Quem foi o relator do acórdão 035747?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 035747?

O acórdão foi proferido em 11 de julho de 2002.

035747 - STA

Sumário

I - É acto administrativo susceptível de recurso contencioso o despacho, previsto no n.º 1 do artigo 1° do Decreto-Lei n.º 351/93, de 07.10, de confirmação ou não da compatibilidade com as regras do respectivo plano regional de ordenamento do território de licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção e de aprovações de localização, de aprovações de projectos de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, titulados antes da entrada em vigor desse plano. II - O referido DL n.º 351/93 não sofre de inconstitucionalidade orgânica ou material. III - Enferma de erro nos pressupostos o despacho que declara a incompatibilidade com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado o plano regional de ordenamento do território do Algarve, aprovado pelo DR n.º 11/91, de 21.03, da aprovação de projecto de unidade hoteleira, com fundamento em que tal projecto se localiza em terreno classificado, nesse plano regional, como zona imperativa de protecção dos sistemas aquíferos, quando se prova que o mesmo terreno se localiza em zona preferencial de atractivo turístico.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: I - RELATÓRIO 1. A..., casado, residente na Rua da ..., n.º ..., ... andar, sala ..., na cidade do Porto, interpôs recurso contencioso do despacho conjunto, de 20.06.94, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) e do Secretário de Estado do Turismo (SET), que declarou a incompatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo DR 11/91, de 21 de Março, do projecto de Unidade Hoteleira, em Lagos, ..., Processo HT-8135, da Direcção Geral do Turismo, aprovado por despacho de 30.01.91. Imputou ao acto recorrido vício de forma, por deficiente fundamentação, e, ainda, vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, revogação ilegal de licença de construção emitida pela Câmara de Lagos, revogação ilegal da declaração tácita de compatibilidade do referido projecto e violação do direito à propriedade privada e dos princípios constitucionais da confiança e da proporcionalidade e da não retroactividade das leis. 2. Responderam as entidades recorridas, a fls. 38 e segts e 44 e segts., respectivamente, sustentando ambas a rejeição do recurso, por irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado. Defende o SET, que este se limitou a declarar a caducidade dos direitos do recorrente, operada pelo DR 11/91, que aprovou o PROTAL, e a confirmar o acto administrativo, definidor da situação jurídica do recorrente, constante do art. 13 desse mesmo diploma legal. No mesmo sentido, sustenta o SEALOT que o acto recorrido apenas certifica a caducidade do direito do recorrente, operada pela publicação daquele DR 11/91. Defende, ainda, esta entidade que aquele acto assenta fundamentalmente na Informação n.º 563/94 do Gabinete do SEALOT, que o projecto de construção respeita a zona classificada, no PROTAL, como ‘imperativa’ de ‘Protecção dos Sistemas Aquíferos’, mostrando-se, assim, o mesmo acto devidamente fundamentado e verificados os pressupostos de aplicação do regime estabelecido no n.º 1 do art. 1 do DL 351/93. Pelo que era ilegal a declaração tácita de compatibilidade, implicitamente revogada, com esse fundamento, pelo acto recorrido. Por fim, e no sentido da demonstração da inexistência das inconstitucionalidades imputadas aquele DL 351/93 pelo recorrente, junta fotocópia de parecer de autoria do Prof. Jorge Miranda. Notificado para se pronunciar sobre a questão prévia de irrecorribilidade, suscitada nas respostas das entidades recorridas, o recorrente veio defender, a fls. 101, e segts., que o acto recorrido lesou os respectivos direitos e interesses protegidos, sendo, por isso, contenciosamente recorrível. 3. O representante do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, sobre a mesma questão prévia, emitiu parecer (fls. 106, ss.), no sentido de que não procede qualquer dos fundamentos, a propósito, invocados pelas recorridas, concluindo que o acto recorrido, proferido como decisão final do procedimento «instituído pelo DL 351/93 é acto lesivo e, para quem julgue operativa a terminologia da LPTA, acto definitivo e executório». O recorrido SEALOT requereu, a fl. 116, dos autos, a junção de relatório de averiguação sumária (Proc. 150.500.1.95), realizada pelos serviços da Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT), sobre a legalidade, designadamente, do licenciamento do projecto apresentado pelo recorrente e a respectiva compatibilidade com o PROTAL, no qual se afirma que, de acordo com este, o terreno a que respeita esse projecto está localizado em Zona de Atractivo Paisagístico. Notificado da junção de tal relatório, o recorrente veio sustentar que, em face do respectivo teor, deverá concluir-se pela existência de erro nos pressupostos de facto do acto recorrido, que se baseou em que o empreendimento projectado se situa em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos. Por despacho do Relator de fl. 139v., dos autos, foi relegado para final o conhecimento da questão prévia suscitada nas respostas das entidades recorridas. 4. O recorrente apresentou alegação (fl. 152, ss.), na qual formulou as seguintes conclusões: I. O acto recorrido enferma de vício de forma, por ser insuficiente, obscura, abstracta e contraditória a sua fundamentação; II. O despacho recorrido enferma de vício de forma, por ter omitido a audiência do interessado; III. O despacho recorrido enferma de vício de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, violando o disposto nos artigos 7º, 8º e 13º do D.R. 11/91; IV. O acto recorrido consubstancia uma revogação ilegal de declaração tácita de compatibilidade que se havia operado, violando o disposto nos artigos 138º, 140° e 141º do Código de Procedimento Administrativo; V. O despacho recorrido é ainda ilegal por consubstanciar uma forma de tutela não inspectiva. VI. O acto recorrido viola o princípio da proibição do excesso por impor ao Recorrente um sacrifício desproporcionado relativamente ao fim a prosseguir, quando nos termos do fundamento do próprio despacho apenas uma pequena posição do loteamento estaria abrangida pela reserva Ecológica Nacional pelo que bastaria declarar a incompatibilidade relativamente a essa parte do loteamento; VII. O D.L. n.º 351/93 é inconstitucional orgânica e materialmente: - por violação da reserva relativa da A.R.; - por violação do princípio da autonomia das autarquias; - por violação do princípio da irretroactividade da lei em matéria de direitos de natureza análoga a direito, liberdade e garantia; - por violação do princípio da proporcionalidade (prevendo nova causa de caducidade de actos administrativos válidos e por não prever indemnização por não confirmação de actos válidos). Contra-alegou, apenas, o SEALOT, sustentando, em resumo, o seguinte: - não é possível afirmar, com rigor, que o terreno em questão esteja situado em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos; - mesmo aceitando que o mesmo terreno se situa em Zona de Atractivo Paisagístico, a anulação do acto recorrido não poderia conduzir ao deferimento da pretensão do recorrente, que sempre teria de negar-se, face às disposições dos artigos 20 e 26 do PROTAL; - a legalidade do acto recorrido tem de aferir-se pelas disposições legais vigentes à data da sua prática, pelo que não procede a argumentação do recorrente, no sentido de que deveria ser revogado, por o projecto se situar em área urbana, segundo o Plano Director Municipal, posteriormente publicado; - o recorrente não faz prova de que, conforme invocou em resposta ao Relatório da IGAT, lhe foi concedida pela Câmara Municipal de Lagos prorrogação, para além de 04Nov.94, do prazo para apresentação dos cálculos de estabilidade. Pelo que, como consta desse relatório, caducou a licença de que era titular; - não deve conhecer-se, por extemporânea, da alegação de existência de vício de forma, por violação do art. 100 do Código do Procedimento Administrativo, por não serem as alegações o momento próprio para invocar ‘ex novo’ vícios do acto recorrido. 5. O Ex.mo magistrado do Ministério Público emitiu parecer final (fl. 172, ss.), no sentido de que o recurso não merece provimento, por não procederem os vícios imputados ao acto recorrido, pelas razões invocadas pela entidade recorrida, apoiadas na doutrina contida no parecer que fez juntar aos autos. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II - FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Com relevância para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto:, a) O recorrente é proprietário, juntamente com B... e C..., de um prédio rústico, composto de terra de semeadura e uma casa em ruínas, no ..., freguesia de São Sebastião, concelho de Lagos, inscrito na respectiva matriz sob o artigo dois, Secção T e descrito na Conservatória do Registo Predial de Lagos, sob o n.º 16050. b) Em 30.01.91, com base em parecer (n.º 23/91) nesse sentido emitido pelos serviços da Divisão de Projectos de Instalações Turísticas da Direcção de Serviços de Equipamentos da Direcção Geral do Turismo, o Director Geral do Turismo aprovou o projecto, apresentado pelo recorrente, de instalação, naquele prédio, de um Hotel Apartamento (cfr. fl. 16/17, dos autos). c) Em 01.04.91, a Câmara Municipal de Lagos deliberou pela emissão de licença para construção desse mesmo estabelecimento hoteleiro (cfr. fl. 22, dos autos). d) Em 04.01.94, deu entrada, nos serviços da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, requerimento do recorrente para que, nos termos e para os efeitos do disposto no DL 351/93, de 07.10, lhe fosse «passada a confirmação da compatibilidade de uso, ocupação e transformação do solo para a construção de um Aparthotel na ... - Lagos, conforme projecto devidamente aprovado pela Direcção Geral do Turismo e pela Câmara Municipal de Lagos e que se encontra em fase de licenciamento» (cfr. fl. 32, do processo instrutor (PI) apenso). e) Em 02.05.94, foi elaborada, na Direcção Geral do Turismo (cfr. fl. 5/6 do PI), a seguinte Informação de Serviço n.