso contencioso que interpôs da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira , de 31.10.00, que lhe ordenou a demolição de uma edificação no prazo de 15 dias. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: A douta decisão recorrida e o despacho de 27.1.2005 a que ela também se reporta, notificados simultaneamente à Recorrente, ao decidir pelo indeferimento do requerido a fls. 233 - de que fosse ordenado à Autoridade Recorrente a junção aos autos do processo instrutor que esta protestara juntar sem que o tivesse feito - violou o disposto no art. 11° da LPTA, então em vigor, do qual resulta que da falta de remessa do processo instrutor só decorrerá a livre apreciação da prova após ser ordenado à Autoridade Recorrida alguma das providências referidas no n.º 1 do art. 11° da mesma LPTA, o que não ocorreu "in casu", com violação deste preceito. Em qualquer caso, a sentença recorrida ao rejeitar o recurso contencioso por "ilegitimidade activa da recorrente" violou a lei (cfr. art. 821° n.º 2 do Código Administrativo) uma vez que a empresa recorrente foi directa destinatária de um acto administrativo lesivo dos seus legítimos interesses, traduzido numa ordem de demolição de uma casa, em 15 dias. Coisa distinta é a questão de saber se a ora recorrente deveria ser a destinatária ou o sujeito de um tal acto administrativo - que inequivocamente a nomeou - uma vez que está provado nos autos que a casa em questão é propriedade de um terceiro. Acresce finalmente dizer que a sentença recorrida apreciou a decidiu questão prejudicial - a alegada ilegitimidade activa da recorrente - sem a ter ouvido previamente, com violação do art. 54° n.º 2 da LPTA que mais não é que uma afloração do princípio do contraditório previsto no art. 3° n.º 3 do CPC igualmente violado." Não foram apresentadas contra-alegações. O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "O recurso contencioso interposto da deliberação, de 31/10/00, da Câmara Municipal de Albufeira obedece à tramitação prevista no Artº 24º, alínea a) da LPTA, em referência ao Artº 51º, nº 1, alínea c) do ETAF, sendo-lhe aplicável o estabelecido no Código Administrativo e na legislação complementar deste. Improcederá assim a alegada violação, por erro de julgamento, do Artº 54º, nº 2 da LPTA, inaplicável ao caso, nos termos das disposições conjugadas dos Artºs 843º e 849º, ambos do CA. Neste sentido, o Acórdão deste STA, de 2/5/96, rec. 39395. Procederá, porém, a alegada violação do Artº 821º, nº 2 do CA, por indevida rejeição do recurso, com fundamento em ilegitimidade da recorrente. Do eventual provimento do recurso contencioso, a recorrente obteria, como vantagem ou utilidade imediata na sua esfera jurídica, na qualidade de destinatária daquela deliberação, a eliminação da ordem de "demolição do edificado em causa" e da consequente sujeição ao seu cumprimento, relevando a alegada falta de titularidade da respectiva propriedade em sede de mérito do recurso que não da sua procedibilidade. Detendo a recorrente interesse directo, pessoal e legítimo na anulação dessa deliberação, haverá, em consequência, de reconhecer-se-lhe legitimidade activa para o recurso. Consequentemente, deverá ser revogada a decisão recorrida, ordenando-se a baixa dos autos ao tribunal" a quo" com vista ao conhecimento do mérito do recurso, se a tal nada mais obstar. Improcederá, em qualquer caso, a alegada violação do Artº 11º da LPTA, na medida em que a recorrente não logrou infirmar a falta de relevância para a decisão do processo da injustificada ausência de remessa do processo instrutor, face à prova documental junta aos autos pelas partes, juízo em que se fundou a sentença recorrida para, em conformidade com aquele preceito, se abster de ordenar quaisquer providências nele previstas." Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como provada no TAF: 1- Através do ofício n.º 5939, de 10.11.2000, da Câmara Municipal de Albufeira, foi comunicado ao ora recorrente o seguinte: "Em referência ao requerimento apresentado por v. Ex.