014/12 - Tribunal dos Conflitos

I- A fiscalização abstracta sucessiva de normas legais é exclusiva do Tribunal Constitucional;

II- Está cometida à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios tendo por objecto questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual resultante do exercício da função legislativa.

Conflito nº 14/12

Acordam no Tribunal dos Conflitos:

1.

1.1. A……… intentou, em Março de 2011, nas Varas Cíveis do Tribunal Judicial da comarca de Vila Nova de Gaia, acção declarativa com processo comum sob a forma ordinária contra:

Estado Português – representado pelo Ministério Público –, B………, SA, C………, SA (C………), D………, SA, Caixa Geral de Aposentações, IP, Fundo de Pensões do Pessoal da B………, SA, Ministério das Finanças e da Administração Pública.

A respectiva petição inicial culminou com o seguinte pedido:

«Neste termos e nos demais de direito, deve a presente acção ser julgada procedente, por provada, e, em consequência:

1. Declarar-se ilegal o DL nº 140-B/2010 de 30/12;

2. Declarar-se que viola os artigos 470° a 475° do CT;

3. Declarar-se que viola o artigo 1 ° do Protocolo nº 1, anexo à Convenção Europeia dos Direitos do Homem;

4. Declarar-se que o Decreto-Lei nº 140-B/2010 de 30/12 viola os direitos adquiridos da autora, nomeadamente os constantes e nos termos do art° 10° e seguintes;

5. Declarar-se que o DL nº 140-B/2010 de 30/12 e suas disposições são inaplicáveis à autora, devendo ser aplicada a legislação anterior;

6. Declarar-se que os réus não podem fazer passar para o Estado o Fundo de Pensões do Pessoal da B………, SA, conhecido por Fundo de Pensões B………/CGA referido no DL nº 140-B/2010 de 30/12;

7. Condenar-se os réus a reconhecer os factos anteriores;

8. Declarar-se inconstitucional material e formalmente, o referido DL n° 140-B/2010 de 30/12 por violação dos art°s 1°, 2°, 56°, nº 2, alíneas a) e b), 268°, nº 3, 63°, 59° e por violação do princípio da proporcionalidade, da segurança, certeza jurídica, confiança legítima, boa fé, manifestação do Estado de Direito, previstos no art° 18º, nº 2 (proporcionalidade), 1 ° e 2° da CRP.

9. ... Ou quando assim se não entender, declarar-se inconstitucionais os art°s 1° a 7° do referido DL nº 140-B/2010 de 30/12 por violação das disposições referidas no ponto anterior;

10. Tendo em conta os pedidos anteriores, deve condenar-se os RR. a pagar à autora a quantia de dez mil euros por danos morais já sofridos, acrescidos dos juros legais desde a citação.

11. Condenar-se os RR. a pagar à autora os danos morais e materiais que venham a ser causados, os danos emergentes e lucros cessantes, a liquidar na acção e momento adequados;

12. Devendo condenar-se os RR em custas e demais de lei».

1.2. Nas contestações, os RR. sustentaram a incompetência do tribunal para a acção.

1.3. A Autora sustentou a improcedência da excepção.

1.4. Por despacho saneador, o Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia decidiu:

«A questão em discussão, efectivamente, tal como entendem as RR, tem por base matéria de facto e de direito que tem directamente a ver com a competência dos tribunais administrativos e fiscais.

Pretende a A. que o regime imposto pelo Decreto-Lei n.º 140-B/2010 de 30.12 é ilegal e inconstitucional.

De facto, a nova legislação que define a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais é clara.

Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 13/2002 de 19.02, é da competência de tal jurisdição conhecer da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas do direito público e bem como dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos e da função legislativa - realce nosso.

Ora, nos presentes autos a A. vem precisamente pedir a condenação dos RR. com fundamento em responsabilidade extracontratual por via do acto legislativo levado a cabo pelo Decreto-Lei n.º 140-B/2010 de 30.12.

Deste modo, julga-se verificada a excepção de incompetência absoluta do presente tribunal, em razão da matéria, para conhecer dos presentes autos e, consequentemente, se absolvem as RR da instância - artigos 493.º, n.º 2, 494.º, n.º 1, aI. a), 101.º, 102.º e 10S.º, todos do Código de Processo Civil» (fls. 295).

1.5. A Autora apelou para o Tribunal da Relação do Porto, concluindo nas respectivas alegações:

«1. O Ministério das Finanças já está representado pelo Estado e como tal deve ficar.

2. Como bem decorre do pedido e da causa de pedir, a autora pretende, antes de mais, impugnar um acto legislativo. Para tanto é competente o tribunal de comarca cível.

3. O pedido de indemnização, secundário, decorre da declaração de ilegalidade/inconstitucionalidade. A competência afere-se pelo pedido principal. "Accessorium principale sequitur" ou "accessorium cedit principale" ou "utile per inutile non vitiatur".

4. Se assim não fosse, cair-se-ia na situação anómala e ridícula de a autora ter de propor uma acção para impugnar o acto legislativo e outra para pedir a indemnização decorrente dessa impugnação. Na pior das hipóteses, o tribunal seria incompetente para decretar a indemnização. Mas competente para decretar a ilegalidade e inconstitucionalidade. A competência dos TAF's para apreciar a responsabilidade civil pressupõe que o acto legislativo já tenha sido declarado ilegal anteriormente.

5. Foram feitos 9 pedidos que têm a ver com a ilegalidade e inconstitucionalidade e 1 decorrente disso. Qual é o tribunal competente para os nove primeiros pedidos!?

6. As normas citadas pela ré CNP referem-se a actos administrativos.

7. O decreto-lei em causa foi adoptado ao abrigo do poder legislativo do governo, conforme consta do seu preâmbulo.

8. Tal Decreto-Lei foi publicado nos termos do artigo 198°, nº 1, alínea a), da CRP, como dele consta, portanto, no exercício do poder legislativo e político. Logo, é um acto legislativo. Como bem o compreendeu a B……… e o Estado.

9. Diz o artigo 4°, nº 2, alínea a) do ETAF: " Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa".

10. É a própria lei que prevê a impugnação de actos legislativos.

11. A autora não se pode dirigir directamente ao Tribunal Constitucional. Dirige-se ao Tribunal inferior que pode declarar as normas inconstitucionais, conforme artigo 204° e 280° da CRP e artigo 70° da Lei do TC.

12. Se não fosse assim, seria violado o direito de acesso a um tribunal previsto no art° 6°, n° 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o artigo 20°, n° 1, da Constituição.

13. Foram violadas todas as disposições citadas nestas conclusões, devendo revogar-se a sentença e declarar competente o tribunal da comarca».

1.5. O R. Estado contra-alegou, sendo as respectivas conclusões as seguintes:

«1- A via de impugnação directa de actos legislativos, em processo de invalidade com força obrigatória geral, está confiada apenas ao tribunal constitucional, nos termos do art° 281 ° da CRP;

2- A responsabilidade civil que decorra de eventuais danos desse acto legislativo deve ser apreciada nos tribunais administrativos, nos termos do art° 4° n" 1 al. g) do ETAF;

3- Este tribunal é, pois, incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos presentes autos, devendo os RR ser absolvidos da instância, nos termos dos artigos 493°, nº 2, 494° nº 1 al. a), 101°, 102° e 103° todos do CPCivil;

4- Não foram violadas disposições legais indicadas pela recorrente».

1.6. Também apresentaram as contra-alegações os RR. B………, SA, C………, SA, D………, SA, Ministério das Finanças e da Administração Pública e Caixa Geral de Aposentações, todos pugnando pela manutenção da decisão proferida.

1.7. O Tribunal da Relação do Porto veio a confirmar integralmente a decisão do despacho saneador.

Segundo o respectivo acórdão (fls. 428/436), «a A. pede ao Tribunal a quo que fiscalize, a título principal e através do controlo abstracto, a inconstitucionalidade ou/e a ilegalidade do mencionado diploma.

Com efeito, os pedidos acabados de enunciar não configuram um pedido de fiscalização concreta da inconstitucionalidade, modalidade que competiria à jurisdição comum».

«Assim, quer se entenda que a via de impugnação directa de normas contidas em actos legislativos, em processo de declaração de invalidade com força obrigatória geral, está confiada apenas ao Tribunal Constitucional, nos termos do art° 281° da CRP, em sede de processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade e que a responsabilidade civil que decorra de eventuais danos desse acto legislativo deve ser apreciada nos tribunais administrativos, nos termos conjugados dos art°s 4° nº 1 al. g) do ETAF e 18° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n" 15/2002 de 22/02, alterada sucessivamente pelas Leis nºs 4-A/2003 de 19/02 e 59/2008 de 11/09, quer se entenda que, à luz do arte 15° n° 2 do RCEEDEP (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei nº 67/2007 de 31/12, com a alteração conferida pela Lei nº 31/2008 de 17/07) 5, devem ser os tribunais administrativos os competentes para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado por acto legislativo sem dependência de um prévio juízo de inconstitucionalidade e/ou de ilegalidade pelo Tribunal Constitucional, sempre seria a jurisdição comum incompetente, em razão da matéria, para apreciar os pedidos formulados pela A. ora recorrente, improcedendo, deste modo, as conclusões formuladas pela apelante, não tendo sido violadas quaisquer das disposições legais apontadas pela mesma».

1.8. A Autora voltou a não se conformar e recorreu para o Supremo Tribunal de Justiça.

Concluiu do seguinte modo:

«1. Como bem decorre do pedido e da causa de pedir, a autora pretende, antes de mais, impugnar um acto legislativo. Para tanto é competente o tribunal de comarca cível.

2. O pedido de indemnização, secundário, decorre da declaração de ilegalidade/inconstitucionalidade. A competência afere-se pelo pedido principal. "Accessorium principale sequitur" ou "accessorium cedi! principale" ou "utile per inutile non vitiatur".

3. Se assim não fosse, cair-se-ia na situação anómala e ridícula de a autora ter de propor uma acção para impugnar o acto legislativo e outra para pedir a indemnização decorrente dessa impugnação. Na pior das hipóteses, o tribunal seria incompetente para decretar a indemnização. Mas competente para decretar a ilegalidade e inconstitucionalidade. A competência dos TAF's para apreciar a responsabilidade civil pressupõe que o acto legislativo já tenha sido declarado ilegal anteriormente.

4. Tal Decreto-Lei foi publicado nos termos do artigo 198°, n° 1, alínea a), da CRP, como dele consta, portanto, no exercício do poder legislativo e político. Logo, é um acto legislativo.

5. Diz o artigo 4°, n° 2, alínea a) do ETAF: "2 Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa".

6. É a própria lei que prevê a impugnação de actos legislativos.

7. A autora não se pode dirigir directamente ao Tribunal Constitucional. Dirige-se ao Tribunal inferior que pode declarar as normas inconstitucionais, conforme artigo 204° e 280° da CRP e artigo 70 da Lei do TC.

8. Se não fosse assim, seria violado o direito de acesso a um tribunal previsto no art° 6°, n° 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o artigo 20°, n° 1, da Constituição.

9. A autora reproduziu uma série de acórdãos para provar que os tribunais administrativos são incompetentes.

10. Por isso, não pode concordar com o acórdão, o qual, mais uma vez, não se pronuncia sobe os argumentos e raciocínios expostos. Assim, não lhe resta senão reproduzir a alegação já feita.

11. A autora tem o direito de atacar um acto legislativo que a afecta sob pena de violação do direito de acesso a um tribunal. Previsto no artigo 6°, n" 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

12. A autora invocou matéria suficiente na petição inicial donde consta que é muito prejudicada e directamente pelo diploma legal. Basta ver os artigos 20 e seguintes da PI.

13. Quem se sente prejudicado tem de ter recurso a um tribunal.

14. Até ao pedido 7, inclusive, não se pede a inconstitucionalidade.

15. Só os pedidos 8 e 9 é que tratam de inconstitucionalidades e da sua fiscalização concreta ao contrário do que diz o acórdão na página 8.

16. Dá-se aqui integrado o que consta na questão prévia.

17. Foram violadas todas as disposições citadas nestas conclusões, devendo revogar-se o acórdão e declarar competente o tribunal da comarca».

1.9. Os recorridos pugnaram pela improcedência do recurso.

1.10. No Supremo Tribunal de Justiça o respectivo juiz relator proferiu o seguinte despacho:

«Na presente acção, o Tribunal da Relação, julgando improcedente a apelação, confirmou a decisão do Tribunal de Vila Nova de Gaia – 1º Vara de competência Mista – que absolveu os réus da instância, por se ter entendido que o tribunal comum é materialmente incompetente, para conhecer desta acção, e que o tribunal competente, para esse efeito, é o tribunal administrativo.

Assim, face ao disposto no artigo 107.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, remeta os autos ao Tribunal de Conflitos» (fls. 555).

1.11. Não houve qualquer reclamação desse despacho.

Cumpre apreciar e decidir

2.1. A matéria que interessa à decisão deste Tribunal é a que consta do relato acabado de fazer.

2.2. Como foi considerado pelo acórdão recorrido, e é secundado pela Autora, ora Recorrente, a sua acção comporta duas vertentes.

Uma, de impugnação de normas produzidas ao abrigo do artigo 198.º, n.º 1, a), da CRP, por isso, impugnação de acto legislativo (não há qualquer discussão no autos sobre a natureza das normas impugnadas, sendo desnecessária qualquer discussão a propósito);

Outra de responsabilidade civil.

Vejamos essa dupla vertente.

2.2.1. 1. Quanto à mera impugnação considerou o acórdão recorrido que «a via de impugnação directa de normas contidas em actos legislativos, em processo de declaração de invalidade com força obrigatória geral, está confiada apenas ao Tribunal Constitucional, nos termos do art° 281° da CRP, em sede de processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade».

A Recorrente não aceita essa pronúncia.

A Recorrente retira do artigo 4.º, n.º 2, a), do ETAF uma ilação contrária.

Na verdade, conclui:

«5. Diz o artigo 4°, n° 2, alínea a) do ETAF: "2 Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa".

6. É a própria lei que prevê a impugnação de actos legislativos.»

2.2.1. 2. A ilação da Recorrente não está correcta.

A exclusão que consta do ETAF não permite, a contrario, afirmar a inclusão nos tribunais judiciais.

E se os acórdãos que a Recorrente documentou a seu favor servem, efectivamente, para reafirmar a impossibilidade de impugnação directa de normas legais junto dos tribunais administrativos, já não servem para sustentar a competência dos tribunais judiciais.

Basta, atentar, por exemplo num desses acórdãos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.09.2009, proc. 390/09: «Só que, os actos emitidos no exercício dessas funções do Estado, enquanto tais, não são susceptíveis de apreciação pelos tribunais administrativos (art.º 4, n.º 2, a), do ETAF). A discussão dos actos políticos está arredada dos tribunais e a apreciação dos actos materialmente legislativos – fora as possibilidades de intervenção do Tribunal Constitucional (art.º 223, n.º 1, da CRP) – só é possível por via da sua aplicação a casos concretos submetidos a julgamento judicial».

O Supremo Tribunal Administrativo indicou aí, pois, expressamente, o quadro de apreciação de actos materialmente legislativos.

2.2.1. 3. E na verdade, no que toca à fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das leis há que distinguir entre fiscalização concreta e fiscalização abstracta.

Quanto à primeira, todos os tribunais participam dessa fiscalização, pois que nos feitos submetidos a julgamento não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nelas consignados (artigo 204.º da Constituição). O mesmo valendo, naturalmente, quanto à aplicação de normas ilegais.

Já no que respeita à fiscalização abstracta ela é exclusiva do Tribunal Constitucional, seja a fiscalização abstracta preventiva (só de constitucionalidade - art. 278.º), seja a fiscalização abstracta sucessiva (de constitucionalidade e de legalidade – art. 281.º).

Ora, nos próprios termos que tem vindo a sustentar, e que aqui deixámos ilustrados pelo pedido e pelas conclusões das alegações para a Relação e no presente recurso, a Autora intenta uma impugnação directa das normas que identificou, «a autora pretende, antes de mais, impugnar um acto legislativo», ou seja, pretende uma fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade dessas normas, o que só poderá ser feito perante o Tribunal Constitucional e a pedido das entidades legitimadas para o efeito.

2.2.1. 4. A Recorrente suscita que «11. A autora tem o direito de atacar um acto legislativo que a afecta sob pena de violação do direito de acesso a um tribunal. Previsto no artigo 6°, n" 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.»

Mas não está em causa nos autos o direito de acesso a um tribunal.

Exactamente, no quadro jurídico português é também pela via da fiscalização concreta que se salvaguarda a protecção dos que se sentem afectados por um acto legislativo.

Os interessados têm, como se disse, a possibilidade de impugnar todos os actos lesivos praticados ao abrigo de lei que considerem ilegal ou inconstitucional.

Trata-se, então, de os tribunais, na apreciação desses feitos, verificarem se a lei sob que se abrigaram os actos lesivos é constitucional ou legal. E no caso de concluírem pela inconstitucionalidade ou ilegalidade retirarão as devidas consequências quanto à validade dos respectivos actos.

Mas não é o que a Recorrente faz na acção.

É que aquilo que ainda poderia ter alguma semelhança com apreciação incidental de legalidade e inconstitucionalidade, por isso com fiscalização concreta – «4. Declarar-se que o Decreto-Lei nº 140-B/2010 de 30/12 viola os direitos adquiridos da autora, nomeadamente os constantes e nos termos do art° 10° e seguintes/ 5. Declarar-se que o DL nº 140-B/2010 de 30/12 e suas disposições são inaplicáveis à autora, devendo ser aplicada a legislação anterior; /6. Declarar-se que os réus não podem fazer passar para o Estado o Fundo de Pensões do Pessoal da B………, SA, conhecido por Fundo de Pensões B………/CGA referido no DL nº 140-B/2010 de 30/12» –, não se dirige à apreciação de nenhum acto concreto mas, ainda, à apreciação directa da legalidade/constitucionalidade do diploma legal.

Ora, como salientam as recorridas B……… e outras, «a única forma de o Tribunal a quo declarar, por via de acção, que aquele diploma lhe é genericamente inaplicável, seria (caso tal fosse possível, que não o é) a de declarar a sua ilegalidade ou inconstitucionalidade em abstracto»; e o mesmo quanto à transferência do fundo, que foi extinto e transferido por mero efeito do diploma atacado - artigo 2.º, n.º 2, a) e n.º 7.

2.2.2. Quanto à segunda vertente, a do pedido de responsabilidade civil.

Não há, aqui, uma divergência tão profunda entre a Autora e o acórdão. Por isso que diz, «Na pior das hipóteses, o tribunal [leia-se, o tribunal judicial] seria incompetente para decretar a indemnização» (na conclusão 3).

Com efeito, está cometida à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios tendo por objecto questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual resultante do exercício da função legislativa – artigo 4.º, n.º 2, g), do ETAF.

Por isso, os tribunais judiciais são incompetentes para apreciar esse pedido.

E não se pode já invocar, como faz a recorrente, para defender a competência dos tribunais judiciais, que «A competência afere-se pelo pedido principal. "Accessorium principale sequitur". Pretende a recorrente significar que os pedidos principais são os de impugnação, sendo secundário o pedido de responsabilidade.

Todavia, pois que esses ditos pedidos principais também não são da competência dos tribunais judiciais, como se viu, cai a dita pretensão de competência dos tribunais judiciais por arrastamento, pois não se pode reconhecer uma competência por conexão quando não existe o elemento de conexão.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, declarando-se que são os tribunais administrativos os competentes para conhecer da acção no que se reporta à matéria de responsabilidade civil.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Outubro de 2012. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – João Moreira Camilo – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José Vaz dos Santos Carvalho – Américo Joaquim Pires Esteves – Gabriel Martim dos Anjos Catarino.