º 385/94 D.S.E./D./O. Assunto: Certificado de Compatibilidade com o Plano Regional de Ordenamento do Território Decreto-Lei 351/93-Processo 108.182/94-Ofício n. º 1743 SEALOT de 94.02.11. Processo: HT-8135 Requerente: A... Local: ... - Lagos O pedido em epígrafe foi analisado por estes serviços, tendo-se verificado o seguinte: 1. O projecto do estabelecimento hoteleiro inserido no loteamento em causa, foi aprovado através do parecer n.º 23/91 de 28 de Janeiro, tendo sido comunicada a aprovação das condicionantes transmitidas no citado parecer, através do ofício n.º 28420 de 91.11.04. 2. Nada mais constando do processo, considera-se o citado projecto como aprovado. 3. Nesta conformidade, nada há a opor ao pedido para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de Outubro. À consideração superior. Lisboa, 2 de Maio de 1994 A Jurista O Técnico Assinatura Assinatura (...) (...) f) Sobre a informação transcrita em e), ao Subdirector-Geral do Turismo, em substituição da Directora-Geral do Turismo, exarou o seguinte despacho: À consideração do Senhor Secretário de Estado do Turismo, com parecer de concordância quanto á emissão de certificado de compatibilidade. 94.05.05 g) Após o que, sobre a mesma informação, o SET proferiu o seguinte despacho: Concordo. À SEALOT ... 5.5.94 h) Em 11.05.94, sobre o requerimento ali apresentado pelo recorrente, foi elaborada, na CCRA, a Informação n.º 683/DROT-94, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, constante de fl. 3 do processo instrutor apenso, e da qual consta a seguinte CONCLUSÃO: Em 26Jan94 foram pedidos ao requerente elementos para instrução do processo, não tendo sido dada satisfação ao pedido até esta data. Em deslocação efectuada ao local do empreendimento constatou-se não haverem trabalhos executados. Nesta situação e face à sua localização em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos (art. 13° do DReg 11/91) considera-se que o terreno tem capacidade de uso defendida pelo que tal acção iria causar deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas. A construção da unidade hoteleira é inadequada e está desinserida uma vez que não se localiza nas zonas de ocupação turística previstas no PROT, pelo que nos termos do Art.º 26° do já referido Decreto-Regulamentar iria contribuir para a edificação dispersa. Assim, entende-se que a construção é incompatível com o PROT-Algarve nos termos e para os efeitos do previsto no n.º 1 do Art.º 1º do DL 351/93 de 7 de Outubro. DATA: 94/05/11 O Técnico, (Assinatura) i) Em 20.06.94, foi elaborada, no Gabinete do SEALOT (vd. fl. 15/16, do PI), a seguinte INFORMAÇÃO N.º 563/94 PROCESSO N.º 108.192/94 ASSUNTO: CONFIRMAÇÃO DE COMPATIBILIDADE - DEC.-LEI N.º 351/93 A... APROVAÇÃO PROJECTO UNIDADE HOTELEIRA, EM LAGOS/... – PROCº HT-8135, DA D.G.T. Com fundamento nas informações da Comissão de Coordenação da Região do Algarve n.º 683/DROT-94 e da Direcção Geral do Turismo n.º 385/94-DSE/DO, considera-se a Aprovação de Projecto referenciada em epígrafe não passível de obter confirmação da compatibilidade com as regras do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do Art. 1°, e do Art. 3°, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro. A pretensão localiza-se em Zona classificada, no PROTAL, como “Imperativa”, de “Protecção aos Sistemas Aquíferos”. O Art. 13°, do D.R. n.º 11/91, de 21/03, no seu n.º 1, estabelece que estas zonas “são constituídas por áreas em que, devido à natureza do solo, do substracto geológico e às condições de morfologia do terreno, a infiltração das águas apresenta condições favoráveis, contribuindo assim para a alimentação de aquíferos de significativa produtividade e com água de boa qualidade, e onde os mecanismos de purificação hídricos do solo e do subsolo não asseguram uma protecção eficaz”. O n.º 2, do mesmo Artigo, do citado Decreto Regulamentar, dispõe que nestas áreas “é proibido o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas, designadamente: ... b) Realização de obras de que resulte a impermeabilização de grandes superfícies de solo; c) Actividades que impliquem o lançamento de efluentes que, pelo seu vulto ou natureza, envolvam risco de contaminação. Considera-se que a pretensão em causa é susceptível de contribuir negativamente para as duas situações acima elencadas. Por outro lado, o terreno onde se insere a proposta de ocupação não se enquadra em nenhum PMOT, nem, consequentemente, no regime das “áreas de Potencial Turístico” do PROTAL (Art.º 23º, do D.R. n.º 11/91 ). Acresce que não se verificam os pressupostos previstos no n.º 4, do Art.º 1° do D.L. n.º 351/93, de 7/10, uma vez que ainda não foram iniciadas quaisquer obras no terreno, apesar da Aprovação condicionada do Projecto, por parte da Direcção Geral do Turismo, ter sido comunicada ao requerente em Novembro de 1991. Pelo acima exposto, entende-se que a pretensão em causa deve ser considerada incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL. j) Em 20.06.94, foi proferido, pelo SEALOT e SET, o seguinte despacho (vd. fl. 17/18, do PI): - DECRETO-LEI N.º 351/93, DE 7 DE OUTUBRO - COMPATIBILIDADE COM AS REGRAS DE USO, OCUPAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DO SOLO CONSTANTES DE PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO REQUERENTE: A... PROCESSO: SEALOT N.º 108.182/94. Aprovação do Projecto de uma Unidade Hoteleira, no Município de Lagos, Processo HT-8135, da Direcção Geral do Turismo. • Não havendo lugar à audiência dos interessados, uma vez que pode comprometer o efeito útil das decisão, de acordo com o Art.º 103°, n.º 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo; • Com os fundamentos constantes da Informação n.º 563/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, e da Informação de Serviço n.º 385/94-DSE/DO, da Direcção Geral do Turismo; • Ao abrigo dos Despachos de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território n.º 61/93, publicado no Diário da República n.º 272, II Série, de 1993.11.20 e do Ministro do Comércio e Turismo n.º 1204, publicado no Diário da República n.º 1, II Série, de 1994.01.03; • Nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, DECLARA-SE A INCOMPATIBILIDADE da Aprovação do projecto atrás referenciada, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março. Lisboa, 20 de Junho de 1994 O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Assinatura (...) O SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO Assinatura (...) k) Em cumprimento de determinação, de 29.05.95, do SEALOT, os serviços da Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT) realizaram, nos dias 10 a 17 do mês de Julho de 1995, ‘averiguação sumária’ sobre a legalidade e compatibilização com o PROTAL de três actos de licenciamento da Câmara de Lagos, entre os quais o requerido pelo recorrente para o referenciado empreendimento hoteleiro. l) Sobre este licenciamento, consta do relatório dessa averiguação sumária, elaborado em 17.07.95, por dois inspectores da IGAT (vd. fls. 128, ss., dos autos): (...) 2.2.2. Quanto à sua inserção em instrumentos de ordenamento do território 1. Para o terreno em causa, previa o PP da Zona Desportiva, Campo da Feira, Parque Urbano e Áreas Habitacionais Limítrofes (registo DGOTDU n.º 05.08.07.06.701.91) a sua ocupação (parcela H) com unidades hoteleiras. (vd. docs. fls. 150) 2. Mais tarde, o Dec. Reg. 11/91 (PROTAL) inscreve o terreno em causa em Zona de Atractivo Paisagístico, não sendo permitidas acções que destruam os elementos de valorização cénica ou alterem as formas de relevo existentes (art.º 20º). (vd. docs. fls.20 e 21) 3. Ao nível com PDM, de publicação recente, e de acordo com a carta de fls. 22 e 23 o terreno, ainda no seu estado natural, passou a integrar a Zona Urbana de Lagos. (...) 4. CONCLUSÕES Em face dos anteriores desenvolvimentos, extrair-se-ão, de forma necessária, as seguintes conclusões: (...) 6ª Em colaboração com o técnico municipal, Sr. Arqº ..., logrou-se concluir que, face à carta de ordenamento n.º l do PROTAL, a propriedade em questão situa-se em Zona de Atractivo Paisagístico (art.º 20º). Todavia, (Rel. fls. 12) 7ª Em termos de localização na carta do zonamento do PDM, os terrenos integram-se hoje na Zona Urbana de Lagos. (Rel. fls. 12) 8ª Não se iniciaram, na propriedade, quaisquer acções que destruíssem os elementos de valorização cénica ou alterassem as formas de relevo existentes, encontrando-se o terreno no seu estado natural. (...) m) O objecto do recurso contencioso é constituído pelo despacho conjunto, de 20.06.94, indicado supra em j). O DIREITO 1. Começaremos por conhecer da questão prévia suscitada pelas entidades recorridas, da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, por ser meramente declarativo da caducidade e se limitar a confirmar um acto anterior, consubstanciado em norma do DR 11/91, de 21.03. No caso em apreço, não se está perante um acto meramente declarativo, pois que revoga um deferimento tácito anterior, esse sim, de carácter confirmativo.1 (Vd., perante situação semelhante, o acórdão de 03.10.01-R.° 36037.) De qualquer forma, as questões da recorribilidade de actos declarativos do tipo referido pelas autoridades recorridas têm sido apreciadas, frequentemente, por este Supremo Tribunal, que tem vindo a decidir, uniformemente, pela recorribilidade de tais actos. 2 (Vd., por mais recentes, os acórdãos de 03.10.01-Rº 36.037 e de 30.01.02-Rº 35735.) Como se refere no acórdão de 01.06.95, proferido no Rº 35464, publicado em Apêndice ao Diário da República, de 20.01.98, pág. 4911 e segts, O n.º 1 do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, veio dispor que «as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território», sendo a confirmação dessa compatibilidade feita, conforme o n.º 2 do mesmo preceito, por despacho ministerial, com o efeito de se entender, na expressão do n.º 3 imediato, «que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º l não caducaram», isto é, que subsistem por conformes à nova lei. Este novo regime legal veio, no fundo, a ferir de ilegalidade superveniente direitos já subjectivados mas ainda não exercidos pelo início e desenvolvimento normal da obra, em matérias de loteamento, urbanização e construção desde que as concretas situações subjacentes sejam incompatíveis com o correspondente plano regional de ordenamento do território. Daí que tal incompatibilidade, ao contrário do alegado pela autoridade recorrida, não funcione ope legis, uma vez que - sem embargo de a licença relativa a obra na situação prevista no art.º 1° do Decreto-Lei n.º 351/93 caducar por outra causa, a inobservância do prazo fixado no n.º1 do art.º 2° do mesmo diploma para a dedução do pedido - implica a apreciação de cada situação concreta, quer quanto à sua subsunção ao novo ordenamento legal quer quanto ao início e desenvolvimento das obras licenciadas, mediante o despacho ministerial previsto no atrás referido n.º 2 do art.º 1º daquele Decreto-Lei. Isso mesmo aceita, aliás, o preâmbulo do diploma quando, depois de reconhecer o dever do Governo de «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», expressamente proclama que «a instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» - avaliação casuística e correlativa definição que não se compadecem com a pretendida actuação autónoma da lei. Assim, o despacho ministerial, de confirmação ou não da compatibilidade de licenças, já legalmente tituladas, em matérias de loteamento ou de obras de urbanização e construção, com as novas regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, envolve a reapreciação da situação de facto inerente ao direito em causa à luz daquelas novas regras, para o efeito de se concluir em termos decisórios pela subsistência ou não dessas licenças, consoante a sua conformidade ou não com essas novas regras legais e se tirar os respectivos efeitos. Não se trata, pois, como pretende a autoridade recorrida, de uma certidão, que é um simples documento que, por teor ou por extracto, reproduz o conteúdo de outro (cf. arts. 383° e segs. do Código Civil), mas sim de uma decisão do Governo, através do ministro ou ministros competentes, que, respeitando o direito já integrado na esfera jurídica de um administrado mas posto em causa pela lei nova, estatui autoritariamente, por aplicação dessas outras normas de direito público e em razão das quais é inovador, sobre essa concreta situação e que, por isso mesmo, não pode furtar-se à apreciação da sua legalidade. É, pois, um acto administrativo, tal como, aliás, o define o art.º 120º do Cód. de Proced. Adm., que, quando lesivo dos direitos do seu destinatário, este tem o direito, constitucionalmente garantido, de impugnar na via contenciosa (art.º 268º, n.º 4, da Const. da Rep.). O acto recorrido culminou o procedimento iniciado com o requerimento do recorrente, no qual solicitou a confirmação da construção do referido hotel com as normas do DL 351/93. E traduziu-se na denegação dessa pretensão do recorrente. Pelo que não poderá negar-se-lhe o direito de ver contenciosamente de tal decisão. Por outro lado, os actos de objecto e efeitos meramente declarativos da (in)existência de direitos ou situações jurídicas, por provirem da Administração Pública, dão a tais direitos e situações consistência e valor jurídico adicionais e por consequência, uma força jurídica inovadora, com reflexos directos na esfera jurídica dos particulares interessados, sendo passíveis, por isso, de recurso contencioso. 3 (Vd. ac. de 03. 10.0 1 (R° 36037) e de 30.01.02 {R° 35735) e, na doutrina. M. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 554.) Para além disso, importa notar que o acto contenciosamente impugnado, além de declarar a incompatibilidade, consubstancia a revogação do anterior deferimento tácito do pedido de declaração de compatibilidade formulado pelo recorrente, com directa repercussão na esfera jurídica deste, não podendo deixar de haver-se como contenciosamente recorrível, à luz do art. 268, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP). 4 (Vd., neste sentido, o citado acórdão de 03.10.01, onde se anotam diversos outros acórdãos, nos quais se decidiu igualmente pela recorribilidade dos actos deste tipo.) Assim, improcede a questão prévia suscitada pelas entidades recorridas. Passemos, então, ao conhecimento do mérito do recurso. 2. Em conformidade com o disposto no art. 57, n.º 1 da LPTA, começaremos por conhecer do vício que o recorrente imputa ao acto recorrido, por alegada violação dos princípios a segurança jurídica e da confiança, ao eliminar direito adquirido face ao regime legal em vigor na data da prática desse acto, o que gera, segundo o recorrente, a respectiva nulidade. Tal alegação prende-se, afinal, com o que alega o recorrente, no sentido de que o DL 351/93, aplicado ao acto recorrido, é também materialmente inconstitucional, por violação do princípio da irretroactividade da lei em matéria de direitos, liberdades e garantias, consagrado nos arts. 17 e 18, n.º 3 da CRP. Segundo a alegação do recorrente, a inconstitucionalidade material e orgânica desse diploma legal traduzir-se-ia, ainda, em violação da reserva relativa da AR; violação do princípio da autonomia das autarquias; e violação do princípio da proporcionalidade (prevendo nova causa de caducidade de actos administrativos válidos e por não prever indemnização por não confirmação de actos válidos) – Concl. VIII. Ora, a questão da inconstitucionalidade do DL 351/93 foi já repetidamente tratada na jurisprudência, designadamente, do Pleno desta 1ª Secção5 (Ac. do Pleno de 5.07.01 - Rº 35751, de 19.06.01 – Rº 35197 e de 12.12.01-Rº 34891.), que tem reiteradamente decidido no sentido da inexistência das inconstitucionalidades como as que agora o recorrente também imputa ao referido diploma legal. Também o Tribunal Constitucional se pronunciou, em diferentes ocasiões, no sentido de que não se verifica inconstitucionalidade orgânica ou material do mesmo DL 351/93. 6 Vd. ac. n.º 329/99, de 02.06 (DR, n.º 167, de 20.07.99) e n.º 519/99, de 22.09.99 (DR, n.º 263, de 11.11.99). É esse entendimento da referida jurisprudência deste Supremo Tribunal, igualmente seguida, como se referiu, pelo Tribunal Constitucional, que agora se reitera. Assim, conclui-se pela improcedência da alegação do recorrente, no que respeita desde logo, à pretendida violação do princípio da irretroactividade da lei. Como se afirma no acórdão do Tribunal constitucional n.º 517/99, O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artigo 17 da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão n.º 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada. Simplesmente, como se escreveu no mencionado Acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub judicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o ‘interesse geral’ (cf. o artigo 61, n.º 1, da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território’ (cf. o artigo 9º, alínea e), da Constituição)». As normas sub judicio não violam, pois o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos - e, assim, as normas dos artigos 61, n.º 1 e 18º , n.º 3 (ex vi do art. 17), da Constituição. Por outro lado, e sendo que nos situamos, no caso, fora dos domínios penal, fiscal e das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, as normas dos arts. 1 , 2 e 3 do citado DL 351/93, ao condicionarem a execução de projectos de construção de edificações e empreendimentos turísticos aprovados à confirmação da respectiva compatibilidade ‘com as regras de uso, ocupação e transformação do solo’ constantes de plano de ordenamento do território posterior, só seriam violadores dos invocados princípios da segurança jurídica e da confiança, ínsitos na ideia de estado de direito democrático, se a mutação que, dessa forma, introduziram na ordem jurídica se apresentasse como uma retroactividade intolerável, que afectasse de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos. Ora, como refere o citado acórdão do Pleno de 19.06.01, as soluções contidas nas normas desses artigos do DL 351/93 têm a sustentá-las um interesse público de grande relevância, que é o de um correcto ordenamento do território, que constitui justificação bastante para os condicionamentos estabelecidos nessas mesmas normas legais. Neste sentido se conclui, também, no citado acórdão n.º 517/99 do Tribunal Constitucional. Improcede, pois, a alegação de violação dos referidos princípios da segurança jurídica e da confiança. Igualmente improcedente é a alegação de inconstitucionalidade orgânica de que padeceria o referido DL 351/93, por dispor sobre matéria incluída no âmbito das autarquias locais (art. 168, n.º 1, al. s) da CRP, versão de 89). Como se concluiu no já citado acórdão do Pleno de 19.06.01, não se verifica tal inconstitucionalidade, «uma vez poder o Governo através do DL 351/93 condicionar a eficácia das licenças urbanísticas concedidas sem necessidade de autorização parlamentar, pois se tratou de executar um princípio definido pela Assembleia da República da política de ordenamento do território - o princípio da prevalência dos planos de ordenamento regional do território sobre os planos municipais». Por outro lado, diversamente do que conclui a alegação do recorrente, o DL nº 351/93 não veio estabelecer qualquer regime de tutela não inspectiva (preventiva ou correctiva) sobre as autarquias locais, mas sim regular a forma de exercício do poder destas, fixando novas regras de legalidade a que as mesmas autarquias estão sujeitas, na prática dos actos da sua competência, exigindo, para o efeito, uma formalidade da competência do Governo, por imperativos de salvaguarda de interesses que ao Governo cabe acautelar e defender (ac. TC n.º 517/99). Não se trata de um controlo ou tutela do próprio acto da autarquia, mas sim da previsão legal de que, para a prática de um determinado acto de licenciamento, se impõe determinada formalidade, a aludida declaração de compatibilidade, da competência do Governo (ac. do Pleno, de 12.12.01-Rº 34981). Em matéria de inconstitucionalidades, improcede, por fim, a alegação de que tais normas violam os princípios da proporcionalidade e da justa indemnização. Pois que, na situação sub judice, é manifesto que os interesses que o legislador quis proteger correspondem a valores de fundamental relevo e interesse público, de idêntica ou superior dignidade, relativamente à dos interesses necessariamente sacrificados. Daí que a intervenção legislativa não seja desproporcionada, excessiva ou intolerável, em razão dos princípios e interesses que constituem o fundamento da sua previsão (ac. do Pleno, de 12.12.01 – Rº 34981). Sendo que menos se justifica, ainda, falar de violação do princípio da proporcionalidade, face ao estabelecido no n.