ª, em 12.7.00, cumpre-me informar que esta Câmara Municipal, na apreciação do assunto em epígrafe, em sua reunião realizada no dia 31.10.2000, tomou a seguinte deliberação: "Foi deliberado, tendo em conta o parecer jurídico de 25.7.00 e o parecer técnico de 18.10.00, manter a deliberação de 14.3.2000 devendo o signatário, no prazo de 15 dias, proceder à demolição do edificado em causa. Mais foi deliberado dar conhecimento da presente deliberação ao IGAT, Provedoria da Justiça e administração do condomínio. Em anexo: cópia dos referidos pareceres."(cfr. doc. de fls. 25 e 27 dos autos) 2- Através do ofício n.º 1584, de 23.3.2000, da Câmara Municipal de Albufeira, foi comunicado ao ora recorrente o seguinte: "Em referência ao requerimento apresentado por …, em 26.10.99, cumpre-me informar que esta Câmara Municipal, na apreciação do assunto em epígrafe, em sua reunião realizada no dia 14.03.2000, tomou a seguinte deliberação: "Foi deliberado informar o titular de que face ao parecer jurídico de 13.1.2000 e nos termos do mesmo, esta Câmara Municipal tem a intenção de proceder conforme ali é sugerido e, consequentemente diligenciar no sentido da demolição do edificado. Assim, para cumprimento do estabelecido nos art.ºs 8, 100 e segts. do Código do Procedimento Administrativo, é concedido ao requerente o prazo de 60 dias para, por escrito, dizer o que se lhe oferecer sobre o assunto. Em anexo: cópia do referido parecer." (cfr. doc. de fls. 26 dos autos e doc. de fls. 11 dos autos de suspensão de eficácia); 3- O parecer jurídico de 25.7.2000, mencionado na deliberação camarária, ora impugnada é do seguinte teor: "Desconhece-se qualquer decisão judicial que tenha declarado legal a construção objecto da ordem de demolição, ao contrário do que pretende a requerente. O que subsiste é a violação, por aquela, do alvará de loteamento. Aliás, a argumentação da requerente parece contradizer o que ela mesma requereu, em 27.11.98 (rec. N.º 6790). Não se vê, assim, razão para que a notificanda não dê cumprimento à ordem de demolição. À c.s. Assinatura ilegível." (cfr. doc. de fls. 27 v.º dos autos); 4- A informação técnica de 18.10.2000, mencionada na deliberação camarária, ora impugnada é do seguinte teor: "À consideração superior para deliberação na sequência da audiência prévia efectuada a coberto da deliberação de 14.3.2000. Assinatura ilegível." (cfr. doc. de fls. 27 v.º dos autos) 5- O parecer jurídico de 18.1.2000, mencionado na deliberação camarária, de 14.3.2000, é do seguinte teor: "Remete-se para quanto informámos em fax de 8.6.98. No entender destes Serviços, a solução para o caso passará pela (...) declaração de nulidade da deliberação de 2.7.91, que entre outros deferiu a "construção" de um "Anexo A" que é - nem mais nem menos - o barracão em causa, justamente na parte em que procedeu a esse licenciamento por violação das prescrições do alvará de loteamento ( art.º 65 do Dec.-lei n.º 400/84 , de 31.12., que regulava a matéria) e como previsto nos n.ºs 1 e 2 do art.º 134 do Código do Procedimento Administrativo , sem prejuízo do direito de audiência prévia. À c.s. Assinatura ilegível." (cfr. doc. de fls. 11 dos autos de suspensão de eficácia); 6- Na resposta apresentada, em 12.7.2000, pela ora recorrente, no âmbito da audiência prévia, diz que o edificado já não lhe pertence, como bem sabe a autarquia, cfr. doc. de fls. 27-29 dos autos; 7- A propriedade da edificação mandada demolir pela deliberação impugnada encontra-se registada na Conservatória do Registo Predial de Albufeira, a favor de …, tendo o pedido de registo sido apresentado em 25.7.95 (cfr. doc. de fls. 202 dos autos de suspensão de eficácia); 8- …, interveio nos autos de suspensão de eficácia da deliberação ora impugnada, pelo que da mesma teve conhecimento, alegando aí ser proprietária do edificado em apreço (cfr. ponto 4. do doc. de fls. 32 dos autos de suspensão de eficácia); 9- Nos autos de recurso contencioso que correram termos no então TAC de Lisboa, sob o n.