Quem foi o relator do acórdão 2473/14.5BESNT-B.CS1?

O relator foi Tânia Meireles da Cunha, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 2473/14.5BESNT-B.CS1?

O acórdão foi proferido em 11 de dezembro de 2025.

2473/14.5BESNT-B.CS1

Sumário

I. Até à alteração introduzida pelo DL n.º 74-B/2023, de 28/08, a competência do Juízo de Contratos Públicos limitava-se à efetivação da responsabilidade civil pré-contratual e contratual, não abrangendo a responsabilidade extracontratual. II. A redação atual do art.º 44.º-A, n.º 1, al. c), ETAF, que inclui a responsabilidade extracontratual, tem caráter inovatório e não se aplica a ações propostas antes da sua entrada em vigor

Texto

Decisão [art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)] I. Relatório O Senhor Juiz do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre Senhora Juíza desse mesmo Juízo e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que S…………..C………………, Soluções …………, SA (doravante A.) intentou contra a Presidência do Conselho de Ministros (doravante R.). Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram. Foram os autos com vista à Ilustre Magistrada do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo de Contratos Públicos. É a seguinte a questão a decidir: a) A competência para decidir a presente ação, que deu entrada antes da alteração ao art.º 44.º-A do ETAF, operada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, cabe ao Juízo Administrativo Comum ou ao Juízo de Contratos Públicos? II. Fundamentação II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos: 1) Em 17.04.2019, a A. apresentou execução, com vista à fixação de indemnização devida por verificação de causa legítima de inexecução, contra o R. (cfr. Petição Inicial …….. de 17/04/2019 00:00:00). 2) Os autos foram remetidos para o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa, onde foi proferida sentença, a 21.11.2020, da qual consta designadamente o seguinte: “No dia 7.11.2020 foi proferido o seguinte despacho: “Compulsados os autos, verifica-se que na p.i. é deduzido pedido de condenação do R. no pagamento de indemnização devida pela globalidade dos prejuízos causados por ilícito administrativo reconhecido por sentença transitada em julgado. De resto, a taxa de justiça paga corresponde ao valor da causa indicado na p.i. e não à taxa de justiça devida pelo Incidente, a pagar pelo mínimo da taxa prevista na Tabela II anexa ao RCP, Outros Incidentes, cf. n.º 6 do art.º 6.º do RCP. Como é sabido, o entendimento pacífico dos tribunais superiores acerca da matéria, reafirmado em acórdão recente do STA, concretamente, o Ac. de 6.2.2020 proferido no proc. 1656/13.0BESNT e jurisprudência aí mencionada, é o de que o pedido de indemnização da globalidade dos danos resultantes da prática de ilícito tem lugar em processo autónomo. Ou seja, a petição inicial apresentada nos sobreditos termos deveria ter sido distribuída enquanto ação de responsabilidade civil extracontratual por ilícito administrativo e não como requerimento do processo executivo a correr por apenso aos autos de processo declarativo. (…) Uma vez que o tribunal poderá vir a usar os poderes previstos no n.º 3 do art.º 193.º e consequentemente, convolar todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum, por aplicação do princípio do contraditório, devem as partes ser notificadas para, querendo, se pronunciarem sobre a exceção de erro na forma de processo, ora suscitada, bem como sobre a classificação dos autos no Juízo Administrativo Comum.”, cf. fls 464 do processo virtual; As partes foram notificadas do mesmo, cf. cartas de fls 467 e 468 do processo virtual; A Exequente pronunciou-se quanto ao mesmo no sentido de “(…) deverá, nos termos da disposição do n.º 3 do artigo 193º do CPC, convolar o processado em ação administrativa, a redistribuir no Juízo Administrativo Comum (cf. artigo 44-A n.º 1 alínea a) do ETAF).” e a Entidade requerida nada disse. Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum” (cfr. Sentença ………..………… de 21/11/2020 00:00:00). 3) A decisão mencionada em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos distribuídos no Juízo Administrativo Comum (cfr. MP - Notificação da sentença …………………. de 23/11/2020 00:00:00, Notificação - Sentença ……………… de 23/11/2020 00:00:00, Notificação - Sentença ………………… de 23/11/2020 00:00:00 e Remessa p…………………….. (008360949) de 22/01/2021 00:00:00). 4) Na sequência de despacho para o efeito, a A. apresentou petição inicial aperfeiçoada, na qual formulou o seguinte pedido: “Nestes termos, e nos demais de direito aplicáveis, deverá a presente ação ser julgada integralmente procedente por provada e, em consequência, ser a entidade demandada condenada a pagar à Autora, a título de indemnização: A) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 101.219,81€, a título de lucro que a Autora deixou de auferir por não ocupar a posição de adjudicatária do procedimento ……………./2013 e, consequentemente, não celebrar e executar o respetivo contrato; B) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 30.629,46€, pela perda do valor do retorno do investimento que a Autora teria efetuado do lucro referido na alínea A); C) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da visibilidade operacional que a execução do contrato objeto do procedimento …………………./2013 lhe traria; D) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da possibilidade de obtenção de experiência profissional e de incremento de índices financeiros, como o volume de negócios, o cash flow e o E……………., que a execução do contrato objeto do procedimento …………………./2013 lhe traria; E) A quantia de 14.578,75€ correspondente às despesas judiciais suportadas pela Autora com a interposição do processo de contencioso pré-contratual, acrescido de montante, a liquidar, de despesas (custas judiciais e honorários) em que a Autora incorra na presente ação e com eventual execução; F) A quantia de 1.805,49€ correspondente aos custos com a elaboração da proposta e demais atos procedimentais; G) Juros relativos às quantias indicadas nas alíneas A), B), C), D), E) e F) que se vençam à taxa legal aplicável aos créditos de que sejam titulares empresas comerciais desde a data de notificação à Presidência do Conselho de Ministros do presente requerimento e até integral pagamento” (cfr. Requerimento …………. Petição Inicial …………….. de 03/05/2021 00:00:00). 5) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 12.02.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte: “Notificadas as partes para exercício do direito ao contraditório, veio a Autora opor-se à remessa dos autos ao Juízo dos Contratos Públicos, invocando os efeitos jurídicos do despacho saneador (cf. Requerimento 010543956), o qual, porém, não foi ainda proferido nos presentes autos. Tendo sido suscitada nos autos a incompetência, em razão da matéria, deste Juízo Administrativo Comum, cumpre, desde logo, apreciar esta questão, considerando-se provados, para o efeito, os seguintes factos e ocorrências processuais: 1. Os autos principais (processo n.º 2473/14.5BESNT) correram os seus termos na «5ª Espécie - Processo de contencioso pré-contratual [Ant NCPTA]», tendo o requerimento executivo que está na base da presente ação sido intentado como apenso daquele, em 18.04.2019. 2. Em setembro de 2020, foram os presentes autos remetidos do TAF de Sintra, onde o apenso havia sido apresentado, para o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa, para prosseguir os seus ulteriores termos, em cumprimento do regime previsto no Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13/12, que procedeu à criação de juízos de competência especializada, em particular do seu n.º 2 do artigo 2.º e, bem assim, do artigo 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22/05. 3. A 21.11.2020, foi proferida nos autos executivos a seguinte decisão: «Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum.». (sublinhado nosso). Para a determinação do tribunal competente para conhecer do litígio subjudice, deve considerar-se a ação (pedido e causa de pedir), tal como foi proposta pelo Autor, tendo ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo Tribunal que relevem da configuração da causa. (…) O artigo 44.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na redação dada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09, e em vigor à data, sob a epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», dispunha nos seguintes termos: «1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (…) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei; (...).». Tal preceito veio a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28/08, passando dispor nos seguintes termos: «1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (…) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei; (…)». Nos presentes autos, entrados em juízo em 18.04.2019, e por apenso a processo de contencioso pré-contratual, foi verificado erro na forma de processo utilizada – processo executivo – foi convolado o processado em ação administrativa (1.ª espécie) e determinada a redistribuição no Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, em 21.11.2020. Para o efeito, foi considerado que o pedido de condenação do R. consistia no pagamento de indemnização devida pela globalidade dos prejuízos causados por ilícito administrativo reconhecido por sentença transitada em julgado. Em conformidade com o despacho de 12.04.2021, «a indemnização ora em apreciação consiste numa indemnização destinada a reparar todos os danos eventualmente sofridos pela Autora em virtude da atuação ilícita da Administração, e não, apenas, numa compensação devida pelo facto da inexecução». (…) Compulsado o teor da petição inicial apresentada, as pretensões jurídico-subjetivas da Autora (o pedido indemnizatório), emergem no âmbito de processo de contencioso pré-contratual (processo principal n.º 2473/14.5BESNT), e no qual foi impugnado o ato de exclusão da proposta da ora Autora, no procedimento n.º …………………../2013, para aquisição de Serviços Combinados de Vigilância e Segurança e de Ligação a Central e Monitorização de Alarmes, a que corresponde o lote 24 ao abrigo do Acordo Quadro n.º 3 da ANCP. Dito de outro modo, vem pedida indemnização por responsabilidade civil extracontratual de entidade pública, ao abrigo do regime aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31.12, por impossibilidade da Ré dar concretização prática à sentença de anulação e de condenação, proferida na ação administrativa de contencioso pré-contratual (processo n.º 2473/14.5BESNT). Ademais, os autos principais (processo n.º 2473/14.5BESNT) correram os seu termos na «5ª Espécie - Processo de contencioso pré-contratual [Ant NCPTA]», tendo ab initio o requerimento executivo que está na base desta ação sido intentado como apenso daquele, momento em que se fixou a competência do tribunal, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 5.º do ETAF, pese embora estivesse em causa verdadeiramente um processo declarativo simplificado (não um requerimento executivo, como foi apurado). Ora, estamos perante um litígio cuja competência para o dirimir, em razão da matéria, é cometida ao Juízo dos Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra, cf. n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13/12. Em consequência de todo o exposto, revela-se o Juízo Comum deste Tribunal incompetente em razão da matéria, sendo competente o Juízo dos Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nos termos do mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, e do seu artigo 3.º” (cfr. Sentença ……………de 12/02/2025 00:00:00). 6) A decisão referida em 5) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo de Contratos Públicos (cfr. Notificação - Sentença …………………. de 20/03/2025 00:00:00, Notificação - Sentença ………………………de 20/03/2025 00:00:00, MP - Registo da sentença com Not MP …………………….Sentença ………………… de 20/03/2025 00:00:00 e Remessa a outra Entidade/Tribunal ……………………. de 05/05/2025 00:00:00). 7) Foi proferido despacho, no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 13.05.2025, do qual se extrai designadamente o seguinte: “Recebidos e compulsados os presentes autos, resulta manifesto o conflito negativo de competência para a tramitação da presente ação administrativa suscitado entre o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Com efeito, maximizando o estudo do processo, resultam assentes as seguintes intercorrências processuais: 1. Em 16/04/2019, a presente ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por apenso aos autos do processo n.º 2473/14.5BESNT [Cfr. folhas 2 do SITAF]; 2. Em 17/04/2019, foi constituído o respetivo apenso, sob o número 2473/14.5BENST-B, a que correspondem os presentes autos [Cfr. folhas 1 do SITAF]; 3. Em 01/09/2020, os autos foram transferidos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. listagem «Histórico de Estados do Processo» em SITAF]; 4. Em 14/09/2020, os presentes autos foram conclusos na 10.ª Espécie - Execuções – Unidade Orgânica 2, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos [Cfr. folhas 438 do SITAF]; 5. Em 21/11/2020, por sentença transitada em julgado, foi decidido: “Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum.” [Cfr. folhas 474-477 e tramitação subsequente do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]; 6. Em 22/01/2021, foi determinada a baixa dos autos à Secção Central a fim de ser corrigida a distribuição [Cfr. folhas 487 do SITAF]; 7. Em 12/04/2021, foi a Autora convidada “(...) a aperfeiçoar o seu articulado inicial (...)”, porquanto “(...) verificado erro na forma de processo utilizada – processo executivo – e [foi] convolado o processado em ação administrativa (1.ª espécie)”, “(...) lida a petição inicial deduzida em juízo, não se verificam alegados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito (facto ilícito, culpa, danos e nexo de causalidade); igualmente, não foi esgrimido qualquer fundamento de direito acerca desta matéria.” [Cfr. folhas 490-491 do SITAF]; 8. Em 03/05/2021, a Autora apresentou petição inicial aperfeiçoada no âmbito do “(...) Regime da responsabilidade civil extracontratual por violação de normas no âmbito dos procedimentos de formação dos contratos públicos; o artigo 7º n.º 2 da Lei n.º 67/2007 e a sua interpretação” tendo formulado os seguintes pedidos: “(...) ser a entidade demandada condenada a pagar à Autora, a título de indemnização: A) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 101.219,81€, a título de lucro que a Autora deixou de auferir por não ocupar a posição de adjudicatária do procedimento 05AQ-SGPCM/2013 e, consequentemente, não celebrar e executar o respetivo contrato; B) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 30.629,46€, pela perda do valor do retorno do investimento que a Autora teria efetuado do lucro referido na alínea A); C) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da visibilidade operacional que a execução do contrato objeto do procedimento ………………./2013 lhe traria; D) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da possibilidade de obtenção de experiência profissional e de incremento de índices financeiros, como o volume de negócios, o cash flow e o EBITDA, que a execução do contrato objeto do procedimento ……………………./2013 lhe traria; E) A quantia de 14.578,75€ correspondente às despesas judiciais suportadas pela Autora com a interposição do processo de contencioso pré-contratual, acrescido de montante, a liquidar, de despesas (custas judiciais e honorários) em que a Autora incorra na presente ação e com eventual execução; F) A quantia de 1.805,49€ correspondente aos custos com a elaboração da proposta e demais atos procedimentais; G) Juros relativos às quantias indicadas nas alíneas A), B), C), D), E) e F) que se vençam à taxa legal aplicável aos créditos de que sejam titulares empresas comerciais desde a data de notificação à Presidência do Conselho de Ministros do presente requerimento e até integral pagamento. (...)” [Cfr. folhas 497-543 do SITAF]; 9. Os presentes autos foram subsequentemente tramitados no Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. tramitação em SITAF]; 10. Em 18/11/2024, foi suscitada a incompetência em razão da matéria do Juízo Administrativo Comum, prefigurando-se ser competente o Juízo de contratos Públicos, ambos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. folhas 3062-3065 do SITAF]; 11. Em 12/02/2025, foi proferida sentença, de cujo segmento decisório, consta: “(...) Nestes termos, e com fundamento no supra exposto, decide-se: a) julgar o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação, declarando-se competente o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa; e, b) determinar a remessa do processo, após trânsito, para o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ou com remessa imediata, se assim for solicitado pela Autora.” [Cfr. folhas 3097-3102 do SITAF]; 12. Em 09/05/2025, foram os presentes autos conclusos no Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. folhas 3113 do SITAF]; * Ante exposto, verifica-se o referido e manifesto conflito negativo de competência para a tramitação da presente ação administrativa suscitado entre o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, determinando o artigo 111.º do Código de Processo Civil (doravante, CPC), ex vi, artigo 1.º do CPTA, que “[q]uando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir”. * Apreciando sumariamente os presentes autos, prefigura-se que a presente ação, após convolação e apresentação de articulado inicial aperfeiçoado, tem por objeto pedido indemnizatório fundado no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito – direito a “(...) indemnização às pessoas lesadas por violação de norma ocorrida no âmbito de procedimento de formação dos contratos referidos no artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de acordo com os requisitos da responsabilidade civil extracontratual definidos pelo direito comunitário.” (negrito nosso) [Cfr. artigo 7.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, na redação resultante do recorte cirúrgico introduzido pela Lei n.º 31/2008, de 17 de julho] –, correspondendo o facto ilícito subjacente a um ato administrativo – judicialmente anulado – proferido no âmbito de um procedimento pré-contratual de contratação pública.” Com efeito, este instituto, pese embora a querela doutrinária e jurisprudencial, não se confunde com a apreciação da efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, porquanto, desde logo, este último instituto visa, em regra, o ressarcimento do interesse contratual negativo – i.e., os danos que o lesado não teria sofrido se não fosse a expectativa do contrato, “(...) direito de ser indemnizado por todas as despesas em que comprovadamente incorreu com a elaboração da proposta e com a prestação da caução.” [Cfr. artigo 105.º, n.º 3 do Código dos Contratos Públicos] –, não pressupondo necessariamente a ilicitude da conduta lesiva, o que não corresponde à integralidade do peticionado pela Autora [Cfr. ponto 8. supra], que se reconduz essencialmente ao interesse contratual positivo – i.e. incluiu o benefício que a conclusão do negócio traria à parte prejudicada (vantagem económica que se obteria com a execução do contrato) [Cfr., entre outros, por simplicidade de exposição, Esperança Mealha, Responsabilidade civil nos procedimentos de adjudicação dos contratos públicos (notas ao artigo 7.º/2 da lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro), in Revista Julgar, n.º 5, 2008, página 113] –, fundado numa atuação ilícita do Estado. Assim, assume-se que a decisão referida em 5. supra foi proferida interpretando a redação anterior do artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, que dispunha “[q]uando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (...) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;” (negrito nosso). Por outro lado, a decisão referida em 11. supra louvou-se na redação vigente do referido artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, que dispõe: “[q]uando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (...) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;” (negrito e sublinhado nossos). Importa ressaltar que a redação vigente e fundamento desta última decisão, resultou das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, alterações que o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul – chamado a pronunciar-se sobre o respetivo carácter inovatório ou interpretativo – tem vindo a qualificar como de carácter inovatório, i.e., uma efetiva ampliação da competência do Juízo de Contratos Públicos, sopesando-se se também, para as ações que tenham por objeto a efetivação de responsabilidade civil “(...) extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos (...)”, prevista na redação atualmente vigente do referido artigo 44-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, sendo a mesma apenas aplicável “(...) se a propositura da ação for ulterior à data de entrada em vigor desta redação.” [Cfr. – a título de exemplo e ainda que referente a conflito negativo de competência entre o Juízo Administrativo Comum e o Juízo Administrativo Social – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 25/03/2025, prolatado no processo n.º 1866/18.3BELSB]. Em face do que antecede – sinteticamente delimitado o circunstancialismo subjacente ao presente conflito –, nos termos do disposto nos artigos 110.º, n.º 2 e 111.º, n.º 1, do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA e artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, deve o referido conflito negativo de competência ser levado ao conhecimento da Veneranda Senhora Juíza Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul, para que, julgando-o, dirima o conflito” (cfr. Despacho.………….. de 13/05/2025 00:00:00). 8) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus). * II.B. Apreciando. Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos. Vejamos, então. Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC). Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA. Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA). Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa, é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, na redação originária, nos termos do qual: “1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo; (…) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”. Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de caráter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados. Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos. Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita]. Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”]. Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., e considerando a petição aperfeiçoada, por ordem do Tribunal, muito sucintamente, decorre que a A. considera que a situação que descreve se situa no âmbito do disposto no art.º 7.º, n.º 2, da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, construindo a sua causa de pedir com a identificação do ato ilícito, a inexigibilidade de juízo de culpa, o nexo de causalidade entre o ato ilícito que descreve de não admissão da proposta da A. e consequente adjudicação e os danos emergentes e lucros cessantes. A relação controvertida, tal como configurada como a A., está pois em termos de responsabilidade civil extracontratual, tal como decorre, desde logo, da decisão referida em 2) e, bem assim, de toda a tramitação subsequente ao longo do período decorrido desde a prolação da dita decisão, nomeadamente despacho de aperfeiçoamento de petição e todos os demais despachos instrutórios proferidos. Este entendimento, em bom rigor, não é afastado pela decisão referida em 5), que, se bem a interpretamos, se sustenta na redação do art.º 44.º-A do ETAF que lhe foi dada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto. Ora, trata-se de uma redação de cariz inovatório [tal como já tivemos oportunidade de referir, em relação à alteração decorrente do mesmo diploma à alínea b) do n.º 1 do art.º 44.º-A, onde, em termos parcialmente similares, se estende a competência do juízo administrativo social à efetivação da responsabilidade civil; cfr. Decisão de 15.09.2025 (Processo: 1579/17.3BELSB) e jurisprudência na mesma citada]. Com efeito, atentando na alínea c) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF, até à alteração decorrente do DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, o legislador referia-se expressa e exclusivamente às responsabilidades contratual e pré-contratual, pelo que a atual abrangência da responsabilidade extracontratual se afigura como inovatória, não sendo aplicável aos processos entrados em momento anterior ao da sua entrada em vigor, como é o caso. E este argumento é, per se e sem necessidade de maiores considerações, suficiente para se considerar não ser competente o Juízo de Contratos Públicos. Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF]. III. Decisão Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum. Sem custas. Registe e notifique. Baixem os autos. Lisboa, d.s. A Juíza Desembargadora Presidente (Tânia Meireles da Cunha)

Sumário

II. A redação atual do art.º 44.º-A, n.º 1, al. c), ETAF, que inclui a responsabilidade extracontratual, tem caráter inovatório e não se aplica a ações propostas antes da sua entrada em vigor

Texto Integral

Decisão

[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

O Senhor Juiz do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre Senhora Juíza desse mesmo Juízo e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que S…………..C………………, Soluções …………, SA (doravante A.) intentou contra a Presidência do Conselho de Ministros (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista à Ilustre Magistrada do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo de Contratos Públicos.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir a presente ação, que deu entrada antes da alteração ao art.º 44.º-A do ETAF, operada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, cabe ao Juízo Administrativo Comum ou ao Juízo de Contratos Públicos?

II. Fundamentação

II. A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 17.04.2019, a A. apresentou execução, com vista à fixação de indemnização devida por verificação de causa legítima de inexecução, contra o R. (cfr. Petição Inicial …….. de 17/04/2019 00:00:00).

2) Os autos foram remetidos para o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa, onde foi proferida sentença, a 21.11.2020, da qual consta designadamente o seguinte:

“No dia 7.11.2020 foi proferido o seguinte despacho:

“Compulsados os autos, verifica-se que na p.i. é deduzido pedido de condenação do R. no pagamento de indemnização devida pela globalidade dos prejuízos causados por ilícito administrativo reconhecido por sentença transitada em julgado. De resto, a taxa de justiça paga corresponde ao valor da causa indicado na p.i. e não à taxa de justiça devida pelo Incidente, a pagar pelo mínimo da taxa prevista na Tabela II anexa ao RCP, Outros Incidentes, cf. n.º 6 do art.º 6.º do RCP.

Como é sabido, o entendimento pacífico dos tribunais superiores acerca da matéria, reafirmado em acórdão recente do STA, concretamente, o Ac. de 6.2.2020 proferido no proc. 1656/13.0BESNT e jurisprudência aí mencionada, é o de que o pedido de indemnização da globalidade dos danos resultantes da prática de ilícito tem lugar em processo autónomo. Ou seja, a petição inicial apresentada nos sobreditos termos deveria ter sido distribuída enquanto ação de responsabilidade civil extracontratual por ilícito administrativo e não como requerimento do processo executivo a correr por apenso aos autos de processo declarativo.

(…)

Uma vez que o tribunal poderá vir a usar os poderes previstos no n.º 3 do art.º 193.º e consequentemente, convolar todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum, por aplicação do princípio do contraditório, devem as partes ser notificadas para, querendo, se pronunciarem sobre a exceção de erro na forma de processo, ora suscitada, bem como sobre a classificação dos autos no Juízo Administrativo Comum.”, cf. fls 464 do processo virtual;

As partes foram notificadas do mesmo, cf. cartas de fls 467 e 468 do processo virtual;

A Exequente pronunciou-se quanto ao mesmo no sentido de “(…) deverá, nos termos da disposição do n.º 3 do artigo 193º do CPC, convolar o processado em ação administrativa, a redistribuir no Juízo Administrativo Comum (cf. artigo 44-A n.º 1 alínea a) do ETAF).” e a Entidade requerida nada disse.

Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum” (cfr. Sentença ………..………… de 21/11/2020 00:00:00).

3) A decisão mencionada em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos distribuídos no Juízo Administrativo Comum (cfr. MP - Notificação da sentença …………………. de 23/11/2020 00:00:00, Notificação - Sentença ……………… de 23/11/2020 00:00:00, Notificação - Sentença ………………… de 23/11/2020 00:00:00 e Remessa p…………………….. (008360949) de 22/01/2021 00:00:00).

4) Na sequência de despacho para o efeito, a A. apresentou petição inicial aperfeiçoada, na qual formulou o seguinte pedido:

“Nestes termos, e nos demais de direito aplicáveis, deverá a presente ação ser julgada integralmente procedente por provada e, em consequência, ser a entidade demandada condenada a pagar à Autora, a título de indemnização:

A) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 101.219,81€, a título de lucro que a Autora deixou de auferir por não ocupar a posição de adjudicatária do procedimento ……………./2013 e, consequentemente, não celebrar e executar o respetivo contrato;

B) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 30.629,46€, pela perda do valor do retorno do investimento que a Autora teria efetuado do lucro referido na alínea A);

C) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da visibilidade operacional que a execução do contrato objeto do procedimento …………………./2013 lhe traria;

D) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da possibilidade de obtenção de experiência profissional e de incremento de índices financeiros, como o volume de negócios, o cash flow e o E……………., que a execução do contrato objeto do procedimento …………………./2013 lhe traria;

E) A quantia de 14.578,75€ correspondente às despesas judiciais suportadas pela Autora com a interposição do processo de contencioso pré-contratual, acrescido de montante, a liquidar, de despesas (custas judiciais e honorários) em que a Autora incorra na presente ação e com eventual execução;

F) A quantia de 1.805,49€ correspondente aos custos com a elaboração da proposta e demais atos procedimentais;

G) Juros relativos às quantias indicadas nas alíneas A), B), C), D), E) e F) que se vençam à taxa legal aplicável aos créditos de que sejam titulares empresas comerciais desde a data de notificação à Presidência do Conselho de Ministros do presente requerimento e até integral pagamento” (cfr. Requerimento …………. Petição Inicial …………….. de 03/05/2021 00:00:00).

5) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 12.02.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Notificadas as partes para exercício do direito ao contraditório, veio a Autora opor-se à remessa dos autos ao Juízo dos Contratos Públicos, invocando os efeitos jurídicos do despacho saneador (cf. Requerimento 010543956), o qual, porém, não foi ainda proferido nos presentes autos.

Tendo sido suscitada nos autos a incompetência, em razão da matéria, deste Juízo Administrativo Comum, cumpre, desde logo, apreciar esta questão, considerando-se provados, para o efeito, os seguintes factos e ocorrências processuais:

1. Os autos principais (processo n.º 2473/14.5BESNT) correram os seus termos na «5ª Espécie - Processo de contencioso pré-contratual [Ant NCPTA]», tendo o requerimento executivo que está na base da presente ação sido intentado como apenso daquele, em 18.04.2019.

2. Em setembro de 2020, foram os presentes autos remetidos do TAF de Sintra, onde o apenso havia sido apresentado, para o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa, para prosseguir os seus ulteriores termos, em cumprimento do regime previsto no Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13/12, que procedeu à criação de juízos de competência especializada, em particular do seu n.º 2 do artigo 2.º e, bem assim, do artigo 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22/05.

3. A 21.11.2020, foi proferida nos autos executivos a seguinte decisão:

«Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum.». (sublinhado nosso).

Para a determinação do tribunal competente para conhecer do litígio subjudice, deve considerar-se a ação (pedido e causa de pedir), tal como foi proposta pelo Autor, tendo ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo Tribunal que relevem da configuração da causa.

(…)

O artigo 44.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na redação dada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09, e em vigor à data, sob a epígrafe «Competência dos juízos administrativos especializados», dispunha nos seguintes termos:

«1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

(…)

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei; (...).».

Tal preceito veio a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28/08, passando dispor nos seguintes termos:

«1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

(…)

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

(…)».

Nos presentes autos, entrados em juízo em 18.04.2019, e por apenso a processo de contencioso pré-contratual, foi verificado erro na forma de processo utilizada – processo executivo – foi convolado o processado em ação administrativa (1.ª espécie) e determinada a redistribuição no Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, em 21.11.2020.

Para o efeito, foi considerado que o pedido de condenação do R. consistia no pagamento de indemnização devida pela globalidade dos prejuízos causados por ilícito administrativo reconhecido por sentença transitada em julgado.

Em conformidade com o despacho de 12.04.2021, «a indemnização ora em apreciação consiste numa indemnização destinada a reparar todos os danos eventualmente sofridos pela Autora em virtude da atuação ilícita da Administração, e não, apenas, numa compensação devida pelo facto da inexecução».

(…)

Compulsado o teor da petição inicial apresentada, as pretensões jurídico-subjetivas da Autora (o pedido indemnizatório), emergem no âmbito de processo de contencioso pré-contratual (processo principal n.º 2473/14.5BESNT), e no qual foi impugnado o ato de exclusão da proposta da ora Autora, no procedimento n.º …………………../2013, para aquisição de Serviços Combinados de Vigilância e Segurança e de Ligação a Central e Monitorização de Alarmes, a que corresponde o lote 24 ao abrigo do Acordo Quadro n.º 3 da ANCP.

Dito de outro modo, vem pedida indemnização por responsabilidade civil extracontratual de entidade pública, ao abrigo do regime aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31.12, por impossibilidade da Ré dar concretização prática à sentença de anulação e de condenação, proferida na ação administrativa de contencioso pré-contratual (processo n.º 2473/14.5BESNT).

Ademais, os autos principais (processo n.º 2473/14.5BESNT) correram os seu termos na «5ª Espécie - Processo de contencioso pré-contratual [Ant NCPTA]», tendo ab initio o requerimento executivo que está na base desta ação sido intentado como apenso daquele, momento em que se fixou a competência do tribunal, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 5.º do ETAF, pese embora estivesse em causa verdadeiramente um processo declarativo simplificado (não um requerimento executivo, como foi apurado).

Ora, estamos perante um litígio cuja competência para o dirimir, em razão da matéria, é cometida ao Juízo dos Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra, cf. n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13/12.

Em consequência de todo o exposto, revela-se o Juízo Comum deste Tribunal incompetente em razão da matéria, sendo competente o Juízo dos Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nos termos do mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, e do seu artigo 3.º” (cfr. Sentença ……………de 12/02/2025 00:00:00).

6) A decisão referida em 5) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo de Contratos Públicos (cfr. Notificação - Sentença …………………. de 20/03/2025 00:00:00, Notificação - Sentença ………………………de 20/03/2025 00:00:00, MP - Registo da sentença com Not MP …………………….Sentença ………………… de 20/03/2025 00:00:00 e Remessa a outra Entidade/Tribunal ……………………. de 05/05/2025 00:00:00).

7) Foi proferido despacho, no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 13.05.2025, do qual se extrai designadamente o seguinte:

“Recebidos e compulsados os presentes autos, resulta manifesto o conflito negativo de competência para a tramitação da presente ação administrativa suscitado entre o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Com efeito, maximizando o estudo do processo, resultam assentes as seguintes intercorrências processuais:

1. Em 16/04/2019, a presente ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por apenso aos autos do processo n.º 2473/14.5BESNT [Cfr. folhas 2 do SITAF];

2. Em 17/04/2019, foi constituído o respetivo apenso, sob o número 2473/14.5BENST-B, a que correspondem os presentes autos [Cfr. folhas 1 do SITAF];

3. Em 01/09/2020, os autos foram transferidos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. listagem «Histórico de Estados do Processo» em SITAF];

4. Em 14/09/2020, os presentes autos foram conclusos na 10.ª Espécie - Execuções – Unidade Orgânica 2, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos [Cfr. folhas 438 do SITAF];

5. Em 21/11/2020, por sentença transitada em julgado, foi decidido:

“Assim, nos termos previstos no n.º 3 do art.º 193.º do CPC, com os fundamentos constantes do mencionado despacho de 7.11.2020, dou por verificado o erro na forma de processo utilizada –o processo executivo- e convolo todo o processado em ação administrativa (1.ª espécie) a redistribuir no Juízo Administrativo Comum.” [Cfr. folhas 474-477 e tramitação subsequente do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

6. Em 22/01/2021, foi determinada a baixa dos autos à Secção Central a fim de ser corrigida a distribuição [Cfr. folhas 487 do SITAF];

7. Em 12/04/2021, foi a Autora convidada “(...) a aperfeiçoar o seu articulado inicial (...)”, porquanto “(...) verificado erro na forma de processo utilizada – processo executivo – e [foi] convolado o processado em ação administrativa (1.ª espécie)”, “(...) lida a petição inicial deduzida em juízo, não se verificam alegados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito (facto ilícito, culpa, danos e nexo de causalidade); igualmente, não foi esgrimido qualquer fundamento de direito acerca desta matéria.” [Cfr. folhas 490-491 do SITAF];

8. Em 03/05/2021, a Autora apresentou petição inicial aperfeiçoada no âmbito do “(...) Regime da responsabilidade civil extracontratual por violação de normas no âmbito dos procedimentos de formação dos contratos públicos; o artigo 7º n.º 2 da Lei n.º 67/2007 e a sua interpretação” tendo formulado os seguintes pedidos:

“(...)

ser a entidade demandada condenada a pagar à Autora, a título de indemnização:

A) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 101.219,81€, a título de lucro que a Autora deixou de auferir por não ocupar a posição de adjudicatária do procedimento 05AQ-SGPCM/2013 e, consequentemente, não celebrar e executar o respetivo contrato;

B) O valor, a liquidar a final, no montante mínimo de 30.629,46€, pela perda do valor do retorno do investimento que a Autora teria efetuado do lucro referido na alínea A);

C) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da visibilidade operacional que a execução do contrato objeto do procedimento ………………./2013 lhe traria;

D) A quantia de 100.000€ pela perda pela Autora da possibilidade de obtenção de experiência profissional e de incremento de índices financeiros, como o volume de negócios, o cash flow e o EBITDA, que a execução do contrato objeto do procedimento ……………………./2013 lhe traria;

F) A quantia de 1.805,49€ correspondente aos custos com a elaboração da proposta e demais atos procedimentais;

(...)” [Cfr. folhas 497-543 do SITAF];

9. Os presentes autos foram subsequentemente tramitados no Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. tramitação em SITAF];

10. Em 18/11/2024, foi suscitada a incompetência em razão da matéria do Juízo Administrativo Comum, prefigurando-se ser competente o Juízo de contratos Públicos, ambos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. folhas 3062-3065 do SITAF];

11. Em 12/02/2025, foi proferida sentença, de cujo segmento decisório, consta:

“(...) Nestes termos, e com fundamento no supra exposto, decide-se:

a) julgar o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação, declarando-se competente o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa; e,

b) determinar a remessa do processo, após trânsito, para o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ou com remessa imediata, se assim for solicitado pela Autora.” [Cfr. folhas 3097-3102 do SITAF];

12. Em 09/05/2025, foram os presentes autos conclusos no Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [Cfr. folhas 3113 do SITAF];

Ante exposto, verifica-se o referido e manifesto conflito negativo de competência para a tramitação da presente ação administrativa suscitado entre o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, determinando o artigo 111.º do Código de Processo Civil (doravante, CPC), ex vi, artigo 1.º do CPTA, que “[q]uando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir”.

Apreciando sumariamente os presentes autos, prefigura-se que a presente ação, após convolação e apresentação de articulado inicial aperfeiçoado, tem por objeto pedido indemnizatório fundado no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito – direito a “(...) indemnização às pessoas lesadas por violação de norma ocorrida no âmbito de procedimento de formação dos contratos referidos no artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de acordo com os requisitos da responsabilidade civil extracontratual definidos pelo direito comunitário.” (negrito nosso) [Cfr. artigo 7.º, n.º 2, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, na redação resultante do recorte cirúrgico introduzido pela Lei n.º 31/2008, de 17 de julho] –, correspondendo o facto ilícito subjacente a um ato administrativo – judicialmente anulado – proferido no âmbito de um procedimento pré-contratual de contratação pública.”

Com efeito, este instituto, pese embora a querela doutrinária e jurisprudencial, não se confunde com a apreciação da efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, porquanto, desde logo, este último instituto visa, em regra, o ressarcimento do interesse contratual negativo – i.e., os danos que o lesado não teria sofrido se não fosse a expectativa do contrato, “(...) direito de ser indemnizado por todas as despesas em que comprovadamente incorreu com a elaboração da proposta e com a prestação da caução.” [Cfr. artigo 105.º, n.º 3 do Código dos Contratos Públicos] –, não pressupondo necessariamente a ilicitude da conduta lesiva, o que não corresponde à integralidade do peticionado pela Autora [Cfr. ponto 8. supra], que se reconduz essencialmente ao interesse contratual positivo – i.e. incluiu o benefício que a conclusão do negócio traria à parte prejudicada (vantagem económica que se obteria com a execução do contrato) [Cfr., entre outros, por simplicidade de exposição, Esperança Mealha, Responsabilidade civil nos procedimentos de adjudicação dos contratos públicos (notas ao artigo 7.º/2 da lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro), in Revista Julgar, n.º 5, 2008, página 113] –, fundado numa atuação ilícita do Estado.

Assim, assume-se que a decisão referida em 5. supra foi proferida interpretando a redação anterior do artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, que dispunha “[q]uando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (...) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;” (negrito nosso).

Por outro lado, a decisão referida em 11. supra louvou-se na redação vigente do referido artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, que dispõe: “[q]uando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (...) c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;” (negrito e sublinhado nossos).

Importa ressaltar que a redação vigente e fundamento desta última decisão, resultou das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, alterações que o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul – chamado a pronunciar-se sobre o respetivo carácter inovatório ou interpretativo – tem vindo a qualificar como de carácter inovatório, i.e., uma efetiva ampliação da competência do Juízo de Contratos Públicos, sopesando-se se também, para as ações que tenham por objeto a efetivação de responsabilidade civil “(...) extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos (...)”, prevista na redação atualmente vigente do referido artigo 44-A, n.º 1, alínea c) do ETAF, sendo a mesma apenas aplicável “(...) se a propositura da ação for ulterior à data de entrada em vigor desta redação.” [Cfr. – a título de exemplo e ainda que referente a conflito negativo de competência entre o Juízo Administrativo Comum e o Juízo Administrativo Social – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 25/03/2025, prolatado no processo n.º 1866/18.3BELSB].

Em face do que antecede – sinteticamente delimitado o circunstancialismo subjacente ao presente conflito –, nos termos do disposto nos artigos 110.º, n.º 2 e 111.º, n.º 1, do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA e artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, deve o referido conflito negativo de competência ser levado ao conhecimento da Veneranda Senhora Juíza Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul, para que, julgando-o, dirima o conflito” (cfr. Despacho.………….. de 13/05/2025 00:00:00).

8) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

II. B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa, é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, na redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

(…)

Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de caráter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados.

Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos.

Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita].

Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., e considerando a petição aperfeiçoada, por ordem do Tribunal, muito sucintamente, decorre que a A. considera que a situação que descreve se situa no âmbito do disposto no art.º 7.º, n.º 2, da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, construindo a sua causa de pedir com a identificação do ato ilícito, a inexigibilidade de juízo de culpa, o nexo de causalidade entre o ato ilícito que descreve de não admissão da proposta da A. e consequente adjudicação e os danos emergentes e lucros cessantes.

A relação controvertida, tal como configurada como a A., está pois em termos de responsabilidade civil extracontratual, tal como decorre, desde logo, da decisão referida em 2) e, bem assim, de toda a tramitação subsequente ao longo do período decorrido desde a prolação da dita decisão, nomeadamente despacho de aperfeiçoamento de petição e todos os demais despachos instrutórios proferidos.

Este entendimento, em bom rigor, não é afastado pela decisão referida em 5), que, se bem a interpretamos, se sustenta na redação do art.º 44.º-A do ETAF que lhe foi dada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Ora, trata-se de uma redação de cariz inovatório [tal como já tivemos oportunidade de referir, em relação à alteração decorrente do mesmo diploma à alínea b) do n.º 1 do art.º 44.º-A, onde, em termos parcialmente similares, se estende a competência do juízo administrativo social à efetivação da responsabilidade civil; cfr. Decisão de 15.09.2025 (Processo: 1579/17.3BELSB) e jurisprudência na mesma citada].

Com efeito, atentando na alínea c) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF, até à alteração decorrente do DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, o legislador referia-se expressa e exclusivamente às responsabilidades contratual e pré-contratual, pelo que a atual abrangência da responsabilidade extracontratual se afigura como inovatória, não sendo aplicável aos processos entrados em momento anterior ao da sua entrada em vigor, como é o caso. E este argumento é, per se e sem necessidade de maiores considerações, suficiente para se considerar não ser competente o Juízo de Contratos Públicos.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente

(Tânia Meireles da Cunha)