º 4 7 (Artigo 1° (...) 4 - Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano.) do art. 1 do DL 351/93, para efeitos de reconhecimento de compatibilidade das licenças já concedidas com os planos regionais. E também se não verifica a alegada violação do princípio da justa indemnização, pois que aquelas normas legais não afastam que o particular reclame do Estado uma indemnização por facto de órgão seu, nos termos gerais (DL 48051, de 21/11/67), verificados que sejam os respectivos pressupostos legais, afastando assim, do mesmo passo, qualquer desigualdade com os demais cidadãos (ac. do Pleno, de 19.06.01, citado). 3. Quanto aos vícios próprios do acto recorrido, não dependentes de juízo sobre inconstitucionalidades do DL 351/93, o recorrente imputa-lhes, na respectiva alegação, os de forma, por deficiente fundamentação e omissão do dever de audiência, e de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito e ilegal revogação de declaração tácita de compatibilidade e de acto constitutivo de direitos contido na deliberação que aprovou a emissão do alvará de licença de construção. Em conformidade com o preceituado no já referido art. 57 da LPTA, começaremos por conhecer do vício de violação de lei referido em primeiro lugar nas conclusões da alegação, ou seja, o de erro nos pressupostos do acto recorrido. Alega o recorrente, a este propósito, que o acto recorrido se baseou erroneamente em que o projecto aprovado se localiza em zona classificada no PROTAL como ‘imperativa’ de protecção aos sistemas aquíferos, sendo que o mesmo projecto se localiza em área urbana, não se lhe podendo aplicar, por isso, o regime legal daquelas zonas de protecção. Pelo que se verifica erro nos pressupostos de facto e de direito, com violação dos arts. 7, 8 e 13 do DR 11/91, de 21.03. Vejamos, pois. O acto recorrido declarou a incompatibilidade da aprovação do projecto de construção do recorrente com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março, invocando, para tal, “os fundamentos da Informação n.º 563/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, e da Informação de Serviço n.º 385/94, da Direcção-Geral do Turismo” (vd. al. j), da matéria de facto). Certo é, porém, que esta última informação é no sentido contrário ao da declaração contida no acto recorrido (vd. alínea e) , da matéria de facto). Só aquela Informação n.º 563/94 conclui no sentido de que a pretensão do recorrente deveria ser considerada incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL. Conclusão que se baseia na afirmação de que «a pretensão localiza-se em Zona Classificada, no PROTAL, como “Imperativa”, de “Protecção aos Sistemas Aquíferos” e, ainda, na consideração de que a execução do projecto em causa é susceptível de contrariar o disposto no n.º 2 do art. 13° do DR 11/91, que proíbe nessas zonas de protecção a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente, designadamente através da impermeabilização de grandes superfícies de solo (al. b)) e de actividades que impliquem o lançamento al. i), da matéria de facto). São, pois, estes os fundamentos do acto recorrido. Logo na petição de recurso a recorrente invocou a existência de tal vício, afirmando aí (n.º 27) que o acto impugnado «enferma de erro de facto, porque da realização da obra resulta uma reduzida impermeabilização da superfície do solo - 0,20 relativamente à área total da propriedade - havendo ainda que ter em conta que esta ocupação se realiza em substituição parcial da ocupação existente (doc. n.º 1)». Na alegação final, insiste na invocação desse vício, cuja existência afirma que se torna inquestionável, em face dos elementos posteriormente trazidos aos autos pelo próprio recorrido SEALOT e constantes do relatório da averiguação realizada, a partir de 10.07.95, pelos serviços da IGAT (fl. 116, ss.). E, com efeito, dessa averiguação, realizada para apuramento da compatibilidade do projecto com o PROTAL, conclui-se que este «inscreve o terreno em Zona de Atractivo Paisagístico» - vd. alíneas k) e l), da matéria de facto. Perante o que o recorrido SEALOT alega que o terreno em questão se situa «precisamente na fronteira entre duas zonas». E que, «dada a escala das cartas do PROTAL, não é possível afirmar, com o maior dos rigores, que se trate expressamente de terreno que abranja apenas uma Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos». «No entanto - acrescenta - entendeu e continua a entender o serviço com competência para dar parecer sobre a localização do empreendimento - a Comissão de Coordenação da Região do Algarve - que o mesmo se deve considerar incluído em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos, não abrangendo uma Zona de Atractivo Paisagístico». Ora, como se verifica pela análise do processo instrutor apenso, este entendimento baseia-se simplesmente em informação (n.° 683/DROT/94) de um técnico da CCRA, de cuja formação ou habilitação profissional não existe qualquer referência, que, a propósito, se limita a referir que o terreno se localiza «em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos (Art. 13° do DReg 11/91)», sem especificar como alcançou tal conclusão - vd. alínea h ), da matéria de facto). Em contrapartida, a conclusão de que o mesmo terreno se localiza, diversamente, em Zona de Atractivo Paisagístico, afirmada no relatório dos inspectores da IGAT, cuja intervenção ocorreu por determinação do próprio SEALOT e com o objectivo, como já se referiu, de averiguar da compatibilidade do projecto em causa com o PROTAL, resultou das diligências que efectuaram com a colaboração de arquitecto municipal e ‘face à carta n.º 1 do PROTAL’ ( fl. 134, dos autos). Pelo que deve dar-se primazia a estes elementos, concluindo-se que o terreno se localiza em Zona de Atractivo Paisagístico e não, como se considerou no acto impugnado, em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos. Pelo que procede a alegação do recorrente de que esse mesmo acto padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto. O erro de que o terreno se localizava numa destas zonas de protecção determinou, por sua vez, a convocação, pelo acto recorrido, do disposto no art. 13 8 (Artigo 13º (Zonas de protecção aos sistemas aquíferos) 1 – As zonas de protecção aos sistemas aquíferos a que se refere alínea a) do n.º 4 do artigo 7º, são constituídas por áreas em que, devido à natureza do solo e do substracto geológico e às condições de morfologia do terreno, a infiltração das águas apresenta condições favoráveis, contribuindo assim para alimentação de aquíferos de significativa produtividade e com água de boa qualidade e onde os mecanismos de purificação hídrica do solo e do subsolo não asseguram uma protecção eficaz. 2- Sem prejuízo do disposto no artigo 23º, nas zonas referidas no número anterior é proibido o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas, designadamente: a) Utilização de produtos químicos e orgânicos, em especial fertilizantes azotados e pesticidas, mesmo que para fins agrícolas; b) A realização de obras de que resulte a impermeabilização de grandes superfícies de solo; c) Actividades que impliquem o lançamento de efluentes que, pelo seu vulto ou natureza, envolvam risco de contaminação.) do DR 11/91, sendo que, por se localizar aquele em zona de atractivo paisagístico, a apreciação e decisão do pedido do recorrente deveria passar pela interpretação e aplicação do art. 20 9 (Artigo 20º (Zonas de atractivo paisagístico) 1 – As zonas de atractivo paisagístico, a que se refere a alínea g) do n.º 4 do artigo 7º, são constituídas por áreas que, pela sua diversidade cultural, pelos seus elementos de valorização cénica, pela diversidade de relevo, pelas suas condições de visualização ou presença de elementos de interesse patrimonial natural ou de construção, oferecem recursos panorâmicos dignos de protecção. 2 – Nestas zonas não podem ser autorizadas nem previstas acções que destruam os elementos de valorização cénica ou alterem as formas de relevo existentes.) do mesmo diploma legal. Assim, por ter feito aplicação daquele art. 13 fora da respectiva previsão, ao acto recorrido enferma também de erro nos pressupostos de direito (vd. ac. de 24.04.91 – Rº 26692, in Ap. DR de 15.09.95, 2271). E não se diga, como na alegação do recorrido SEALOT, que a anulação do acto recorrido com fundamento na existência desse erro de facto «não poderia nunca conduzir ao deferimento da pretensão do Recorrente». A relevância, para a apreciação e decisão dessa pretensão, da consideração da correcta localização do terreno face ao PROTAL, decorre, desde logo, da diversa definição e caracterização legal de cada uma das referidas zonas de Protecção aos Sistemas Aquíferos e de Atractivo Paisagístico, constantes dos citados arts. 13 e 20, respectivamente. Para além disso, embora ambas integrem o grupo de «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental», a primeira pertence ao subgrupo das zonas «imperativas», pertencendo a segunda ao subgrupo das zonas meramente «preferenciais» (art. 7, n.º 4, DR 11/91). Assim, a prática do acto recorrido isento do apontado, vício de erro nos pressupostos de facto e de direito, teria implicado a recolha e consideração de elementos diversos daqueles em que se baseou, sendo igualmente distinta a disciplina jurídica à luz da qual deveria conformar-se a decisão da Administração. Pelo que não poderá validamente afirmar-se que seria, nesse caso, o mesmo o sentido dessa decisão. Conclui-se, em suma, que o acto recorrido, por erro nos pressupostos de facto e de direito, enferma de vício de violação de lei, determinante da respectiva anulação. Com o que fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios próprios desse mesmo acto cuja existência vem alegada pelo recorrente. III - DECISÃO Nos termos expostos, acordam em a) indeferir a questão prévia suscitada pelas entidades recorridas; b) conceder provimento ao recurso, por erro nos pressupostos de facto e de direito, anulando o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 11 de Julho de 2002 Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Santos Botelho