º 289/98, da 1.ª Secção, foi proferida sentença declarando extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, em virtude de ter sido revogado o acto impugnado, cfr. doc. de fls. 16 , 16 v.º e 17 do autos de suspensão de eficácia; 10- Nos mencionados autos de processo, o objecto do recurso era a deliberação camarária de 10.2.98, ordenando ao ora recorrente a demolição do edificado em apreço, a qual foi revogada pela deliberação de 17.6.98, cfr. doc. de fls. 16 v.º e fls. 55 ambas dos autos de suspensão de eficácia; 11- A edificação em apreço, em 26.10.2001, já se encontrava demolida, cfr. doc. de fls. 106 dos autos de suspensão. Facto não provado: 1- A demolição do edifício a expensas da ora recorrente. III Direito 1. A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso, por ilegitimidade activa, com a seguinte argumentação: "A ora recorrente excepciona a sua legitimidade no art.º 9 da p.i. dizendo ter sido notificado da deliberação recorrida "outro que não o proprietário, verificando-se, assim, também, a excepção de ilegitimidade, que se alega para os devidos efeitos legais" dizendo depois no art.º 25 da p.i. que não pode destruir o que não lhe pertence. Com efeito, ficou provado que a ora recorrente deixou de ser proprietária do edificado, pelo menos, desde 25.7.95, data em que foi apresentada na competente Conservatória do Registo Predial, o pedido de registo da aquisição, a favor de …, por compra, à ora recorrente (cfr. facto provado n.º 7) . Assim, à data da interposição do presente recurso, não sendo a Recorrente, já proprietária do edificado, nem tendo alegado qualquer outro direito relativamente ao imóvel em apreço, não demonstra ser titular de interesse directo, pessoal e legítimo na anulação da deliberação impugnada. Ora só os titulares de interesse directo, pessoal e legítimo podem ser parte legítima em recurso contencioso de anulação de feição subjectiva, como é o caso, como resulta do art.º 821, n.º 1 do CA e art.º 46 do RSTA. Vejam-se, a este propósito, entre outros, os Acórdãos do STA, de 10.11.2004, 29.4.2004 e 3.4.2001, proferidos nos processos n.ºs 1576/03, 1286/03 e 42330 respectivamente e doutrina e acórdãos aí mencionados. A legitimidade activa retira-se exclusivamente dos termos em que é elaborada a petição de recurso e, em face da mesma, não demonstra a recorrente esperar e poder obter da anulação do acto impugnado um certo benefício, de repercussão imediata na sua esfera jurídica, benefício esse protegido pela ordem jurídica. Mesmo que se considerasse ser a Recorrente, parte legítima, na medida em que os efeitos do acto impugnado se poderiam repercutir na sua esfera jurídica, já que lhe impunham o dever de demolição, a expensas suas, não poderá assim ser entendido, neste caso concreto, por tal facto não ter sido alegado, pela Recorrente, na p.i., nem posteriormente, o que só poderá significar que a demolição não foi por si realizada ou tendo-o sido a Recorrente optou por não pedir qualquer tutela deste tribunal, nessa parte." 2. Na alínea d) das alegações a recorrente veio dizer que a sentença decidiu a questão da sua legitimidade Não se encontrando o PA junto aos autos, observe-se, todavia, que nos pontos 1 e 6 dos factos provados alude-se a um requerimento apresentado pela recorrente no procedimento e à sua audição nos termos do art.º 100 do CPA , o que deixa antever a sua qualidade de interessado ( art.º 54 e ss. do CPA ), que poderá induzir a sua legitimidade para o recurso; o que é reforçado pelo facto de o acto lhe ser dirigido. sem a ter ouvido previamente. De acordo com o disposto no n.º 3 do art.º 3 do CPC , " O juiz deve observar e fazer cumprir, ao logo do processo, o principio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem ." Ora, no seguimento da introdução desse princípio no processo civil - hoje comummente considerado um princípio geral do direito processual, o que acarreta deverem ter-se por revogadas as disposições contrárias - aplicável subsidiariamente ao contencioso administrativo por norma expressa (o art.º 1 da LPTA), este tribunal tem afirmado, repetidamente, que "O disposto no art.º 3°, n.º 3 do CPCivil visa garantir o princípio do contraditório, e, através deste, reforçar a tutela efectiva do direito de defesa, ao qual foi dado significativo realce na última reforma do CPCivil, "prevendo-se que nenhuma pretensão possa ser apreciada sem que ao legítimo contraditor, regularmente chamado a juízo, seja facultada oportunidade de deduzir oposição", o que "envolve a proibição de decisões surpresa", mesmo relativamente a questões de conhecimento oficioso" (Acórdão STA de 15.6.00 no recurso 44797) ou que "O princípio do contraditório impõe que as partes no processo sejam previamente ouvidas sobre todas as questões relevantes aprovadas e decididas no mesmo, sob pena de as decisões sobre a matéria respectiva poderem constituir uma decisão surpresa, com a qual não contavam razoavelmente, impedindo-as a seu tempo de alegarem o que tivessem conveniente na matéria em apreço." (Acórdão STA de 14.12.99 no recurso 42599). É certo que a recorrente no artigo 9 da petição de recurso veio excepcionar a sua ilegitimidade - a sentença aponta essa circunstância. Só que se trata da utilização incorrecta de um conceito - ilegitimidade processual - já que a realidade que se quis traduzir ao fazer essa afirmação foi, provavelmente, a de que a recorrente não deveria ser a verdadeira destinatária do acto (o que se reafirma agora na conclusão c) das conclusões que apresentou) uma vez que o edifício a demolir - o seu objecto imediato - era propriedade de outrém. Aliás, não faria qualquer sentido admitir-se que aquele que propõe um recurso contencioso alegue, logo na peça inicial, que não tem legitimidade - interesse directo, pessoal e legítimo (art.º 821, n.º 2, do CA) - no seu provimento, afinal, o único objectivo que o moveu ao intentá-lo. Como não houve nenhuma consulta posterior, tem que reconhecer-se que a recorrente não foi instada previamente a pronunciar-se sobre essa questão, que lhe apareceu como uma decisão surpresa que pôs fim ao processo. O que não é admissível, como vimos. Trata-se de uma irregularidade que pode influir no exame ou na decisão da causa ( art.º 201 , n.º 1, do CPC ). Procede, assim, a referida conclusão. 3. Em despacho autónomo, mas com a mesma data da sentença e com ela notificado aos interessados, dispensou-se a junção do processo administrativo por se ter entendido "que a prova documental junta aos autos pelas partes é considerada suficiente para a decisão da causa". Provavelmente essa dispensa teve a ver com o desfecho subsequente do recurso, a rejeição por ilegitimidade da recorrente. É verdade que a única consequência para a entidade administrativa da falta de envio do PA - o despacho aponta diversa jurisprudência deste STA nesse sentido, podendo ver-se igualmente o acórdão do Pleno do Tribunal de 18.3.99 no recurso 34687 - é a que resulta do n.º 2 do art.º 11 da LPTA, apreciar "livremente essa conduta para efeitos probatórios" e que o recurso aos expedientes previstos no n.º 1 constitui uma mera faculdade de que o Juiz se pode socorrer, se assim o entender. Trata-se, contudo, de uma questão que o tribunal a quo pode reponderar na sequência do provimento deste recurso, no âmbito dos seus poderes de direcção do processo, tanto mais que parece resultar dos autos que a recorrente teve uma intervenção nesse processo como parte interessada a quem até foi facultado o projecto de decisão final para se pronunciar ao abrigo do art.º 100 do CPA . IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em anular a decisão recorrida e em ordenar o prosseguimento do recurso contencioso, com prévio cumprimento da formalidade em falta. Sem custas. Lisboa, 30 de Novembro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues .