Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
Dispensa-se a realização de Audiência Prévia, nos termos do Artº 87º-B nº 3 do CPTA, com referência ao Artº 87º-A nº 1 d) do mesmo CPTA.
Não tendo sido realizadas diligências de prova, não há lugar à apresentação de Alegações escritas - Artº 91º-A CPTA
SANEAMENTO
Este STA é o competente em razão do Autor do ato objeto de impugnação (CSMP) - Cfr. Artº 24º nº 1 a) ix do ETAF.
As partes são as próprias, dotadas de personalidade e capacidade judiciárias, são legitimas e estão devidamente representadas em juízo.
Inexistem nulidades processuais que cumpra conhecer.
Não foram alegadas exceções, dilatórias ou perentórias, nem as havendo de conhecimento oficioso, nem outros incidentes ou questões prévias de que cumpra conhecer e que obstem ao conhecimento de mérito da causa.
Considera-se conterem já os autos todos os factos e elementos relevantes para o conhecimento do mérito da Ação, através das posições assumidas pelas partes nos seus articulados e da documentação junta aos autos, designadamente do Processo Administrativo junto pela Entidade Ré, sendo, pois, que a matéria a apreciar se situa no âmbito da matéria devidamente documentada nos autos, dispensando-se, assim, nos termos do Artº 90º nº 3 do CPTA, a produção de outra prova.
Decorrentemente, não há lugar à realização de audiência final ou apresentação de Alegações Escritas (Cfr. Arts 91º e 91º-A do CPTA).
Os Autos prosseguirão para oportuno conhecimento do mérito da Ação, tendo em consideração a especificidade do julgamento neste STA, em conferência (Artº 17º nº 1 do ETAF e 27º nº 1 do CPTA).”
* * * *
I. Relatório
AA e BB, Inspetoras da carreira especial de investigação da Polícia Judiciária em comissão de serviço no DCIAP, intentaram a presente ação administrativa contra o Procurador-Geral da República, tendente à condenação deste a:
A) Declarar nulo ou anulado o despacho do Procurador-geral da República de 12 de maio de 2025 exarado no parecer n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral das Républica e o mesmo ser revogado;
B) Reconhecer que as autoras têm direito ao suplemento previsto no artigo 26º do Decreto-lei n.º 333/99, de 20 de agosto
C) E ainda ser o réu condenado à prática de atos que tenham como consequência a reposição desse suplemento e ainda o pagamento do mesmo retroativamente à data em que esse suplemento deixou de ser percecionado pelas autoras, acrescido dos respetivos juros à taxa legal contados desde a data em que deviam ter sido recebidos;
Citado para o efeito, o PGR contestou, pugnando por que a ação seja julgada totalmente improcedente, por não provada, e, em consequência, ser o R. PGR absolvido dos pedidos formulados pelas AA.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- Da Matéria de facto
Considera-se provada, com relevância para a decisão da causa, a seguinte matéria de facto, com base nas posições das partes nos seus articulados e nos documentos juntos aos autos com os articulados, nomeadamente o processo instrutor:
1- em 12 de Maio de 2025 o Procurador Geral da Républica proferiu o seguinte despacho:
“Comunique ao Diretor da Polícia Judiciária e ao Diretor do DCIAP. Remeta as conclusões ao departamento da PGR que processa os vencimentos (Secção de Pessoal) por forma a que seja cumprido o teor do Parecer com efeitos a partir de junho de 2025.” (cfr. documento um)
2- Em 31 de julho de 2025, em resposta ao solicitado, o Secretário-Adjunto da Procuradoria-Geral da República, Dr. CC, remete às Autoras, por via eletrónica, o parecer completo n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, votado na sessão de 8 de maio de 2025 e o despacho de 6 de fevereiro de 2025 exarado pelo Vice-Procurador-Geral da República (Cfr. Doc. 4 PI);
3- As Autoras são Inspetoras da Carreira Especial de Investigação da Polícia Judiciária
4- As Autoras transitaram do extinto SEF em 29 de outubro de 2023;
5- A Autora AA pelo Despacho n.º .../...23 de 5 de julho foi designada para exercer funções em comissão de serviço no Departamento Central de Investigação e Ação Penal (Cfr. Doc. 5 PI);
6- A Autora BB pelo Despacho n.º .../...23 de 5 de julho foi designada para exercer funções em comissão de serviço no Departamento Central de Investigação e Ação Penal (Cfr. Doc. 6 PI);
7- Em decorrência do disposto no artigo 26º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 333/99, de 20 de agosto as Autoras recebiam um suplemento mensal de disponibilidade permanente correspondente a 20% da remuneração base, que acresceu ao estatuto remuneratório de origem;
8- As Autoras quando foram designadas em comissão de serviço eram Inspetoras da CIF/SEF;
9- Após a aprovação do Regime de transição de trabalhadores do SEF, através do Decreto-Lei n.º 40/2023 de 2 de junho, e da emissão do Despacho n.º .../...23, do Ministro da Administração Interna, Ministra da Justiça, de 25 de outubro de 2023, e Despacho conjunto de 27 de outubro de 2023, do Diretor Nacional da PJ e do responsável pelo processo de fusão do SEF, as Autoras foram integradas na categoria de Inspetoras da carreira especial de investigação criminal da PJ, com efeitos a partir do dia 29 de outubro de 2023, quando já se encontravam em exercício de funções, em comissão de serviço, no DCIAP.
10- Em 9 de novembro de 2023, a Direção de Serviços de Gestão e de Administração de Pessoal da PJ comunica à PGR, o seguinte: “Comunica-se V. Exa. o posicionamento remuneratório, bem como os valores correspondentes à remuneração base ilíquida e subsídio de risco respeitantes aos seguintes trabalhadores que se encontram na Procuradoria Geral da República em regime de comissão de serviço:
...79 - Inspetora BB - Posição 9 - Nível 37 - remuneração base e subsídio de risco;
...01 - Inspetora AA - Posição 11 - Nível 41 - remuneração base e subsídio de risco.”
11- As Autoras encontravam-se na posição remuneratória 10 e 12, respetivamente, fazendo parte da Unidade de Apoio à Investigação do DCIAP;
12- Os Inspetores da Unidade de Apoio à Investigação do DCIAP exercem funções de apoio à investigação traduzidas na instrução de processos que se encontram em fase de inquérito, preferencialmente na secção de criminalidade violenta -, nomeadamente aqueles que são autuados por indícios da prática do crime de Tráfico de Pessoas, na secção do branqueamento e crimes económico-financeiros, estando em causa, nestes inquéritos, nomeadamente, crimes de branqueamento de capitais, e de auxílio à imigração ilegal, burla, fraude (Acordo);
13- Os Inspetores da Unidade de Apoio à Investigação do DCIAP já procederam à execução de diversos mandados (Acordo);
14- Os Inspetores da Unidade de Apoio à Investigação do DCIAP deslocam-se em diversos horários ao serviço do DCIAP, dos Procuradores no âmbito da investigação de inquéritos, e diligências externas (Acordo);
15- A Unidade de Apoio à Investigação do DCIAP apoia a autoridade judiciária na investigação criminal (Acordo).
16- As Autoras, fazem análise e cumprem os despachos emanados pelos Magistrados do MP que aí exercem funções, e dão apoio à investigação criminal: fazem diligências investigatórias no terreno, usam arma de fogo, realizam diligências processuais em sede de inquéritos, procedem a buscas domiciliárias e não domiciliárias, procedem a apreensões, elaboram o diverso expediente e constituem os correspondentes apensos;
17- As Autoras passaram a auferir o suplemento de missão, em substituição do subsídio de risco que auferiam antes (Acordo);
18- As Autoras tomaram conhecimento que se encontram a exercer funções no Departamento Central de Investigação e Ação Penal da Procuradoria Geral da República através de correio eletrónico, pelo Despacho exarado no Parecer n.º 15/2025, emitido pelo Conselho Consultivo da Procuradoria- Geral da República, enviado parcialmente (Acordo);
19- As Autoras requereram por correio eletrónico a 21 de julho de 2025, o seguinte: (cfr. documento dois e três PI)
“Exma. Senhora DD, Acusa a signatária, pelo presente, a receção do email com o assunto “Acumulabílídade do suplemento de disponibilidade permanente previsto para o pessoal que exerce funções no Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) com o suplemento de regime especial de prestação de trabalho na Polícia Judiciária”, que se junta infra e em anexo, o qual lhe causou profunda surpresa e apreensão, por a confrontar com uma situação totalmente inesperada, suscetível de gerar sérias repercussões na sua vida profissional, familiar e financeira.
Com ainda maior estupefação constatou a signatária que, não obstante a relevância e complexidade do tema em apreço, apenas lhe foram remetidas seis páginas de um parecer que, segundo a numeração visível, se inicia na página 1 e termina na página 65. Assim, terão ficado por enviar 59 páginas, presumivelmente essenciais para compreender os fundamentos que sustentam as conclusões apresentadas. A ausência dessa parte substancial inviabiliza uma interpretação rigorosa e esclarecida do parecer, cujas conclusões, isoladamente, se afiguram de difícil compreensão.
Acresce que o referido parecer não se encontra datado nem assinado, circunstância que, naturalmente, suscita incertezas quanto à sua versão final. Refira-se ainda que, logo no seu parágrafo inicial, é feita referência a um despacho datado de 6 de fevereiro de 2025, o qual não foi igualmente remetido à signatária, nem se encontrava anexado à comunicação recebida.
Tratando-se de uma decisão com impacto direto na situação remuneratória da signatária, e que envolve um direito reconhecido desde o início da sua comissão de serviço no DCIAP, entende esta que só poderá tomar qualquer posição após ter acesso a todos os elementos relevantes, de modo a poder avaliar a situação de forma informada e ponderada.
Nestes termos, e mui respeitosamente, vem a signatária requerer:
1. Que lhe seja facultado o acesso à versão integral do parecer n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República;
2. . Que lhe seja remetido o despacho datado de 6 de fevereiro de 2025, referido no início do parecer.”
20- Em 31 de julho de 2025, em resposta ao solicitado, o Secretário-Adjunto da Procuradoria-Geral da República, Dr. CC, remete às Autoras, por via eletrónica, os seguintes documentos:
O parecer completo n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, votado na sessão de 8 de maio de 2025 e o despacho datado de 6 de fevereiro de 2025 e exarado pelo Vice-Procurador-Geral da República, (cfr. documento quatro PI)
21- Em 11 de agosto de 2025, as Autoras responderam ao Secretário-Adjunto da Procuradoria-Geral da República, nos seguintes termos:
“Acusa-se, pelo presente, a receção do email de V. Exa., através do qual foi remetida à signatária a versão integral do Parecer n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, bem como o despacho de 6 de fevereiro de 2025, o que se agradece reconhecidamente. Todavia, e conforme resulta expressamente do teor do referido despacho, este encontra-se fundado na informação constante do Processo n.º .../24 e nas questões colocadas na conclusão da mesma, documentos esses que não foram juntos à comunicação remetida. Acresce que, após leitura atenta do douto parecer n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, são nele referidos outros pareceres anteriores emitidos pelo mesmo órgão consultivo sobre a matéria em causa, acumulação de suplementos remuneratórios, que não foram também juntos à comunicação recebida e que servem o propósito de fundamentar o sentido do parecer n. º 15/2025.
Tratando-se de uma matéria de elevada relevância, com impacto direto na situação remuneratória da signatária que poderá afetar de forma significativa a sua estabilidade profissional, familiar e financeira, entende-se que qualquer decisão deverá ser precedida de uma análise rigorosa e ponderada de todos os elementos que sustentam o parecer em questão.
Nestes termos, e reiterando o que foi exposto no anterior mail enviado a 21 de julho de 2025, vem a signatária, mui respeitosamente requerer:
1. Que lhe seja facultado o acesso à totalidade do processo n.º .../24, referido no despacho de 6 de fevereiro de 2025;
2. Que lhe seja igualmente remetida a informação constante do DA, bem como as questões colocadas na conclusão da mesma, cuja apreciação fundamentou a submissão do pedido de parecer ao Conselho Consultivo.
3. Que lhe sejam ainda remetidos os Pareceres do Conselho Consultivo, referidos no Parecer 15/2025, considerados "doutrina desta instância consultiva", nomeadamente:
O Parecer n. º 4/2023, de 2 de junho de 2023;
O Parecer n. º 17/2024, de 6 de junho de 2024;
O Parecer n.º 12/2025, de 11 de abril de 2025.
A obtenção destes elementos revela-se, a seu ver, essencial para que possa avaliar a situação de forma informada e responsável, à luz do princípio da boa-fé, atento o impacto que a eventual cessação de um suplemento auferido desde o início da sua comissão de serviço no DCIAP terá na sua situação pessoal e profissional. ”
22- A Autora AA deixou de perceber o suplemento mensal de disponibilidade permanente no mês de agosto de 2025,
23- A Autora BB deixou de perceber o suplemento mensal de disponibilidade permanente a partir de 23 de agosto de 2025,
24- As Autoras como funcionarias da Carreira especial de Investigação da Polícia Judiciária são remuneradas com um suplemento de missão, nos termos fixados pelo Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro.
III- Do Direito
Como já referido, vem peticionada a condenação do PGR, predominantemente a:
A) Declarar nulo ou anulado o despacho do Procurador-geral da República de 12 de maio de 2025 exarado no parecer n.º 15/2025 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral das Républica e o mesmo ser revogado;
B) Reconhecer que as autoras têm direito ao suplemento previsto no artigo 26º do Decreto-lei n.º 333/99, de 20 de agosto
C) E ainda ser o réu condenado à prática de atos que tenham como consequência a reposição desse suplemento e ainda o pagamento do mesmo retroativamente à data em que esse suplemento deixou de ser percecionado pelas autoras, acrescido dos respetivos juros à taxa legal contados desde a data em que deviam ter sido recebidos;
Está em causa a situação atual dos AA na qualidade Inspetoras da Polícia Judiciária, transferidas do extinto SEF para a PJ a partir de outubro de 2023.
Na sequência da atribuição aos Inspetores da PJ do subsídio de missão de Polícia Judiciária, introduzido pelo DL n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro, é suscitada a questão de saber se os serviços da PGR podiam abonar simultaneamente aquele suplemento remuneratório com o suplemento de disponibilidade previsto no DL n.º 333/99, de 20 de agosto, aos elementos da PJ ao serviço no DCIAP, como é o caso dos AA.
