214/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 214/92 [1] Processo: n.º 3/89. Plenário Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: Relatório 1 — O Procurador-Geral da República requereu que fosse declarada, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de todas as normas do Decreto Regulamentar n.º 48/86, de 1 de Outubro, e ainda da norma do n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro, na parte em que manteve em vigor o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio. Segundo o requerente, todas as normas do Decreto Regulamentar n.º 48/86 violam os artigos 168.º, n.º 1, alínea u), e 210.º, n.º 1, alínea c), da Constituição; as normas constantes dos artigos 13.º, alínea a), 15.º, n.º 2, e 17.º desse diploma violam o artigo 168.º, n.º 1, alínea r), da Lei Fundamental; finalmente, todas as normas do mesmo decreto regulamentar e ainda a norma do n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, na parte em que manteve em vigor o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, violam o artigo 115.º, n.º 5, da CRP. 2 — Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio aquela entidade a oferecer o merecimento dos autos. Cumpre, agora, apreciar e decidir. Fundamentação 3 — O Decreto Regulamentar n.º 48/86, quanto ao seu objecto, regula as condições de prestação e de remuneração do trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso semanal e feriados, bem como as condições de acumulação com outros lugares e cargos públicos e define a entidade competente para a adopção do regime de trabalho por turnos; quanto ao seu âmbito, aplica-se a todos os funcionários e agentes que prestem serviço nas autarquias locais, associações e federações de municípios, serviços municipalizados e assembleias distritais. Segundo se afirma no preâmbulo, com o Decreto Regulamentar n.º 48/86, para além de uma moralização na utilização de dinheiros públicos, visou-se «por um lado, evitar a dispersão da legislação actualmente existente e, por outro lado, aplicar, com as necessárias adaptações, o regime consagrado para o pessoal da administração central no que se refere às condições de prestação de trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso semanal e feriados, bem como o regime de acumulação de cargos públicos, consagrado no Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio». Simultaneamente, aproveitou-se a oportunidade para definir, ainda, os órgãos da administração local competentes para a aprovação e organização do trabalho por turnos. 4 — O Decreto Regulamentar n.º 48/86 é constituído por dezoito artigos, distribuídos por três capítulos. O artigo 1.º, não inserido em qualquer capítulo, define o «âmbito e objecto» do diploma. O Capítulo I está subdividido em três secções, tendo por objecto, respectivamente, o «trabalho extraordinário» (artigos 2.º a 10.º), o «trabalho nocturno, em dias de descanso e em dias feriados» (artigos 11.º e 12.º) e a «autorização para a prestação de trabalho» (artigos 13.º e 14.º). O Capítulo II, relativo às «acumulações», é constituído por um único artigo (o artigo 15.º), que define o seu «regime». O Capítulo III, com a epígrafe «Disposições finais», compreende os artigos 16.º a 18.º, entre os quais o preceito relativo à «adopção do regime de trabalho por turnos» (artigo 17.º). 5 — Para a edição do referido diploma foi adoptada a forma de decreto regulamentar, atendendo ao disposto no artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio. Este Decreto-Lei — que procedeu à alteração de vencimentos, gratificações e pensões dos funcionários e agentes da Administração Pública, da administração central e local e dos institutos públicos — adoptou também «dispositivos inovadores em matéria de limites remuneratórios, acumulações, remunerações acessórias e remunerações por trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso» (cfr. preâmbulo, n.º 3). Nos termos do referido artigo 32.º, o disposto nos Capítulos III e IV — os quais regularam, respectivamente, o «trabalho extraordinário e nocturno, em dias de descanso e feriados» e as «acumulações» — seria aplicável, com as necessárias adaptações, à administração local mediante decreto dos Ministros da Administração Interna, das Finanças e do Plano e da Reforma Administrativa. Ora, à data da publicação do questionado Decreto Regulamentar n.º 48/86, o Decreto-Lei n.º 110-A/81 tinha sido mantido em vigor, quanto a «tudo o que não contrarie o disposto no presente diploma», pelo n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, de 13 de Fevereiro (diploma este que, por sua vez, actualizou em 1986 os vencimentos e pensões da função pública). 6 — Fundando-se em extenso parecer, votado unanimemente na sessão de 27 de Outubro de 1988 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, e que se encontra junto aos autos, sustenta, em resumo, no seu requerimento, o Procurador-Geral da República, reportando-se às normas constitucionais anteriores à revisão de 1989: o Decreto Regulamentar n.º 48/86 é, na sua globalidade, organicamente inconstitucional por violação da alínea do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição e, em qualquer caso, formalmente inconstitucional por violação da alínea do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição; as normas constantes dos artigos 13.º, alínea a), 15.º, n.º 2, e 17.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86 que definem a entidade competente na administração local para a autorização, respectivamente, da prestação de trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso ou feriados, de acumulação de lugares ou cargos públicos e de trabalho por turnos — violam a alínea do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição e estão feridos de inconstitucionalidade orgânica e formal, por não emanarem de órgão constitucionalmente competente para as emitir, nem revestirem a forma constitucionalmente imposta; todas as normas do Decreto Regulamentar n.º 48/86 e ainda a norma do n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 20-A/86, na parte em que manteve em vigor o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, violam o artigo 115.º, n.º 5, da Constituição. 7 — Parece inequívoco que todas as normas em causa, contidas no Decreto Regulamentar n.º 48/86, se encontram, actualmente, revogadas. Para o comprovar há que distinguir: por um lado, as normas que respeitam ao trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso e feriados, e, também, ao trabalho por turnos; por outro lado, as normas que respeitam ao regime de acumulações; finalmente, mas, como se verá, sem qualquer autonomia, uma das normas das Disposições Finais do Decreto Regulamentar n.º 48/86. 8 — Comecemos por analisar as normas respeitantes ao «trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso e feriados» — que correspondem ao Capítulo I do Decreto Regulamentar n.º 48/86 (artigos 2.º a 14.º). Estas normas visam, tal como determinava o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, tornar aplicável à administração local o disposto no Capítulo III deste último diploma. Pode estabelecer-se a seguinte tabela de correspondências entre as normas do Capítulo I do Decreto Regulamentar n.º 48/86 e as normas do Capítulo III do Decreto-Lei n.º 110-A/81: Decreto Regulamentar n.º 48/86 Decreto-Lei n.º 110-A/81 Artigo 2.º (conceito de trabalho extraordinário) Artigo 10.º Artigo 3.º (seu carácter excepcional) Artigo 11.º, n.º 1 Artigo 4.º (limite da sua prestação) Artigo 12.º Artigo 5.º (sua obrigatoriedade) Artigo 11.º, n.os 2 e 3 Artigo 6.º, n.º 2 (proibição de prestação) Artigo 11.º, n.º 4 Artigo 7.º (retribuição pecuniária) Artigo 13.º Artigo 8.º (compensação por dias de descanso) Artigo 13.º Artigo 9.º (regime de compensação) Artigo 14.º Artigo 10.º (limite de remuneração) Artigo 15.º Artigo 11.º (regime do trabalho nocturno) Artigo 17.º Artigo 12.º (regime do trabalho em dias de descanso e feriados) Artigo 18.º Artigo 13.º (órgão competente para autorizar a prestação de trabalho) Artigo 20.º Artigo 14.º (valor de hora de trabalho normal) Artigo 28.º Em síntese, pode dizer-se que o Decreto Regulamentar n.º 48/86 torna aplicáveis à administração local, de uma forma geral mediante mera reprodução, as normas do Decreto-Lei n.º 110-A/81 sobre trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso e feriados, definindo, especialmente, os órgãos da administração local competentes para autorizar a prestação de tais tipos de trabalho e que são, nos termos do seu artigo 13.º, os seguintes: órgão executivo — município e freguesias; Conselho de Administração — serviços municipalizados; Conselho administrativo — associação de municípios; Comissão administrativa — federações de municípios; Presidente da assembleia — assembleias distritais. 9 — Quanto à adopção do regime de trabalho por turnos, o Decreto Regulamentar n.º 48/86 veio dispor no seu artigo 17.º que na administração local compete aos referidos órgãos (ou seja, os indicados no citado artigo 13.º) a aprovação e a organização daquele trabalho, estando essas matérias, por sua vez, previstas, respectivamente, nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 308/85, de 30 de Julho (diploma que estabelece o enquadramento geral das remunerações de trabalho por turnos e que previa, no artigo 1.º, a sua aplicação «à administração local e regional, com as devidas adaptações a fixar nos termos da lei geral»). 10 — Todavia, posteriormente a toda a legislação citada, o Decreto-Lei n.º 187/88, de 27 de Maio, veio — como resume o seu preâmbulo — «reunir num único diploma todo o regime geral da duração e horário de trabalho na Administração Pública e, bem assim, de outras realidades que lhe são subjacentes, como sejam os condicionalismos de prestação de trabalho extraordinário nocturno, por turnos e em dias de descanso semanal, complementar e feriados». Como consequência lógica e necessária da função, objecto e âmbito deste Decreto-Lei n.º 187/88, o seu artigo 36.º, entre outra legislação pertinente, revogou expressamente «os artigos 1.º a 14.º, inclusive, e 17.º e 18.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86, de 1 de Outubro». Tem, pois, de concluir-se que, perante tal revogação, e dada a natureza das normas em causa, não há interesse jurídico relevante no conhecimento do pedido relativamente às citadas normas do Decreto Regulamentar n.º 48/86, porquanto, em qualquer caso, o Tribunal, por razões de segurança jurídica e de interesse público de especial relevo — basta pensar na insuperável perturbação dos serviços que resultaria de uma reavaliação de todas as situações tratadas à luz dos normativos questionados — sempre faria uso dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, para limitar os efeitos de uma eventual inconstitucionalidade que viesse a detectar. 11 — Mas o artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 187/88 não revogou os artigos 15.º e 16.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86. A norma do artigo 16.º, inserida no Capítulo III, relativo às «Disposições finais» do citado Decreto Regulamentar, regula a «reposição de abonos indevidos», dispondo que «a reposição de quaisquer abonos indevidamente ou a mais recebidos pelos funcionários e agentes abrangidos pelo presente diploma rege-se pelo disposto no Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto». Este Decreto-Lei n.º 324/80 regula a reposição de dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos por funcionários ou agentes da Administração publica, pelo que, limitando-se a remeter para o regime geral, a norma do artigo 16.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86 não tem qualquer autonomia ou novidade. Resta assim, o artigo 15.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86, relativo ao regime de acumulação, que dispõe: 1 — A acumulação de lugares ou cargos públicos por funcionários ou agentes abrangidos pelo presente diploma rege-se pelo disposto nos Decretos-Leis n.os 110-A/81, de 14 de Maio, e 191-F/79, de 26 de Junho. 2 — As referências contidas nos diplomas referidos no número anterior aos membros do Governo devem considerar-se feitas aos órgãos mencionados no artigo 13.º do presente decreto regulamentar. Na sequência do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho — que veio estabelecer novos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública —, o Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, desenvolve e regulamenta os princípios a que obedece a relação jurídica de emprego na Administração Pública. O regime de acumulação de funções — em desenvolvimento do princípio da exclusividade de funções previsto no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 184/89 — encontra-se previsto nos artigos 31.º (este, agora, na redacção do Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de Outubro) e 32.º, e também na norma transitória do artigo 42.º Todavia, a aplicação do Decreto-Lei n.º 427/89 à administração local depende, nos termos do n.º 4 do seu artigo 2.º, de «diploma próprio». Tal diploma é o Decreto-Lei n.º 409/91, de 17 de Outubro, que no seu artigo 8.º adaptou ao sistema de órgãos das autarquias locais o disposto nos artigos 31.º, n.º 4 (versão do Decreto-Lei n.º 407/89) e 32.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 427/89, em matéria de competência para a prática dos actos aí previstos; e que, na alínea d) do seu artigo 10.º, veio revogar expressamente o artigo 15.º do Decreto Regulamentar n.º 48/86. Assim, também quanto a estas normas se não verifica já qualquer interesse jurídico relevante no conhecimento do pedido, pelas mesmas razões que tornam desnecessária a apreciação da constitucionalidade das restantes normas do diploma em causa. 12 — Finalmente, há que atentar na norma do artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/86, que é igualmente objecto do pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral — se bem que apenas na parte em que tal norma manteve em vigor o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81. Preceitua este artigo 32.º: O disposto nos capítulos III e IV do presente diploma será aplicável, com as necessárias adaptações, à administração local mediante decreto dos Ministros da Administração Interna, das Finanças e do Plano e da Reforma Administrativa. Por seu turno, o artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/86 veio estabelecer: Mantém-se em vigor o Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, em tudo o que não contrarie o disposto no presente diploma. Segundo o Procurador-Geral da República, este artigo 12.º, n.º 2, na parte em que reenvia para o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, viola a norma do artigo 115.º, n.º 5, da Constituição. Todavia, acontece que a disposição em causa já caducou, sem que subsistam quaisquer diplomas emitidos ao seu abrigo. Na verdade, na parte em que manteve em vigor o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, o artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/86 viu cessar o seu campo de aplicação, uma vez que as normas dos capítulos III e IV do primeiro diploma — respeitantes, respectivamente, ao Trabalho extraordinário e nocturno, em dias de descanso e feriados e às Acumulações —, e que deveriam ser adaptadas por decreto, deixaram entretanto de vigorar. Com efeito, todo o capítulo III do Decreto-Lei n.º 110-A/81 foi expressamente revogado pelo artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 187/88, de 27 de Maio. Quanto ao capítulo IV, não tendo sido expressamente revogado, foi-o implicitamente pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e pelos artigos 31.º, 32.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, que reformularam totalmente o regime de acumulação de funções na Administração Pública. Por outro lado, o único diploma emitido ao abrigo da norma impugnada foi o Decreto Regulamentar n.º 48/86, cujo destino já foi exaustivamente referido — deixou de vigorar em toda a sua extensão —, pelo que também se não descortina qualquer conteúdo útil na apreciação do pedido, nesta parte. Decisão 13 — Em virtude do exposto, entende-se que não se deve tomar conhecimento do pedido, por já não haver interesse jurídico relevante. Lisboa, 9 de Junho de 1992. Luís Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Fernando Alves Correia Vítor Nunes de Almeida António Vitorino Bravo Serra Mário de Brito (com a declaração de voto junta) Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração de voto aposta no Acórdão n.º 73/90) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Segundo o acórdão, «não há interesse jurídico relevante no conhecimento do pedido relativamente às citadas normas do Decreto Regulamentar n.º 48/86, porquanto, em qualquer caso, o Tribunal, por razões de segurança jurídica e de interesse público de especial relevo […], sempre faria uso dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, para limitar os efeitos de uma eventual inconstitucionalidade que viesse a detectar». Como, porém, tenho dito noutros lugares — declarações de voto nos Acórdãos n.os 168/88, 238/88, 319/89, 415/89, 73/90, 135/90 e 465/91 —, só depois de declarada a inconstitucionalidade pode o Tribunal Constitucional usar da faculdade que lhe confere o citado preceito constitucional. Deveria, pois, o acórdão conhecer da inconstitucionalidade das normas em causa e só então, se fosse caso disso, restringir os efeitos da respectiva declaração. — Mário de Brito. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 216, de 18 de Setembro de 1992, pp. 8792 e segs.