0339/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Determina grave lesão do interesse público a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território que ordenou o embargo das obras de construção de uma moradia sita na área protegida do Parque Natural de Sintra-Cascais, por as mesmas não estarem a ser executadas em conformidade com o projecto aprovado, que fora objecto de parecer favorável da Comissão do referido Parque Natural, e contrariarem o Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC.

Acordam na 1 Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. ..,identificado nos autos, veio requerer a suspensão da eficácia do despacho do SECRETARIO DE ESTADO ADJUNTO E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, de 6.12.2002, que determinou o embargo das obras de construção de uma moradia pertencente ao requerente.

Alegou, fundamentalmente:

O despacho cuja suspensão requer provoca ao requerente prejuízos materiais e morais de muito difícil reparação.

Lesa a legítima expectativa do ora requerente que, em 1988, adquiriu o prédio correspondente à denominada "..." na perspectiva de aí vir a instalar a sua residência permanente e a de todo o seu agregado familiar.

Frustra, também, todos os investimentos levados a efeito pelo ora requerente em concretização daquela expectativa e que, neste momento, ascendem a um

montante impossível de determinar.

Nomeadamente, as avultadas somas de dinheiro que o ora requerente dispendeu na aquisição do prédio e na contratação de técnicos para a execução dos projectos de arquitectura e de especialidades constantes do pedido de aprovação e licenciamento das obras de construção apresentado pelo ora requerente em 1992, com vista à recuperação das edificações ali existentes e em avançado estado de degradação.

A promoção e o decurso do processo de licenciamento na CMS, durante mais de uma década.

Os encargos suportados com a obtenção das licenças de construção, com a contratação de técnicos para a realização das obras de construção e com a encomenda e aquisição de materiais de construção.

Acresce que, após a emissão do alvará de licença de construção, o requerente reorganizou a sua vida familiar, projectando a mudança de residência para o termo do prazo normal esperado para a conclusão das obras, tendo encetado negociações com terceiros no sentido de proceder à venda da fracção que actualmente ainda constitui a sua residência habitual.

Ora, ao impedir a continuação das obras legitimamente licenciadas pela CMS, o acto suspendendo coloca o ora requerente numa situação de incumprimento relativamente aos terceiros com quem contratou na expectativa segura de execução atempada das obras ( empreiteiros, fornecedores de materiais e interessados na compra da actual residência). Ou seja, o despacho cuja suspensão de eficácia agora se requer é gerador de imprevisíveis consequências ao nível da responsabilidade civil do requerente.

Como decorre da experiência comum e da normalidade das coisas, em consequência do referido despacho, o requerente ver-se-á forçado a reorganizar todos os projectos familiares que havia delineado em função da transferência da sua casa de morada de família para o prédio da ..., com os danos morais que daí seguramente advenham.

Deve dar-se como verificado o requisito constante da al. a) do art° 76° da LPTA uma vez que, sem a concessão da presente suspensão de eficácia, não se evitará a enorme dificuldade na reparação dos prejuízos emergentes do embargo sub judice, os quais afectam decisivamente a economia doméstica do requerente.

Efectivamente, o acto sub judice afecta de forma decisiva toda a economia familiar do ora requerente, porquanto os danos emergentes e os lucros cessantes provenientes da provável paralisação das obras, assim como os danos morais daí resultantes, são absolutamente inquantificáveis ou, pelo menos, de difícil reparação em sede de execução de uma sentença favorável ao ora requerente.

De acordo com o critério de normalidade das coisas, seguido pelo STA, é provável que, no caso em apreço, se verifique uma grande dificuldade na reparação dos prejuízos causados pelo acto suspendendo, pelo que, em conformidade com os termos atrás descritos, se deve considerar verificado o requisito da al. a) do n° 1 do artigo 76° da LPTA.

Por outro lado, deve referir-se que o requisito previsto na al. b) do n° 1 do artº 76° também se encontra cumprido, uma vez que a suspensão requerida não irá causar qualquer grave dano - muito menos grave para o interesse público.

Com efeito, as obras em execução no prédio do ora requerente estão expressamente licenciadas pelas entidades administrativas competentes, tendo sido emitidos os respectivos alvarás de licença de construção pela CMS.

Além disso, nenhuma das obras de alteração está a ser efectuada à revelia das entidades administrativas competentes para a sua aprovação.

Por despacho de 4.12.2002, a CMS notificou a ora requerente no sentido de apresentar um projecto de alterações tendo em vista "proceder à legalização das obras executadas sem licença", o que este fez logo de seguida.

Assim, a prática do despacho sub judice apenas se pode dever a uma deficiente comunicação entre os serviços do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente e a Câmara Municipal de Sintra, uma vez que, a existirem obras executadas em desconformidade com o "projecto aprovado pela deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais", o que se admite apenas por mera cautela de patrocínio, essas obras são susceptíveis de legalização e, portanto, insusceptíveis de provocar uma grave lesão do interesse público.

Parecendo estar em causa uma mera medida de polícia administrativa, não existe grave dano para o interesse público, sendo, aliás, certo que os prejuízos emergentes do despacho sub judice são e seriam sempre incalculavelmente superiores aos interesses de polícia administrativa que a entidade requerida pretende prosseguir, pelo que o abuso de direito é indiscutível.

Em conformidade com o exposto, e uma vez que a legalidade da interposição do recurso contencioso não oferece dúvidas, pode concluir-se que no caso em apreço se verificam todos os requisitos estabelecidos no artº 76°, n° 1 da LPT A.

A autoridade recorrida respondeu sustentando não se poderem dar por verificados os requisitos previstos no artº 76° n° 1 da LPTA, devendo, por isso, ser indeferido o pedido.

A Exma Procuradora Geral Adjunta neste STA emitiu o seguinte parecer:

"O presente pedido de suspensão de eficácia tem por objecto o acto do Senhor Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, de 2002.12.06, que determinou o embargo das obras de construção aqui em causa.

Como é sabido, tem constituído orientação uniforme na jurisprudência deste STA a de que os requisitos da suspensão de eficácia, elencados nas várias alíneas do n° 1 do artº 76° da LPTA, são de verificação cumulativa, bastando a inverificação de um deles para que o pedido de suspensão tenha que ser indeferido.

Na situação em análise, parece-nos que o pedido formulado deverá ser indeferido, por nos parecer ser manifesta a falta do requisito previsto na alínea b) do n° 1 do artº 76° da LPTA.

o acto suspendendo fundou-se, essencialmente, no facto de as obras em causa estarem em desconformidade com o projecto autorizado pela Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais (PNSC), excedendo manifestamente o limite máximo de área de construção de 500rn2, permitido pelo artº 15°, n° 3 do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 9/94, de 11.03.

Essas obras, conforme se retira do exposto, situam-se na área do Parque Natural de Sintra-Cascais, que constitui uma área protegida de interesse nacional, nos termos do artº 2°, n° 3, alínea b), do DL n° 19/93, de 23.01.

Segundo o n° 1 do artº 7° deste diploma entende-se por parque natural uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo de integração harmoniosa da actividade humana e da natureza e que apresenta amostras de uma biomba ou região natural; e, em conformidade com o n° 2, a classificação de um parque natural tem por efeito possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade ecológica.

Por outro lado, pode ler-se na nota preambular do citado Regulamento: que a faixa litoral de Cascais até à foz do Falcão, passando pela serra de Sintra e áreas adjacentes, constitui uma zona de grande sensibilidade, na qual incidem fortes pressões urbanísticas, estando sujeita a acções de degradação; que é uma área protegida que encerra no seu território valores de incontestável interesse; e que com o Regulamento pretende-se estabelecer os conceitos fundamentais que permitam definir as áreas de protecção e as medidas a que as mesmas estão sujeitas, os índices urbanísticos relativos aos planos e projectos submetidos à aprovação, bem como medidas preventivas e cautelares, face aos impactes que se irão verificar na paisagem.

Pelo que acaba de ser exposto, entendemos que a decisão de embargo, cujos efeitos o requerente pretende ver suspensos, constitui o cumprimento do dever que recai sobre a Administração de assegurar a conservação da natureza e a protecção do direito ao ambiente constitucionalmente consagrado, dever que é imposto, também, pela própria Lei Fundamental - artº 66°.

Nessa medida, por violar valores fundamentais constitucionalmente protegidos, a suspensão da eficácia do acto lesaria, de forma grave, o interesse público.

Não se verifica, pois, em nosso entender, o requisito a que alude a alínea b) do n° 1 do artº76° da LPTA.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser indeferido o pedido de suspensão de eficácia.

Sem vistos, vêm os autos à conferência.

Nos termos do disposto no artº 76° n° 1 da LPTA, a suspensão de eficácia de acto administrativo contenciosamente impugnado é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:

a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;

b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;

c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

Como vem sendo decidido uniformemente por este STA, tais requisitos são de verificação cumulativa, pelo que basta que um deles não se mostre verificado para que se torne desnecessária a apreciação dos restantes.

A ordem de conhecimento dos referidos requisitos é arbitrária pelo que iremos começar por apreciar o requisito negativo da alínea b ).

Impõe este requisito que a suspensão não determine grave lesão do interesse público.

Como é sabido a suspensão de eficácia de um acto administrativo lesa sempre o interesse público pelo que não basta uma qualquer lesão do interesse público, sendo necessário que essa lesão seja grave.

No caso concreto, situando-se a obra embargada pelo despacho suspendendo na área protegida do Parque Natural de Sintra-Cascais, o interesse público que, em concreto, há que atender é o da protecção ao ambiente, que está constitucionalmente consagrado ( artº 66° da CRP), o qual impõe que as construções a realizar, em tal área, obedeçam rigorosamente, aos projectos aprovados de acordo com as normas legais e regulamentares que regulam a construção urbanística na área protegida, de forma a que não sejam postos em causa os valores que se visou proteger.

Ora, como resulta dos autos, o acto suspendendo ordenou o embargo das obras de construção da moradia do requerente por as mesmas não estarem a ser executadas em conformidade com o projecto aprovado e objecto de parecer favorável da Comissão do Parque Natural de Sintra-Cascais, contrariando assim o Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC, tendo ficado consignado no auto de embargo verificar-se, designadamente:

-Aumento do número de pisos no corpo nascente - de 2 para 4 - e no corpo poente de 1 para 3 ;

Alteração da tipologia e dimensões da cobertura em telha do corpo nascente;

- Aumento da cércea do corpo poente;

- -Alteração da cimalha do corpo poente através da introdução de "ameias" e pilastras rematadas superiormente por elementos decorativos;

- Introdução de uma construção, tipo " Alpendre", no topo do corpo poente, não previsto no projecto autorizado pelo PNSC;

- Alterações da escada exterior no corpo poente;

Alteração do tipo e dimensão dos vãos aprovados.

A suspensão da eficácia do despacho que ordenou o embargo em causa iria, assim, permitir a continuação da execução de obras que, na parte em que excedem o projecto aprovado, contrariam um plano especial de ordenamento do território, cujo regulamento visou impedir acções de degradação numa zona de grande sensibilidade, onde incidem fortes pressões urbanísticas bem como definir as áreas de protecção e as medidas a que as mesmas estão sujeitas, os índices urbanísticos relativos aos planos e projectos submetidos à aprovação, bem como medidas preventivas e cautelares, face aos impactes que se irão verificar na paisagem (Cfr, preâmbulo do Regulamento aprovado pelo Dec.Reg. n° 9/94, de 11.3)

Donde se impõe concluir que a pretendida suspensão de eficácia lesaria gravemente o interesse público e, portanto, dar por inverificado o requisito previsto na al. b) do n° 1 do artº 76° da LPTA.

Neste contexto é absolutamente irrelevante a alegação do requerente de que a Câmara Municipal de Sintra o notificou no sentido de apresentar um projecto de alterações tendo em vista proceder à legalização das obras executadas sem licença.

Uma vez que um dos requisitos previstos no nº1 do artº 76° da LPTA não se pode dar por verificado, desnecessário se torna apreciar os restantes.

Pelo exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia, condenando o requerente nas custas e fixando a taxa de justiça em 100 Euros.

Lisboa, 19 de Março de 2003.

Isabel Jovita - relatora - Angelina Domingues - Costa Reis.