Sumário

II- O referido DL n.º 351/93 não sofre de inconstitucionalidade orgânica ou material.

III- Enferma de erro nos pressupostos o despacho que declara a incompatibilidade com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado o plano regional de ordenamento do território do Algarve, aprovado pelo DR n.º 11/91, de 21.03, da aprovação de projecto de unidade hoteleira, com fundamento em que tal projecto se localiza em terreno classificado, nesse plano regional, como zona imperativa de protecção dos sistemas aquíferos, quando se prova que o mesmo terreno se localiza em zona preferencial de atractivo turístico.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. A..., casado, residente na Rua da ..., n.º ..., ... andar, sala ..., na cidade do Porto, interpôs recurso contencioso do despacho conjunto, de 20.06.94, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) e do Secretário de Estado do Turismo (SET), que declarou a incompatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo DR 11/91, de 21 de Março, do projecto de Unidade Hoteleira, em Lagos, ..., Processo HT-8135, da Direcção Geral do Turismo, aprovado por despacho de 30.01.91.

Imputou ao acto recorrido vício de forma, por deficiente fundamentação, e, ainda, vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, revogação ilegal de licença de construção emitida pela Câmara de Lagos, revogação ilegal da declaração tácita de compatibilidade do referido projecto e violação do direito à propriedade privada e dos princípios constitucionais da confiança e da proporcionalidade e da não retroactividade das leis.

2. Responderam as entidades recorridas, a fls. 38 e segts e 44 e segts., respectivamente, sustentando ambas a rejeição do recurso, por irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado.

Defende o SET, que este se limitou a declarar a caducidade dos direitos do recorrente, operada pelo DR 11/91, que aprovou o PROTAL, e a confirmar o acto administrativo, definidor da situação jurídica do recorrente, constante do art. 13 desse mesmo diploma legal.

No mesmo sentido, sustenta o SEALOT que o acto recorrido apenas certifica a caducidade do direito do recorrente, operada pela publicação daquele DR 11/91. Defende, ainda, esta entidade que aquele acto assenta fundamentalmente na Informação n.º 563/94 do Gabinete do SEALOT, que o projecto de construção respeita a zona classificada, no PROTAL, como ‘imperativa’ de ‘Protecção dos Sistemas Aquíferos’, mostrando-se, assim, o mesmo acto devidamente fundamentado e verificados os pressupostos de aplicação do regime estabelecido no n.º 1 do art. 1 do DL 351/93. Pelo que era ilegal a declaração tácita de compatibilidade, implicitamente revogada, com esse fundamento, pelo acto recorrido. Por fim, e no sentido da demonstração da inexistência das inconstitucionalidades imputadas aquele DL 351/93 pelo recorrente, junta fotocópia de parecer de autoria do Prof. Jorge Miranda.

Notificado para se pronunciar sobre a questão prévia de irrecorribilidade, suscitada nas respostas das entidades recorridas, o recorrente veio defender, a fls. 101, e segts., que o acto recorrido lesou os respectivos direitos e interesses protegidos, sendo, por isso, contenciosamente recorrível.

3. O representante do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, sobre a mesma questão prévia, emitiu parecer (fls. 106, ss.), no sentido de que não procede qualquer dos fundamentos, a propósito, invocados pelas recorridas, concluindo que o acto recorrido, proferido como decisão final do procedimento «instituído pelo DL 351/93 é acto lesivo e, para quem julgue operativa a terminologia da LPTA, acto definitivo e executório».

O recorrido SEALOT requereu, a fl. 116, dos autos, a junção de relatório de averiguação sumária (Proc. 150.500.1.95), realizada pelos serviços da Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT), sobre a legalidade, designadamente, do licenciamento do projecto apresentado pelo recorrente e a respectiva compatibilidade com o PROTAL, no qual se afirma que, de acordo com este, o terreno a que respeita esse projecto está localizado em Zona de Atractivo Paisagístico.

Notificado da junção de tal relatório, o recorrente veio sustentar que, em face do respectivo teor, deverá concluir-se pela existência de erro nos pressupostos de facto do acto recorrido, que se baseou em que o empreendimento projectado se situa em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos.

Por despacho do Relator de fl. 139v., dos autos, foi relegado para final o conhecimento da questão prévia suscitada nas respostas das entidades recorridas.

4. O recorrente apresentou alegação (fl. 152, ss.), na qual formulou as seguintes conclusões:

I. O acto recorrido enferma de vício de forma, por ser insuficiente, obscura, abstracta e contraditória a sua fundamentação;

II. O despacho recorrido enferma de vício de forma, por ter omitido a audiência do interessado;

III. O despacho recorrido enferma de vício de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, violando o disposto nos artigos 7º, 8º e 13º do D.R. 11/91;

IV. O acto recorrido consubstancia uma revogação ilegal de declaração tácita de compatibilidade que se havia operado, violando o disposto nos artigos 138º, 140° e 141º do Código de Procedimento Administrativo;

V. O despacho recorrido é ainda ilegal por consubstanciar uma forma de tutela não inspectiva.

VI. O acto recorrido viola o princípio da proibição do excesso por impor ao Recorrente um sacrifício desproporcionado relativamente ao fim a prosseguir, quando nos termos do fundamento do próprio despacho apenas uma pequena posição do loteamento estaria abrangida pela reserva Ecológica Nacional pelo que bastaria declarar a incompatibilidade relativamente a essa parte do loteamento;

VII. O D.L. n.º 351/93 é inconstitucional orgânica e materialmente:

- por violação da reserva relativa da A.R.;

- por violação do princípio da autonomia das autarquias;

- por violação do princípio da irretroactividade da lei em matéria de direitos de natureza análoga a direito, liberdade e garantia;

- por violação do princípio da proporcionalidade (prevendo nova causa de caducidade de actos administrativos válidos e por não prever indemnização por não confirmação de actos válidos).

Contra-alegou, apenas, o SEALOT, sustentando, em resumo, o seguinte:

- não é possível afirmar, com rigor, que o terreno em questão esteja situado em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos;

- mesmo aceitando que o mesmo terreno se situa em Zona de Atractivo Paisagístico, a anulação do acto recorrido não poderia conduzir ao deferimento da pretensão do recorrente, que sempre teria de negar-se, face às disposições dos artigos 20 e 26 do PROTAL;

- a legalidade do acto recorrido tem de aferir-se pelas disposições legais vigentes à data da sua prática, pelo que não procede a argumentação do recorrente, no sentido de que deveria ser revogado, por o projecto se situar em área urbana, segundo o Plano Director Municipal, posteriormente publicado;

- o recorrente não faz prova de que, conforme invocou em resposta ao Relatório da IGAT, lhe foi concedida pela Câmara Municipal de Lagos prorrogação, para além de 04Nov.94, do prazo para apresentação dos cálculos de estabilidade. Pelo que, como consta desse relatório, caducou a licença de que era titular;

- não deve conhecer-se, por extemporânea, da alegação de existência de vício de forma, por violação do art. 100 do Código do Procedimento Administrativo, por não serem as alegações o momento próprio para invocar ‘ex novo’ vícios do acto recorrido.

5. O Ex.mo magistrado do Ministério Público emitiu parecer final (fl. 172, ss.), no sentido de que o recurso não merece provimento, por não procederem os vícios imputados ao acto recorrido, pelas razões invocadas pela entidade recorrida, apoiadas na doutrina contida no parecer que fez juntar aos autos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

OS FACTOS

Com relevância para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto:,

a) O recorrente é proprietário, juntamente com B... e C..., de um prédio rústico, composto de terra de semeadura e uma casa em ruínas, no ..., freguesia de São Sebastião, concelho de Lagos, inscrito na respectiva matriz sob o artigo dois, Secção T e descrito na Conservatória do Registo Predial de Lagos, sob o n.º 16050.

b) Em 30.01.91, com base em parecer (n.º 23/91) nesse sentido emitido pelos serviços da Divisão de Projectos de Instalações Turísticas da Direcção de Serviços de Equipamentos da Direcção Geral do Turismo, o Director Geral do Turismo aprovou o projecto, apresentado pelo recorrente, de instalação, naquele prédio, de um Hotel Apartamento (cfr. fl. 16/17, dos autos).

c) Em 01.04.91, a Câmara Municipal de Lagos deliberou pela emissão de licença para construção desse mesmo estabelecimento hoteleiro (cfr. fl. 22, dos autos).

d) Em 04.01.94, deu entrada, nos serviços da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, requerimento do recorrente para que, nos termos e para os efeitos do disposto no DL 351/93, de 07.10, lhe fosse «passada a confirmação da compatibilidade de uso, ocupação e transformação do solo para a construção de um Aparthotel na ... - Lagos, conforme projecto devidamente aprovado pela Direcção Geral do Turismo e pela Câmara Municipal de Lagos e que se encontra em fase de licenciamento» (cfr. fl. 32, do processo instrutor (PI) apenso).

e) Em 02.05.94, foi elaborada, na Direcção Geral do Turismo (cfr. fl. 5/6 do PI), a seguinte

Informação de Serviço n.º 385/94 D.S.E./D./O.

Assunto: Certificado de Compatibilidade com o Plano Regional de Ordenamento do Território

Decreto-Lei 351/93-Processo 108.182/94-Ofício n. º 1743 SEALOT de 94.02.11.

Processo: HT-8135

Requerente: A

Local: ... - Lagos

O pedido em epígrafe foi analisado por estes serviços, tendo-se verificado o seguinte:

1. O projecto do estabelecimento hoteleiro inserido no loteamento em causa, foi aprovado através do parecer n.º 23/91 de 28 de Janeiro, tendo sido comunicada a aprovação das condicionantes transmitidas no citado parecer, através do ofício n.º 28420 de 91.11.04.

2. Nada mais constando do processo, considera-se o citado projecto como aprovado.

3. Nesta conformidade, nada há a opor ao pedido para efeitos do disposto no

Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de Outubro.

À consideração superior.

Lisboa, 2 de Maio de 1994

A Jurista O Técnico

Assinatura Assinatura

(...) (...)

f) Sobre a informação transcrita em e), ao Subdirector-Geral do Turismo, em substituição da Directora-Geral do Turismo, exarou o seguinte despacho:

À consideração do Senhor Secretário de Estado do Turismo, com parecer de concordância quanto á emissão de certificado de compatibilidade.

94.05. 05

g) Após o que, sobre a mesma informação, o SET proferiu o seguinte despacho:

Concordo.

À SEALOT

5.5. 94

h) Em 11.05.94, sobre o requerimento ali apresentado pelo recorrente, foi elaborada, na CCRA, a Informação n.º 683/DROT-94, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, constante de fl. 3 do processo instrutor apenso, e da qual consta a seguinte

CONCLUSÃO: Em 26Jan94 foram pedidos ao requerente elementos para instrução do processo, não tendo sido dada satisfação ao pedido até esta data. Em deslocação efectuada ao local do empreendimento constatou-se não haverem trabalhos executados. Nesta situação e face à sua localização em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos (art. 13° do DReg 11/91) considera-se que o terreno tem capacidade de uso defendida pelo que tal acção iria causar deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas. A construção da unidade hoteleira é inadequada e está desinserida uma vez que não se localiza nas zonas de ocupação turística previstas no PROT, pelo que nos termos do Art.º 26° do já referido Decreto-Regulamentar iria contribuir para a edificação dispersa.

Assim, entende-se que a construção é incompatível com o PROT-Algarve nos termos e para os efeitos do previsto no n.º 1 do Art.º 1º do DL 351/93 de 7 de Outubro.

DATA: 94/05/11

O Técnico, (Assinatura)

i) Em 20.06.94, foi elaborada, no Gabinete do SEALOT (vd. fl. 15/16, do PI), a seguinte

INFORMAÇÃO N.º 563/94

PROCESSO N.º 108.192/94

ASSUNTO: CONFIRMAÇÃO DE COMPATIBILIDADE - DEC.-LEI N.º 351/93

APROVAÇÃO PROJECTO UNIDADE HOTELEIRA,

EM LAGOS/... – PROCº HT-8135, DA D.G.T.

Com fundamento nas informações da Comissão de Coordenação da Região do Algarve n.º 683/DROT-94 e da Direcção Geral do Turismo n.º 385/94-DSE/DO, considera-se a Aprovação de Projecto referenciada em epígrafe não passível de obter confirmação da compatibilidade com as regras do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do Art. 1°, e do Art. 3°, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro.

A pretensão localiza-se em Zona classificada, no PROTAL, como “Imperativa”, de “Protecção aos Sistemas Aquíferos”. O Art. 13°, do D.R. n.º 11/91, de 21/03, no seu n.º 1, estabelece que estas zonas “são constituídas por áreas em que, devido à natureza do solo, do substracto geológico e às condições de morfologia do terreno, a infiltração das águas apresenta condições favoráveis, contribuindo assim para a alimentação de aquíferos de significativa produtividade e com água de boa qualidade, e onde os mecanismos de purificação hídricos do solo e do subsolo não asseguram uma protecção eficaz”.

O n.º 2, do mesmo Artigo, do citado Decreto Regulamentar, dispõe que nestas áreas “é proibido o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas, designadamente:

b) Realização de obras de que resulte a impermeabilização de grandes superfícies de solo;

c) Actividades que impliquem o lançamento de efluentes que, pelo seu vulto ou natureza, envolvam risco de contaminação.

Considera-se que a pretensão em causa é susceptível de contribuir negativamente para as duas situações acima elencadas.

Por outro lado, o terreno onde se insere a proposta de ocupação não se enquadra em nenhum PMOT, nem, consequentemente, no regime das “áreas de Potencial Turístico” do PROTAL (Art.º 23º, do D.R. n.º 11/91 ).

Acresce que não se verificam os pressupostos previstos no n.º 4, do Art.º 1° do D.L. n.º 351/93, de 7/10, uma vez que ainda não foram iniciadas quaisquer obras no terreno, apesar da Aprovação condicionada do Projecto, por parte da Direcção Geral do Turismo, ter sido comunicada ao requerente em Novembro de 1991.

Pelo acima exposto, entende-se que a pretensão em causa deve ser considerada incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL.

j) Em 20.06.94, foi proferido, pelo SEALOT e SET, o seguinte despacho (vd. fl. 17/18, do PI):

- DECRETO-LEI N.º 351/93, DE 7 DE OUTUBRO -

COMPATIBILIDADE COM AS REGRAS DE USO, OCUPAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DO SOLO CONSTANTES DE PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

REQUERENTE: A

PROCESSO: SEALOT N.º 108.182/94.

Aprovação do Projecto de uma Unidade Hoteleira, no Município de Lagos, Processo HT-8135, da Direcção Geral do Turismo.

• Não havendo lugar à audiência dos interessados, uma vez que pode comprometer o efeito útil das decisão, de acordo com o Art.º 103°, n.º 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo;

• Com os fundamentos constantes da Informação n.º 563/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, e da Informação de Serviço n.º 385/94-DSE/DO, da Direcção Geral do Turismo;

• Ao abrigo dos Despachos de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território n.º 61/93, publicado no Diário da República n.º 272, II Série, de 1993.11.20 e do Ministro do Comércio e Turismo n.º 1204, publicado no Diário da República n.º 1, II Série, de 1994.01.03;

• Nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, DECLARA-SE A INCOMPATIBILIDADE da Aprovação do projecto atrás referenciada, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março.

Lisboa, 20 de Junho de 1994

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Assinatura

(...)

O SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO

Assinatura

(...)

k) Em cumprimento de determinação, de 29.05.95, do SEALOT, os serviços da Inspecção Geral da Administração do Território (IGAT) realizaram, nos dias 10 a 17 do mês de Julho de 1995, ‘averiguação sumária’ sobre a legalidade e compatibilização com o PROTAL de três actos de licenciamento da Câmara de Lagos, entre os quais o requerido pelo recorrente para o referenciado empreendimento hoteleiro.

l) Sobre este licenciamento, consta do relatório dessa averiguação sumária, elaborado em 17.07.95, por dois inspectores da IGAT (vd. fls. 128, ss., dos autos):

(...)

2.2.2. Quanto à sua inserção em instrumentos de ordenamento do território

1. Para o terreno em causa, previa o PP da Zona Desportiva, Campo da Feira, Parque Urbano e Áreas Habitacionais Limítrofes (registo DGOTDU n.º 05.08.07.06.701.91) a sua ocupação (parcela H) com unidades hoteleiras.

(vd. docs. fls. 150)

2. Mais tarde, o Dec. Reg. 11/91 (PROTAL) inscreve o terreno em causa em Zona de Atractivo Paisagístico, não sendo permitidas acções que destruam os elementos de valorização cénica ou alterem as formas de relevo existentes (art.º 20º). (vd. docs. fls.20 e 21)

3. Ao nível com PDM, de publicação recente, e de acordo com a carta de fls. 22 e 23 o terreno, ainda no seu estado natural, passou a integrar a Zona Urbana de Lagos.

(...)

4. CONCLUSÕES

Em face dos anteriores desenvolvimentos, extrair-se-ão, de forma necessária, as seguintes conclusões:

(...)

6ª Em colaboração com o técnico municipal, Sr. Arqº ..., logrou-se concluir que, face à carta de ordenamento n.º l do PROTAL, a propriedade em questão situa-se em Zona de Atractivo Paisagístico (art.º 20º).

Todavia,

(Rel. fls. 12)

7ª Em termos de localização na carta do zonamento do PDM, os terrenos integram-se hoje na Zona Urbana de Lagos.

(Rel. fls. 12)

8ª Não se iniciaram, na propriedade, quaisquer acções que destruíssem os elementos de valorização cénica ou alterassem as formas de relevo existentes, encontrando-se o terreno no seu estado natural.

(...)

m) O objecto do recurso contencioso é constituído pelo despacho conjunto, de 20.06.94, indicado supra em j).

O DIREITO

1. Começaremos por conhecer da questão prévia suscitada pelas entidades recorridas, da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, por ser meramente declarativo da caducidade e se limitar a confirmar um acto anterior, consubstanciado em norma do DR 11/91, de 21.03.

No caso em apreço, não se está perante um acto meramente declarativo, pois que revoga um deferimento tácito anterior, esse sim, de carácter confirmativo.1 (Vd., perante situação semelhante, o acórdão de 03.10.01-R.° 36037.)

De qualquer forma, as questões da recorribilidade de actos declarativos do tipo referido pelas autoridades recorridas têm sido apreciadas, frequentemente, por este Supremo Tribunal, que tem vindo a decidir, uniformemente, pela recorribilidade de tais actos. 2 (Vd., por mais recentes, os acórdãos de 03.10.01-Rº 36.037 e de 30.01.02-Rº 35735.)

Como se refere no acórdão de 01.06.95, proferido no Rº 35464, publicado em Apêndice ao Diário da República, de 20.01.98, pág. 4911 e segts,

O n.º 1 do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, veio dispor que «as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território», sendo a confirmação dessa compatibilidade feita, conforme o n.º 2 do mesmo preceito, por despacho ministerial, com o efeito de se entender, na expressão do n.º 3 imediato, «que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º l não caducaram», isto é, que subsistem por conformes à nova lei.

Este novo regime legal veio, no fundo, a ferir de ilegalidade superveniente direitos já subjectivados mas ainda não exercidos pelo início e desenvolvimento normal da obra, em matérias de loteamento, urbanização e construção desde que as concretas situações subjacentes sejam incompatíveis com o correspondente plano regional de ordenamento do território.

Daí que tal incompatibilidade, ao contrário do alegado pela autoridade recorrida, não funcione ope legis, uma vez que - sem embargo de a licença relativa a obra na situação prevista no art.º 1° do Decreto-Lei n.º 351/93 caducar por outra causa, a inobservância do prazo fixado no n.º1 do art.º 2° do mesmo diploma para a dedução do pedido - implica a apreciação de cada situação concreta, quer quanto à sua subsunção ao novo ordenamento legal quer quanto ao início e desenvolvimento das obras licenciadas, mediante o despacho ministerial previsto no atrás referido n.º 2 do art.º 1º daquele Decreto-Lei.

Isso mesmo aceita, aliás, o preâmbulo do diploma quando, depois de reconhecer o dever do Governo de «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», expressamente proclama que «a instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» - avaliação casuística e correlativa definição que não se compadecem com a pretendida actuação autónoma da lei.

Assim, o despacho ministerial, de confirmação ou não da compatibilidade de licenças, já legalmente tituladas, em matérias de loteamento ou de obras de urbanização e construção, com as novas regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, envolve a reapreciação da situação de facto inerente ao direito em causa à luz daquelas novas regras, para o efeito de se concluir em termos decisórios pela subsistência ou não dessas licenças, consoante a sua conformidade ou não com essas novas regras legais e se tirar os respectivos efeitos.

Não se trata, pois, como pretende a autoridade recorrida, de uma certidão, que é um simples documento que, por teor ou por extracto, reproduz o conteúdo de outro (cf. arts. 383° e segs. do Código Civil), mas sim de uma decisão do Governo, através do ministro ou ministros competentes, que, respeitando o direito já integrado na esfera jurídica de um administrado mas posto em causa pela lei nova, estatui autoritariamente, por aplicação dessas outras normas de direito público e em razão das quais é inovador, sobre essa concreta situação e que, por isso mesmo, não pode furtar-se à apreciação da sua legalidade.

É, pois, um acto administrativo, tal como, aliás, o define o art.º 120º do Cód. de Proced. Adm., que, quando lesivo dos direitos do seu destinatário, este tem o direito, constitucionalmente garantido, de impugnar na via contenciosa (art.º 268º, n.º 4, da Const. da Rep.).

O acto recorrido culminou o procedimento iniciado com o requerimento do recorrente, no qual solicitou a confirmação da construção do referido hotel com as normas do DL 351/93. E traduziu-se na denegação dessa pretensão do recorrente. Pelo que não poderá negar-se-lhe o direito de ver contenciosamente de tal decisão.

Por outro lado, os actos de objecto e efeitos meramente declarativos da (in)existência de direitos ou situações jurídicas, por provirem da Administração Pública, dão a tais direitos e situações consistência e valor jurídico adicionais e por consequência, uma força jurídica inovadora, com reflexos directos na esfera jurídica dos particulares interessados, sendo passíveis, por isso, de recurso contencioso. 3 (Vd. ac. de 03. 10.0 1 (R° 36037) e de 30.01.02 {R° 35735) e, na doutrina. M. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 554.)

Para além disso, importa notar que o acto contenciosamente impugnado, além de declarar a incompatibilidade, consubstancia a revogação do anterior deferimento tácito do pedido de declaração de compatibilidade formulado pelo recorrente, com directa repercussão na esfera jurídica deste, não podendo deixar de haver-se como contenciosamente recorrível, à luz do art. 268, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP). 4 (Vd., neste sentido, o citado acórdão de 03.10.01, onde se anotam diversos outros acórdãos, nos quais se decidiu igualmente pela recorribilidade dos actos deste tipo.)

Assim, improcede a questão prévia suscitada pelas entidades recorridas.

Passemos, então, ao conhecimento do mérito do recurso.

2. Em conformidade com o disposto no art. 57, n.º 1 da LPTA, começaremos por conhecer do vício que o recorrente imputa ao acto recorrido, por alegada violação dos princípios a segurança jurídica e da confiança, ao eliminar direito adquirido face ao regime legal em vigor na data da prática desse acto, o que gera, segundo o recorrente, a respectiva nulidade.

Tal alegação prende-se, afinal, com o que alega o recorrente, no sentido de que o DL 351/93, aplicado ao acto recorrido, é também materialmente inconstitucional, por violação do princípio da irretroactividade da lei em matéria de direitos, liberdades e garantias, consagrado nos arts. 17 e 18, n.º 3 da CRP.

Segundo a alegação do recorrente, a inconstitucionalidade material e orgânica desse diploma legal traduzir-se-ia, ainda, em violação da reserva relativa da AR; violação do princípio da autonomia das autarquias; e violação do princípio da proporcionalidade (prevendo nova causa de caducidade de actos administrativos válidos e por não prever indemnização por não confirmação de actos válidos) – Concl. VIII.

Ora, a questão da inconstitucionalidade do DL 351/93 foi já repetidamente tratada na jurisprudência, designadamente, do Pleno desta 1ª Secção5 (Ac. do Pleno de 5.07.01 - Rº 35751, de 19.06.01 – Rº 35197 e de 12.12.01-Rº 34891.), que tem reiteradamente decidido no sentido da inexistência das inconstitucionalidades como as que agora o recorrente também imputa ao referido diploma legal.

Também o Tribunal Constitucional se pronunciou, em diferentes ocasiões, no sentido de que não se verifica inconstitucionalidade orgânica ou material do mesmo DL 351/93. 6 Vd. ac. n.º 329/99, de 02.06 (DR, n.º 167, de 20.07.99) e n.º 519/99, de 22.09.99 (DR, n.º 263, de 11.11.99).

É esse entendimento da referida jurisprudência deste Supremo Tribunal, igualmente seguida, como se referiu, pelo Tribunal Constitucional, que agora se reitera.

Assim, conclui-se pela improcedência da alegação do recorrente, no que respeita desde logo, à pretendida violação do princípio da irretroactividade da lei.

Como se afirma no acórdão do Tribunal constitucional n.º 517/99,

O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artigo 17 da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão n.º 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.

Simplesmente, como se escreveu no mencionado Acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub judicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o ‘interesse geral’ (cf. o artigo 61, n.º 1, da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território’ (cf. o artigo 9º, alínea e), da Constituição)».

As normas sub judicio não violam, pois o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos - e, assim, as normas dos artigos 61, n.º 1 e 18º , n.º 3 (ex vi do art. 17), da Constituição.

Por outro lado, e sendo que nos situamos, no caso, fora dos domínios penal, fiscal e das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, as normas dos arts. 1 , 2 e 3 do citado DL 351/93, ao condicionarem a execução de projectos de construção de edificações e empreendimentos turísticos aprovados à confirmação da respectiva compatibilidade ‘com as regras de uso, ocupação e transformação do solo’ constantes de plano de ordenamento do território posterior, só seriam violadores dos invocados princípios da segurança jurídica e da confiança, ínsitos na ideia de estado de direito democrático, se a mutação que, dessa forma, introduziram na ordem jurídica se apresentasse como uma retroactividade intolerável, que afectasse de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos.

Ora, como refere o citado acórdão do Pleno de 19.06.01, as soluções contidas nas normas desses artigos do DL 351/93 têm a sustentá-las um interesse público de grande relevância, que é o de um correcto ordenamento do território, que constitui justificação bastante para os condicionamentos estabelecidos nessas mesmas normas legais. Neste sentido se conclui, também, no citado acórdão n.º 517/99 do Tribunal Constitucional.

Improcede, pois, a alegação de violação dos referidos princípios da segurança jurídica e da confiança.

Igualmente improcedente é a alegação de inconstitucionalidade orgânica de que padeceria o referido DL 351/93, por dispor sobre matéria incluída no âmbito das autarquias locais (art. 168, n.º 1, al. s) da CRP, versão de 89).

Como se concluiu no já citado acórdão do Pleno de 19.06.01, não se verifica tal inconstitucionalidade, «uma vez poder o Governo através do DL 351/93 condicionar a eficácia das licenças urbanísticas concedidas sem necessidade de autorização parlamentar, pois se tratou de executar um princípio definido pela Assembleia da República da política de ordenamento do território - o princípio da prevalência dos planos de ordenamento regional do território sobre os planos municipais».

Por outro lado, diversamente do que conclui a alegação do recorrente, o DL nº 351/93 não veio estabelecer qualquer regime de tutela não inspectiva (preventiva ou correctiva) sobre as autarquias locais, mas sim regular a forma de exercício do poder destas, fixando novas regras de legalidade a que as mesmas autarquias estão sujeitas, na prática dos actos da sua competência, exigindo, para o efeito, uma formalidade da competência do Governo, por imperativos de salvaguarda de interesses que ao Governo cabe acautelar e defender (ac. TC n.º 517/99). Não se trata de um controlo ou tutela do próprio acto da autarquia, mas sim da previsão legal de que, para a prática de um determinado acto de licenciamento, se impõe determinada formalidade, a aludida declaração de compatibilidade, da competência do Governo (ac. do Pleno, de 12.12.01-Rº 34981).

Em matéria de inconstitucionalidades, improcede, por fim, a alegação de que tais normas violam os princípios da proporcionalidade e da justa indemnização. Pois que, na situação sub judice, é manifesto que os interesses que o legislador quis proteger correspondem a valores de fundamental relevo e interesse público, de idêntica ou superior dignidade, relativamente à dos interesses necessariamente sacrificados. Daí que a intervenção legislativa não seja desproporcionada, excessiva ou intolerável, em razão dos princípios e interesses que constituem o fundamento da sua previsão (ac. do Pleno, de 12.12.01 – Rº 34981). Sendo que menos se justifica, ainda, falar de violação do princípio da proporcionalidade, face ao estabelecido no n.º 4 7 (Artigo 1° (...) 4 - Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano.) do art. 1 do DL 351/93, para efeitos de reconhecimento de compatibilidade das licenças já concedidas com os planos regionais.

E também se não verifica a alegada violação do princípio da justa indemnização, pois que aquelas normas legais não afastam que o particular reclame do Estado uma indemnização por facto de órgão seu, nos termos gerais (DL 48051, de 21/11/67), verificados que sejam os respectivos pressupostos legais, afastando assim, do mesmo passo, qualquer desigualdade com os demais cidadãos (ac. do Pleno, de 19.06.01, citado).