No DCIAP, enquanto órgão de coordenação e de direção da investigação e de prevenção da criminalidade violenta, económico-financeira, altamente organizada ou de especial complexidade, exercem funções elementos de órgãos de polícia criminal, designadamente, da carreira especial de investigação criminal da Polícia Judiciária, como é o caso dos AA.
A controvertida acumulação não foi reconhecida no Parecer n.º15/2025 do Conselho Consultivo da PGR, o qual foi confirmado pelo Despacho aqui objeto de impugnação.
Vejamos:
Do desvio de poder e violação de lei do despacho impugnado
A lei de enquadramento geral das condições de criação dos suplementos remuneratórios é a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), a qual não sendo aplicável in totum ao pessoal da carreira de investigação criminal, da carreira de segurança e ao pessoal com funções de inspeção judiciária e de recolha de prova da Polícia Judiciária, ainda assim determina na al. f), do n.º 2 do artigo 2.º, que sejam respeitados os "Princípios gerais em matéria de remunerações, previstos nos artigos 145.º a 147.º, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 149.º, nº 1 do artigo 150. º, e nos artigos 154. º, 159.º e 1 69.ºa 175. º".
Atento o disposto no artigo 159.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que define e estabelece as condições de atribuição de suplementos remuneratórios , o Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro, que estabelece o estatuto profissional do pessoal da Polícia Judiciária, bem como o regime das carreiras especiais de investigação criminal e de apoio à investigação criminal, prevê, no n.º 2 do seu artigo 75.º que, com fundamento no regime especial de prestação de trabalho, nos ónus inerentes ao exercício das funções, bem como ao risco, insalubridade e penosidade que lhes estão associados e que se prolongam no tempo muito para além do exercício das funções, os trabalhadores das carreiras especiais têm direito a um suplemento remuneratório a fixar em diploma próprio.
Em decorrência dos referidos normativos, foi publicado o Decreto-Lei n.º 139-C/2023 de 29 de dezembro, que definiu o regime de atribuição do suplemento decorrente do regime especial de prestação de trabalho das carreiras especiais e carreiras subsistentes da Polícia Judiciária (PJ) e dos ónus inerentes ao cumprimento da sua missão, em especial o risco, a insalubridade e a penosidade que lhes estão associados, doravante «suplemento de missão de polícia judiciária» (artigo 1º).
O suplemento de missão veio substituir o suplemento de risco que era auferido, quer por dirigentes, quer por trabalhadores integrados nas carreiras especiais e subsistentes da PJ, estabelecendo-se, no seu artigo 2.º que o suplemento de missão de polícia judiciária é abonado aos trabalhadores integrados nas carreiras especiais e carreiras subsistentes da PJ.
O referido suplemento foi atribuído aos elementos a PJ, que prestam serviço no DCIAP, integrantes da carreira especial de investigação criminal (artigo 1.º, al. b), do estatuto profissional da PJ), como é o caso das AA a partir da sua integração naquela carreira, vindas do extinto SEF.
Dispõe o artigo 3º do referido Decreto-Lei n.º 139-C/2023, relativo às Condições de atribuição e graduação do suplemento de missão, o seguinte:
“1- O suplemento de missão de polícia judiciária é atribuído aos trabalhadores das carreiras especiais e das carreiras subsistentes da PJ enquanto perdurem as condições específicas de trabalho que determinam a sua atribuição ou quando aqueles trabalhadores permaneçam sujeitos aos especiais ónus e deveres estatutários, incluindo nas situações previstas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro, na sua redação atual.
2- Para efeitos de graduação do suplemento de missão de polícia judiciária, são consideradas as seguintes condições específicas associadas ao desempenho de funções nas carreiras especiais e nas carreiras subsistentes da PJ:
a) O risco inerente à natureza das funções e em resultado de ações ou fatores externos, que aumentam a probabilidade de ocorrência de lesão física, psíquica ou patrimonial;
b) A insalubridade decorrente das circunstâncias ambientais ou dos meios frequentados no exercício da atividade, potencialmente nocivos ou suscetíveis de degradar o estado de saúde física ou psicológica;
c) A penosidade decorrente das funções ou de fatores ambientais que provocam uma sobrecarga ou desgaste físico ou psíquico;
d) O manuseamento, transporte e armazenamento de substâncias tóxicas ou perigosas, engenhos e armamento;
e) A sujeição até à aposentação ou reforma a um código deontológico próprio e estatuto disciplinar especial, um regime de exclusividade mais exigente, o uso e porte de arma e os deveres profissionais especiais e o dever de adoção de providências urgentes.
3- O suplemento de missão de polícia judiciária é abonado em 14 meses, sendo o seu quantitativo mensal calculado em função da frequência, duração e intensidade dos ónus e condições específicas inerentes ao exercício das respetivas funções, graduando-se nos termos do artigo seguinte.
4- O suplemento de missão de polícia judiciária é atualizado anualmente, em função da atualização da remuneração base que lhe serve de referência, e não é acumulável com outros suplementos remuneratórios que visem compensar idênticos ónus ou condições, dentro ou fora da estrutura orgânica da PJ, sem prejuízo de o trabalhador poder optar, a todo o tempo, pelo suplemento de missão de polícia judiciária devido na situação jurídico funcional de origem.
5- A não acumulação prevista no número anterior abrange o suplemento a que se refere o artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 137/2019, de 13 de setembro, na redação conferida pelo presente decreto-lei. ”.
Os elementos da carreira especial de investigação criminal da PJ em serviço no DCIAP permanecem sujeitos aos especiais ónus e deveres estatutários, impendendo sobre si o dever estatutário de disponibilidade, previsto no artigo 28.º (Dever de disponibilidade), integrado na Subsecção II (Deveres), da Secção III (Direitos e deveres específicos), do Capítulo II (Estatuto profissional dos trabalhadores da Polícia Judiciária).
Na realidade, tal dever não se circunscreve a assegurar os serviços de piquete e prevenção, que têm suplementos próprios, prevendo o artigo 28º o dever geral dos trabalhadores das carreiras especiais nos seguintes termos:
Artigo 28.º
Dever de disponibilidade
1- Os trabalhadores das carreiras especiais devem manter permanente disponibilidade para o serviço.
2- Os trabalhadores das carreiras especiais devem residir na localidade onde normalmente exerce funções, ou noutro local que diste até 50 km daquela, comunicando e mantendo permanentemente atualizado o registo profissional do local da sua residência efetiva e das formas pelas quais podem ser contactados.
3- Quando as circunstâncias o justifiquem, e a disponibilidade exigida para o exercício de funções não seja afetada, os trabalhadores das carreiras especiais podem ser autorizados, pelo diretor nacional, a residir fora do perímetro circunscrito pela distância a que se refere o número anterior, desde que eficazmente servido por transportes públicos regulares.
Deste modo, decorre do nº1 do referido artigo 28.º estar em causa um dever de disponibilidade permanente para o serviço.
Acresce ao referido o estatuído na Subsecção III (Regime de trabalho), no artigo 33.º. n.º 1, onde se determina que "O serviço na PJ é de carácter permanente e obrigatório" concretizando o artigo 34 º, n.º2 que "O serviço prestado pelos trabalhadores das carreiras especiais é de carácter permanente".
Deste modo, uma vez que os elementos da carreira especial da PJ em serviço no DCIAP "devem manter permanente disponibilidade para o serviço'' (n.º 1 do artigo 28º), resulta que o dever estatutário de disponibilidade permanente que o mesmo será compensado pelo suplemento de missão da PJ, nos termos do supra referido artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro.
Resulta, por outro lado, do artigo 26.º do DL nº 333/99, de 20 de agosto, que reestrutura a orgânica dos serviços de apoio da Procuradoria-Geral da República, nomeadamente, que:
“1- O pessoal que exerce funções nos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República e no Departamento Central de Investigação e Ação Penal, com exceção do referido nos n.ºs 3 e 4, tem direito a um suplemento mensal de disponibilidade permanente correspondente a 20% da remuneração base, que acresce ao estatuto remuneratório de origem.
2- O suplemento referido no número anterior é considerado para efeitos de subsídios de férias e de Natal, e está sujeito ao desconto de quota para aposentação.
Entendeu a PGR que a finalidade do suplemento de disponibilidade permanente visa compensar a sujeição do trabalhador ao chamamento para a prestação efetiva de trabalho, implicando uma maior limitação da liberdade e subordinação;
Assim, perante o estatuído na 1.ª parte do n.º 4, do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 139- C/2023 de 29 de dezembro, que estabelece que o suplemento de missão não é acumulável com outros suplementos remuneratórios que visem compensar idênticos ónus ou condições, é manifesto que o trabalhador potencialmente beneficiário de tal suplemento, poderá, sendo caso disso, optar pelo suplemento de missão de polícia judiciária devido no serviço de origem.
Deste modo, o abono do suplemento de missão da PJ não se mostra, efetivamente, acumulável, como foi, aliás, o entendimento do Parecer n.º15/2025 do Conselho Consultivo da PGR, com o abono do suplemento de disponibilidade permanente, tal como previsto no artigo 26.º do Decreto-Lei nº 333/99, de 20 de agosto, por não ser legalmente admissível a cumulação de compensações remuneratórias com o mesmo objeto e objetivo.
Já no âmbito do DA nº.../24 da PGR, foi emitido Parecer por parte do Conselho Consultivo da PGR relativo à controvertida situação (Parecer nº15/2025 de 8 de maio), cujas conclusões, fazem uma síntese elucidativa da questão controvertida:
“1.ª A Polícia Judiciária desenvolve um papel absolutamente determinante e uma atividade auxiliar da administração da justiça penal. Se de um ponto de vista orgânico releva a sua subordinação ao Governo, já do ponto de vista funcional, destaca-se a sua atividade de investigação, desde logo, na qualidade de órgão de polícia criminal, sob a supervisão de autoridade judiciária. Daqui hão-de resultar deveres estatutários especiais a que não é alheio o respetivo estatuto remuneratório.
2.ª Os elementos da Polícia Judiciária podem, na qualidade de órgãos de polícia criminal, exercer funções em comissão de serviço no Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP), por regra, estando funcionalmente subordinados a este órgão e sendo remunerados pela entidade de destino (artigos 66.º do Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro; 60.º do Estatuto do Ministério Público, e 25.º do Decreto-Lei n.º 333/99, de 20 de agosto).
3.ª Em razão da necessidade de remunerar as particularidades e especificidades do exercício dos cargos e as especiais exigências que se reclamam dos funcionários, mormente na urgência da resposta a situações que não é possível diferir temporalmente, está previsto, desde logo, para aqueles que exerçam funções no DCIAP um suplemento mensal de disponibilidade permanente correspondente a 20% da remuneração base, que acresce ao estatuto remuneratório de origem (preâmbulo e artigo 26.º, n.º 1, do Decreto- Lei n.º 333/99, de 20 de agosto).
4.ª De outra banda, para compensar as particularidades e os deveres funcionais especiais próprios da atividade da Polícia Judiciária foi, em substituição de anterior «suplemento de risco», no ano de 2023, aprovado um diploma próprio que prevê um regime relativo ao «suplemento de missão» desta polícia, isto é, um suplemento remuneratório uno e complexo que visa compensar condições específicas de trabalho ou quando aqueles trabalhadores permaneçam sujeitos a especiais ónus e deveres estatutários (artigos 1.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro).
5.ª Os elementos da Polícia Judiciária, de acordo com o seu estatuto profissional, estão sujeitos a vários deveres especiais próprios da sua atividade, desde logo, o dever de disponibilidade permanente para o serviço (maxime, artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro).
6.ª De acordo com doutrina comum deste Conselho Consultivo não podem ser acumulados suplementos remuneratórios com a mesma finalidade, nomeadamente, os que visam compensar a disponibilidade permanente para o serviço, sob pena de locupletamento do trabalhador público e de empobrecimento do erário público.
7.ª Pelo que, havendo coincidência de finalidades remuneratórias, não será de admitir a acumulabilidade do «suplemento de missão de polícia judiciária», que, enquanto suplemento remuneratório com finalidade múltipla, visa compensar, nomeadamente o dever estatutário especial de disponibilidade permanente para o serviço com o «suplemento de disponibilidade permanente» a abonar aos elementos da Polícia Judiciária em comissão de serviço no DCIAP.
8.ª Tal como tem sido destacado por esta instância consultiva, a análise histórica de vários regimes gerais dos trabalhadores públicos, ainda que com geometrias distintas, revela um princípio geral de opção, a todo o tempo, pela remuneração base (ou outra) devida na situação jurídico-funcional de origem que esteja constituída por tempo indeterminado [no regime vigente, cfr. artigos 2.º, n.º 2, alínea f) e 154.º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas].
9.ª No que tange aos trabalhadores da carreira especial de investigação criminal da Polícia Judiciária, e apenas por referência ao «suplemento de missão», está expressamente previsto que o trabalhador pode optar, a todo o tempo, pelo suplemento de missão de polícia judiciária devido na situação jurídico funcional de origem (artigo 3.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro).
10.ª Na hipótese de a opção pelo «suplemento de missão» já ter sido tomada pelos elementos da Polícia Judiciária em comissão de serviço no DCIAP, desde logo, no momento da entrada em vigor do diploma que o prevê, os seus efeitos jurídicos devem reportar-se à data em que aquele diploma produz efeitos, isto é, a 1 de janeiro de 2023 (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro).
11.ª Por referência a eventuais novos elementos da Polícia Judiciária que venham a exercer funções no DCIAP, em comissão de serviço, a eventual opção pelo «suplemento de missão de polícia judiciária» devido na situação jurídica funcional de origem apenas poderá ocorrer na data da comunicação dessa opção.”
Foi , aliás, com base no referido Parecer que o R. PGR emitiu o despacho objeto de impugnação no sentido de não ser cumulável o «suplemento de missão de polícia judiciária», com o «suplemento de disponibilidade permanente» a abonar aos elementos da Polícia Judiciária em comissão de serviço no DCIAP.
Efetiva e incontornavelmente o “suplemento de missão” previsto no Decreto-Lei n.º 139-C/2023, de 29 de dezembro, atribuído aos trabalhadores das carreiras especiais da Polícia Judiciária visa compensar, nomeadamente, o dever profissional especial de «permanente disponibilidade para o serviço», por estes se encontrarem a efetuar «funções intrínsecas ao exercício da missão», como se concluiu no Parecer nº15/2025, cujas conclusões supra se transcreveram.
Em função da matéria dada como provada, e como decorre do supra expendido, o dever de disponibilidade permanente para o serviço dos trabalhadores das carreiras especiais da PJ não se esgota com o cumprimento dos serviços de piquete ou de prevenção;
Assim, não se acompanha o entendimento das Autoras de acordo com as quais o suplemento de missão da PJ não compensa o dever geral de disponibilidade permanente, pois que o mesmo “é atribuído aos trabalhadores das carreiras especiais e das carreiras subsistentes da PJ enquanto perdurem as condições específicas de trabalho que determinam a sua atribuição ou quando aqueles trabalhadores permaneçam sujeitos aos especiais ónus e deveres estatutários, incluindo nas situações previstas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro, na sua redação atual" (Art.º 3.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 139-C/2023).
Não se mostra, pois, violado o princípio consagrado na alínea a), do n.º 1, do art.º. 59.º da CRP, pois não ocorre qualquer “corte” do suplemento de disponibilidade permanente na decisão objeto de impugnação, mas tão-só, a criação de um novo suplemento remuneratório que, nomeadamente, e na situação em concreto, absorve o anterior suplemento de disponibilidade permanente.
Por outro lado, e incontornavelmente, inexiste a suscitada “discriminação” relativamente à situação dos elementos da GNR e da PSP em comissão de serviço no DCIAP, pois que inexiste qualquer paralelismo nas respetivas carreiras, estando em causa diferentes suplementos remuneratórios de origem e diversos estatutos socioprofissionais;
Com efeito, a situação dos elementos da PSP e da GNR é na sua génese diversa, pois que as normas do n.º 5 do artigo 19.º e do n.º 5 do artigo 101.º dos Decretos-Leis n.º 298/2009 e n.º 299/2009, ambos de 14 de outubro, ao contrário da PJ, expressamente admitem que o suplemento de serviço nas forças de segurança seja pago aos agentes que, apesar de se encontrarem fora da orgânica da GNR e da PSP, continuem a exercer funções e cargos de natureza policial, como é o caso do serviço desempenhado no DCIAP.
Mesmo que assim não fosse, e concluindo-se que os elementos da PSP e da GNR estariam a cumular ilegitimamente suplementos remuneratórios, tal não legitimaria a extensão de tal procedimento às Autoras, pois não pode invocar-se o direito à igualdade na ilegalidade (Cfr., entre outros, acórdãos do STA de 2/12/87, proc. n.º 024192, de 9/12/97, proc. n.º 038538 e de 25/02/99, proc. n.º 037235).
Não se acolhe pois o entendimento das Autoras de acordo com as quais deixaram de auferir suplemento decorrente do seu dever estatutário de disponibilidade permanente, pois que o suplemento de missão, como se disse já, absorveu tal compensação remuneratória.
Aqui chegados, não se reconhece a verificação de qualquer erro na interpretação e aplicação do direito no despacho objeto de impugnação, nem a verificação de qualquer lesão de direitos e princípios constitucionais de proteção do trabalhador, que pudesse determinar a declaração de nulidade ou anulação do ato objeto de impugnação.
Da preterição do direito de audiência prévia
Na apreciação do presente item ter-se-á em conta a circunstância de precedentemente se ter entendido que os dois suplementos em causa não seriam cumuláveis, como decorre do artigo 3º nº 4 do Decreto-Lei n.º 139-C/2023, que expressamente refere que “O suplemento de missão de polícia judiciária (…) não é acumulável com outros suplementos remuneratórios que visem compensar idênticos ónus ou condições, dentro ou fora da estrutura orgânica da PJ (…)”.
Em qualquer caso, as AA invocam o vício de violação do direito de audição, pela circunstância de, antes de praticado o ato objeto de impugnação, não terem sido notificadas para os efeitos do artigo 121º do Código de Procedimento Administrativo, concluindo que não existiu a participação dos interessados no procedimento.
Desde modo, no que concerne à recursivamente suscitada ausência de realização de audiência prévia, ainda que se admita tal facto, não se reconhecem efeitos invalidantes resultantes de tal circunstância, uma vez que, se é certo que nos termos do art.º 121.º do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta, o que é facto é que os direitos do interessado não se mostram beliscados.
O princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina “utile per inutile non vitiatur”, princípio que também tem merecido outras formulações e designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio anti formalista, a de princípio da economia dos atos públicos e a de princípio do aproveitamento do ato administrativo), vem sendo reconhecido quanto à sua existência e valia/relevância pela doutrina e pela jurisprudência nacionais, admitindo-se que opere em certas e determinadas circunstâncias.
Tal princípio habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração [seja por ilegalidades formais ou materiais], mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa, nomeadamente, porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário, ou porque subsistem fundamentos exatos bastantes para suportar a validade do ato, ou seja ainda porque inexiste em concreto utilidade prática e efetiva para o impugnante decorrente da anulação visto os vícios existentes não inquinarem a substância do conteúdo da decisão administrativa, por não possuir a anulação qualquer sentido ou alcance.
A própria jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a seguir a orientação de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do ato a que respeitam, uma vez que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais, se o vício detetado não tiver a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, impondo-se, então, o aproveitamento do ato - “utile per inutile non viciatur.”
Tal princípio permite negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar-se, com segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.
Se não obstante a verificação de vício anulatório do ato recorrido, se concluir que tal anulação não traria qualquer vantagem para o seu destinatário, deixando-o na mesma posição, a existência de tal vício não deve conduzir à anulação, por aplicação do referido princípio da inoperância dos vícios.
Não está em causa sanar os vícios detetados, mas tão-só tornar inoperante a força invalidante dos mesmos, em resultado da verificada inutilidade da anulação resultante do juízo de evidência quanto à conformidade material do ato com a ordem jurídica, uma vez que a anulação do ato não traduz vantagem real ou alcance prático para o impugnante.
Aqui, em concreto, sempre se pode afirmar que, com ou sem Audiência dos interessados, sempre a decisão a proferir a final, teria de ser a mesma, perante a impossibilidade de cumulação de ambos os suplementos remuneratórios em questão.
Na realidade, mostrar-se-ia inútil anular o ato objeto de impugnação por não ter sido realizada a Audiência dos Interessados, para em momento ulterior, e uma vez realizada a mesma, ser proferida decisão com o mesmo sentido.
Incontornavelmente, inexiste em concreto utilidade prática e efetiva para o impugnante em operar a pretendida anulação, visto que a não realização da Audiência não inquinou a substância do conteúdo da decisão administrativa em questão não possuindo a anulação qualquer sentido ou alcance.
Reitera-se, mesmo que se entendesse que a não realização da Audiência dos Interessados, constituía um vício, a repetição do procedimento e do ato, determinaria necessariamente idêntica decisão.
Aliás, a questão foi recentemente tratada de modo expresso no Acórdão deste STA n.º 1742/24.0BEPRT.SA2, de 05-02-2026, no qual, e no que aqui releva, se sumariou:
(…) O novo CPA ao introduzir a norma do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, veio dar consagração legal e, por isso, positivar, pela primeira vez, a vasta jurisprudência administrativa sobre o princípio do aproveitamento do ato administrativo ou princípio de inoperância dos vícios ou de degradação ou irrelevância das formalidades, exprimido pela fórmula latina “utile per inutile non vitiatur”, o que traduz a alteração introduzida ao Direito Administrativo, já que de princípio jurídico criado jurisprudencialmente, se evoluiu para a criação de uma regra jurídica.
O disposto no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, enquanto regime legal, integra-se do ordenamento jurídico, pelo que é imperativo para o juiz, o qual o tem de aplicar, ainda que oficiosamente ou independentemente da alegação das partes, segundo o princípio “iuri novit curia”, previsto no n.º 3 do artigo 5.º do CPC.
Em qualquer caso de ilegalidade administrativa que se subsuma ao disposto no n.º 1 do artigo 163.º do CPA, ou seja, em que a ilegalidade não é cominada com o regime da nulidade dos atos administrativos (artigo 161.º do CPA), o juiz “deve” aferir da verificação de alguma das cláusulas previstas no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, de modo a decidir se o ato, apesar de ilegal, deve ser anulado.
Existe agora uma norma jurídica que define as circunstâncias em que não existe o efeito anulatório, no âmbito do regime da anulabilidade, ficando claro que, no caso de verificação de alguma das situações enunciadas na lei, o juiz não dispõe do poder ou da faculdade de optar pela anulação ou em manter os efeitos do ato, por estar em causa um efeito ope legis, de afastamento do efeito invalidatório do ato ilegal.
Passam a estar previstas as concretas circunstâncias em que a lei reconhece que não obstante o ato ser ilegal, não se produz o efeito anulatório do ato administrativo, deste modo se delimitando o âmbito do controlo de legalidade a realizar pelo poder judicial.
Configura o n.º 5 do artigo 163.º do CPA um “poder-dever” de não anulação do ato, verificados os pressupostos legais previstos nas suas respetivas alíneas.
Efetivamente, o aludido Artº 163.º do CPA, refere expressamente no seu nº 5 que:
(…)
5- Não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”
Aqui chegados, mesmo que tivesse sido em tempo facultada a reclamada audiência prévia, sempre o resultado decisório final seria o mesmo, perante a insusceptibilidade da decisão poder ser alterada em função da reclamada intervenção das Recorrentes, por se mostrar ser a única decisão possível perante a factualidade dada como provada e o direito aplicável.
Nestes termos, e nos melhores de direito, deve a presente ação ser julgada improcedente, por não provada, e, em consequência, ser o R. PGR absolvido dos pedidos formulados pelas AA.
IV. DECISÃO
Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo julgar a ação totalmente improcedente, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos formulados.
Custas pela Autora.
Lisboa, 27 de maio de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Pedro José Marchão Marques - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.
