Quem foi o relator do acórdão 01119/08?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01119/08?

O acórdão foi proferido em 23 de setembro de 2009.

01119/08 - STA

Sumário

I - Só existe nexo de causalidade adequada quando o facto ilícito seja uma condição adequada do dano. II - Um facto é condição do dano quando o suprimento do facto implique necessariamente a supressão do dano. III - Um facto que seja condição do dano só não será causa adequada do dano quando, segundo a sua natureza geral, foi de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias. III - Para que os danos invocados sejam ressarcíveis, tem de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegias do particular, isto é o lesado deve figurar entre os titulares dos interesses protegidos pela disposição legal infringida e a lesão deve ocorrer no círculo de interesses tutelados pela norma violada pelo facto ilícito.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório B..., devidamente identificado, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que, na ACÇÃO ORDINÁRIA por si intentada, julgou improcedente e absolveu do pedido o MUNICÍPIO DO CARTAXO. Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões: 1ª - O M.mo Juiz a quo, a quem prestamos o devido Respeito, com “especial dever de urbanidade”, como compete aos Homens de bem, Colaboradores da Justiça, não vislumbrou que existisse NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA entre dano/prejuízo invocado e provado e o facto ilícito consistente no licenciamento municipal de “7 GARAGENS”, não previstas no ALVARÁ N° 9/85, constituindo a alegada falta de tal NEXO, como um dos 5 (cinco) requisitos ou pressupostos, cumulativos, da responsabilidade civil extracontratual, a questão essencial, a apreciar no presente recurso. 2ª - Ora, a eliminação dos quesitos 1° e 2° da BASE INSTRUTÓRIA, dos quais constava, respectivamente: “1º Em face do licenciamento de 7 garagens no lote 1, não previstas no loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, não é possível a alteração deste loteamento”; “2° - O projecto de loteamento n° 6/95 não podia ser deferido pelo Município, atento o parecer da CCRLVT dito em 1” (o sublinhado é nosso), SIGNIFICOU que ficou provado o respectivo NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA. 3ª - Aqueles DOIS “FACTOS” (quesitos) foram eliminados, por razões de Direito, respectivamente, por força dos art°s 24°, 25°, 48°, 53° e 65°, todos do DL. n° 448/91, de 31 de Dezembro, que obrigava o R., Município do Cartaxo, àquele PARECER VINCULATIVO, por parte da CCRLVT, por um lado e, por força do disposto no art° 36 e 40°, do mesmo DL. 448/91 e do regime do Dec°-Lei n° 69/90, de 2 de Março, por outro lado, que impossibilitava a alteração do ALVARÁ N° 9/85, por parte do R., como se demonstrou, supra (Cfr. al H), da M. ASSENTE); 4ª - Aliás, quando naquele eliminado quesito 2°, se remeteu tal impossibilidade de deferimento, por parte do R., ora Recorrido, para o parecer desfavorável da CCRLVT, transcrito na al. I), da MATÉRIA ASSENTE, ficou bem clarificado que o Direito Urbanístico, aplicado pela CCRLVT, se reportava a todo o conteúdo daquela al. I), nomeadamente as “7 garagens” (ILÍCITAS, “área diminuída em metade, e “prolongamento do impasse”, o que, tudo, em síntese, SIGNIFICA(VA) A VIOLAÇÃO FRONTAL DO ART° 36°, DO DL. N° 448/91 E. POR CONSEQUÊNCIA, também a violação da Portaria 1182/92, que em conjunto ou separadamente, qualquer deles, TINHA COMO CONSEQUÊNCIA DIRECTA E NECESSÁRIA O INDEFERIMENTO, como se demonstrou; 5ª - O R.. ora Recorrido, aliás, em 1993.11.23, quando defere o licenciamento de “7 garagens”, ILICITAMENTE (ILEGALMENTE), fez depender o seu “deferimento”, “com a condição do impasse ser remodelado por forma a garantir e executar o acesso às garagens e instalação do parque infantil, como...” (o sublinhado é nosso), como consta da al. E), da M. ASSENTE, o que o co-R., Sr. C..., julgado parte ilegítima, não cumpriu; 6ª - Tais “7 GARAGENS” LICENCIADAS ILICITAMENTE PELO R ORA RECORRIDO, UMA VEZ NÃO PREVISTAS NO ALVARÁ N° 9/85. QUE NÃO FOI ALTERADO (Cfr. al. N), da M. ASSENTE) determinaram que aqueles “999 , para equipamento”, tivessem ficado com “...a sua área a metade...”, “pressupõe nova alteração ao mesmo, aplicando-se-lhe o disposto no art° 36°...”, ou seja, “...considera ter havido alteração no Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber:...” (Cfr. al. I), da M. ASSENTE); 7ª - Como facilmente se constata, entre o 1º parecer desfavorável (Cfr. al. G), da M. ASSENTE) e o 2º parecer desfavorável (Cfr. al. I), da M. ASSENTE), NÃO EXISTE DIFERENÇA, ou seja, A CCRLVT DEU PARECERES IDÊNTICOS, COM CONTEÚDO COINCIDENTE, CONTENDO A MESMA FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO E DE DIREITO, apenas divergindo na forma escrita; 8ª - É que a CONDIÇÃO aposta ao licenciamento ilícito, requerido pelo Sr. C... em 1993, não foi cumprida, não obstante o mesmo R., ora Recorrido, lhe ter concedido o licenciamento (de utilização), com o nº 22/95. ILICITAMENTE (contra legem), SEM ALTERAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85 (Cfr. art° 36°, do DL. 448/91); 9ª - E tudo isto, contra o disposto no art° 29°, n° 3, do DL. 448/91, na redacção que a Lei n° 26/96, de 1 de Agosto, que, tal como antes, impedem (e impunham) que “AS CONDIÇÕES ESTABELECIDAS NO ALVARÁ VINCULAM A CÂMARA MUNICIPAL E O PROPRIETÁRIO...”; 10ª - Salvaguardado o “especial dever de urbanidade”, o Meritm° Juiz a quo NÃO PERCEBEU QUE A VIOLAÇÃO DO ART 36°. DO DL. 448/91 que resultou da implantação de “7 GARAGENS” e que, por isso, viu “a sua área reduzida a metade”, o incumprimento da Portaria 1182/92 e, ainda, porque “...torna-se necessário retirar nova faixa de terreno...”, SÃO UMA E A MESMA COISA (“...Alteração do Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais...”); 11ª - Qualquer daquelas três circunstâncias, em separado ou em conjunto, como resulta da eliminação dos quesitos 1º e 2°, da B. INSTRUTÓRIA, em conjugação com a matéria das als. E). G) e 1), da M. ASSENTE, por um lado e as provas feitas, em audiência, que deram origem às als. O) e P), estas relativas aos prejuízos, por outro lado, CONDUZ À VIOLAÇÃO DAQUELE ART 36° e, assim, TODAS AQUELAS CAUSAS EM SEPARADO OU EM CONJUNTO TIVERAM. COMO CONSEQUÊNCIA DIRECTA E NECESSÁRIA. A VIOLAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85, ou seja, aquele art° 36° 12ª - Em face desta VIOLAÇÃO, POR PARTE DO R., ORA RECORRIDO, é óbvio que a CCRLVT SÓ PODIA EMITIR PARECERES DESFAVORÁVEIS. POR UMA ÚNICA RAZÃO. CONSISTENTE NA APROVAÇÃO E LICENCIAMENTO ILÍCITO DAQUELAS “7 GARAGENS” (Cfr. Alvará n° 22/95) ao Sr. C..., ou seja, CONSISTIU NO INCUMPRIMENTO DOS FACTOS CONSTANTES DAS ALS. E), G), II) e F. da M. ASSENTE 13ª - Aliás, como é que, FISICAMENTE, foi possível implantar “7 GARAGENS” no lote 1 (imagine-se!?...), que tem a área de 572 m2 e as “7 GARAGENS” ocupam uma área de 207,61 m2?!... 14ª - Se o lote 1, do Loteamento titulado pelo Alvará n° 9/85, tem a área de 572 m2, tal como consta da escritura de compra e venda e registo respectivo, constantes dos autos, retirando-lhe aqueles cerca de 207 m2 das “7 GARAGENS”, restariam apenas 365 m2 para o lote 1, sendo certo que 15ª - Do Alvará n° 186/93, Proc° n° 37/93, emitido pelo M. do Cartaxo, R., ora Recorrido e na guia de receita municipal, também constante dos autos, juntos com a Contestação do co- R., Sr. C..., julgado parte ilegítima, consta o licenciamento de “7 GARAGENS”, com 208 m2 + 780 m2, o que perfaz 988,00 m2 (Cfr. als. C) e D), da M. ASSENTE)!?... 16ª - Assim, retirando a 988,00 m2 - 572,00 m2 (área do lote 1), FICARAM 416 M2. OCUPANDO DOMÍNIO MUNICIPAL, OU SEJA, 999 M2 (área cedida para “equipamento”): 2 = 499,50 M2 (“diminuída em metade”); 17ª - Foram estas circunstâncias que levaram a CCRLVT a emitir PARECERES DESFAVORÁVEIS e, como consequência desses “ATRASOS”, causados pelo Município R., ora Recorrido, ao aprovar, ILICITAMENTE, aquele licenciamento n° 22/95, SEM ALTERAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85 NEM EMISSÃO DE OUTRO e, com a publicação do PDM do Cartaxo, no Diário da República, em 1998.01.22, que o projecto de loteamento n° 6/95 deixou de ser viável, alteradas que foram as anteriores regras urbanísticas; 18ª - Por força do PDM do Cartaxo, o ora Recorrente teve de sujeitar-se à apresentação de novo projecto de loteamento, COM MENOS 14 FOGOS, como está provado na al. F), da M. ASSENTE e O), da FACTUALIDADE APURADA (resposta ao quesito 1º); 19ª - É ÓBVIO QUE, se o R., ora Recorrido, não tivesse deferido o licenciamento daquelas “7 GARAGENS”, ILICITAMENTE (CONTRA LEGEM), NÃO HAVIA VIOLAÇÃO GROSSEIRA DAQUELE ARTG 36° e, consequentemente aquela Portaria n.º 1182/92, a área diminuída em metade,...; 20ª - NEGAR ESTA EVIDÊNCIA, ou seja, tendo o Meritim° Juiz a quo constatado que se verificavam 4 (quatro) daqueles requisitos e/ou pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, CONCLUIR QUE FALTA O NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA (como 5° requisito e/ou pressuposto), porque o ora Recorrente, alegadamente, “...o autor faz derivar.., apenas do licenciamento ilegal de sete garagens”, que NÃO É VERDADE, É NA REALIDADE, NÃO PERCEBER O QUE SE ESTÁ A ESCREVER NEM O QUE SE ESCREVEU, pela simples razão de que o LICENCIAMENTO ILÍCITO DAS “7 GARAGENS”, pelo R. ao Sr. C..., CONSTITUIU VIOLAÇÃO GROSSEIRA (DOLOSAMENTE FEITA) DO ART° 36°. DO DL. N° 441/98 e é esta violação que É CAUSA DIRECTA E NECESSÁRIA DO INCUMPRIMENTO DA P. 1182/92, ou seja, de “a sua área diminuída em metade” e “... nova faixa de terreno...”, O QUE É SEMPRE UMA E A MESMA CAUSA (VIOLAÇÃO DO ART° 36°, em consequência do licenciamento ilícito das “7 GARAGENS”), o que se afirma, com todo o respeito devido e com “especial dever de urbanidade”, para o Meritm° Juiz a quo, inclusive; 21ª - O A.. ora Recorrente, ALEGOU E PROVOU O NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA, nomeadamente, alegou que o projecto de loteamento n° 6/95, que permitia 30 fogos, foi INDEFERIDO PELA CCRLVT E BEM e que, por esses atrasos, o PDM do Cartaxo, que impôs novas regras de Direito Urbanístico, obrigou o A., ora Recorrente, a apresentar NOVO PROJECTO DE LOTEAMENTO APENAS COM 16 FOGOS, por força do PDM do Cartaxo, FACTO QUE LHE CAUSOU OS PREJUÍZOS PROVADOS (Cfr. als. O) e P), da FACTUALIDADE APURADA); 22ª - Aliás, a sentença sob recurso é tão “pobre” na invocação da falta de “nexo de causalidade adequada”, violando a “leitura” do próprio art° 36°, daquele DL nº 448/91, de tal modo que somos forçados a concluir que NÃO SE PERCEBEU O QUE AQUELA AL. I). DA MATÉRIA ASSENTE ENUNCIOU. NEM SE COMPREENDEU QUE O LICENCIAMENTO ILÍCITO DAS “7 GARAGENS” CONSTITUIU UM ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL. GERADOR DOS PREJUÍZOS PROVADOS EM CUJA AL. I) SE CONTÊM AS ALEGADAS “RAZÕES” (“ficou obstada a pretensão de construção de 30 fogos”; “acesso ao loteamento... efectuar pelo prolongamento do impasse...”; “... perfil inferior ao previsto na Portaria n° 1182/92...” e, ainda, “... retirar uma faixa de terreno à área cedida...”) E QUE, EM BOA VERDADE. A ÚNICA “RAZÃO” É. SEMPRE. UMA E só UMA, com a vénia devida (Al. I), da M. ASSENTE) - A. MENEZES CORDEIRO, in “DIREITO DAS OBRIGAÇÕES”, 1994, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, II Vol., pp. 339 e segs.. Respondeu o Município do Cartaxo, pugnado pela manutenção da sentença recorrida e formulando, as seguintes conclusões: - Da eliminação dos quesitos 1 e 2° da Base Instrutória apenas se conclui que a aprovação do loteamento estava sujeita a prévio parecer (vinculativo) da CCR; - O licenciamento das garagens (e suas condicionantes) não precludiram, em definitivo, a possibilidade de o A. conseguir o licenciamento do loteamento no âmbito do Proc° n° 6/95; - A alegada ocupação do domínio público resultante da cedência no alvará n° 9/85 pelas garagens é matéria de facto que não foi alegada nos articulados, pelo que é irrelevante para a apreciação do recurso; - Mas, não obstante, não existe (ou foi alegado) qualquer nexo de causalidade entre esse hipotético facto e os prejuízos do A.; - Não foram alegados factos de que se extraia qualquer nexo de causalidade entre a alegada acrescida cedência de 1.000m2 e o licenciamento, eventualmente ilícito, das garagens; - Os atrasos causados pelos pareceres desfavoráveis da CCRLVT são apenas atrasos que, em si mesmos, não inviabilizavam a pretensão urbanística do A.; - O A. tomou conhecimento do parecer da CCRLVT em 6/02/1997 e, por inércia sua, não promoveu a alteração ao alvará n° 9/85 antes da entrada em vigor do PDM em 22/01/1998; - A opção pela desistência do procedimento e formulação do novo pedido foi do A., pelo que suportará as consequências dessa decisão. - Deste modo, não merece qualquer censura a douta sentença recorrida, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente. Neste Supremo Tribunal a Ex.ma Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso pelas seguintes razões: “(…) Não foi invocado nem resulta provado que, se não tivesse sido licenciada para o lote n.º 1 a construção de sete garagens (que não constavam do alvará n.º 91/85, o autor tinha obtido a aprovação do projecto de loteamento para os 30 fogos, por inexistirem obstáculos legais à definição do acesso do loteamento ao arruamento público no local onde foi traçado. Por outro lado, no que concerne à alteração do alvará n.º 91/85, nos termos do art. 36º do Dec. Lei 448/91, de 29/11, a que alude o ofício da CCRLVT de 30-1-97, esta podia ter sido promovida pelo próprio autor que para tal tinha legitimidade e não o fez. Não tendo resultado provado o nexo de causalidade entre a actuação do réu e os danos invocados pelo autor, deverá ser mantida a sentença recorrida que, com fundamento na falta daquele pressuposto da responsabilidade civil, julgou a acção improcedente.” Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: A) Em 23/7/1985, a Câmara Municipal do Cartaxo (CMC) emitiu a favor do autor o alvará de loteamento nº 9/85, referente ao Casal ... - ... - cfr. fls. 13/14 e planta de fls. 15 do PA 1 - com 15 lotes, onde não estão previstas, no lote 1, quaisquer garagens. B) Em 3/8/1987, o A. vendeu a C... e Mulher D... o lote 2, com a área de 477 m2, a desanexar do seu prédio (loteamento referido em A), para construção urbana - cfr. fls. 9 a 13 dos autos. C) Em 27/9/1991, o A. vendeu a C... e Mulher D... o lote 1, com a área de 572 m2, a desanexar do mesmo prédio (loteamento referido em A), para construção urbana - cfr. fls. 14 a 17 dos autos. D) Em 4/3/1993, C... apresentou à CM do Cartaxo projecto de arquitectura, atinente ao lote 1, referido em 3. --- Processo de Obras n° 37/93 - PA 1, em cuja memória descritiva e justificativa se previa a construção de 7 sete garagens, sendo 780 m2 destinado ao prédio, em propriedade horizontal e 207,60 m2 destinado às referidas 7 garagens. E) Deferido o projecto de arquitectura e apresentados os projectos de especialidade, por decisão de 23/11/93 -- cfr. fls. 90 do PA 1 -- foi deferido o pedido de licenciamento, com a condição do impasse ser remodelado por forma a garantir e executar o acesso às garagens e instalação do parque infantil, conforme consta da planta de implantação - cfr. esta a fls. 274 do PA 1 - sendo emitida, em 3/12/1993, o pertinente alvará de licença n° 22/95. F) Em 1995, o A. apresentou à CMC novo projecto de loteamento --- Processo 6/95 --- para uma área contígua à do loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, referido em A), com a previsão de 5 lotes, com a área de 896 m2 cada, sendo cada um com três pisos e semicave, com um total de 30 fogos (seis fogos em cada lote, tipologia 4 T2 2 T3 e 4 estacionamentos na cave - cfr. planta de síntese de fls. 17 dos autos. G) Nos termos do ofício de fls. 29 do PA 2, que aqui se dão por reproduzido, a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT) emitiu parecer desfavorável ao pedido de loteamento titulado pelo alvará n° 6/95, uma vez que o acesso ao loteamento se efectuava pelo prolongamento do impasse (previsto no loteamento n° 9/85), levando à alteração do loteamento titulado pelo alvará 6/95, e apresentar um perfil inferior ao previsto na Portaria n° 1182/92 (6, 50 m versus 8,5 metros), pelo que, por decisão de 20/11/1995, a CMC deliberou indeferir o pedido (fls. 62 dos autos). H) Em 4/12/95, a CMC decidiu, por unanimidade, concordar com alargamento do prolongamento do impasse referido, cedendo o terreno de domínio público necessário para o efeito, desde que o titular do processo de loteamento pagasse as despesas do alargamento e do arranjo do parque infantil adjacente, remetendo o processo novamente à CCRLVT para emissão de Parecer, nos termos que constam de fls. 18 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais. Nos termos do ofício de fls. 7 do PA 2 (19 dos autos), que aqui se dão por reproduzidos, a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLV) manteve o anterior parecer desfavorável ao pedido de loteamento n° 6/95, onde, além do mais, se refere que “... considera ter havido alteração ao Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber: - foram construídas garagens, sem que as mesmas constassem do Alvará 9/85, - como resulta da planta anexa ao alvará 9/85, pelo loteador foi cedida à CM uma área de 999 m2, para equipamento, que vê a sua área diminuída em metade com a construção do prolongamento do impasse para acesso ao terreno limítrofe. Por outro lado, para que o prolongamento do impasse referido possa cumprir a Portaria 1182/92, torna-se necessário retirar nova faixa de terreno à cedida para equipamento no Alvará 9/85, o que pressupõe nova alteração ao mesmo, aplicando-se-lhe o disposto no Art°. 36- do DL 448/91 de 29 de Novembro ...” I) Em 17/3/98, o A. apresentou à CMC pedido de arquivamento do projecto de loteamento n° 6/95, que, por despacho de 24/3/98, foi deferido - cfr. fls. 3 e 4 do PA 2, respectivamente. L) Em 1998, o A. apresentou à CMC novo projecto de loteamento, de acordo com o novo PDM do Cartaxo (publicado no DR, I Série, n° 18, de 22/1/1998) - Processo n° 5/98 - PA 3 para a área contígua à do loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, referido no ponto F. precedente, acrescida de 1.000 m2, em relação ao mesmo loteamento. M) Por deliberação da CMC de 7/12/1998, foi deferido o pedido de loteamento, dito em 11), tendo, em 12/11/1999, sido emitido o alvará de loteamento n°. 11/99 --- fls. 21 e 22 dos autos, 270 do PA 3 - prevendo-se, na respectiva planta de síntese, a constituição de 6 lotes, para construção de 16 fogos - cfr. fls. 23 dos autos. N) O alvará n° 9/85 nunca chegou a ser alterado. O) Atento o número de fogos previstos nos loteamentos 6/95 [processo arquivado, dito em 10)] e n° 5/98 - 16 em vez de 30 fogos - o A. teve, pelo menos, um prejuízo de € 209.495,12 (14 fogos x € 14.963,10). P) Pelo acréscimo de área - 1.000 m2 - o A. teve, pelo menos, um prejuízo de € 7. 481,97 (€ 7,48 x m2). 2.2. Matéria de direito O autor pretende nesta acção obter a condenação do réu (Município do Cartaxo) numa indemnização pelos prejuízos por si sofridos, resultante da diferença entre os fogos que lhe foram permitidos construir e aqueles que poderia ter construído e ainda da parcela de terreno utilizada numa operação de loteamento, se o seu primeiro projecto tivesse sido aprovado. Na verdade nesse projecto (al. f) da matéria de facto) previa-se a construção de 30 fogos. No segundo projecto por si apresentado apenas lhe foi permitida a construção de 16 fogos e, para tal, teve ainda que acrescentar uma parcela de terreno de 1.000 m2. A sentença recorrida depois de enumerar os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, analisou o referente ao nexo de causalidade e, concluindo que o mesmo se não verificava, julgou a acção improcedente. Não decidiu a sentença que todos os demais pressupostos da responsabilidade civil se verificavam como parece ter entendido o recorrente (conclusão 20ª), mas apenas que se não verificava o “nexo de causalidade”, pelo que a proceder a sua argumentação neste ponto impõe-se indagar a verificação dos demais requisitos da responsabilidade civil. Apreciaremos, todavia, e em primeiro lugar o acerto da decisão quanto à não verificação do apontado requisito: nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano. A sentença recorrida afastou o nexo de causalidade por o autor não demonstrar “que se o facto ilícito não tivesse ocorrido, ou seja, se não fosse o licenciamento ilegal daquelas sete garagens, teria a possibilidade de construir os trinta fogos pretendidos. E também não ficou provado que o parecer negativo e consequente indeferimento do seu pedido de loteamento se deveu apenas ao facto ilícito que o autor imputa como gerador dos danos por si sofridos” – fls. 426. O autor/recorrente insurge-se contra a sentença destacando, no essencial, dois argumentos: (i) a eliminação de dois quesitos da base instrutória implica que se deva considerar provado o nexo de causalidade; (ii) estão provados factos bastantes para se concluir que existe nexo de causalidade. Nas conclusões 1ª a 4ª pretende o autor que a eliminação de dois quesitos da base instrutória, tinha como consequência necessária, o indeferimento do seu projecto de loteamento (prevendo a construção de 30 fogos). Tais quesitos, recorde-se, tinham a seguinte redacção: “1º - Em face do licenciamento de 7 garagens no lote 1, não previstas no loteamento titulado pelo alvará n.º 9/85, não é possível a alteração deste loteamento? 2º - O projecto de loteamento n.º 6/95 não podia ser deferido pelo Município atento o parecer da CCRLVT, dito em I.” Perante a eliminação destes quesitos concluiu o autor: tal “significou que ficou provado o respectivo nexo de causalidade” (fls. 473). Contudo, esta conclusão não é exacta. O que resulta da eliminação dos quesitos não tem tal alcance. O primeiro foi eliminado por colocar uma “questão meramente de direito” (fls. 186 dos autos). O segundo foi eliminado “independentemente da questão se tratar de questão jurídica, logo, insusceptível de integrar a base instrutória, o certo é que o projecto de loteamento não foi deferido, sendo mesmo que, a pedido do autor, que foi deferido, tal processo foi arquivado – cfr. alíneas I e d) da matéria assente” (fls. 186 dos autos). Da eliminação dos quesitos não resulta, portanto, coisa alguma sobre o aludido nexo de causalidade, que há-de ser decidido com os factos dados como provados nos autos. A 2ª conclusão do autor é, por isso, apressada, pois, de modo algum a eliminação dos quesitos significou que ficou provado o respectivo nexo de causalidade. Como é apressada e meramente conclusiva a 4ª quando diz que de tal eliminação resulta como “consequência directa e necessária” o indeferimento do seu projecto de loteamento para 30 fogos do licenciamento ilegal das 7 garagens. Como é óbvio - e não vale a pena repetir a argumento mais vezes – da eliminação de dois artigos da base instrutória não resulta rigorosamente nada quanto à possível ou impossível obtenção do deferimento do projecto de loteamento para o 30 fogos. Podemos assim concluir que o alegado nas conclusões 1ª a 4ª é totalmente irrelevante para a questão do nexo de causalidade. Nas conclusões seguintes alega que foi o licenciamento das 7 garagens não previstas no loteamento 9/85, o que levou a CCRLVT a emitir pareceres desfavoráveis e que, não fora tal ilicitude, teria obtido aprovação do projecto de loteamento 6/95, sendo a seu ver manifesta a existência de um nexo de causalidade. A sua argumentação, em síntese, assente no seguinte encadeamento de factos: - foi o licenciamento das garagens que determinou a remodelação do “impasse” por forma a garantir o acesso às garagens e instalação do parque infantil e - foi esta remodelação determinou por seu turno a cedência à CMC de uma área de 999 m2 para equipamento; - e que foi este o facto que esteve na base da necessidade de retirar uma nova faixa de terreno à cedida pelo Alvará 9/85 Deve referir-se, ainda, para precisar melhor a tese do recorrente, que os danos invocados decorrem do facto ilícito traduzido no licenciamento das 7 garagens, conjugado com o atraso, que esse licenciamento ilícito provocou na apreciação do seu projecto 6/95, aliado à posterior publicação do novo PDM, pois foi desta conjugação que (a seu ver) resultou a diminuição da possibilidade de construir os aludidos 30 fogos. Será que desta sequência dos factos resulta a existência de um nexo de causalidade adequada entre o acto de licenciamento das garagens (facto ilícito) e o dano provocado pela diferença entre a construção requerida no projecto de loteamento 6/95 e aquela que veio a ser concedida no projecto de loteamento 11/99? Vejamos. É hoje ponto assente, na doutrina e na jurisprudência seguida neste STA, que só existe nexo de causalidade adequada quando o facto ilícito seja uma condição do dano. “Essencial – como refere ANTUNES VARELA, Das Obrigações Em geral, I Vol. 10ª Edição – é que o facto seja condição do dano” – pág. 894. Um facto é condição do dano, quando pudermos dizer que, se esse facto não tivesse acontecido, o dano ou evento não teria ocorrido. Esta relação de necessidade, no fundo, exprime a ideia de condição “sine qua non” – que embora não seja suficiente (conditio quantum satis) – é no entanto indispensável para que se possa falar em causalidade adequada. Só depois de estarmos perante uma condição do dano, com o referido sentido de conditio sine qua non é que se coloca a questão da sua adequação ao dano.– ANTUNES VARELA, ob. cit. pág. 889 refere a propósito: “Que o facto seja condição do dano será requisito necessário; mas não é requisito suficiente, para que possa ser considerado causa adequada”. Causa adequada é então uma condição sine qua non (não tem que ser a única) que seja ainda uma condição provável – segundo a ordem normal da vida social – do evento no entendimento seguido em geral por este Supremo Tribunal depois de assente que o facto é condição do dano, o mesmo só não será causa adequada dele se «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano” – cfr. acórdão de 28-11-87, proferido no processo 0691/07, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada. É ainda ponto assente na doutrina e jurisprudência que deve existir uma conexão de ilicitude “entre a norma e o princípio violado e a posição protegida do particular”. Neste sentido ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, Vol. I, 10ª Edição, pág. 902, sobre as situações em que está em causa a ilicitude a que se refere a parte final do art. 483º do C. Civil (violação de normas legais destinadas a proteger interesses alheios), sublinhando que o que importa saber nesses casos é “se o lesado figura entre os titulares dos interesses protegidos pela disposição legal infringida e se a lesão se deu no círculo de interesses tutelados pela norma”. GOMES CANOTILHO, em anotação ao acórdão deste Supremo Tribunal de 12-12-1989, RJJ, 84, pág. 3816, ao caracterizar a ilicitude, e sobre a possibilidade de nem sempre a desconformidade de um acto com a lei gerar o direito à indemnização por factos ilícitos, dizia-nos que: “(…)Entende-se, pelo contrário, que tem sempre de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegias do particular. Assim, por exemplo, a violação de normas ou princípios procedimentais não dará origem à responsabilidade por actos ilícitos se os preceitos procedimentais violados não tiverem uma qualquer referência à posição jurídica material do interessado”. Na jurisprudência deste Supremo Tribunal também a exigência de uma conexão entre a ilegalidade da acto ilícito e o dano se tem exigido, por forma a que o dano se inclua no âmbito de protecção da norma violada, como decorre dos seguintes exemplos: - “Quer isto dizer que uma ilegalidade derivada de vício de forma não exclui necessariamente à partida o dever de indemnizar. Mas, também não leva à solução contrária. A este propósito, tem sido pacífica a opinião de que para suportar o pedido de indemnização os danos devem resultar directamente do vício de forma ocorrido como sua consequência adequada e típica. E isto porque, sendo permitida a repetição do acto expurgado do vício de que inicialmente padecia (v.g., Ac. do STA, de 23/5/96, Rec. nº 39 387), a ilegalidade inerente aos vícios formais não constitui um índice seguro de violação de direito ou interesse de natureza substantiva do administrado justificativa da sua ressarcibilidade (neste sentido, v.g., Ac. do STA nº 030840 cit.). Para uma corrente mais extremista, diríamos, a ilegalidade decorrente do vício de forma por falta de fundamentação não constitui suporte ao ressarcimento dos danos causados pela decisão administrativa «por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte da responsabilização da norma- falta de conexão de ilicitude» (v.g., Ac. do STA de 31/05/2000 cit.). Para outra mais temperada por preocupações probatórias, aquela ilegalidade pode ser responsabilizante, sim, mas apenas quando o lesado alegue e prove que o seu interesse ou direito haveriam de ser satisfeitos, caso a Administração tivesse optado pelo acto devidamente fundamentado, ou seja, quando se demonstre que a decisão administrativa de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada (Acs. do STA, de 09/11/2000, Rec. nº 046441 e de 02/07/2002, Rec. nº 0405/02). Isto significa, mesmo para esta segunda corrente, a que aderimos, que intentada acção de responsabilidade civil extracontratual com fundamento em acto anulado por vício de forma, só haverá nexo de causalidade adequada dos danos eventualmente produzidos se a falta de fundamentação tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e resolutório do acto ilegal (cits. Ac. do STA de 19/06/92 e de 05/03/98)” – acórdão de 13-2-2003, proferido no recurso 01961/02; - Nas situações em que o acto administrativo é anulado por vício de forma, tal facto não gera só por si, direito a indemnização a efectivar-se em sede de responsabilidade civil do Estado, pois a ilegalidade só gerará ilicitude quando tenha influído no sentido da decisão de modo a que se ela se consubstancia num mero vício de forma só haverá direito a indemnização quando se conclua que a decisão seria diversa se a forma tivesse sido respeitada, ou quando na ilegalidade gerada com o vício de forma o fim das normas violadas seja também o de defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos ou de posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento de uma indemnização, tanto mais a administração, reconhecida a ilegalidade, pode refazer o acto – sumário do acórdão de 9-11-2000, proferido no recurso 046441; - O vício de forma por falta de fundamentação preenche a noção ampla de ilicitude constante do art. 6º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, mas não pode, por via de regra, servir de suporte ao ressarcimento dos danos causados pelo acto anulado, por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte de responsabilidade da norma - falta de conexão de ilicitude. Seria necessário, para haver dano indemnizável, que o recorrente lograsse demonstrar que o acto ilegal (deficientemente fundamentado) o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, pendia sobre ele o ónus de demonstrar que, se porventura a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal” (acto convenientemente fundamentado), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição (a não cessação da sua comissão de serviço e consequente perda de remunerações) teria sido satisfeito – sumário do acórdão de 6-2-2003, proferido no recurso 1720/02. No caso em análise importa reflectir, antes de mais, sobre o conceito de “conditio sine qua non”, na medida em que o recorte deste requisito, na tese da autora recorrente não é, a nosso ver, rigoroso. Um facto é condição de um outro facto subsequente quando – como vimos – for evidente que se o facto não tivesse ocorrido o evento também não teria ocorrido. Para podermos formular um juízo exacto sobre a qualificação de um facto como condição de outro, é necessário comprovar, sem qualquer dúvida, que se o facto não existisse o evento não existia também. Neste caso a questão vem a ser a seguinte a seguinte: se não tivesse havido o licenciamento das garagens o loteamento 6/95 teria sido aprovado, antes da entrada em vigor do PDM. A questão levantada pelo réu de ser possível o deferimento apesar do facto ilícito não releva para este efeito, isto é, não se repercute sobre a questão de saber se o licenciamento ilícito das 7 garagens é condição do dano. Reflecte-se, sim, sobre o outro aspecto da causalidade adequada, isto é, sobre a questão de saber se em termos normais aquele licenciamento levaria ao indeferimento do loteamento 6/95, ou se, tal licenciamento, em termos normais, não obstava ao deferimento (adequação da condição) e sobre o outro aspecto acima referido da conexão de ilicitude. São, assim, três as questões que vamos apreciar: saber se o facto ilícito é uma condição do dano; saber se o dano é uma consequência adequada daquele facto ilícito; saber se existe conexão de ilicitude entre o facto e o prejuízo. A primeira questão é, como vimos, a de mostrar que se não fosse o licenciamento ilícito o pedido de aprovação do loteamento 6/95 seria deferido. A nosso ver, antecipando a solução, não temos factos alegados e provados suficientes para responder afirmativamente à questão. Não existem factos bastantes para concluirmos que, se não fosse o licenciamento ilícito, o projecto de loteamento seria deferido. Vejamos porquê. As razões da não aprovação são as que constam de dois pareceres da CCRLVT. O primeiro parecer desfavorável consta de fls. 61, com o seguinte teor: “verificando que o acesso à pretensão se efectua pelo prolongamento do impasse existente no loteamento titulado pelo Alvará 9/85, levando à alteração desse Alvará e apresentando um perfil inferior ao previsto na Portaria 1182/92, se emite parecer desfavorável ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 43º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro”. Perante este parecer vinculativo a CMC em 17-12-1995, indeferiu a pretensão do autor. O segundo parecer foi desfavorável – não obstante a C.M ter acordado ceder o terreno necessário para que prolongamento do impasse apresentasse os legais requisitos foi do seguinte teor: “... considera ter havido alteração ao Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber: - foram construídas garagens, sem que as mesmas constassem do Alvará 9/85, - como resulta da planta anexa ao alvará 9/85, pelo loteador foi cedida à CM uma área de 999 m2, para equipamento, que vê a sua área diminuída em metade com a construção do prolongamento do impasse para acesso ao terreno limítrofe. Por outro lado, para que o prolongamento do impasse referido possa cumprir a Portaria 1182/92, torna-se necessário retirar nova faixa de terreno à cedida para equipamento no Alvará 9/85, o que pressupõe nova alteração ao mesmo, aplicando-se-lhe o disposto no Art°. 36- do DL 448/91 de 29 de Novembro ...” Destes pareceres resulta a nosso ver o seguinte: Parta que o projecto de loteamento 6/95, tivesse a concordância da CCRLVT – segundo o primeiro parecer – tornava-se necessário alterar o alvará 9/85. Todavia, não existem factos alegados e provados que mostrem que a necessidade de modificar o alvará 9/85 decorra de se terem licenciado 7 garagens. O primeiro parecer não lhe faz a menor alusão. E se é verdade que o “impasse” foi remodelado “por forma a garantir o acesso às garagens e instalação do parque infantil” (al. H) da matéria de facto) não existem factos dados como provados (nem sequer alegados) que permitem afirmar com rigor, isto é, com certeza, que – sem esta remodelação do impasse – o projecto de loteamento 6/95 seria deferido. Os factos provados não nos dizem, por exemplo, qual o perfil apresentado pelo prolongamento do impasse antes da remodelação referida na al. H). para podermos saber se, sem a remodelação, os perfis da Portaria n.º 1182/92, estavam ou não cumpridos. Os perfis da Portaria 1182/92, de 22 de Dezembro, dizem respeito ao “dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes, infra-estruturas várias e equipamentos de utilização colectiva a que se refere o art. 15º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro” – art. 1º. Sendo este “dimensionamento” aferido em relação a cada projecto de loteamento, tornava-se necessário saber quais os dados concretos do projecto de loteamento 6/95, e quais os dados concretos do loteamento 9/85 antes da remodelação do impasse. Só com estes elementos poderíamos, com exactidão, dizer que se não fosse a remodelação do impasse o projecto de loteamento 6/95 teria sido aprovado. Faltam assim factos suficientes para podermos dar como assente que o facto ilícito era condição do dano, o que só por si afasta a possibilidade de estabelecermos o nexo de causalidade. Em todo o caso, devemos referir que os prejuízos invocados neste processo também não poderiam imputar-se ao facto ilícito em termos de causalidade adequada – e entramos assim na segunda questão. Com efeito, do aludido parecer resulta a possibilidade de, na altura, ser deferido o projecto de loteamento 6/95, situação que o recorrente pretende desvalorizar. O que resulta do 2º parecer, acima transcrito, não é a impossibilidade de deferir o projecto de loteamento requerido pelo autor e ora recorrente. Do parecer resulta que uma das condições para o projecto merecer a concordância da CCRLVT implicava a alteração do loteamento 9/85 nos termos do art. 36º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro. Isto é, o que a CCRLVT disse no seu parecer foi que só aprovaria o projecto de loteamento n.º 6/95, se o loteamento 9/85 fosse alterado nos termos da lei. Ora, o próprio autor - titular do alvará 9/85 - poderia ter requerido a alteração do alvará 8/95 - pois era ele o seu titular (art. 36º, 1 do Dec. Lei 448/91). Note-se, sobre este aspecto, que a C.M. tinha acordado ceder o terreno necessário para prolongamento do impasse, faltando desse modo para preencher as condições da CCRLVVT apenas e tão só a alteração do Alvará 9/85 – que o autor não promoveu, tendo pelo contrário pedido o arquivamento do processo. Foi, assim, uma conduta posterior do autor que tornou impossível o deferimento do seu projecto. Deste modo, mesmo que os factos mostrassem que sem o licenciamento ilícito o projecto teria sido deferido, este facto ilícito só é condição adequada dos prejuízos sofridos para promover a alteração do Alvará e obter as condições da aprovação do loteamento 6/95 – uma vez que foi por exclusiva vontade do autor que este projecto não teve o seguimento propício à sua aprovação. Os danos resultantes da mudança de atitude do autor – pedido de arquivamento do processo – são apenas e só da sua responsabilidade. Na verdade, os danos concretamente invocados resultaram, em bom rigor, de dois factos posteriores ao licenciamento ilícito: a desistência do autor do processo e a aprovação do novo PDM. Em 22-11-1998 foi publicado um novo PDM e o autor apresentou em 17-3-98 um pedido de arquivamento do projecto de loteamento n.º 6/95, deferido por despacho de 24-3-98. O projecto de loteamento que veio a ser aprovado mais tarde já de acordo com o novo PDM. Como se vê foi o autor que pediu o arquivamento do processo, sem que esteja demonstrada a sua inviabilidade. E foi o novo PDM que determinou a diferença entre o número de fogos anteriormente permitidos. E – bem vistas as coisas – é aqui que está a razão jurídica de não ter sido permitida a construção de 30 fogos: o autor pediu o arquivamento do processo onde fazia tal pretensão e PDM então em vigor não permitiria esse número de construções. Por outro lado, e entramos agora na terceira questão, a ilicitude que o autor aponta ao comportamento do réu é a violação do art. 36º do Dec. Lei 448/91, por ter licenciado 7 garagens, mas também não é exactamente assim. O licenciamento das referidas 7 garagens, não previstas no alvará de loteamento, não violou o art. 36º do Dec. Lei 448/91; violou sim o alvará de loteamento. O alvará de loteamento não foi alterado com o licenciamento das 7 garagens ali não previstas, foi, sim, desrespeitado. A ilicitude do acto de licenciamento das 7 garagens, configura sim a violação do alvará 8/95 e não a sua alteração – pois não foi cumprido o art. 36º do Dec. Lei 448/91. Não é, pois, exacto que a ilicitude do acto radique na violação do art. 36º do 448/91. A ilicitude radica sim, repete-se, na violação do alvará 8/95, que não previa a construção de garagens – violação de resto cominada com nulidade, nos termos do art. 56º, 2, b) do Dec. Lei 448/91, de 28/11. Ora esta ilicitude (violação de alvará de loteamento em vigor) nunca poderia ser invocada como o motivo determinante do indeferimento de um pedido de loteamento posterior. Poderia sim, ser invocada, para levar à reposição da ordem jurídica violada, a qual pode ocorrer, inclusivamente, com a posterior alteração do alvará 8/95, no sentido de ser permitida a construção das garagens, desde que cumpridos os requisitos do art. 36º do Dec. Lei 448/91. Daqui decorre uma outra consequência jurídica muito importante: os danos invocados pelo autor não se encontram no âmbito de protecção das normas violadas. Tais normas defendem o interesse público e dos demais titulares dos lotes, na manutenção do loteamento tal como foi aprovado – mas nada tem a ver com o direito a construir mais ou menos fogos nos terrenos vizinhos. Por isso a violação da norma que impõe o respeito pelo Alvará de Loteamento e que não se destina a proteger o eventual direito a construir nos terrenos limítrofes, implica que os prejuízos que o loteador vizinho venha a ter por causa dessa ilicitude não podem ser encarados como consequência adequada da respectiva ilicitude. Em suma, podemos concluir com toda a segurança, não estar provado que sem o acto ilícito, de licenciamento de 7 garagens, violando o alvará de loteamento 8/95, o pedido de loteamento 6/95, fosse imediatamente deferido, sendo que apesar desse licenciamento ilícito poderia ainda ser possível obter a aprovação do loteamento 6/95, o que não ocorreu porque o autor pediu o arquivamento do procedimento. Daí que, como decidiu a sentença recorrida, não se tenha provado factos bastantes para considerar que os prejuízos sofridos pelo recorrente e invocados neste processo, sejam uma consequência adequada do facto ilícito imputado ao réu. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do STA acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 23 de Setembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

Sumário

I- Só existe nexo de causalidade adequada quando o facto ilícito seja uma condição adequada do dano.

II- Um facto é condição do dano quando o suprimento do facto implique necessariamente a supressão do dano.

III- Um facto que seja condição do dano só não será causa adequada do dano quando, segundo a sua natureza geral, foi de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias.

III- Para que os danos invocados sejam ressarcíveis, tem de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegias do particular, isto é o lesado deve figurar entre os titulares dos interesses protegidos pela disposição legal infringida e a lesão deve ocorrer no círculo de interesses tutelados pela norma violada pelo facto ilícito.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

B. .., devidamente identificado, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que, na ACÇÃO ORDINÁRIA por si intentada, julgou improcedente e absolveu do pedido o MUNICÍPIO DO CARTAXO.

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

1ª O M.mo Juiz a quo, a quem prestamos o devido Respeito, com “especial dever de urbanidade”, como compete aos Homens de bem, Colaboradores da Justiça, não vislumbrou que existisse NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA entre dano/prejuízo invocado e provado e o facto ilícito consistente no licenciamento municipal de “7 GARAGENS”, não previstas no ALVARÁ N° 9/85, constituindo a alegada falta de tal NEXO, como um dos 5 (cinco) requisitos ou pressupostos, cumulativos, da responsabilidade civil extracontratual, a questão essencial, a apreciar no presente recurso.

2ª Ora, a eliminação dos quesitos 1° e 2° da BASE INSTRUTÓRIA, dos quais constava, respectivamente:

“1º Em face do licenciamento de 7 garagens no lote 1, não previstas no loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, não é possível a alteração deste loteamento”;

“2° O projecto de loteamento n° 6/95 não podia ser deferido pelo Município, atento o parecer da CCRLVT dito em 1” (o sublinhado é nosso), SIGNIFICOU que ficou provado o respectivo NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA.

3ª Aqueles DOIS “FACTOS” (quesitos) foram eliminados, por razões de Direito, respectivamente, por força dos art°s 24°, 25°, 48°, 53° e 65°, todos do DL. n° 448/91, de 31 de Dezembro, que obrigava o R., Município do Cartaxo, àquele PARECER VINCULATIVO, por parte da CCRLVT, por um lado e, por força do disposto no art° 36 e 40°, do mesmo DL. 448/91 e do regime do Dec°-Lei n° 69/90, de 2 de Março, por outro lado, que impossibilitava a alteração do ALVARÁ N° 9/85, por parte do R., como se demonstrou, supra (Cfr. al H), da M. ASSENTE);

4ª Aliás, quando naquele eliminado quesito 2°, se remeteu tal impossibilidade de deferimento, por parte do R., ora Recorrido, para o parecer desfavorável da CCRLVT, transcrito na al. I), da MATÉRIA ASSENTE, ficou bem clarificado que o Direito Urbanístico, aplicado pela CCRLVT, se reportava a todo o conteúdo daquela al. I), nomeadamente as “7 garagens” (ILÍCITAS, “área diminuída em metade, e “prolongamento do impasse”, o que, tudo, em síntese, SIGNIFICA(VA) A VIOLAÇÃO FRONTAL DO ART° 36°, DO DL. N° 448/91 E. POR CONSEQUÊNCIA, também a violação da Portaria 1182/92, que em conjunto ou separadamente, qualquer deles, TINHA COMO CONSEQUÊNCIA DIRECTA E NECESSÁRIA O INDEFERIMENTO, como se demonstrou;

5ª O R.. ora Recorrido, aliás, em 1993.11.23, quando defere o licenciamento de “7 garagens”, ILICITAMENTE (ILEGALMENTE), fez depender o seu “deferimento”, “com a condição do impasse ser remodelado por forma a garantir e executar o acesso às garagens e instalação do parque infantil, como...” (o sublinhado é nosso), como consta da al. E), da M. ASSENTE, o que o co-R., Sr. C..., julgado parte ilegítima, não cumpriu;

6ª Tais “7 GARAGENS” LICENCIADAS ILICITAMENTE PELO R ORA RECORRIDO, UMA VEZ NÃO PREVISTAS NO ALVARÁ N° 9/85. QUE NÃO FOI ALTERADO (Cfr. al. N), da M. ASSENTE) determinaram que aqueles “999 , para equipamento”, tivessem ficado com “...a sua área a metade...”, “pressupõe nova alteração ao mesmo, aplicando-se-lhe o disposto no art° 36°...”, ou seja, “...considera ter havido alteração no Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber:...” (Cfr. al. I), da M. ASSENTE);

7ª Como facilmente se constata, entre o 1º parecer desfavorável (Cfr. al. G), da M. ASSENTE) e o 2º parecer desfavorável (Cfr. al. I), da M. ASSENTE), NÃO EXISTE DIFERENÇA, ou seja, A CCRLVT DEU PARECERES IDÊNTICOS, COM CONTEÚDO COINCIDENTE, CONTENDO A MESMA FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO E DE DIREITO, apenas divergindo na forma escrita;

8ª É que a CONDIÇÃO aposta ao licenciamento ilícito, requerido pelo Sr. C... em 1993, não foi cumprida, não obstante o mesmo R., ora Recorrido, lhe ter concedido o licenciamento (de utilização), com o nº 22/95. ILICITAMENTE (contra legem), SEM ALTERAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85 (Cfr. art° 36°, do DL. 448/91);

9ª E tudo isto, contra o disposto no art° 29°, n° 3, do DL. 448/91, na redacção que a Lei n° 26/96, de 1 de Agosto, que, tal como antes, impedem (e impunham) que “AS CONDIÇÕES ESTABELECIDAS NO ALVARÁ VINCULAM A CÂMARA MUNICIPAL E O PROPRIETÁRIO...”;

10ª Salvaguardado o “especial dever de urbanidade”, o Meritm° Juiz a quo NÃO PERCEBEU QUE A VIOLAÇÃO DO ART 36°. DO DL. 448/91 que resultou da implantação de “7 GARAGENS” e que, por isso, viu “a sua área reduzida a metade”, o incumprimento da Portaria 1182/92 e, ainda, porque “...torna-se necessário retirar nova faixa de terreno...”, SÃO UMA E A MESMA COISA (“...Alteração do Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais...”);

11ª Qualquer daquelas três circunstâncias, em separado ou em conjunto, como resulta da eliminação dos quesitos 1º e 2°, da B. INSTRUTÓRIA, em conjugação com a matéria das als. E). G) e 1), da M. ASSENTE, por um lado e as provas feitas, em audiência, que deram origem às als. O) e P), estas relativas aos prejuízos, por outro lado, CONDUZ À VIOLAÇÃO DAQUELE ART 36° e, assim, TODAS AQUELAS CAUSAS EM SEPARADO OU EM CONJUNTO TIVERAM. COMO CONSEQUÊNCIA DIRECTA E NECESSÁRIA. A VIOLAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85, ou seja, aquele art° 36°

12ª Em face desta VIOLAÇÃO, POR PARTE DO R., ORA RECORRIDO, é óbvio que a CCRLVT SÓ PODIA EMITIR PARECERES DESFAVORÁVEIS. POR UMA ÚNICA RAZÃO. CONSISTENTE NA APROVAÇÃO E LICENCIAMENTO ILÍCITO DAQUELAS “7 GARAGENS” (Cfr. Alvará n° 22/95) ao Sr. C..., ou seja, CONSISTIU NO INCUMPRIMENTO DOS FACTOS CONSTANTES DAS ALS. E), G), II) e F. da M. ASSENTE

13ª Aliás, como é que, FISICAMENTE, foi possível implantar “7 GARAGENS” no lote 1 (imagine-se!?...), que tem a área de 572 m2 e as “7 GARAGENS” ocupam uma área de 207,61 m2?!

14ª Se o lote 1, do Loteamento titulado pelo Alvará n° 9/85, tem a área de 572 m2, tal como consta da escritura de compra e venda e registo respectivo, constantes dos autos, retirando-lhe aqueles cerca de 207 m2 das “7 GARAGENS”, restariam apenas 365 m2 para o lote 1, sendo certo que

15ª Do Alvará n° 186/93, Proc° n° 37/93, emitido pelo M. do Cartaxo, R., ora Recorrido e na guia de receita municipal, também constante dos autos, juntos com a Contestação do co- R., Sr. C..., julgado parte ilegítima, consta o licenciamento de “7 GARAGENS”, com 208 m2 + 780 m2, o que perfaz 988,00 m2 (Cfr. als. C) e D), da M. ASSENTE)!?

16ª Assim, retirando a 988,00 m2 - 572,00 m2 (área do lote 1), FICARAM 416 M2. OCUPANDO DOMÍNIO MUNICIPAL, OU SEJA, 999 M2 (área cedida para “equipamento”): 2 = 499,50 M2 (“diminuída em metade”);

17ª Foram estas circunstâncias que levaram a CCRLVT a emitir PARECERES DESFAVORÁVEIS e, como consequência desses “ATRASOS”, causados pelo Município R., ora Recorrido, ao aprovar, ILICITAMENTE, aquele licenciamento n° 22/95, SEM ALTERAÇÃO DO ALVARÁ N° 9/85 NEM EMISSÃO DE OUTRO e, com a publicação do PDM do Cartaxo, no Diário da República, em 1998.01.22, que o projecto de loteamento n° 6/95 deixou de ser viável, alteradas que foram as anteriores regras urbanísticas;

18ª Por força do PDM do Cartaxo, o ora Recorrente teve de sujeitar-se à apresentação de novo projecto de loteamento, COM MENOS 14 FOGOS, como está provado na al. F), da M. ASSENTE e O), da FACTUALIDADE APURADA (resposta ao quesito 1º);

19ª É ÓBVIO QUE, se o R., ora Recorrido, não tivesse deferido o licenciamento daquelas “7 GARAGENS”, ILICITAMENTE (CONTRA LEGEM), NÃO HAVIA VIOLAÇÃO GROSSEIRA DAQUELE ARTG 36° e, consequentemente aquela Portaria n.º 1182/92, a área diminuída em metade,...;

20ª NEGAR ESTA EVIDÊNCIA, ou seja, tendo o Meritim° Juiz a quo constatado que se verificavam 4 (quatro) daqueles requisitos e/ou pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, CONCLUIR QUE FALTA O NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA (como 5° requisito e/ou pressuposto), porque o ora Recorrente, alegadamente, “...o autor faz derivar.., apenas do licenciamento ilegal de sete garagens”, que NÃO É VERDADE, É NA REALIDADE, NÃO PERCEBER O QUE SE ESTÁ A ESCREVER NEM O QUE SE ESCREVEU, pela simples razão de que o LICENCIAMENTO ILÍCITO DAS “7 GARAGENS”, pelo R. ao Sr. C..., CONSTITUIU VIOLAÇÃO GROSSEIRA (DOLOSAMENTE FEITA) DO ART° 36°. DO DL. N° 441/98 e é esta violação que É CAUSA DIRECTA E NECESSÁRIA DO INCUMPRIMENTO DA P. 1182/92, ou seja, de “a sua área diminuída em metade” e “... nova faixa de terreno...”, O QUE É SEMPRE UMA E A MESMA CAUSA (VIOLAÇÃO DO ART° 36°, em consequência do licenciamento ilícito das “7 GARAGENS”), o que se afirma, com todo o respeito devido e com “especial dever de urbanidade”, para o Meritm° Juiz a quo, inclusive;

21ª O A.. ora Recorrente, ALEGOU E PROVOU O NEXO DE CAUSALIDADE ADEQUADA, nomeadamente, alegou que o projecto de loteamento n° 6/95, que permitia 30 fogos, foi INDEFERIDO PELA CCRLVT E BEM e que, por esses atrasos, o PDM do Cartaxo, que impôs novas regras de Direito Urbanístico, obrigou o A., ora Recorrente, a apresentar NOVO PROJECTO DE LOTEAMENTO APENAS COM 16 FOGOS, por força do PDM do Cartaxo, FACTO QUE LHE CAUSOU OS PREJUÍZOS PROVADOS (Cfr. als. O) e P), da FACTUALIDADE APURADA);

22ª Aliás, a sentença sob recurso é tão “pobre” na invocação da falta de “nexo de causalidade adequada”, violando a “leitura” do próprio art° 36°, daquele DL nº 448/91, de tal modo que somos forçados a concluir que NÃO SE PERCEBEU O QUE AQUELA AL. I). DA MATÉRIA ASSENTE ENUNCIOU. NEM SE COMPREENDEU QUE O LICENCIAMENTO ILÍCITO DAS “7 GARAGENS” CONSTITUIU UM ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL. GERADOR DOS PREJUÍZOS PROVADOS EM CUJA AL. I) SE CONTÊM AS ALEGADAS “RAZÕES” (“ficou obstada a pretensão de construção de 30 fogos”; “acesso ao loteamento... efectuar pelo prolongamento do impasse...”; “... perfil inferior ao previsto na Portaria n° 1182/92...” e, ainda, “... retirar uma faixa de terreno à área cedida...”) E QUE, EM BOA VERDADE. A ÚNICA “RAZÃO” É. SEMPRE. UMA E só UMA, com a vénia devida (Al. I), da M. ASSENTE) - A. MENEZES CORDEIRO, in “DIREITO DAS OBRIGAÇÕES”, 1994, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, II Vol., pp. 339 e segs

Respondeu o Município do Cartaxo, pugnado pela manutenção da sentença recorrida e formulando, as seguintes conclusões:

- Da eliminação dos quesitos 1 e 2° da Base Instrutória apenas se conclui que a aprovação do loteamento estava sujeita a prévio parecer (vinculativo) da CCR;

- O licenciamento das garagens (e suas condicionantes) não precludiram, em definitivo, a possibilidade de o A. conseguir o licenciamento do loteamento no âmbito do Proc° n° 6/95;

- A alegada ocupação do domínio público resultante da cedência no alvará n° 9/85 pelas garagens é matéria de facto que não foi alegada nos articulados, pelo que é irrelevante para a apreciação do recurso;

- Mas, não obstante, não existe (ou foi alegado) qualquer nexo de causalidade entre esse hipotético facto e os prejuízos do A.;

- Não foram alegados factos de que se extraia qualquer nexo de causalidade entre a alegada acrescida cedência de 1.000m2 e o licenciamento, eventualmente ilícito, das garagens;

- Os atrasos causados pelos pareceres desfavoráveis da CCRLVT são apenas atrasos que, em si mesmos, não inviabilizavam a pretensão urbanística do A.;

- O A. tomou conhecimento do parecer da CCRLVT em 6/02/1997 e, por inércia sua, não promoveu a alteração ao alvará n° 9/85 antes da entrada em vigor do PDM em 22/01/1998;

- A opção pela desistência do procedimento e formulação do novo pedido foi do A., pelo que suportará as consequências dessa decisão.

- Deste modo, não merece qualquer censura a douta sentença recorrida, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente.

Neste Supremo Tribunal a Ex.ma Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso pelas seguintes razões:

“(…)

Não foi invocado nem resulta provado que, se não tivesse sido licenciada para o lote n.º 1 a construção de sete garagens (que não constavam do alvará n.º 91/85, o autor tinha obtido a aprovação do projecto de loteamento para os 30 fogos, por inexistirem obstáculos legais à definição do acesso do loteamento ao arruamento público no local onde foi traçado.

Por outro lado, no que concerne à alteração do alvará n.º 91/85, nos termos do art. 36º do Dec. Lei 448/91, de 29/11, a que alude o ofício da CCRLVT de 30-1-97, esta podia ter sido promovida pelo próprio autor que para tal tinha legitimidade e não o fez.

Não tendo resultado provado o nexo de causalidade entre a actuação do réu e os danos invocados pelo autor, deverá ser mantida a sentença recorrida que, com fundamento na falta daquele pressuposto da responsabilidade civil, julgou a acção improcedente.”

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

Em 23/7/1985, a Câmara Municipal do Cartaxo (CMC) emitiu a favor do autor o alvará de loteamento nº 9/85, referente ao Casal ... - ... - cfr. fls. 13/14 e planta de fls. 15 do PA 1 - com 15 lotes, onde não estão previstas, no lote 1, quaisquer garagens.

Em 3/8/1987, o A. vendeu a C... e Mulher D... o lote 2, com a área de 477 m2, a desanexar do seu prédio (loteamento referido em A), para construção urbana - cfr. fls. 9 a 13 dos autos.

Em 27/9/1991, o A. vendeu a C... e Mulher D... o lote 1, com a área de 572 m2, a desanexar do mesmo prédio (loteamento referido em A), para construção urbana - cfr. fls. 14 a 17 dos autos.

Em 4/3/1993, C... apresentou à CM do Cartaxo projecto de arquitectura, atinente ao lote 1, referido em 3.

Processo de Obras n° 37/93 - PA 1, em cuja memória descritiva e justificativa se previa a construção de 7 sete garagens, sendo 780 m2 destinado ao prédio, em propriedade horizontal e 207,60 m2 destinado às referidas 7 garagens.

Deferido o projecto de arquitectura e apresentados os projectos de especialidade, por decisão de 23/11/93 -- cfr. fls. 90 do PA 1 -- foi deferido o pedido de licenciamento, com a condição do impasse ser remodelado por forma a garantir e executar o acesso às garagens e instalação do parque infantil, conforme consta da planta de implantação - cfr. esta a fls. 274 do PA 1 - sendo emitida, em 3/12/1993, o pertinente alvará de licença n° 22/95.

Em 1995, o A. apresentou à CMC novo projecto de loteamento

Processo 6/95

para uma área contígua à do loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, referido em A), com a previsão de 5 lotes, com a área de 896 m2 cada, sendo cada um com três pisos e semicave, com um total de 30 fogos (seis fogos em cada lote, tipologia 4 T2 2 T3 e 4 estacionamentos na cave - cfr. planta de síntese de fls. 17 dos autos.

Nos termos do ofício de fls. 29 do PA 2, que aqui se dão por reproduzido, a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT) emitiu parecer desfavorável ao pedido de loteamento titulado pelo alvará n° 6/95, uma vez que o acesso ao loteamento se efectuava pelo prolongamento do impasse (previsto no loteamento n° 9/85), levando à alteração do loteamento titulado pelo alvará 6/95, e apresentar um perfil inferior ao previsto na Portaria n° 1182/92 (6, 50 m versus 8,5 metros), pelo que, por decisão de 20/11/1995, a CMC deliberou indeferir o pedido (fls. 62 dos autos).

Em 4/12/95, a CMC decidiu, por unanimidade, concordar com alargamento do prolongamento do impasse referido, cedendo o terreno de domínio público necessário para o efeito, desde que o titular do processo de loteamento pagasse as despesas do alargamento e do arranjo do parque infantil adjacente, remetendo o processo novamente à CCRLVT para emissão de Parecer, nos termos que constam de fls. 18 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais.

Nos termos do ofício de fls. 7 do PA 2 (19 dos autos), que aqui se dão por reproduzidos, a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLV) manteve o anterior parecer desfavorável ao pedido de loteamento n° 6/95, onde, além do mais, se refere que “... considera ter havido alteração ao Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber:

- foram construídas garagens, sem que as mesmas constassem do Alvará 9/85,

- como resulta da planta anexa ao alvará 9/85, pelo loteador foi cedida à CM uma área de 999 m2, para equipamento, que vê a sua área diminuída em metade com a construção do prolongamento do impasse para acesso ao terreno limítrofe.

Por outro lado, para que o prolongamento do impasse referido possa cumprir a Portaria 1182/92, torna-se necessário retirar nova faixa de terreno à cedida para equipamento no Alvará 9/85, o que pressupõe nova alteração ao mesmo, aplicando-se-lhe o disposto no Art°. 36- do DL 448/91 de 29 de Novembro ...”

Em 17/3/98, o A. apresentou à CMC pedido de arquivamento do projecto de loteamento n° 6/95, que, por despacho de 24/3/98, foi deferido - cfr. fls. 3 e 4 do PA 2, respectivamente.

Em 1998, o A. apresentou à CMC novo projecto de loteamento, de acordo com o novo PDM do Cartaxo (publicado no DR, I Série, n° 18, de 22/1/1998) - Processo n° 5/98 - PA 3 para a área contígua à do loteamento titulado pelo alvará n° 9/85, referido no ponto F. precedente, acrescida de 1.000 m2, em relação ao mesmo loteamento.

Por deliberação da CMC de 7/12/1998, foi deferido o pedido de loteamento, dito em 11), tendo, em 12/11/1999, sido emitido o alvará de loteamento n°. 11/99

fls. 21 e 22 dos autos, 270 do PA 3 - prevendo-se, na respectiva planta de síntese, a constituição de 6 lotes, para construção de 16 fogos - cfr. fls. 23 dos autos.

O alvará n° 9/85 nunca chegou a ser alterado.

Atento o número de fogos previstos nos loteamentos 6/95 [processo arquivado, dito em 10)] e n° 5/98 - 16 em vez de 30 fogos - o A. teve, pelo menos, um prejuízo de € 209.495,12 (14 fogos x € 14.963,10).

Pelo acréscimo de área - 1.000 m2 - o A. teve, pelo menos, um prejuízo de € 7. 481,97 (€ 7,48 x m2).

2.2. Matéria de direito

O autor pretende nesta acção obter a condenação do réu (Município do Cartaxo) numa indemnização pelos prejuízos por si sofridos, resultante da diferença entre os fogos que lhe foram permitidos construir e aqueles que poderia ter construído e ainda da parcela de terreno utilizada numa operação de loteamento, se o seu primeiro projecto tivesse sido aprovado. Na verdade nesse projecto (al. f) da matéria de facto) previa-se a construção de 30 fogos. No segundo projecto por si apresentado apenas lhe foi permitida a construção de 16 fogos e, para tal, teve ainda que acrescentar uma parcela de terreno de 1.000 m2.

A sentença recorrida depois de enumerar os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, analisou o referente ao nexo de causalidade e, concluindo que o mesmo se não verificava, julgou a acção improcedente. Não decidiu a sentença que todos os demais pressupostos da responsabilidade civil se verificavam como parece ter entendido o recorrente (conclusão 20ª), mas apenas que se não verificava o “nexo de causalidade”, pelo que a proceder a sua argumentação neste ponto impõe-se indagar a verificação dos demais requisitos da responsabilidade civil.

Apreciaremos, todavia, e em primeiro lugar o acerto da decisão quanto à não verificação do apontado requisito: nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano.

A sentença recorrida afastou o nexo de causalidade por o autor não demonstrar “que se o facto ilícito não tivesse ocorrido, ou seja, se não fosse o licenciamento ilegal daquelas sete garagens, teria a possibilidade de construir os trinta fogos pretendidos. E também não ficou provado que o parecer negativo e consequente indeferimento do seu pedido de loteamento se deveu apenas ao facto ilícito que o autor imputa como gerador dos danos por si sofridos” – fls. 426.

O autor/recorrente insurge-se contra a sentença destacando, no essencial, dois argumentos: (i) a eliminação de dois quesitos da base instrutória implica que se deva considerar provado o nexo de causalidade; (ii) estão provados factos bastantes para se concluir que existe nexo de causalidade.

Nas conclusões 1ª a 4ª pretende o autor que a eliminação de dois quesitos da base instrutória, tinha como consequência necessária, o indeferimento do seu projecto de loteamento (prevendo a construção de 30 fogos).

Tais quesitos, recorde-se, tinham a seguinte redacção:

“1º Em face do licenciamento de 7 garagens no lote 1, não previstas no loteamento titulado pelo alvará n.º 9/85, não é possível a alteração deste loteamento?

2º O projecto de loteamento n.º 6/95 não podia ser deferido pelo Município atento o parecer da CCRLVT, dito em I.”

Perante a eliminação destes quesitos concluiu o autor: tal “significou que ficou provado o respectivo nexo de causalidade” (fls. 473).

Contudo, esta conclusão não é exacta.

O que resulta da eliminação dos quesitos não tem tal alcance. O primeiro foi eliminado por colocar uma “questão meramente de direito” (fls. 186 dos autos). O segundo foi eliminado “independentemente da questão se tratar de questão jurídica, logo, insusceptível de integrar a base instrutória, o certo é que o projecto de loteamento não foi deferido, sendo mesmo que, a pedido do autor, que foi deferido, tal processo foi arquivado – cfr. alíneas I e d) da matéria assente” (fls. 186 dos autos).

Da eliminação dos quesitos não resulta, portanto, coisa alguma sobre o aludido nexo de causalidade, que há-de ser decidido com os factos dados como provados nos autos. A 2ª conclusão do autor é, por isso, apressada, pois, de modo algum a eliminação dos quesitos significou que ficou provado o respectivo nexo de causalidade. Como é apressada e meramente conclusiva a 4ª quando diz que de tal eliminação resulta como “consequência directa e necessária” o indeferimento do seu projecto de loteamento para 30 fogos do licenciamento ilegal das 7 garagens.

Como é óbvio - e não vale a pena repetir a argumento mais vezes – da eliminação de dois artigos da base instrutória não resulta rigorosamente nada quanto à possível ou impossível obtenção do deferimento do projecto de loteamento para o 30 fogos.

Podemos assim concluir que o alegado nas conclusões 1ª a 4ª é totalmente irrelevante para a questão do nexo de causalidade.

Nas conclusões seguintes alega que foi o licenciamento das 7 garagens não previstas no loteamento 9/85, o que levou a CCRLVT a emitir pareceres desfavoráveis e que, não fora tal ilicitude, teria obtido aprovação do projecto de loteamento 6/95, sendo a seu ver manifesta a existência de um nexo de causalidade.

A sua argumentação, em síntese, assente no seguinte encadeamento de factos:

- foi o licenciamento das garagens que determinou a remodelação do “impasse” por forma a garantir o acesso às garagens e instalação do parque infantil e

- foi esta remodelação determinou por seu turno a cedência à CMC de uma área de 999 m2 para equipamento;

- e que foi este o facto que esteve na base da necessidade de retirar uma nova faixa de terreno à cedida pelo Alvará 9/85

Deve referir-se, ainda, para precisar melhor a tese do recorrente, que os danos invocados decorrem do facto ilícito traduzido no licenciamento das 7 garagens, conjugado com o atraso, que esse licenciamento ilícito provocou na apreciação do seu projecto 6/95, aliado à posterior publicação do novo PDM, pois foi desta conjugação que (a seu ver) resultou a diminuição da possibilidade de construir os aludidos 30 fogos.

Será que desta sequência dos factos resulta a existência de um nexo de causalidade adequada entre o acto de licenciamento das garagens (facto ilícito) e o dano provocado pela diferença entre a construção requerida no projecto de loteamento 6/95 e aquela que veio a ser concedida no projecto de loteamento 11/99?

Vejamos.

É hoje ponto assente, na doutrina e na jurisprudência seguida neste STA, que só existe nexo de causalidade adequada quando o facto ilícito seja uma condição do dano. “Essencial – como refere ANTUNES VARELA, Das Obrigações Em geral, I Vol. 10ª Edição – é que o facto seja condição do dano” – pág. 894. Um facto é condição do dano, quando pudermos dizer que, se esse facto não tivesse acontecido, o dano ou evento não teria ocorrido. Esta relação de necessidade, no fundo, exprime a ideia de condição “sine qua non” – que embora não seja suficiente (conditio quantum satis) – é no entanto indispensável para que se possa falar em causalidade adequada.

Só depois de estarmos perante uma condição do dano, com o referido sentido de conditio sine qua non é que se coloca a questão da sua adequação ao dano.– ANTUNES VARELA, ob. cit. pág. 889 refere a propósito: “Que o facto seja condição do dano será requisito necessário; mas não é requisito suficiente, para que possa ser considerado causa adequada”.

Causa adequada é então uma condição sine qua non (não tem que ser a única) que seja ainda uma condição provável – segundo a ordem normal da vida social – do evento no entendimento seguido em geral por este Supremo Tribunal depois de assente que o facto é condição do dano, o mesmo só não será causa adequada dele se «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano” – cfr. acórdão de 28-11-87, proferido no processo 0691/07, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada.

É ainda ponto assente na doutrina e jurisprudência que deve existir uma conexão de ilicitude “entre a norma e o princípio violado e a posição protegida do particular”. Neste sentido ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, Vol. I, 10ª Edição, pág. 902, sobre as situações em que está em causa a ilicitude a que se refere a parte final do art. 483º do C. Civil (violação de normas legais destinadas a proteger interesses alheios), sublinhando que o que importa saber nesses casos é “se o lesado figura entre os titulares dos interesses protegidos pela disposição legal infringida e se a lesão se deu no círculo de interesses tutelados pela norma”. GOMES CANOTILHO, em anotação ao acórdão deste Supremo Tribunal de 12-12-1989, RJJ, 84, pág. 3816, ao caracterizar a ilicitude, e sobre a possibilidade de nem sempre a desconformidade de um acto com a lei gerar o direito à indemnização por factos ilícitos, dizia-nos que: “(…)Entende-se, pelo contrário, que tem sempre de existir uma específica referência da ordem jurídica objectiva aos direitos subjectivos e posições juridicamente protegias do particular. Assim, por exemplo, a violação de normas ou princípios procedimentais não dará origem à responsabilidade por actos ilícitos se os preceitos procedimentais violados não tiverem uma qualquer referência à posição jurídica material do interessado”.

Na jurisprudência deste Supremo Tribunal também a exigência de uma conexão entre a ilegalidade da acto ilícito e o dano se tem exigido, por forma a que o dano se inclua no âmbito de protecção da norma violada, como decorre dos seguintes exemplos:

- “Quer isto dizer que uma ilegalidade derivada de vício de forma não exclui necessariamente à partida o dever de indemnizar. Mas, também não leva à solução contrária. A este propósito, tem sido pacífica a opinião de que para suportar o pedido de indemnização os danos devem resultar directamente do vício de forma ocorrido como sua consequência adequada e típica. E isto porque, sendo permitida a repetição do acto expurgado do vício de que inicialmente padecia (v.g., Ac. do STA, de 23/5/96, Rec. nº 39 387), a ilegalidade inerente aos vícios formais não constitui um índice seguro de violação de direito ou interesse de natureza substantiva do administrado justificativa da sua ressarcibilidade (neste sentido, v.g., Ac. do STA nº 030840 cit.). Para uma corrente mais extremista, diríamos, a ilegalidade decorrente do vício de forma por falta de fundamentação não constitui suporte ao ressarcimento dos danos causados pela decisão administrativa «por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte da responsabilização da norma- falta de conexão de ilicitude» (v.g., Ac. do STA de 31/05/2000 cit.). Para outra mais temperada por preocupações probatórias, aquela ilegalidade pode ser responsabilizante, sim, mas apenas quando o lesado alegue e prove que o seu interesse ou direito haveriam de ser satisfeitos, caso a Administração tivesse optado pelo acto devidamente fundamentado, ou seja, quando se demonstre que a decisão administrativa de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada (Acs. do STA, de 09/11/2000, Rec. nº 046441 e de 02/07/2002, Rec. nº 0405/02). Isto significa, mesmo para esta segunda corrente, a que aderimos, que intentada acção de responsabilidade civil extracontratual com fundamento em acto anulado por vício de forma, só haverá nexo de causalidade adequada dos danos eventualmente produzidos se a falta de fundamentação tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e resolutório do acto ilegal (cits. Ac. do STA de 19/06/92 e de 05/03/98)” – acórdão de 13-2-2003, proferido no recurso 01961/02;

- Nas situações em que o acto administrativo é anulado por vício de forma, tal facto não gera só por si, direito a indemnização a efectivar-se em sede de responsabilidade civil do Estado, pois a ilegalidade só gerará ilicitude quando tenha influído no sentido da decisão de modo a que se ela se consubstancia num mero vício de forma só haverá direito a indemnização quando se conclua que a decisão seria diversa se a forma tivesse sido respeitada, ou quando na ilegalidade gerada com o vício de forma o fim das normas violadas seja também o de defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos ou de posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento de uma indemnização, tanto mais a administração, reconhecida a ilegalidade, pode refazer o acto – sumário do acórdão de 9-11-2000, proferido no recurso 046441; - O vício de forma por falta de fundamentação preenche a noção ampla de ilicitude constante do art. 6º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, mas não pode, por via de regra, servir de suporte ao ressarcimento dos danos causados pelo acto anulado, por se inserir em círculo de interesses exterior ao horizonte de responsabilidade da norma - falta de conexão de ilicitude. Seria necessário, para haver dano indemnizável, que o recorrente lograsse demonstrar que o acto ilegal (deficientemente fundamentado) o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, pendia sobre ele o ónus de demonstrar que, se porventura a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal” (acto convenientemente fundamentado), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição (a não cessação da sua comissão de serviço e consequente perda de remunerações) teria sido satisfeito – sumário do acórdão de 6-2-2003, proferido no recurso 1720/02.

No caso em análise importa reflectir, antes de mais, sobre o conceito de “conditio sine qua non”, na medida em que o recorte deste requisito, na tese da autora recorrente não é, a nosso ver, rigoroso.

Um facto é condição de um outro facto subsequente quando – como vimos – for evidente que se o facto não tivesse ocorrido o evento também não teria ocorrido.

Para podermos formular um juízo exacto sobre a qualificação de um facto como condição de outro, é necessário comprovar, sem qualquer dúvida, que se o facto não existisse o evento não existia também. Neste caso a questão vem a ser a seguinte a seguinte: se não tivesse havido o licenciamento das garagens o loteamento 6/95 teria sido aprovado, antes da entrada em vigor do PDM.

A questão levantada pelo réu de ser possível o deferimento apesar do facto ilícito não releva para este efeito, isto é, não se repercute sobre a questão de saber se o licenciamento ilícito das 7 garagens é condição do dano. Reflecte-se, sim, sobre o outro aspecto da causalidade adequada, isto é, sobre a questão de saber se em termos normais aquele licenciamento levaria ao indeferimento do loteamento 6/95, ou se, tal licenciamento, em termos normais, não obstava ao deferimento (adequação da condição) e sobre o outro aspecto acima referido da conexão de ilicitude.

São, assim, três as questões que vamos apreciar: saber se o facto ilícito é uma condição do dano; saber se o dano é uma consequência adequada daquele facto ilícito; saber se existe conexão de ilicitude entre o facto e o prejuízo.

A primeira questão é, como vimos, a de mostrar que se não fosse o licenciamento ilícito o pedido de aprovação do loteamento 6/95 seria deferido.

A nosso ver, antecipando a solução, não temos factos alegados e provados suficientes para responder afirmativamente à questão. Não existem factos bastantes para concluirmos que, se não fosse o licenciamento ilícito, o projecto de loteamento seria deferido.

Vejamos porquê.

As razões da não aprovação são as que constam de dois pareceres da CCRLVT.

O primeiro parecer desfavorável consta de fls. 61, com o seguinte teor: “verificando que o acesso à pretensão se efectua pelo prolongamento do impasse existente no loteamento titulado pelo Alvará 9/85, levando à alteração desse Alvará e apresentando um perfil inferior ao previsto na Portaria 1182/92, se emite parecer desfavorável ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 43º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro”. Perante este parecer vinculativo a CMC em 17-12-1995, indeferiu a pretensão do autor.

O segundo parecer foi desfavorável – não obstante a C.M ter acordado ceder o terreno necessário para que prolongamento do impasse apresentasse os legais requisitos foi do seguinte teor:

“... considera ter havido alteração ao Alvará n° 9/85, sem ter havido cumprimento das disposições legais, a saber:

- foram construídas garagens, sem que as mesmas constassem do Alvará 9/85,

Destes pareceres resulta a nosso ver o seguinte:

Parta que o projecto de loteamento 6/95, tivesse a concordância da CCRLVT – segundo o primeiro parecer – tornava-se necessário alterar o alvará 9/85. Todavia, não existem factos alegados e provados que mostrem que a necessidade de modificar o alvará 9/85 decorra de se terem licenciado 7 garagens. O primeiro parecer não lhe faz a menor alusão.

E se é verdade que o “impasse” foi remodelado “por forma a garantir o acesso às garagens e instalação do parque infantil” (al. H) da matéria de facto) não existem factos dados como provados (nem sequer alegados) que permitem afirmar com rigor, isto é, com certeza, que – sem esta remodelação do impasse – o projecto de loteamento 6/95 seria deferido. Os factos provados não nos dizem, por exemplo, qual o perfil apresentado pelo prolongamento do impasse antes da remodelação referida na al. H). para podermos saber se, sem a remodelação, os perfis da Portaria n.º 1182/92, estavam ou não cumpridos. Os perfis da Portaria 1182/92, de 22 de Dezembro, dizem respeito ao “dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes, infra-estruturas várias e equipamentos de utilização colectiva a que se refere o art. 15º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro” – art. 1º. Sendo este “dimensionamento” aferido em relação a cada projecto de loteamento, tornava-se necessário saber quais os dados concretos do projecto de loteamento 6/95, e quais os dados concretos do loteamento 9/85 antes da remodelação do impasse. Só com estes elementos poderíamos, com exactidão, dizer que se não fosse a remodelação do impasse o projecto de loteamento 6/95 teria sido aprovado.

Faltam assim factos suficientes para podermos dar como assente que o facto ilícito era condição do dano, o que só por si afasta a possibilidade de estabelecermos o nexo de causalidade.

Em todo o caso, devemos referir que os prejuízos invocados neste processo também não poderiam imputar-se ao facto ilícito em termos de causalidade adequada – e entramos assim na segunda questão.

Com efeito, do aludido parecer resulta a possibilidade de, na altura, ser deferido o projecto de loteamento 6/95, situação que o recorrente pretende desvalorizar. O que resulta do 2º parecer, acima transcrito, não é a impossibilidade de deferir o projecto de loteamento requerido pelo autor e ora recorrente. Do parecer resulta que uma das condições para o projecto merecer a concordância da CCRLVT implicava a alteração do loteamento 9/85 nos termos do art. 36º do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro. Isto é, o que a CCRLVT disse no seu parecer foi que só aprovaria o projecto de loteamento n.º 6/95, se o loteamento 9/85 fosse alterado nos termos da lei.

Ora, o próprio autor - titular do alvará 9/85 - poderia ter requerido a alteração do alvará 8/95 - pois era ele o seu titular (art. 36º, 1 do Dec. Lei 448/91). Note-se, sobre este aspecto, que a C.M. tinha acordado ceder o terreno necessário para prolongamento do impasse, faltando desse modo para preencher as condições da CCRLVVT apenas e tão só a alteração do Alvará 9/85 – que o autor não promoveu, tendo pelo contrário pedido o arquivamento do processo. Foi, assim, uma conduta posterior do autor que tornou impossível o deferimento do seu projecto.

Deste modo, mesmo que os factos mostrassem que sem o licenciamento ilícito o projecto teria sido deferido, este facto ilícito só é condição adequada dos prejuízos sofridos para promover a alteração do Alvará e obter as condições da aprovação do loteamento 6/95 – uma vez que foi por exclusiva vontade do autor que este projecto não teve o seguimento propício à sua aprovação. Os danos resultantes da mudança de atitude do autor – pedido de arquivamento do processo – são apenas e só da sua responsabilidade.

Na verdade, os danos concretamente invocados resultaram, em bom rigor, de dois factos posteriores ao licenciamento ilícito: a desistência do autor do processo e a aprovação do novo PDM. Em 22-11-1998 foi publicado um novo PDM e o autor apresentou em 17-3-98 um pedido de arquivamento do projecto de loteamento n.º 6/95, deferido por despacho de 24-3-98. O projecto de loteamento que veio a ser aprovado mais tarde já de acordo com o novo PDM. Como se vê foi o autor que pediu o arquivamento do processo, sem que esteja demonstrada a sua inviabilidade. E foi o novo PDM que determinou a diferença entre o número de fogos anteriormente permitidos. E – bem vistas as coisas – é aqui que está a razão jurídica de não ter sido permitida a construção de 30 fogos: o autor pediu o arquivamento do processo onde fazia tal pretensão e PDM então em vigor não permitiria esse número de construções.

Por outro lado, e entramos agora na terceira questão, a ilicitude que o autor aponta ao comportamento do réu é a violação do art. 36º do Dec. Lei 448/91, por ter licenciado 7 garagens, mas também não é exactamente assim.

O licenciamento das referidas 7 garagens, não previstas no alvará de loteamento, não violou o art. 36º do Dec. Lei 448/91; violou sim o alvará de loteamento.

O alvará de loteamento não foi alterado com o licenciamento das 7 garagens ali não previstas, foi, sim, desrespeitado.

A ilicitude do acto de licenciamento das 7 garagens, configura sim a violação do alvará 8/95 e não a sua alteração – pois não foi cumprido o art. 36º do Dec. Lei 448/91. Não é, pois, exacto que a ilicitude do acto radique na violação do art. 36º do 448/91. A ilicitude radica sim, repete-se, na violação do alvará 8/95, que não previa a construção de garagens – violação de resto cominada com nulidade, nos termos do art. 56º, 2, b) do Dec. Lei 448/91, de 28/11.

Ora esta ilicitude (violação de alvará de loteamento em vigor) nunca poderia ser invocada como o motivo determinante do indeferimento de um pedido de loteamento posterior. Poderia sim, ser invocada, para levar à reposição da ordem jurídica violada, a qual pode ocorrer, inclusivamente, com a posterior alteração do alvará 8/95, no sentido de ser permitida a construção das garagens, desde que cumpridos os requisitos do art. 36º do Dec. Lei 448/91.

Daqui decorre uma outra consequência jurídica muito importante: os danos invocados pelo autor não se encontram no âmbito de protecção das normas violadas. Tais normas defendem o interesse público e dos demais titulares dos lotes, na manutenção do loteamento tal como foi aprovado – mas nada tem a ver com o direito a construir mais ou menos fogos nos terrenos vizinhos. Por isso a violação da norma que impõe o respeito pelo Alvará de Loteamento e que não se destina a proteger o eventual direito a construir nos terrenos limítrofes, implica que os prejuízos que o loteador vizinho venha a ter por causa dessa ilicitude não podem ser encarados como consequência adequada da respectiva ilicitude.

Em suma, podemos concluir com toda a segurança, não estar provado que sem o acto ilícito, de licenciamento de 7 garagens, violando o alvará de loteamento 8/95, o pedido de loteamento 6/95, fosse imediatamente deferido, sendo que apesar desse licenciamento ilícito poderia ainda ser possível obter a aprovação do loteamento 6/95, o que não ocorreu porque o autor pediu o arquivamento do procedimento.

Daí que, como decidiu a sentença recorrida, não se tenha provado factos bastantes para considerar que os prejuízos sofridos pelo recorrente e invocados neste processo, sejam uma consequência adequada do facto ilícito imputado ao réu. 3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do STA acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 23 de Setembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

01119/08

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