3. Quanto aos vícios próprios do acto recorrido, não dependentes de juízo sobre inconstitucionalidades do DL 351/93, o recorrente imputa-lhes, na respectiva alegação, os de forma, por deficiente fundamentação e omissão do dever de audiência, e de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito e ilegal revogação de declaração tácita de compatibilidade e de acto constitutivo de direitos contido na deliberação que aprovou a emissão do alvará de licença de construção.

Em conformidade com o preceituado no já referido art. 57 da LPTA, começaremos por conhecer do vício de violação de lei referido em primeiro lugar nas conclusões da alegação, ou seja, o de erro nos pressupostos do acto recorrido.

Alega o recorrente, a este propósito, que o acto recorrido se baseou erroneamente em que o projecto aprovado se localiza em zona classificada no PROTAL como ‘imperativa’ de protecção aos sistemas aquíferos, sendo que o mesmo projecto se localiza em área urbana, não se lhe podendo aplicar, por isso, o regime legal daquelas zonas de protecção. Pelo que se verifica erro nos pressupostos de facto e de direito, com violação dos arts. 7, 8 e 13 do DR 11/91, de 21.03.

Vejamos, pois.

O acto recorrido declarou a incompatibilidade da aprovação do projecto de construção do recorrente com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março, invocando, para tal, “os fundamentos da Informação n.º 563/94, do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, e da Informação de Serviço n.º 385/94, da Direcção-Geral do Turismo” (vd. al. j), da matéria de facto).

Certo é, porém, que esta última informação é no sentido contrário ao da declaração contida no acto recorrido (vd. alínea e) , da matéria de facto).

Só aquela Informação n.º 563/94 conclui no sentido de que a pretensão do recorrente deveria ser considerada incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTAL. Conclusão que se baseia na afirmação de que «a pretensão localiza-se em Zona Classificada, no PROTAL, como “Imperativa”, de “Protecção aos Sistemas Aquíferos” e, ainda, na consideração de que a execução do projecto em causa é susceptível de contrariar o disposto no n.º 2 do art. 13° do DR 11/91, que proíbe nessas zonas de protecção a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente, designadamente através da impermeabilização de grandes superfícies de solo (al. b)) e de actividades que impliquem o lançamento al. i), da matéria de facto).

São, pois, estes os fundamentos do acto recorrido.

Logo na petição de recurso a recorrente invocou a existência de tal vício, afirmando aí (n.º 27) que o acto impugnado «enferma de erro de facto, porque da realização da obra resulta uma reduzida impermeabilização da superfície do solo - 0,20 relativamente à área total da propriedade - havendo ainda que ter em conta que esta ocupação se realiza em substituição parcial da ocupação existente (doc. n.º 1)».

Na alegação final, insiste na invocação desse vício, cuja existência afirma que se torna inquestionável, em face dos elementos posteriormente trazidos aos autos pelo próprio recorrido SEALOT e constantes do relatório da averiguação realizada, a partir de 10.07.95, pelos serviços da IGAT (fl. 116, ss.).

E, com efeito, dessa averiguação, realizada para apuramento da compatibilidade do projecto com o PROTAL, conclui-se que este «inscreve o terreno em Zona de Atractivo Paisagístico» - vd. alíneas k) e l), da matéria de facto.

Perante o que o recorrido SEALOT alega que o terreno em questão se situa «precisamente na fronteira entre duas zonas». E que, «dada a escala das cartas do PROTAL, não é possível afirmar, com o maior dos rigores, que se trate expressamente de terreno que abranja apenas uma Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos».

«No entanto - acrescenta - entendeu e continua a entender o serviço com competência para dar parecer sobre a localização do empreendimento - a Comissão de Coordenação da Região do Algarve - que o mesmo se deve considerar incluído em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos, não abrangendo uma Zona de Atractivo Paisagístico».

Ora, como se verifica pela análise do processo instrutor apenso, este entendimento baseia-se simplesmente em informação (n.° 683/DROT/94) de um técnico da CCRA, de cuja formação ou habilitação profissional não existe qualquer referência, que, a propósito, se limita a referir que o terreno se localiza «em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos (Art. 13° do DReg 11/91)», sem especificar como alcançou tal conclusão - vd. alínea h ), da matéria de facto).

Em contrapartida, a conclusão de que o mesmo terreno se localiza, diversamente, em Zona de Atractivo Paisagístico, afirmada no relatório dos inspectores da IGAT, cuja intervenção ocorreu por determinação do próprio SEALOT e com o objectivo, como já se referiu, de averiguar da compatibilidade do projecto em causa com o PROTAL, resultou das diligências que efectuaram com a colaboração de arquitecto municipal e ‘face à carta n.º 1 do PROTAL’ ( fl. 134, dos autos).

Pelo que deve dar-se primazia a estes elementos, concluindo-se que o terreno se localiza em Zona de Atractivo Paisagístico e não, como se considerou no acto impugnado, em Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos.

Pelo que procede a alegação do recorrente de que esse mesmo acto padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.

O erro de que o terreno se localizava numa destas zonas de protecção determinou, por sua vez, a convocação, pelo acto recorrido, do disposto no art. 13 8 (Artigo 13º (Zonas de protecção aos sistemas aquíferos)

1- As zonas de protecção aos sistemas aquíferos a que se refere alínea a) do n.º 4 do artigo 7º, são constituídas por áreas em que, devido à natureza do solo e do substracto geológico e às condições de morfologia do terreno, a infiltração das águas apresenta condições favoráveis, contribuindo assim para alimentação de aquíferos de significativa produtividade e com água de boa qualidade e onde os mecanismos de purificação hídrica do solo e do subsolo não asseguram uma protecção eficaz.

2- Sem prejuízo do disposto no artigo 23º, nas zonas referidas no número anterior é proibido o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções que causem deterioração do meio ambiente com reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas, designadamente:

a) Utilização de produtos químicos e orgânicos, em especial fertilizantes azotados e pesticidas, mesmo que para fins agrícolas;

b) A realização de obras de que resulte a impermeabilização de grandes superfícies de solo;

c) Actividades que impliquem o lançamento de efluentes que, pelo seu vulto ou natureza, envolvam risco de contaminação.) do DR 11/91, sendo que, por se localizar aquele em zona de atractivo paisagístico, a apreciação e decisão do pedido do recorrente deveria passar pela interpretação e aplicação do art. 20 9 (Artigo 20º (Zonas de atractivo paisagístico)

1- As zonas de atractivo paisagístico, a que se refere a alínea g) do n.º 4 do artigo 7º, são constituídas por áreas que, pela sua diversidade cultural, pelos seus elementos de valorização cénica, pela diversidade de relevo, pelas suas condições de visualização ou presença de elementos de interesse patrimonial natural ou de construção, oferecem recursos panorâmicos dignos de protecção.

2- Nestas zonas não podem ser autorizadas nem previstas acções que destruam os elementos de valorização cénica ou alterem as formas de relevo existentes.) do mesmo diploma legal. Assim, por ter feito aplicação daquele art. 13 fora da respectiva previsão, ao acto recorrido enferma também de erro nos pressupostos de direito (vd. ac. de 24.04.91 – Rº 26692, in Ap. DR de 15.09.95, 2271).

E não se diga, como na alegação do recorrido SEALOT, que a anulação do acto recorrido com fundamento na existência desse erro de facto «não poderia nunca conduzir ao deferimento da pretensão do Recorrente».

A relevância, para a apreciação e decisão dessa pretensão, da consideração da correcta localização do terreno face ao PROTAL, decorre, desde logo, da diversa definição e caracterização legal de cada uma das referidas zonas de Protecção aos Sistemas Aquíferos e de Atractivo Paisagístico, constantes dos citados arts. 13 e 20, respectivamente.

Para além disso, embora ambas integrem o grupo de «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental», a primeira pertence ao subgrupo das zonas «imperativas», pertencendo a segunda ao subgrupo das zonas meramente «preferenciais» (art. 7, n.º 4, DR 11/91).

Assim, a prática do acto recorrido isento do apontado, vício de erro nos pressupostos de facto e de direito, teria implicado a recolha e consideração de elementos diversos daqueles em que se baseou, sendo igualmente distinta a disciplina jurídica à luz da qual deveria conformar-se a decisão da Administração. Pelo que não poderá validamente afirmar-se que seria, nesse caso, o mesmo o sentido dessa decisão.

Conclui-se, em suma, que o acto recorrido, por erro nos pressupostos de facto e de direito, enferma de vício de violação de lei, determinante da respectiva anulação. Com o que fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios próprios desse mesmo acto cuja existência vem alegada pelo recorrente.

III- DECISÃO

Nos termos expostos, acordam em

a) indeferir a questão prévia suscitada pelas entidades recorridas;

b) conceder provimento ao recurso, por erro nos pressupostos de facto e de direito, anulando o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Julho de 2002

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Santos Botelho

Referências Legais

Legislação Nacional

DRGU 11/91 DE 1991/03/21 ART7 N4 ART8 ART13.
DL 351/93 DE 1993/10/07 ART1 N1 ART2 N1.
CPA91 ART120.
CONST89 ART17 ART18 N3 ART61 N1 ART168 N1 S.
CONST97 ART268 N4.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC36037 DE 2001/01/03.; AC STA PROC35464 DE 1995/06/01 IN AP-DR DE 1998/01/20 PAG4911.; AC STA PROC35735 DE 2002/01/30.; AC STA PROC36037 DE 2001/10/03.; AC STA PROC34891 DE 2001/12/12.; AC STAPLENO PROC35751 DE 2001/07/05.; AC TC 329/99 IN DR IIS DE 1999/07/20.; AC TC 519/99 DE 1999/09/22 IN DR IIS DE 1999/11/11.; AC STA PROC26692 DE 1991/04/24 IN AP-DR DE 1995/09/15 PAG2271.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG554.

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I- RELATÓRIO

II- FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina