Quem foi o relator do acórdão 01438/03?

O relator foi Adérito da Conceição Salvador dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01438/03?

O acórdão foi proferido em 20 de janeiro de 2011.

01438/03 - STA

Sumário

I - O artigo 5, nº 1, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 13 de Novembro, prevê o direito de reversão no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e no caso de ter cessado a aplicação a esse fim. II - Enquadram-se na primeira hipótese todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em que os bens não foram aplicados pelo expropriante a qualquer fim, quer aquelas em que os bens foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública. III - Em qualquer dessas situações referidas em 2., o prazo para o exercício do direito de reversão, previsto no nº 6, do referido artigo 5º, conta-se a partir do fim do prazo de dois anos, referido no nº 1 do mesmo preceito. IV - O facto de o plano urbanístico de recuperação e requalificação de zona histórica de interesse cultural, para cuja execução foi expropriada determinada parcela de terreno, prever também a construção para habitação e comércio não legitima que, consumada a expropriação, a parte da parcela não utilizada na implantação de equipamentos públicos possa ser loteada e vendida em hasta pública, para ser integrada no comércio privado da construção. V - Salvo havendo ofensa de expressa disposição legal, que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que e fixe a força de determinado meio de prova, o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa está fora do âmbito de cognição do Tribunal Pleno, que conhece, apenas, de matéria de direito (art. 12/3 ETAF85).

Texto

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O Município da Batalha recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da 1ª Secção, 10.9.09, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A… e Outros, todos melhor identificados nos autos, anulou o despacho do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11.4.03, que indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada com o nº 14 da declaração de Utilidade Pública, de 18.3.80, do Ministro da Habitação e Obras Públicas. Apresentou alegação, a fls. 805/828, dos autos, com as seguintes conclusões: 1ª Da análise dos factos dados como assentes e da motivação de facto, ou mais propriamente da sua falta, presente na resposta às questões suscitadas pelo Município na sua contestação, não podemos deixar de concluir que o tribunal a quo fez tábua rasa dos documentos juntos pelo contra-interessado em requerimento apresentado em 11 de Junho de 2008, não invocando quaisquer razões para os não levar em consideração. 2ª Analisando a fundamentação das respostas as questões jurídicas colocadas pelo município na sua Contestação verificamos que o Tribunal a quo se limita a aventar, sem qualquer justificação, que o Município "não conseguiu provar", isto é, sem fazer referenda ao "porque" de considerar que a prova documental junta pelo Contra-interessado não serve para fundamentar as pretensões do Beneficiário da Expropriação ou mesmo porque é que a prova documental que considerou assente serve para fundamentar as respostas negativas as questões levantadas pelo Município. 3ª No que concerne a questão da caducidade do direito de reversão, o tribunal a quo nem sequer se pronunciou sobre a data a partir do qual se deveria considerar que os Recorrentes tiveram conhecimento do desvio ao fim expropriativo estabelecido na Declaração de Utilidade Pública, denominando-a de "irrelevante" e consequentemente não considerou provado, com base no documento junto com o n.º 12 e que se transcreve supra, que tal conhecimento se fixa nos idos de Novembro de 1989. 4ª Ora, como melhor se explanará infra, o conhecimento de tal questão e um tomar de posição sobre o aludido documento é tudo menos irrelevante. 5ª É sabido que, o âmbito dos poderes de Cognição do Pleno, quando decide em segundo grau de jurisdição, cinge-se a matéria de direito (art. 21º n.º 3, do ETAF), salvo os casos excepcionais previstos no art. 722° do CPC, aplicável ex vi art. 1° da LPTA. 6ª Se é verdade que no recurso contencioso de anulação, nos termos do disposto no art. 12° da LPTA, salvo as situações excepcionais aí referidas, só é admissível a prova documental, também o não é menos que o tribunal a quo não procedeu a uma análise crítica das provas documentais apresentadas, limitando-se a enunciar os factos que considerou provados e a especificar alguns factos que não considerou provados, sem, no entanto, enunciar quais os fundamentos decisivos para formar a sua convicção de considerar uns como não provados e outros como provados, isto é, sem fundamentar porque e que determinados documentos foram valorados e outros não mereceram qualquer valoração. 7ª Neste conspecto, deverá o acórdão que ora se recorre ser considerado nulo por não especificar os fundamentos de facto que fundamentam a decisão e por não ser ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar, nos termos do disposto no art. 772° n.º 1 al. c) e 668° n. ° 1 al. b) e d) do CPTA aplicável ex vi art. 1º da LPTA. 8ª O prazo de dois anos para exercer o direito de reversão previsto no n.º 6 do artigo 5º do Código das Expropriações de 1991, nas situações em que o bem tenha sido utilizado, em momento anterior à entrada em vigor daquele Código, para um fim diferente do que justificou a expropriação, conta-se a partir de 7 de Fevereiro de 1992 e não de 7 de Fevereiro de 1994. 9ª Nestes casos, precisamente porque já houve uma actuação com desvio ao fim do beneficiário da expropriação, não tem de se esperar pelo decurso dos dois anos a que se refere o n.º 1 do artigo 5.º, o qual vale exclusivamente para as situações de inércia. 10ª Contando-se o prazo de dois anos referido no n.º 6 do artigo 5.º do facto que originou a reversão, o qual é, nesta situação, a data da entrada em vigor do Código de 1991 que passou a prever este direito, os expropriados apenas podiam exercer esse direito ate 7 de Fevereiro de 1994; 11ª Motivo pelo qual esse direito já tinha caducado em 14 de Fevereiro de 1994, data em que vieram exercer aquele direito apresentando o respectivo pedido. 12ª O prazo de dois anos constante do n.º 1 do artigo 5.º não é um prazo dado ao beneficiário da expropriação para poder utilizar o bem para o fim que justificou a expropriação, ainda que o tenha utilizado o bem para um fim diferente. 13ª Uma tese como esta daria ao beneficiário da expropriação a possibilidade de, dentro do referido prazo de dois anos, utilizar livremente o bem expropriado, não se colocando qualquer entrave a esta possibilidade desde que, até ao limite do referido prazo, o bem viesse a ser afecto ao fim constante da declaração de utilidade pública. 14ª Uma tese como esta colocaria em causa a garantia constitucional da propriedade privada a qual apenas pode legitimamente ser afectada em nome do fim de utilidade pública que justifica a expropriação; por isso, o bem expropriado apenas pode ser utilizado para esse fim e não para qualquer outro, ainda que durante um lapso temporal limitado. 15ª Ao assim não considerar o tribunal a quo operou em erro de julgamento ao ter erroneamente interpretado e aplicado ao caso sub judice o disposto no art. 5º do Código das Expropriações de 91. 16ª Analisando o documento n.º 2 junto com a p.i., verifica-se que o fim previsto na DUP foi a implantação da célula B. 17ª Esta operação urbanística, promovida pela CMB, envolvia, desde a primeira hora, a aquisição de terrenos aos seus proprietários, par via negocial ou expropriativa, o seu loteamento, a sua urbanização e alienação parcial. 18ª A implantação da Célula B, para usar a expressão prevista na DUP exigia a CMB fazer todas as infra-estruturas da zona (rede de saneamento, rede de águas, rede de electricidade, arruamentos, estacionamentos, zonas verdes e espaços públicos, incluindo pragas e passeios), reservando para si alguns lotes – mormente os afectos a "Centro Cívico" e alienando os demais. 19ª Não houve, pois, qualquer desvio de fim por parte da CMB ao alienar lotes: nos termos da DUP os terrenos a expropriar eram para a implantação da Célula B e foram-no efectivamente. A Célula B continua implantado no local – vide neste sentido acórdão da 2° Subsecção do CA deste STA, de 23-11-99, Processo n.º 037869, em que foi Relator o Sr. Juiz Conselheiro Adelino Lopes. 20ª Nos termos do disposto no art. 2° n.º 1 da Lei dos Solos, sempre que for julgado necessário pela Administração podem por esta ser apropriados solos destinados a criação de aglomerados urbanos. 21ª Nos termos do disposto no art. 62° n.º 1 da Lei dos Solos, “para efeitos deste diploma, entende-se por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas”. 22ª Destarte, atendendo a que o local onde foi implantada a Célula B era constituído por terrenos agrícolas que distavam bem mais de 50 m de vias públicas infra-estruturadas, ao executar a DUP sub iudicio, a CMB apropriou-se de solos destinados a criação de um aglomerado urbano. 23ª Aplica-se igualmente no caso presente o disposto no art. 30 n.º 1 do Decreto-Lei n.º 794/76, segundo o qual as realizações previstas no artigo anterior são planeadas, decididas e concretizadas pela Administração, através dos órgãos centrais e locais. 24ª Bem como o plasmado no n.º 2 alíneas b) e c) daquele normativo legal, que estabelece que “A Administração pode, porém, recorrer a colaboração de outras entidades, nomeadamente de particulares: cedendo-lhes terrenos ou direitos sobre eles para a execução de empreendimentos compreendidos em planos por ela aprovados; confiando-lhes a realização, sem encargos para a Administração ou com a sua participação, de obras de urbanização projectadas para terrenos já adquiridos e a construção, para venda ou arrendamento, dos edifícios a erigir na área. 25ª Também o art. 4° n.º 1 do Lei dos Solos estabelece que, a Administração procederá a aquisição das áreas necessários, para os fins previstos no artigo 2°, pelos meios que se tomem mais adequados, designadamente, por expropriação ou pelo exercício do direito de preferência. 26ª Podendo ser autorizada a cedência de terrenos a cedência dos terrenos em propriedade plena, a entidades de direito privado, desde que aqueles se integrem em áreas abrangidas por pianos de urbanização legalmente aprovados (cf. art. 5° n.º 2 do Decreto-Lei n.º 794/76). 27ª Neste conspecto, a expropriação foi feita com fundamento em utilidade pública (para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitória, entretanto declarado pela Unesco Património da Humanidade) e a venda dos lotes para construção que resultaram de tal procedimento expropriativo está compreendida nas atribuições quer da entidade expropriante, quer da beneficiária da expropriação, pelo que não se verificam os pressupostos de que depende a reversão invocada. 28ª Sabiam os Recorrentes que os lotes que excedessem o Centro Cívico se destinavam à venda, sabendo outrossim conforme supra exposto que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva com inclusão de comércio e serviços. 29ª Pelo que, vir exigir o direito de reversão, tendo por escopo a alteração do fim expropriativo quando desde sempre foram sabedores do conteúdo concretizador de tal fim, revela o seu exercício ilegítimo, por exceder manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (art. 334º do CC). 30ª Neste conspecto, atendendo a que, quer no decurso do processo negocial com vista à aquisição pelo direito privado do prédio dos Recorrentes, quer no decurso do processo judicial que culminou num acordo quanto ao montante indemnizatório a pagar em resultado da concretização da expropriação, os Recorrentes demonstraram conhecer a finalidade e contornos do plano urbanístico denominado por Célula B, tendo acordado pôr fim ao litígio que opunha os agora Recorrentes e Recorrido com a aceitação do montante indemnizatório, o município tinha a legítima expectativa de que, não tendo sido alterados os pressupostos da dita negociação, os Recorrentes não viriam exigir a prossecução de um direito de reversão com base em factos de que desde sempre foram sabedores, sendo por isso, o exercício de tal direito ilegítimo. 31ª Também aqui o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao ter erroneamente interpretado e aplicado ao caso sub judice o disposto no art. 334º do Código Civil. Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis com o douto suprimento de V. Ex.as deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o acórdão sob censura Os recorridos apresentaram contra-alegação, a fls. 895 a 923, dos autos, com as seguintes conclusões: 1) Como se pode ver do douto acórdão recorrido, existe um segmento justificador do acórdão recorrido que, para justificar a consideração in casu do primeiro prazo de dois anos legalmente previsto, não pura e simplesmente atacado, nem no parecer, nem nas alegações – precisamente aquele que lança mão das regras do art. 12.2 do CC e do art. 297.º do CC, referindo que "o prazo de dois anos decorrido o qual, sem aplicação do bem expropriado ao fim, tem de consumar-se, por inteiro, no domínio da vigência do novo código". 2) Ora, "Se o recorrente no ataca o juízo decisório da sentença, no intentando demonstrar que as suas bases só erróneas, ignorando por completo o decidido e respectivos fundamentos, o recurso é manifestamente improcedente, por serem impertinentes as respectivas alegações." – cfr. Ac. STA de 11/1/94, proferido no proc. n.º 33468. 3) Por outro lado, se sopesarmos o teor das conclusões, apenas vemos que a verdade é que, com os mesmos efeitos que se vêm de enumerar, o recorrente limita-se essencialmente a reafirmar o teor das suas alegações, não infirmando a ratio decidendi. 4) Se assim não for entendido, o que verdadeiramente se vem sustentar no parecer é que existiriam, no caso, dois regimes para exercer o direito de reversão, um para a inércia – 2 mais 2 anos – e outro para o desvio do fim expropriativo – 2 anos, contados da entrada em vigor do Código – claro está, nestas situações em que o facto que origina a reversão é anterior a entrada em vigor do Código. 5) Ora, temos que não tendo a lei distinguido estas duas situações ao ponto de lhes atribuir e literalmente consagrar dois regimes jurídicos distintos, não deve ser o intérprete a distingui-las, ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, sendo que a interpretação sustentada no parecer não tem assim na lei qualquer suporte literal que legitime esta distinção – cfr. art. 9.2 CC. 6) Sopesada a legalidade, doutrina e jurisprudência comparada a que minimamente fizemos alusão, temos que a administração é surpreendida pela consagração da reversão em 1992 e mais surpreendida é com a circunstância de a mesma se aplicar a factos passados. 7) Ideia força essa que, segundo o Doutor Alves Correia, é fundamental para explicar a aplicação da reversão a factos passados, referindo o professor que o que se pretende evitar é que a entidade expropriante seja surpreendida com um direito de reversão até ai inexistente — cfr. Alves Correia, As grandes linhas da Reforma do Direito do Urbanismo Português, p. 72 na nota dedicada a este tema. 8) Ora, nos casos em que a razão da reversão é anterior ao CE, como sucede in casu, é normal que a administração tenha os dois anos para adaptar a sua actuação expropriativa ao novo regime da reversão. Isto é, a administração beneficiaria então do prazo de dois anos para dedicar o bem ao interesse público, alterando pois e assim uma sua anterior actuação. 9) O argumento (constante do parecer) de que não é possível admitir-se a possibilidade de a administração poder durante esse período de tempo "...utilizar livremente o bem...", é perfeitamente irrelevante, nada explica e é mesmo erróneo, 10) na medida em que, efectivamente e até, a administração, ao contrário do que consta do parecer, pode fazê-lo (ou seja pode dedicar o bem a outro fim), conquanto faça ou venha a fazer um acordo com o expropriado como literal e expressamente o refere o n.º 7 do art. 5.º do CE – sendo, como se justificou, este comportamento tido non fautif, como dissemos em Franca; 11) Aliás, a não ser como sustentamos teríamos o paradoxo de a administração no dia em que a lei saiu, nesse preciso dia, nessa precisa hora e minuto, ter entrado imediata e irremediavelmente numa situação de ilegalidade, começando aí, como é sustentado no parecer, a contar o prazo para pedir a reversão de acordo com o estatuído no art. 5º, n.º 6 do CE. 12) Pior ainda... se atribuirmos, como se sustenta em direito comparado, uma natureza sancionatória ao direito de reversão, teríamos o extraordinário advento de uma repugnante ideação em que alguém, por força da publicação de uma lei, fica irremediavelmente sujeita a sofrer uma medida sancionatória... 13) A interpretação sustentada no parecer acaba mesmo por lesar os particulares, porquanto, entre o mais que se disse, nunca ninguém sustentou semelhante interpretação e antes pelo contrário o que estava assente é que não existia diversidade de regimes (no de situações de facto que o explicam) entre a inércia e o desvio de fim! 14) E por tudo isto que a interpretação contida no parecer não deve merecer acolhimento, pois é assim profundamente injusta, irrazoável, estilhaça o princípio da confiança, consagra plenamente a retroactividade e ignora o princípio da segurança jurídica, tudo princípios que, em conformidade com a Constituição da República, devem ao invés informar qualquer interpretação normativa. 15) Diremos pois e assim que, nas situações em que o facto que origina a reversão é anterior à consagração legislativa deste instituto, a garantia da propriedade privada tem de se coordenar com outras garantias e com outros princípios, inexistindo qualquer violação da mesma ao consagrar-se equilibradamente a possibilidade de existir, como existe actualmente na lei, um prazo de dois anos para aplicação do bem ao seu fim expropriativo e para que a administração se possa entender com o expropriado a respeito de ser dado outro fim ao bem expropriado. 16) Fosse como fosse – e não pode ser de forma distinta da que sustentamos o que é ignorado no parecer e nas alegações, as situações de que se trata no tem todas a mesma génese, posto que relativamente aos lotes 4 e 5 do sector C, a alienação em hasta pública ocorreu em Agosto e em Fevereiro de 1992, sendo assim que quando os recorridos pediram a reversão, em 14 de Fevereiro de 1994, estavam nesta sede em tempo, mesmo de acordo com a errónea tese do recorrente jurisdicional. Do desvio de fim e do abuso de direito e, ainda, atenta a razão de ordem seguida, concluiremos pois o seguinte: 17) Em primeiro, deve reafirmar-se nesta sede o teor da conclusão 3ª. 18) Depois, para além do mais que consta do acórdão, e de o recorrente não ter provado ou demonstrado o interesse público que tinha na alienação a terceiros em mercado livre e como se de um promotor privado se tratasse dos lotes em causa, importa deixar claro que "a integração num plano urbanístico e nele também se prever a construção para habitação, comércio e serviços, tal não autoriza que, consumada a expropriação, a parte dessa parcela que não foi integrada na implantação de equipamentos públicos que justificou a sua expropriação possa ser loteada e vendida em hasta pública para ser integrada no comércio privado de construção." - cfr. Ac. STA de 27/10/04, proferido no âmbito deste processo e Ac. T.P. de 17/10/01, proferido no proc. n.º 039204. 19) Seguidamente, para além das razões de prova e de direito constantes do acórdão, como se evidencia pelo facto de o recorrente não transcrever na totalidade os documentos de onde retira conclusão distinta da que é devida, nunca os ora recorridos aceitaram a ilegalidade ou sequer, através do seu comportamento, inculcaram qualquer confiança no espírito da autarquia no sentido de que aceitavam que os seus lotes fossem lançados no mercado dedicados a fins (mormente comerciais) que estão fora das atribuições do Município – sempre protestaram, ademais junto de diversas entidades, que o Município tivesse expropriado para fins públicos e pago a indemnização para esses fins, ainda que por acordo, e vendesse os lotes no mercado, mormente dedicando-os aos serviços (entre o mais, estão bancos a ocupar os lotes) e ao comércio. 20) Termina-se nesta sede dizendo-se que a utilização do poder de expropriar e a intervenção no mercado do Estado tem sempre natureza subsidiária, sendo assim que a intervenção pública só se justificaria se um qualquer interesse público (que nem sequer se divisa em abstracto, digamo-lo claramente) extraordinariamente o exigisse. 21) É esta demonstração que, quase impossível, para não dizer que de plano sempre o seria, não consta sequer liminarmente dos autos, sendo essa a razão pela qual no acórdão se diz que se o Município queria que no local existissem habitações, comércio e serviço bastaria que consagrasse isso mesmo no Plano – compensando-se depois através das taxas ou obrigando, como pode, os particulares a executar as infra-estruturas (veja-se o art. 20. do RJUE e antes desse outros que permitiam o indeferimento da pretensão por ausência de infra-estruturas, motivo esse que pode e podia ser superado mediante o compromisso de os particulares assumirem esses investimentos). 22) A posição do Município é perfeitamente censurável do ponto de vista ético, pois esta por fazer justiça relativamente aos ganhos que aquele teve relativamente aos bens expropriados – explicado na diferença do preço conseguido pelos bens dos recorridos (terrenos expropriados a 800$00 e vendidos a 60.000$00 o m2 – mais de 60 vezes mais!). No que se refere as nulidades: 23) A nulidade avançada relativamente a pretensa falta de conhecimento das questões jurídicas é manifestamente improcedente e quase raia o limite da ma fé! 24) O acórdão identificou (e bem) as questões a tratar e resolveu-as, como do mesmo consta, expressa, literal, inequívoca e ostensivamente! 25) Aliás, é também evidente a verificação de que o recorrente no adianta (identificando-a) qualquer questão jurídica que tenha ficado por tratar... 26) Ademais, quanto a caducidade, como se justificou, entende o acórdão (e bem) que a documentação apresentada a este respeito do conhecimento é irrelevante na medida em que os prazos constantes do novo CE têm de decorrer completamente ao abrigo do novo código. A verdade é que, como dissemos, aparentando não ter passo para colocar esta dogmática em causa (e esta é uma razão pela qual o recurso tem, a este respeito, de improceder posto que nem ele nem o parecer atacam a este respeito o juízo decisório), o recorrente ignora-a tentando fazer passar a ideia que se verifica nulidade... 27) No que concerne a (falta de) consideração e de ponderação crítica dos documentos juntos (no seu enfoque relativo ao pretenso abuso de direito), e para além de, como vimos, o recorrente não ter: 1) Dito positivamente qual a concreta e especifica relevância da matéria supostamente omitida; 2) De fundo no ter qualquer razão, como vimos mais uma vez; 28) Certo é que o Tribunal pondera a matéria de facto que entendeu pertinente invocando-a em síntese, decidindo-a negativamente no ponto 4 e também negativamente no ponto 5º do acórdão, não existindo assim absoluta falta de fundamentação de facto, sendo pois que a verdade é que esta é matéria que sempre estaria vedada a este Tribunal Pleno conhecer, na medida em que, não adiantando o recorrente qualquer disposição legal expressa pretensamente violada, de acordo com o estatuído no art. 722.º do CPC, aplicável ex vi do art. 1.º da LPTA. "O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa no pode ser objecto de recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova" – cfr. Ademais a este respeito, o teor do acórdão do STA de 30/1/01, proferido no proc. n.º 046838. Termos em que, só mantendo a decisão recorrida, se fará JUSTIÇA! A Exma Magistrada do Ministério Público emitiu parecer, a fl. 929, dos autos, renovando o entendimento, acolhido no acórdão recorrido, no sentido da inexistência de caducidade do direito de reversão, de desvio do fim expropriativo e de inexistência de abuso de direito. Para além disso, refere que acompanha a argumentação dos ora recorridos, nas conclusões nºs 4 a 16, da respectiva alegação, sobre a questão da contagem do prazo de exercício do direito de reversão previsto no art. 5, nº 6, do CE91. E concluiu, assim, no sentido de que deve negar-se provimento ao recurso jurisdicional. Face à arguição de nulidades do acórdão recorrido, por alegadas omissão de pronúncia e falta de especificação dos respectivos fundamentos de facto, foram os autos remetidos à Secção, onde, a fls. 932/933, dos autos, foi proferido acórdão de sustentação, que concluiu pela inexistência dessas nulidades, referindo que … a simples leitura da alegação do Recorrente, designadamente das referidas conclusões, evidencia que a que o este questiona não é que tenha havido omissão de pronúncia sobre as mencionadas matérias mas que estas não tenham sido decididas de acordo com o modo como ela entendia que deveriam ter sido julgadas. O que, par si só, e suficiente para se afirmar que, nesta parte, a alegação de nulidade do acórdão par omissão de pronúncia é manifestamente improcedente. Por outro lado, também não procede a alegação de que o acórdão era nulo por não se pronunciado sabre a data em que deveria considerar que as Recorrentes contenciosas tiveram conhecimento do desvio do fim expropriativo, vista tal ser absolutamente desnecessário. Com efeito, tendo ficado assente que o prazo de caducidade do direito de reversão se tinha iniciado em 7/2/94, que o mesmo expirara em 7/2/96 e, ainda, que as Recorrentes formularam o seu pedido de reversão em 14/2/94, isto é, muito antes de expirar aquele prazo e manifestamente evidente ser inútil apurar quando e que aqueles tiveram, ou deveriam ter tido, conhecimento do desvio do fim expropriativo. Finalmente, a leitura dos pontos 4 e 5 do Acórdão basta para se afirmar que as ora Requerentes também carecem de razão quando afirmam que as suas decisões na matéria de facto não estão fundamentadas, vista que naqueles pontos se justifica com suficiente desenvolvimento as razões da sua decisão. Nesta conformidade, entendemos não ocorrer invocada a nulidade do Acórdão, pelo que o mantemos nos seus precisos termos. Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir. 2. O acórdão recorrido baseou-se a seguinte matéria de facto: 1. Por despacho do Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, de 18/03/1980, publicado no DR, II série, de 14/5/80, foi declarada de utilidade pública e atribuído carácter de urgência à expropriação dos terrenos destinados à implementação da Célula B, situada na zona envolvente do Mosteiro da Batalha, e a respectiva Câmara autorizada a tomar posse administrativa dos mesmos. - fls. 30 e ponto II, n.º 6, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 47 dos autos, que se dão por reproduzidas. 2. Entre esses terrenos figurava um imóvel que, tendo sido propriedade de B..., pertence aos ora Recorrentes. 3. Este prédio identificado na planta anexa à declaração de utilidade pública sob o n.º 14 foi adjudicado à entidade expropriante, a Câmara Municipal da Batalha, pelo preço de 8.463.750$00, acordado em transacção que teve lugar em 14/3/87 no processo de expropriação litigiosa, que correu termos no tribunal da comarca de Porto de Mós. 4. Da mencionada parcela n.º 14 resultaram parte dos lotes 6 e 8 e o lote 7 do sector B; parte dos lotes 4, 5 e 13 do sector C; espaços públicos com passeios, arruamentos, estacionamentos e zona verde. 5. Os lotes 6, 7, e 8 do Sector B foram vendidos em 5/4/90 e destinaram-se a comércio e habitação. – ponto II, n.º 18, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 48 dos autos, que se dá por reproduzida. 6. Os lotes 4 e 5 do Sector C foram vendidos em hasta pública 21.8.92 e 19.2.92, respectivamente, também para habitação e comércio. – fls. 41 e pontos 19 e 20 da exposição a fls. 48 que se dão por reproduzidas. 7. Os Recorrentes requereram em 14.2.94 – data da entrada do documento respectivo – ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, a reversão daquele imóvel vendido por, no seu entender, lhe haver sido dado destino diferente ao que presidiu a expropriação. – fls. 51 e 52 que se dão por integradas. 8. Pelo ofício 135 – proc. 14.29, de 25/2/94 – foi todo o expediente remetido ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território, dando entrada no gabinete em 28.2.94, que, por sua vez, o enviou por ofício 00275, de 1.3.94, para o Gabinete da entidade recorrida, onde chegou em 2.3.94. 9. Só em 22.10.95 e que se veio a pronunciar sobre o assunto, mediante um "Arquive-se" aposto sobre um parecer da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território. 10. Tal despacho foi, porém, anulado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo a qual foi confirmada pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 22/3/00 – vd. fls. 55/62, que se dão por reproduzidas. 11. O que provocou a prolação do despacho de indeferimento ora recorrido, o qual foi publicado no DR, II Serie, de 19/5/03. – fls. 28 que se dá por reproduzida. 12. Dá-se por reproduzida a informação de fls. 43 a 50, a qual serviu de fundamento do despacho recorrido. 3. Na respectiva alegação, o recorrente começa por arguir a nulidade do acórdão recorrido, «por não especificar os fundamentos» da decisão e «por não se ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar». Como estabelece o art. 668, nº 1, do CPCivil, aqui aplicável por força do disposto no art. 1, da LPTA, é nula a sentença (ou acórdão – art. 716/1 CPCivil) quando «b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão» ou quando «d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar …». Ora, o acórdão recorrido apreciou e decidiu as questões, suscitadas pelo recorrente, que consistiam em saber se ocorreu a caducidade do direito de reversão, invocado pelos ora recorridos; se o bem expropriado foi aplicado a finalidade diversa da que motivou a expropriação; e, finalmente, se a exigência de reversão, por parte dos mesmos recorridos, configura abuso de direito. A qualquer dessas questões, o mesmo acórdão recorrido deu resposta negativa, explicitando as razões de facto e de direito em que, para tal, se baseou e que o recorrente bem apreendeu, como evidencia a respectiva alegação. Pelo que o acórdão recorrido não padece de nulidade, por falta de fundamentação. Se incorreu em erro de julgamento, como alega o recorrente, é questão diferente, que adiante se apreciará. Para além disso, e diferentemente do que também pretende o recorrente, o acórdão impugnado também não incorreu em omissão de omissão de pronúncia, por ter considerado «irrelevante» o apuramento da data a partir da qual os ora recorridos tiveram conhecimento da alteração do destino do prédio expropriado. Com efeito, tendo o acórdão dado por assente que se iniciou em 7.2.94 e findou em 7.2.96 o prazo para os mesmos recorridos requererem a reversão desse prédio e que apresentaram tal requerimento, em 14.2.94, antes de terminado esse prazo, tanto bastava para concluir, como concluiu, que não ocorrera a invocada caducidade do direito dos recorridos, sendo inútil apurar a data em terão tido conhecimento da alteração do destino dado ao prédio expropriado. Assim sendo, improcede a deduzida arguição de nulidades. Vejamos, agora, se, como pretende o recorrente, o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir que não ocorreu a caducidade do direito dos interessados recorridos à reversão do referenciado prédio. Alega o recorrente que o decurso do prazo de dois anos, previsto no nº 1 do art. 5 do Código das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro (CE91), como pressuposto do direito de reversão, só é exigível em caso de inércia do expropriante na aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação. Se não utilizou o bem expropriado, o expropriante – defende o recorrente – disporá desse prazo, para o aplicar em conformidade com aquele fim. Já nas situações em que o bem expropriado, anteriormente à entrada em vigor daquele CE91, tenha sido utilizado para fim diverso do que determinou a expropriação, o prazo para o exercício do direito de reversão conta-se – defende, ainda, o recorrente – a partir da data (7.2.92) de início de vigência do mesmo CE91, que consagrou tal direito. Mas, não lhe assiste razão. A expropriação do prédio em causa ocorreu na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76, de 11.12, que não previa a possibilidade de reversão a favor de particulares, quando o expropriante fosse entidade de direito público, só a admitindo a favor de autarquias locais (art. 7, nº 1). A inconstitucionalidade de tal regime tem vindo a ser afirmada pelo Tribunal Constitucional e por este Supremo Tribunal Administrativo Vd. acórdão deste Pleno, de 12.4.05 (Rº 44350) e demais jurisprudência, nele citada.. E o DL 438/91, como anuncia o respectivo preâmbulo, visou por termo a esse regime, estabelecendo o seguinte: Artigo 5. ° Direito de reversão 1. Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4. 2. Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso. 3. Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente. 4. O direito de reversão cessa: a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública; c) Quando haja renúncia expressa do expropriado. 5. No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23.º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37.º e seguintes. 6. A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, ate ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado. 7. O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no n.º 5 vale por renúncia ao direito de reversão. 8. Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito. Face ao teor do nº 1 deste preceito legal, há direito reversão em duas situações: (i) a de não aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e (ii) a de ter cessado a aplicação desse bem a este fim. «Na primeira hipótese, enquadram-se – como nota o citado acórdão do Pleno, de 12.4.05 – todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em que os bens não foram aplicados a qualquer fim, quer aquelas em que eles foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública». E, como também refere o mesmo acórdão, citando o do Pleno, de 19.1.00 (Rº 37 652), o facto de o art. 7, nº 1, do Código das Expropriações de 1976 dever ser considerado inconstitucional «não afasta, em princípio, o dever do seu acatamento por parte da Administração e dos cidadãos até que sobreviesse uma declaração jurisdicional de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, e, mesmo neste caso, com ressalva dos casos julgados e com possibilidade de restrição dos efeitos de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de especial relevo. Esta relevância positiva do acto normativo inconstitucional impede que se considere que, face ao juízo de inconstitucionalidade, em sede de fiscalização concreta, da norma do art. 7°, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, na parte em que não reconhecia o direito de reversão de bens de particulares expropriados por entidades de direito público e não aplicados ao fim determinante da expropriação, tudo se passa como se esse reconhecimento nunca tivesse existido. O não reconhecimento desse direito existiu efectivamente ao nível do direito ordinário, vinculando a Administração e os particulares, pelo que não há qualquer incongruência em afirmar-se que, apesar da inconstitucionalidade daquele não reconhecimento, o Código das Expropriações de 1991 veio introduzir inovatoriamente o direito de reversão na situação em causa. Por isso – prossegue o mesmo acórdão, de 12.4.05 –, o reconhecimento do direito de reversão pelo Código das Expropriações de 1991 deve ser considerado como fixando um prazo para afectação do bem ao fim da expropriação, que não existia anteriormente. Assim, à aplicação no tempo daquele art. 5º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, deve aplicar-se a regra do n.º 1 do art. 297.º do Código Civil, que estabelece que a lei nova que estabelecer um prazo mais curto que o previsto na lei anterior deve aplicar-se imediatamente aos prazos em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da lei nova. Esta norma relativa a lei nova que encurta um prazo, aplica-se, por paridade de razão, lei nova que vem introduzir um prazo para a prática de determinado acto, que não existia na lei anterior Neste sentido, pode ver-se BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pagina 243, e Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil, páginas 164-165.. Nestes termos, o facto que pode gerar o direito de reversão é o decurso do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, sem que fosse dada utilização ao bem expropriado. Tendo este Código entrado em vigor em 7-2-92, esse prazo completou-se em 7-2-94, sendo este o momento em que surgiu o direito de reversão da Recorrente, reconhecido por este Código. Iniciando-se em 7-2-94 o prazo de exercício do direito de reversão, a reversão poderia ser requerida no prazo de dois anos a partir dessa data, isto é, ate 7-2-96, nos termos do disposto no n.º 6 do citado art. 5. °. Na verdade, a face desta norma, o termo inicial do prazo de caducidade do direito de reversão coincide com a ocorrência do facto que o originou, que, no caso, é o decurso do período de dois anos posterior a entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91». Assim, e conforme este entendimento, que se reitera, conclui-se que, tal como decidiu o acórdão sob impugnação, na data (12.4.94) em que o ora recorridos requereram a reversão do prédio em causa nos presentes autos não havia caducado o correspondente direito. Vejamos, agora, se procede a alegação do recorrente, no sentindo de que a Secção julgou erradamente, ao concluir que foi dado ao prédio expropriado fim diverso do que determinou a respectiva expropriação. A declaração de utilidade pública dessa expropriação refere que, por despacho ministerial de 18.3.80, «foi aprovado o esquema preliminar dos trabalhos de expropriação de terrenos para implantação da célula B da planta anexa pelo que, nos termos do art.º 10.º, n.º 1, e art.º 14.º do DL 845/76, de 14/12, fica declarada a utilidade pública e é atribuído o carácter de urgência à expropriação dos terrenos em causa.» E está assente que os lotes 6, 7 e 8, do Sector B, e 4 e 5, do Sector C, foram vendidos em hasta pública, para serem integrados no sector privado da construção. Porém, na respectiva alegação, o Município recorrente persiste em defender, como no recurso contencioso, que a venda e a utilização privada dos lotes expropriados ao abrigo daquele despacho não significa, por si só, desvio à finalidade que justificou a expropriação. A célula B – alega recorrente – foi concebida como meio de recuperação e requalificação da zona envolvente do Mosteiro da Batalha, aumentando a dimensão e capacidade das infra-estruturas existentes, e de resposta à grande carência da vila no campo habitacional, traduzida na insistente procura, por parte dos munícipes, de terrenos para construção. Pelo que – alega, ainda, o recorrente – a célula B não é mais do que uma operação urbanística de expansão urbana, desejada para a envolvente do Mosteiro da Batalha, em execução do Anteplano de Urbanização da Vila da Batalha de 1966, que envolvia, desde a primeira hora, a aquisição de terrenos, por via negocial ou expropriativa, o seu loteamento, a sua urbanização e alienação parcial. Assim – conclui – foi cumprido o fim expropriativo da parcela a que respeitam os autos não só porque foi, efectivamente, implantada a referida célula B, mas também porque essa implantação previa ou implicava a alienação de lotes a particulares de lotes da parcela expropriada, para construção de edifícios de habitação colectiva, comércio e serviços. Sendo que – acrescenta o recorrente – tal alienação, com este objectivo, tem cobertura legal na Lei dos Solos, que possibilita a apropriação, pelos órgãos municipais, de solos, para a criação de aglomerados urbanos. Ora, como bem considerou o acórdão recorrido, … ainda que não se questione que a expropriação ora em causa teve em vista a integração dos lotes expropriados na célula B do Plano Urbanístico da zona envolvente do Mosteiro da Batalha e de nela se prever, “de forma acessória”, a construção de habitação e comércio não autorizava, por si só, que, consumada a expropriação, e não tendo eles sido aplicados nos equipamentos públicos ou nas infra-estruturas previstas pudessem ser vendidos em hasta pública para serem integrados no comércio privado. E isto não só porque – por força do que se prescreve no art.º 1.º do citado Código das Expropriações – a expropriação só pode ser feita com fundamento na utilidade pública e quando a finalidade que lhe subjaz esteja compreendida nas atribuições da entidade expropriante e esta por demonstrar a utilidade pública de construção nos referidos lotes nos moldes em que esta foi feita, mas também porque está por provar que a aplicação daqueles lotes na construção de habitação e comércio através da sua venda em hasta pública fosse de acordo com o estabelecido naquele Plano. Ademais o Município da Batalha foi incapaz de demonstrar que subjacente DUP daqueles terrenos e a sua consequente expropriação estivesse o propósito da sua posterior venda a particulares para que estes neles construíssem habitação e comércio. Por outro lado, e muito embora, de harmonia com o que se estabelece no art.º 24.° da Lei 159/99, de 14/9, seja da competência dos órgãos municipais: “a) Disponibilizar terrenos para construção de habitação social b) Promover programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana c) Garantir a conservação e manutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação de edifícios. d) Fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social. e) Propor a participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários” e a Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11) prever a possibilidade da Administração, em determinadas circunstâncias e perante certos pressupostos, criar aglomerados urbanos (art.ºs 2. °/1/a) e 6.°) certo é que não está legalmente previsto que aquela possa expropriar prédios para os lotear e vender para o mercado privado de habitação e que, com desrespeito das circunstâncias e pressupostos legalmente assinalados, se proceda a expropriação de prédios para a criação de aglomerados urbanos. O que, de resto, se compreende visto que, por um lado, a intervenção da Administração no mercado da habitação tem carácter eminentemente social e, portanto, só se justifica quando se destine a suprir as carências dos mais necessitados e, por outro, se entende que certos terrenos devem destinar-se a construção de habitação cumpre-lhe integrá-los no PDM em zona de construção e deixar aos seus proprietários a prevista construção. Ora, in casu, a expropriação do prédio em causa não foi justificada com a criação de um aglomerado urbano nem pela necessidade da construção de habitação social e, muito menos, como agora se invoca, “para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitoria, entretanto declarado pela UNESCO Património da Humanidade.” Por estas razões, que o recorrente, aliás, não infirma, é de manter o decidido no acórdão recorrido, no sentido de que ocorreu desvio do fim determinante da expropriação da parcela em causa nos autos. Por fim, o recorrente persiste também na alegação de que os interessados, ora recorridos, sabiam, que «os lotes que excedessem o Centro Cívico se destinavam a venda, sabendo outrossim … que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva». E que, nessas circunstâncias, acordaram no montante indemnizatório devido pela expropriação de tal parcela de terreno, criando no município recorrente a confiança de que não viriam a pedir a respectiva reversão. Daí que – conclui o mesmo recorrente – o exercício desse direito de reversão, pelos recorridos, manifesta-se contrário à boa-fé, sendo, por isso, ilegítimo, à luz do disposto no art. 334, do CCivil, conforme o qual «é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito». Ora, sobre essa matéria, o acórdão recorrido considerou que «a figura do abuso do direito se destina a ultrapassar situações de chocante e reprovável injustiça decorrentes do exercício de um direito conferido por lei, as quais a não serem removidas da ordem jurídica iriam ferir o sentimento de justiça prevalente na comunidade social. E, por isso, vem sendo entendido que a figura do abuso de direito se destina a impedir que uma pessoa, no exercício de um poder formal atribuído por lei, possa – em contradição com os fins (económicos ou sociais) ou com o condicionalismo ético-jurídico (boa fé e bons costumes) a que o mesmo visa implementar – alcançar benefícios para cuja obtenção o mesmo não foi concebido de sorte a ferir-se o sentimento de justiça dominante. Ou seja, destina-se a impedir quo o uso indevido do direito possa ser virtuoso ou compensador para o abusador Vd., a este propósito, Manuel Andrade, Teoria Geral das Obrigações, 1958, pg. 63 e seguintes; Almeida Costa, Direitos das Obrigações, 5ª edição, pg. 60 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 4ª edição, notas ao artigo 334º.». E concluiu que «a situação dos autos não pode ser enquadrada no abuso de direito», por entender que «está por provar que os Recorrentes tivessem o comportamento que aqui lhes é atribuído nem que tivessem criado na Câmara Municipal da Batalha as expectativas que esta invoca». Assim, a questão colocada por aquela alegação do recorrente, no sentido da ocorrência de abuso de direito, seria a de saber se esta decisão do acórdão recorrido corresponde a uma correcta apreciação dos elementos de prova existentes nos autos. Uma tal questão, porém, está fora do âmbito de cognição deste Tribunal Pleno, que conhece, apenas, de matéria de direito (art. 12/3 ETAF85). Pelo que, salvo havendo ofensa de expressa disposição legal, que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que e fixe a força de determinado meio de prova – o que não vem alegado – o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa está excluída do âmbito dos seus poderes de cognição Vd., p. ex. o acórdão deste Pleno, de 25.3.10, proferido no Rº 847/09. Em suma: a alegação do recorrente mostra-se totalmente improcedente. 4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas. Lisboa, 20 de Janeiro de 2011. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bernardino Peixoto Madureira.

Sumário

II- Enquadram-se na primeira hipótese todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em que os bens não foram aplicados pelo expropriante a qualquer fim, quer aquelas em que os bens foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública.

III- Em qualquer dessas situações referidas em 2., o prazo para o exercício do direito de reversão, previsto no nº 6, do referido artigo 5º, conta-se a partir do fim do prazo de dois anos, referido no nº 1 do mesmo preceito.

IV- O facto de o plano urbanístico de recuperação e requalificação de zona histórica de interesse cultural, para cuja execução foi expropriada determinada parcela de terreno, prever também a construção para habitação e comércio não legitima que, consumada a expropriação, a parte da parcela não utilizada na implantação de equipamentos públicos possa ser loteada e vendida em hasta pública, para ser integrada no comércio privado da construção.

V- Salvo havendo ofensa de expressa disposição legal, que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que e fixe a força de determinado meio de prova, o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa está fora do âmbito de cognição do Tribunal Pleno, que conhece, apenas, de matéria de direito (art. 12/3 ETAF85).

Texto Integral

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Município da Batalha recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da 1ª Secção, 10.9.09, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A… e Outros, todos melhor identificados nos autos, anulou o despacho do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11.4.03, que indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada com o nº 14 da declaração de Utilidade Pública, de 18.3.80, do Ministro da Habitação e Obras Públicas.

Apresentou alegação, a fls. 805/828, dos autos, com as seguintes conclusões:

1ª Da análise dos factos dados como assentes e da motivação de facto, ou mais propriamente da sua falta, presente na resposta às questões suscitadas pelo Município na sua contestação, não podemos deixar de concluir que o tribunal a quo fez tábua rasa dos documentos juntos pelo contra-interessado em requerimento apresentado em 11 de Junho de 2008, não invocando quaisquer razões para os não levar em consideração.

2ª Analisando a fundamentação das respostas as questões jurídicas colocadas pelo município na sua Contestação verificamos que o Tribunal a quo se limita a aventar, sem qualquer justificação, que o Município "não conseguiu provar", isto é, sem fazer referenda ao "porque" de considerar que a prova documental junta pelo Contra-interessado não serve para fundamentar as pretensões do Beneficiário da Expropriação ou mesmo porque é que a prova documental que considerou assente serve para fundamentar as respostas negativas as questões levantadas pelo Município.

3ª No que concerne a questão da caducidade do direito de reversão, o tribunal a quo nem sequer se pronunciou sobre a data a partir do qual se deveria considerar que os Recorrentes tiveram conhecimento do desvio ao fim expropriativo estabelecido na Declaração de Utilidade Pública, denominando-a de "irrelevante" e consequentemente não considerou provado, com base no documento junto com o n.º 12 e que se transcreve supra, que tal conhecimento se fixa nos idos de Novembro de 1989.

4ª Ora, como melhor se explanará infra, o conhecimento de tal questão e um tomar de posição sobre o aludido documento é tudo menos irrelevante.

5ª É sabido que, o âmbito dos poderes de Cognição do Pleno, quando decide em segundo grau de jurisdição, cinge-se a matéria de direito (art. 21º n.º 3, do ETAF), salvo os casos excepcionais previstos no art. 722° do CPC, aplicável ex vi art. 1° da LPTA.

6ª Se é verdade que no recurso contencioso de anulação, nos termos do disposto no art. 12° da LPTA, salvo as situações excepcionais aí referidas, só é admissível a prova documental, também o não é menos que o tribunal a quo não procedeu a uma análise crítica das provas documentais apresentadas, limitando-se a enunciar os factos que considerou provados e a especificar alguns factos que não considerou provados, sem, no entanto, enunciar quais os fundamentos decisivos para formar a sua convicção de considerar uns como não provados e outros como provados, isto é, sem fundamentar porque e que determinados documentos foram valorados e outros não mereceram qualquer valoração.

7ª Neste conspecto, deverá o acórdão que ora se recorre ser considerado nulo por não especificar os fundamentos de facto que fundamentam a decisão e por não ser ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar, nos termos do disposto no art. 772° n.º 1 al. c) e 668° n. ° 1 al. b) e d) do CPTA aplicável ex vi art. 1º da LPTA.

8ª O prazo de dois anos para exercer o direito de reversão previsto no n.º 6 do artigo 5º do Código das Expropriações de 1991, nas situações em que o bem tenha sido utilizado, em momento anterior à entrada em vigor daquele Código, para um fim diferente do que justificou a expropriação, conta-se a partir de 7 de Fevereiro de 1992 e não de 7 de Fevereiro de 1994.

9ª Nestes casos, precisamente porque já houve uma actuação com desvio ao fim do beneficiário da expropriação, não tem de se esperar pelo decurso dos dois anos a que se refere o n.º 1 do artigo 5.º, o qual vale exclusivamente para as situações de inércia.

10ª Contando-se o prazo de dois anos referido no n.º 6 do artigo 5.º do facto que originou a reversão, o qual é, nesta situação, a data da entrada em vigor do Código de 1991 que passou a prever este direito, os expropriados apenas podiam exercer esse direito ate 7 de Fevereiro de 1994;

11ª Motivo pelo qual esse direito já tinha caducado em 14 de Fevereiro de 1994, data em que vieram exercer aquele direito apresentando o respectivo pedido.

12ª O prazo de dois anos constante do n.º 1 do artigo 5.º não é um prazo dado ao beneficiário da expropriação para poder utilizar o bem para o fim que justificou a expropriação, ainda que o tenha utilizado o bem para um fim diferente.

13ª Uma tese como esta daria ao beneficiário da expropriação a possibilidade de, dentro do referido prazo de dois anos, utilizar livremente o bem expropriado, não se colocando qualquer entrave a esta possibilidade desde que, até ao limite do referido prazo, o bem viesse a ser afecto ao fim constante da declaração de utilidade pública.

14ª Uma tese como esta colocaria em causa a garantia constitucional da propriedade privada a qual apenas pode legitimamente ser afectada em nome do fim de utilidade pública que justifica a expropriação; por isso, o bem expropriado apenas pode ser utilizado para esse fim e não para qualquer outro, ainda que durante um lapso temporal limitado.

15ª Ao assim não considerar o tribunal a quo operou em erro de julgamento ao ter erroneamente interpretado e aplicado ao caso sub judice o disposto no art. 5º do Código das Expropriações de 91.

16ª Analisando o documento n.º 2 junto com a p.i., verifica-se que o fim previsto na DUP foi a implantação da célula B.

17ª Esta operação urbanística, promovida pela CMB, envolvia, desde a primeira hora, a aquisição de terrenos aos seus proprietários, par via negocial ou expropriativa, o seu loteamento, a sua urbanização e alienação parcial.

18ª A implantação da Célula B, para usar a expressão prevista na DUP exigia a CMB fazer todas as infra-estruturas da zona (rede de saneamento, rede de águas, rede de electricidade, arruamentos, estacionamentos, zonas verdes e espaços públicos, incluindo pragas e passeios), reservando para si alguns lotes – mormente os afectos a "Centro Cívico" e alienando os demais.

19ª Não houve, pois, qualquer desvio de fim por parte da CMB ao alienar lotes: nos termos da DUP os terrenos a expropriar eram para a implantação da Célula B e foram-no efectivamente. A Célula B continua implantado no local – vide neste sentido acórdão da 2° Subsecção do CA deste STA, de 23-11-99, Processo n.º 037869, em que foi Relator o Sr. Juiz Conselheiro Adelino Lopes.

20ª Nos termos do disposto no art. 2° n.º 1 da Lei dos Solos, sempre que for julgado necessário pela Administração podem por esta ser apropriados solos destinados a criação de aglomerados urbanos.

21ª Nos termos do disposto no art. 62° n.º 1 da Lei dos Solos, “para efeitos deste diploma, entende-se por aglomerado urbano o núcleo de edificações autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu perímetro definido pelos pontos distanciados 50m das vias públicas onde terminam aquelas infra-estruturas”.

22ª Destarte, atendendo a que o local onde foi implantada a Célula B era constituído por terrenos agrícolas que distavam bem mais de 50 m de vias públicas infra-estruturadas, ao executar a DUP sub iudicio, a CMB apropriou-se de solos destinados a criação de um aglomerado urbano.

23ª Aplica-se igualmente no caso presente o disposto no art. 30 n.º 1 do Decreto-Lei n.º 794/76, segundo o qual as realizações previstas no artigo anterior são planeadas, decididas e concretizadas pela Administração, através dos órgãos centrais e locais.

24ª Bem como o plasmado no n.º 2 alíneas b) e c) daquele normativo legal, que estabelece que “A Administração pode, porém, recorrer a colaboração de outras entidades, nomeadamente de particulares: cedendo-lhes terrenos ou direitos sobre eles para a execução de empreendimentos compreendidos em planos por ela aprovados; confiando-lhes a realização, sem encargos para a Administração ou com a sua participação, de obras de urbanização projectadas para terrenos já adquiridos e a construção, para venda ou arrendamento, dos edifícios a erigir na área.

25ª Também o art. 4° n.º 1 do Lei dos Solos estabelece que, a Administração procederá a aquisição das áreas necessários, para os fins previstos no artigo 2°, pelos meios que se tomem mais adequados, designadamente, por expropriação ou pelo exercício do direito de preferência.

26ª Podendo ser autorizada a cedência de terrenos a cedência dos terrenos em propriedade plena, a entidades de direito privado, desde que aqueles se integrem em áreas abrangidas por pianos de urbanização legalmente aprovados (cf. art. 5° n.º 2 do Decreto-Lei n.º 794/76).

27ª Neste conspecto, a expropriação foi feita com fundamento em utilidade pública (para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitória, entretanto declarado pela Unesco Património da Humanidade) e a venda dos lotes para construção que resultaram de tal procedimento expropriativo está compreendida nas atribuições quer da entidade expropriante, quer da beneficiária da expropriação, pelo que não se verificam os pressupostos de que depende a reversão invocada.

28ª Sabiam os Recorrentes que os lotes que excedessem o Centro Cívico se destinavam à venda, sabendo outrossim conforme supra exposto que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva com inclusão de comércio e serviços.

29ª Pelo que, vir exigir o direito de reversão, tendo por escopo a alteração do fim expropriativo quando desde sempre foram sabedores do conteúdo concretizador de tal fim, revela o seu exercício ilegítimo, por exceder manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (art. 334º do CC).

30ª Neste conspecto, atendendo a que, quer no decurso do processo negocial com vista à aquisição pelo direito privado do prédio dos Recorrentes, quer no decurso do processo judicial que culminou num acordo quanto ao montante indemnizatório a pagar em resultado da concretização da expropriação, os Recorrentes demonstraram conhecer a finalidade e contornos do plano urbanístico denominado por Célula B, tendo acordado pôr fim ao litígio que opunha os agora Recorrentes e Recorrido com a aceitação do montante indemnizatório, o município tinha a legítima expectativa de que, não tendo sido alterados os pressupostos da dita negociação, os Recorrentes não viriam exigir a prossecução de um direito de reversão com base em factos de que desde sempre foram sabedores, sendo por isso, o exercício de tal direito ilegítimo.

31ª Também aqui o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao ter erroneamente interpretado e aplicado ao caso sub judice o disposto no art. 334º do Código Civil.

Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis

com o douto suprimento de V. Ex.as

deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o acórdão sob censura

Os recorridos apresentaram contra-alegação, a fls. 895 a 923, dos autos, com as seguintes conclusões:

1) Como se pode ver do douto acórdão recorrido, existe um segmento justificador do acórdão recorrido que, para justificar a consideração in casu do primeiro prazo de dois anos legalmente previsto, não pura e simplesmente atacado, nem no parecer, nem nas alegações – precisamente aquele que lança mão das regras do art. 12.2 do CC e do art. 297.º do CC, referindo que "o prazo de dois anos decorrido o qual, sem aplicação do bem expropriado ao fim, tem de consumar-se, por inteiro, no domínio da vigência do novo código".

2) Ora, "Se o recorrente no ataca o juízo decisório da sentença, no intentando demonstrar que as suas bases só erróneas, ignorando por completo o decidido e respectivos fundamentos, o recurso é manifestamente improcedente, por serem impertinentes as respectivas alegações." – cfr. Ac. STA de 11/1/94, proferido no proc. n.º 33468.

3) Por outro lado, se sopesarmos o teor das conclusões, apenas vemos que a verdade é que, com os mesmos efeitos que se vêm de enumerar, o recorrente limita-se essencialmente a reafirmar o teor das suas alegações, não infirmando a ratio decidendi.

4) Se assim não for entendido, o que verdadeiramente se vem sustentar no parecer é que existiriam, no caso, dois regimes para exercer o direito de reversão, um para a inércia – 2 mais 2 anos – e outro para o desvio do fim expropriativo – 2 anos, contados da entrada em vigor do Código – claro está, nestas situações em que o facto que origina a reversão é anterior a entrada em vigor do Código.

5) Ora, temos que não tendo a lei distinguido estas duas situações ao ponto de lhes atribuir e literalmente consagrar dois regimes jurídicos distintos, não deve ser o intérprete a distingui-las, ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, sendo que a interpretação sustentada no parecer não tem assim na lei qualquer suporte literal que legitime esta distinção – cfr. art. 9.2 CC.

6) Sopesada a legalidade, doutrina e jurisprudência comparada a que minimamente fizemos alusão, temos que a administração é surpreendida pela consagração da reversão em 1992 e mais surpreendida é com a circunstância de a mesma se aplicar a factos passados.

7) Ideia força essa que, segundo o Doutor Alves Correia, é fundamental para explicar a aplicação da reversão a factos passados, referindo o professor que o que se pretende evitar é que a entidade expropriante seja surpreendida com um direito de reversão até ai inexistente — cfr. Alves Correia, As grandes linhas da Reforma do Direito do Urbanismo Português, p. 72 na nota dedicada a este tema.

8) Ora, nos casos em que a razão da reversão é anterior ao CE, como sucede in casu, é normal que a administração tenha os dois anos para adaptar a sua actuação expropriativa ao novo regime da reversão. Isto é, a administração beneficiaria então do prazo de dois anos para dedicar o bem ao interesse público, alterando pois e assim uma sua anterior actuação.

9) O argumento (constante do parecer) de que não é possível admitir-se a possibilidade de a administração poder durante esse período de tempo "...utilizar livremente o bem...", é perfeitamente irrelevante, nada explica e é mesmo erróneo,

10) na medida em que, efectivamente e até, a administração, ao contrário do que consta do parecer, pode fazê-lo (ou seja pode dedicar o bem a outro fim), conquanto faça ou venha a fazer um acordo com o expropriado como literal e expressamente o refere o n.º 7 do art. 5.º do CE – sendo, como se justificou, este comportamento tido non fautif, como dissemos em Franca;

11) Aliás, a não ser como sustentamos teríamos o paradoxo de a administração no dia em que a lei saiu, nesse preciso dia, nessa precisa hora e minuto, ter entrado imediata e irremediavelmente numa situação de ilegalidade, começando aí, como é sustentado no parecer, a contar o prazo para pedir a reversão de acordo com o estatuído no art. 5º, n.º 6 do CE.

12) Pior ainda... se atribuirmos, como se sustenta em direito comparado, uma natureza sancionatória ao direito de reversão, teríamos o extraordinário advento de uma repugnante ideação em que alguém, por força da publicação de uma lei, fica irremediavelmente sujeita a sofrer uma medida sancionatória

13) A interpretação sustentada no parecer acaba mesmo por lesar os particulares, porquanto, entre o mais que se disse, nunca ninguém sustentou semelhante interpretação e antes pelo contrário o que estava assente é que não existia diversidade de regimes (no de situações de facto que o explicam) entre a inércia e o desvio de fim!

14) E por tudo isto que a interpretação contida no parecer não deve merecer acolhimento, pois é assim profundamente injusta, irrazoável, estilhaça o princípio da confiança, consagra plenamente a retroactividade e ignora o princípio da segurança jurídica, tudo princípios que, em conformidade com a Constituição da República, devem ao invés informar qualquer interpretação normativa.

15) Diremos pois e assim que, nas situações em que o facto que origina a reversão é anterior à consagração legislativa deste instituto, a garantia da propriedade privada tem de se coordenar com outras garantias e com outros princípios, inexistindo qualquer violação da mesma ao consagrar-se equilibradamente a possibilidade de existir, como existe actualmente na lei, um prazo de dois anos para aplicação do bem ao seu fim expropriativo e para que a administração se possa entender com o expropriado a respeito de ser dado outro fim ao bem expropriado.

16) Fosse como fosse – e não pode ser de forma distinta da que sustentamos o que é ignorado no parecer e nas alegações, as situações de que se trata no tem todas a mesma génese, posto que relativamente aos lotes 4 e 5 do sector C, a alienação em hasta pública ocorreu em Agosto e em Fevereiro de 1992, sendo assim que quando os recorridos pediram a reversão, em 14 de Fevereiro de 1994, estavam nesta sede em tempo, mesmo de acordo com a errónea tese do recorrente jurisdicional.

Do desvio de fim e do abuso de direito e, ainda, atenta a razão de ordem seguida, concluiremos pois o seguinte:

17) Em primeiro, deve reafirmar-se nesta sede o teor da conclusão 3ª.

18) Depois, para além do mais que consta do acórdão, e de o recorrente não ter provado ou demonstrado o interesse público que tinha na alienação a terceiros em mercado livre e como se de um promotor privado se tratasse dos lotes em causa, importa deixar claro que "a integração num plano urbanístico e nele também se prever a construção para habitação, comércio e serviços, tal não autoriza que, consumada a expropriação, a parte dessa parcela que não foi integrada na implantação de equipamentos públicos que justificou a sua expropriação possa ser loteada e vendida em hasta pública para ser integrada no comércio privado de construção." - cfr. Ac. STA de 27/10/04, proferido no âmbito deste processo e Ac. T.P. de 17/10/01, proferido no proc. n.º 039204.

19) Seguidamente, para além das razões de prova e de direito constantes do acórdão, como se evidencia pelo facto de o recorrente não transcrever na totalidade os documentos de onde retira conclusão distinta da que é devida, nunca os ora recorridos aceitaram a ilegalidade ou sequer, através do seu comportamento, inculcaram qualquer confiança no espírito da autarquia no sentido de que aceitavam que os seus lotes fossem lançados no mercado dedicados a fins (mormente comerciais) que estão fora das atribuições do Município – sempre protestaram, ademais junto de diversas entidades, que o Município tivesse expropriado para fins públicos e pago a indemnização para esses fins, ainda que por acordo, e vendesse os lotes no mercado, mormente dedicando-os aos serviços (entre o mais, estão bancos a ocupar os lotes) e ao comércio.

20) Termina-se nesta sede dizendo-se que a utilização do poder de expropriar e a intervenção no mercado do Estado tem sempre natureza subsidiária, sendo assim que a intervenção pública só se justificaria se um qualquer interesse público (que nem sequer se divisa em abstracto, digamo-lo claramente) extraordinariamente o exigisse.

21) É esta demonstração que, quase impossível, para não dizer que de plano sempre o seria, não consta sequer liminarmente dos autos, sendo essa a razão pela qual no acórdão se diz que se o Município queria que no local existissem habitações, comércio e serviço bastaria que consagrasse isso mesmo no Plano – compensando-se depois através das taxas ou obrigando, como pode, os particulares a executar as infra-estruturas (veja-se o art. 20. do RJUE e antes desse outros que permitiam o indeferimento da pretensão por ausência de infra-estruturas, motivo esse que pode e podia ser superado mediante o compromisso de os particulares assumirem esses investimentos).

22) A posição do Município é perfeitamente censurável do ponto de vista ético, pois esta por fazer justiça relativamente aos ganhos que aquele teve relativamente aos bens expropriados – explicado na diferença do preço conseguido pelos bens dos recorridos (terrenos expropriados a 800$00 e vendidos a 60.000$00 o m2 – mais de 60 vezes mais!).

No que se refere as nulidades:

23) A nulidade avançada relativamente a pretensa falta de conhecimento das questões jurídicas é manifestamente improcedente e quase raia o limite da ma fé!

24) O acórdão identificou (e bem) as questões a tratar e resolveu-as, como do mesmo consta, expressa, literal, inequívoca e ostensivamente!

25) Aliás, é também evidente a verificação de que o recorrente no adianta (identificando-a) qualquer questão jurídica que tenha ficado por tratar

26) Ademais, quanto a caducidade, como se justificou, entende o acórdão (e bem) que a documentação apresentada a este respeito do conhecimento é irrelevante na medida em que os prazos constantes do novo CE têm de decorrer completamente ao abrigo do novo código. A verdade é que, como dissemos, aparentando não ter passo para colocar esta dogmática em causa (e esta é uma razão pela qual o recurso tem, a este respeito, de improceder posto que nem ele nem o parecer atacam a este respeito o juízo decisório), o recorrente ignora-a tentando fazer passar a ideia que se verifica nulidade

27) No que concerne a (falta de) consideração e de ponderação crítica dos documentos juntos (no seu enfoque relativo ao pretenso abuso de direito), e para além de, como vimos, o recorrente não ter:

1) Dito positivamente qual a concreta e especifica relevância da matéria supostamente omitida;

2) De fundo no ter qualquer razão, como vimos mais uma vez;

28) Certo é que o Tribunal pondera a matéria de facto que entendeu pertinente invocando-a em síntese, decidindo-a negativamente no ponto 4 e também negativamente no ponto 5º do acórdão, não existindo assim absoluta falta de fundamentação de facto, sendo pois que a verdade é que esta é matéria que sempre estaria vedada a este Tribunal Pleno conhecer, na medida em que, não adiantando o recorrente qualquer disposição legal expressa pretensamente violada, de acordo com o estatuído no art. 722.º do CPC, aplicável ex vi do art. 1.º da LPTA. "O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa no pode ser objecto de recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova" – cfr. Ademais a este respeito, o teor do acórdão do STA de 30/1/01, proferido no proc. n.º 046838.

Termos em que,

só mantendo a decisão recorrida,

se fará

JUSTIÇA!

A Exma Magistrada do Ministério Público emitiu parecer, a fl. 929, dos autos, renovando o entendimento, acolhido no acórdão recorrido, no sentido da inexistência de caducidade do direito de reversão, de desvio do fim expropriativo e de inexistência de abuso de direito. Para além disso, refere que acompanha a argumentação dos ora recorridos, nas conclusões nºs 4 a 16, da respectiva alegação, sobre a questão da contagem do prazo de exercício do direito de reversão previsto no art. 5, nº 6, do CE91. E concluiu, assim, no sentido de que deve negar-se provimento ao recurso jurisdicional.

Face à arguição de nulidades do acórdão recorrido, por alegadas omissão de pronúncia e falta de especificação dos respectivos fundamentos de facto, foram os autos remetidos à Secção, onde, a fls. 932/933, dos autos, foi proferido acórdão de sustentação, que concluiu pela inexistência dessas nulidades, referindo que

… a simples leitura da alegação do Recorrente, designadamente das referidas conclusões, evidencia que a que o este questiona não é que tenha havido omissão de pronúncia sobre as mencionadas matérias mas que estas não tenham sido decididas de acordo com o modo como ela entendia que deveriam ter sido julgadas. O que, par si só, e suficiente para se afirmar que, nesta parte, a alegação de nulidade do acórdão par omissão de pronúncia é manifestamente improcedente.

Por outro lado, também não procede a alegação de que o acórdão era nulo por não se pronunciado sabre a data em que deveria considerar que as Recorrentes contenciosas tiveram conhecimento do desvio do fim expropriativo, vista tal ser absolutamente desnecessário. Com efeito, tendo ficado assente que o prazo de caducidade do direito de reversão se tinha iniciado em 7/2/94, que o mesmo expirara em 7/2/96 e, ainda, que as Recorrentes formularam o seu pedido de reversão em 14/2/94, isto é, muito antes de expirar aquele prazo e manifestamente evidente ser inútil apurar quando e que aqueles tiveram, ou deveriam ter tido, conhecimento do desvio do fim expropriativo.

Finalmente, a leitura dos pontos 4 e 5 do Acórdão basta para se afirmar que as ora Requerentes também carecem de razão quando afirmam que as suas decisões na matéria de facto não estão fundamentadas, vista que naqueles pontos se justifica com suficiente desenvolvimento as razões da sua decisão.

Nesta conformidade, entendemos não ocorrer invocada a nulidade do Acórdão, pelo que o mantemos nos seus precisos termos.

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se a seguinte matéria de facto:

1. Por despacho do Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, de 18/03/1980, publicado no DR, II série, de 14/5/80, foi declarada de utilidade pública e atribuído carácter de urgência à expropriação dos terrenos destinados à implementação da Célula B, situada na zona envolvente do Mosteiro da Batalha, e a respectiva Câmara autorizada a tomar posse administrativa dos mesmos. - fls. 30 e ponto II, n.º 6, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 47 dos autos, que se dão por reproduzidas.

2. Entre esses terrenos figurava um imóvel que, tendo sido propriedade de B..., pertence aos ora Recorrentes.

3. Este prédio identificado na planta anexa à declaração de utilidade pública sob o n.º 14 foi adjudicado à entidade expropriante, a Câmara Municipal da Batalha, pelo preço de 8.463.750$00, acordado em transacção que teve lugar em 14/3/87 no processo de expropriação litigiosa, que correu termos no tribunal da comarca de Porto de Mós.

4. Da mencionada parcela n.º 14 resultaram parte dos lotes 6 e 8 e o lote 7 do sector B; parte dos lotes 4, 5 e 13 do sector C; espaços públicos com passeios, arruamentos, estacionamentos e zona verde.

5. Os lotes 6, 7, e 8 do Sector B foram vendidos em 5/4/90 e destinaram-se a comércio e habitação. – ponto II, n.º 18, da exposição elaborada pela DGAL, a fls. 48 dos autos, que se dá por reproduzida.

6. Os lotes 4 e 5 do Sector C foram vendidos em hasta pública 21.8.92 e 19.2.92, respectivamente, também para habitação e comércio. – fls. 41 e pontos 19 e 20 da exposição a fls. 48 que se dão por reproduzidas.

7. Os Recorrentes requereram em 14.2.94 – data da entrada do documento respectivo – ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, a reversão daquele imóvel vendido por, no seu entender, lhe haver sido dado destino diferente ao que presidiu a expropriação. – fls. 51 e 52 que se dão por integradas.

8. Pelo ofício 135 – proc. 14.29, de 25/2/94 – foi todo o expediente remetido ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território, dando entrada no gabinete em 28.2.94, que, por sua vez, o enviou por ofício 00275, de 1.3.94, para o Gabinete da entidade recorrida, onde chegou em 2.3.94.

9. Só em 22.10.95 e que se veio a pronunciar sobre o assunto, mediante um "Arquive-se" aposto sobre um parecer da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.

10. Tal despacho foi, porém, anulado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo a qual foi confirmada pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 22/3/00 – vd. fls. 55/62, que se dão por reproduzidas.

11. O que provocou a prolação do despacho de indeferimento ora recorrido, o qual foi publicado no DR, II Serie, de 19/5/03. – fls. 28 que se dá por reproduzida.

12. Dá-se por reproduzida a informação de fls. 43 a 50, a qual serviu de fundamento do despacho recorrido.

3. Na respectiva alegação, o recorrente começa por arguir a nulidade do acórdão recorrido, «por não especificar os fundamentos» da decisão e «por não se ter pronunciado sobre questões que devesse apreciar».

Como estabelece o art. 668, nº 1, do CPCivil, aqui aplicável por força do disposto no art. 1, da LPTA, é nula a sentença (ou acórdão – art. 716/1 CPCivil) quando «b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão» ou quando «d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar …».

Ora, o acórdão recorrido apreciou e decidiu as questões, suscitadas pelo recorrente, que consistiam em saber se ocorreu a caducidade do direito de reversão, invocado pelos ora recorridos; se o bem expropriado foi aplicado a finalidade diversa da que motivou a expropriação; e, finalmente, se a exigência de reversão, por parte dos mesmos recorridos, configura abuso de direito.

A qualquer dessas questões, o mesmo acórdão recorrido deu resposta negativa, explicitando as razões de facto e de direito em que, para tal, se baseou e que o recorrente bem apreendeu, como evidencia a respectiva alegação.

Pelo que o acórdão recorrido não padece de nulidade, por falta de fundamentação. Se incorreu em erro de julgamento, como alega o recorrente, é questão diferente, que adiante se apreciará.

Para além disso, e diferentemente do que também pretende o recorrente, o acórdão impugnado também não incorreu em omissão de omissão de pronúncia, por ter considerado «irrelevante» o apuramento da data a partir da qual os ora recorridos tiveram conhecimento da alteração do destino do prédio expropriado.

Com efeito, tendo o acórdão dado por assente que se iniciou em 7.2.94 e findou em 7.2.96 o prazo para os mesmos recorridos requererem a reversão desse prédio e que apresentaram tal requerimento, em 14.2.94, antes de terminado esse prazo, tanto bastava para concluir, como concluiu, que não ocorrera a invocada caducidade do direito dos recorridos, sendo inútil apurar a data em terão tido conhecimento da alteração do destino dado ao prédio expropriado.

Assim sendo, improcede a deduzida arguição de nulidades.

Vejamos, agora, se, como pretende o recorrente, o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir que não ocorreu a caducidade do direito dos interessados recorridos à reversão do referenciado prédio.

Alega o recorrente que o decurso do prazo de dois anos, previsto no nº 1 do art. 5 do Código das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro (CE91), como pressuposto do direito de reversão, só é exigível em caso de inércia do expropriante na aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação. Se não utilizou o bem expropriado, o expropriante – defende o recorrente – disporá desse prazo, para o aplicar em conformidade com aquele fim. Já nas situações em que o bem expropriado, anteriormente à entrada em vigor daquele CE91, tenha sido utilizado para fim diverso do que determinou a expropriação, o prazo para o exercício do direito de reversão conta-se – defende, ainda, o recorrente – a partir da data (7.2.92) de início de vigência do mesmo CE91, que consagrou tal direito.

Mas, não lhe assiste razão.

A expropriação do prédio em causa ocorreu na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo DL 845/76, de 11.12, que não previa a possibilidade de reversão a favor de particulares, quando o expropriante fosse entidade de direito público, só a admitindo a favor de autarquias locais (art. 7, nº 1). A inconstitucionalidade de tal regime tem vindo a ser afirmada pelo Tribunal Constitucional e por este Supremo Tribunal Administrativo Vd. acórdão deste Pleno, de 12.4.05 (Rº 44350) e demais jurisprudência, nele citada

E o DL 438/91, como anuncia o respectivo preâmbulo, visou por termo a esse regime, estabelecendo o seguinte:

Artigo 5. °

Direito de reversão

1. Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.

2. Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.

3. Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.

4. O direito de reversão cessa:

a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação;

b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública;

c) Quando haja renúncia expressa do expropriado.

5. No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23.º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37.º e seguintes.

6. A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, ate ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.

7. O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no n.º 5 vale por renúncia ao direito de reversão.

8. Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito.

Face ao teor do nº 1 deste preceito legal, há direito reversão em duas situações: (i) a de não aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e (ii) a de ter cessado a aplicação desse bem a este fim.

«Na primeira hipótese, enquadram-se – como nota o citado acórdão do Pleno, de 12.4.05 – todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em que os bens não foram aplicados a qualquer fim, quer aquelas em que eles foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública».

E, como também refere o mesmo acórdão, citando o do Pleno, de 19.1.00 (Rº 37 652), o facto de o art. 7, nº 1, do Código das Expropriações de 1976 dever ser considerado inconstitucional «não afasta, em princípio, o dever do seu acatamento por parte da Administração e dos cidadãos até que sobreviesse uma declaração jurisdicional de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, e, mesmo neste caso, com ressalva dos casos julgados e com possibilidade de restrição dos efeitos de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de especial relevo. Esta relevância positiva do acto normativo inconstitucional impede que se considere que, face ao juízo de inconstitucionalidade, em sede de fiscalização concreta, da norma do art. 7°, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, na parte em que não reconhecia o direito de reversão de bens de particulares expropriados por entidades de direito público e não aplicados ao fim determinante da expropriação, tudo se passa como se esse reconhecimento nunca tivesse existido. O não reconhecimento desse direito existiu efectivamente ao nível do direito ordinário, vinculando a Administração e os particulares, pelo que não há qualquer incongruência em afirmar-se que, apesar da inconstitucionalidade daquele não reconhecimento, o Código das Expropriações de 1991 veio introduzir inovatoriamente o direito de reversão na situação em causa.

Por isso – prossegue o mesmo acórdão, de 12.4.05 –, o reconhecimento do direito de reversão pelo Código das Expropriações de 1991 deve ser considerado como fixando um prazo para afectação do bem ao fim da expropriação, que não existia anteriormente.

Assim, à aplicação no tempo daquele art. 5º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, deve aplicar-se a regra do n.º 1 do art. 297.º do Código Civil, que estabelece que a lei nova que estabelecer um prazo mais curto que o previsto na lei anterior deve aplicar-se imediatamente aos prazos em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da lei nova. Esta norma relativa a lei nova que encurta um prazo, aplica-se, por paridade de razão, lei nova que vem introduzir um prazo para a prática de determinado acto, que não existia na lei anterior Neste sentido, pode ver-se BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pagina 243, e Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil, páginas 164-165

Nestes termos, o facto que pode gerar o direito de reversão é o decurso do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, sem que fosse dada utilização ao bem expropriado. Tendo este Código entrado em vigor em 7-2-92, esse prazo completou-se em 7-2-94, sendo este o momento em que surgiu o direito de reversão da Recorrente, reconhecido por este Código.

Iniciando-se em 7-2-94 o prazo de exercício do direito de reversão, a reversão poderia ser requerida no prazo de dois anos a partir dessa data, isto é, ate 7-2-96, nos termos do disposto no n.º 6 do citado art. 5. °.

Na verdade, a face desta norma, o termo inicial do prazo de caducidade do direito de reversão coincide com a ocorrência do facto que o originou, que, no caso, é o decurso do período de dois anos posterior a entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91».

Assim, e conforme este entendimento, que se reitera, conclui-se que, tal como decidiu o acórdão sob impugnação, na data (12.4.94) em que o ora recorridos requereram a reversão do prédio em causa nos presentes autos não havia caducado o correspondente direito.

Vejamos, agora, se procede a alegação do recorrente, no sentindo de que a Secção julgou erradamente, ao concluir que foi dado ao prédio expropriado fim diverso do que determinou a respectiva expropriação.

A declaração de utilidade pública dessa expropriação refere que, por despacho ministerial de 18.3.80, «foi aprovado o esquema preliminar dos trabalhos de expropriação de terrenos para implantação da célula B da planta anexa pelo que, nos termos do art.º 10.º, n.º 1, e art.º 14.º do DL 845/76, de 14/12, fica declarada a utilidade pública e é atribuído o carácter de urgência à expropriação dos terrenos em causa.»

E está assente que os lotes 6, 7 e 8, do Sector B, e 4 e 5, do Sector C, foram vendidos em hasta pública, para serem integrados no sector privado da construção.

Porém, na respectiva alegação, o Município recorrente persiste em defender, como no recurso contencioso, que a venda e a utilização privada dos lotes expropriados ao abrigo daquele despacho não significa, por si só, desvio à finalidade que justificou a expropriação. A célula B – alega recorrente – foi concebida como meio de recuperação e requalificação da zona envolvente do Mosteiro da Batalha, aumentando a dimensão e capacidade das infra-estruturas existentes, e de resposta à grande carência da vila no campo habitacional, traduzida na insistente procura, por parte dos munícipes, de terrenos para construção. Pelo que – alega, ainda, o recorrente – a célula B não é mais do que uma operação urbanística de expansão urbana, desejada para a envolvente do Mosteiro da Batalha, em execução do Anteplano de Urbanização da Vila da Batalha de 1966, que envolvia, desde a primeira hora, a aquisição de terrenos, por via negocial ou expropriativa, o seu loteamento, a sua urbanização e alienação parcial. Assim – conclui – foi cumprido o fim expropriativo da parcela a que respeitam os autos não só porque foi, efectivamente, implantada a referida célula B, mas também porque essa implantação previa ou implicava a alienação de lotes a particulares de lotes da parcela expropriada, para construção de edifícios de habitação colectiva, comércio e serviços. Sendo que – acrescenta o recorrente – tal alienação, com este objectivo, tem cobertura legal na Lei dos Solos, que possibilita a apropriação, pelos órgãos municipais, de solos, para a criação de aglomerados urbanos.

Ora, como bem considerou o acórdão recorrido,

… ainda que não se questione que a expropriação ora em causa teve em vista a integração dos lotes expropriados na célula B do Plano Urbanístico da zona envolvente do Mosteiro da Batalha e de nela se prever, “de forma acessória”, a construção de habitação e comércio não autorizava, por si só, que, consumada a expropriação, e não tendo eles sido aplicados nos equipamentos públicos ou nas infra-estruturas previstas pudessem ser vendidos em hasta pública para serem integrados no comércio privado. E isto não só porque – por força do que se prescreve no art.º 1.º do citado Código das Expropriações – a expropriação só pode ser feita com fundamento na utilidade pública e quando a finalidade que lhe subjaz esteja compreendida nas atribuições da entidade expropriante e esta por demonstrar a utilidade pública de construção nos referidos lotes nos moldes em que esta foi feita, mas também porque está por provar que a aplicação daqueles lotes na construção de habitação e comércio através da sua venda em hasta pública fosse de acordo com o estabelecido naquele Plano. Ademais o Município da Batalha foi incapaz de demonstrar que subjacente DUP daqueles terrenos e a sua consequente expropriação estivesse o propósito da sua posterior venda a particulares para que estes neles construíssem habitação e comércio.

Por outro lado, e muito embora, de harmonia com o que se estabelece no art.º 24.° da Lei 159/99, de 14/9, seja da competência dos órgãos municipais:

“a) Disponibilizar terrenos para construção de habitação social

b) Promover programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana

c) Garantir a conservação e manutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação de edifícios.

d) Fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social.

e) Propor a participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários”

e a Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11) prever a possibilidade da Administração, em determinadas circunstâncias e perante certos pressupostos, criar aglomerados urbanos (art.ºs 2. °/1/a) e 6.°) certo é que não está legalmente previsto que aquela possa expropriar prédios para os lotear e vender para o mercado privado de habitação e que, com desrespeito das circunstâncias e pressupostos legalmente assinalados, se proceda a expropriação de prédios para a criação de aglomerados urbanos. O que, de resto, se compreende visto que, por um lado, a intervenção da Administração no mercado da habitação tem carácter eminentemente social e, portanto, só se justifica quando se destine a suprir as carências dos mais necessitados e, por outro, se entende que certos terrenos devem destinar-se a construção de habitação cumpre-lhe integrá-los no PDM em zona de construção e deixar aos seus proprietários a prevista construção.

Ora, in casu, a expropriação do prédio em causa não foi justificada com a criação de um aglomerado urbano nem pela necessidade da construção de habitação social e, muito menos, como agora se invoca, “para colmatar as enormes carências da vila da Batalha no que concerne a terrenos destinados a construção, infra-estruturas e equipamentos públicos, comerciais e de serviços e para prosseguir uma requalificação digna e com qualidade na zona envolvente ao Mosteiro de Santa Maria da Vitoria, entretanto declarado pela UNESCO Património da Humanidade.”

Por estas razões, que o recorrente, aliás, não infirma, é de manter o decidido no acórdão recorrido, no sentido de que ocorreu desvio do fim determinante da expropriação da parcela em causa nos autos.

Por fim, o recorrente persiste também na alegação de que os interessados, ora recorridos, sabiam, que «os lotes que excedessem o Centro Cívico se destinavam a venda, sabendo outrossim … que havia entre esses lotes, alguns destinados a habitação colectiva». E que, nessas circunstâncias, acordaram no montante indemnizatório devido pela expropriação de tal parcela de terreno, criando no município recorrente a confiança de que não viriam a pedir a respectiva reversão. Daí que – conclui o mesmo recorrente – o exercício desse direito de reversão, pelos recorridos, manifesta-se contrário à boa-fé, sendo, por isso, ilegítimo, à luz do disposto no art. 334, do CCivil, conforme o qual «é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito».

Ora, sobre essa matéria, o acórdão recorrido considerou que «a figura do abuso do direito se destina a ultrapassar situações de chocante e reprovável injustiça decorrentes do exercício de um direito conferido por lei, as quais a não serem removidas da ordem jurídica iriam ferir o sentimento de justiça prevalente na comunidade social. E, por isso, vem sendo entendido que a figura do abuso de direito se destina a impedir que uma pessoa, no exercício de um poder formal atribuído por lei, possa – em contradição com os fins (económicos ou sociais) ou com o condicionalismo ético-jurídico (boa fé e bons costumes) a que o mesmo visa implementar – alcançar benefícios para cuja obtenção o mesmo não foi concebido de sorte a ferir-se o sentimento de justiça dominante. Ou seja, destina-se a impedir quo o uso indevido do direito possa ser virtuoso ou compensador para o abusador Vd., a este propósito, Manuel Andrade, Teoria Geral das Obrigações, 1958, pg. 63 e seguintes; Almeida Costa, Direitos das Obrigações, 5ª edição, pg. 60 e seguintes; Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 4ª edição, notas ao artigo 334º.».

E concluiu que «a situação dos autos não pode ser enquadrada no abuso de direito», por entender que «está por provar que os Recorrentes tivessem o comportamento que aqui lhes é atribuído nem que tivessem criado na Câmara Municipal da Batalha as expectativas que esta invoca».

Assim, a questão colocada por aquela alegação do recorrente, no sentido da ocorrência de abuso de direito, seria a de saber se esta decisão do acórdão recorrido corresponde a uma correcta apreciação dos elementos de prova existentes nos autos.

Uma tal questão, porém, está fora do âmbito de cognição deste Tribunal Pleno, que conhece, apenas, de matéria de direito (art. 12/3 ETAF85). Pelo que, salvo havendo ofensa de expressa disposição legal, que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que e fixe a força de determinado meio de prova – o que não vem alegado – o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa está excluída do âmbito dos seus poderes de cognição Vd., p. ex. o acórdão deste Pleno, de 25.3.10, proferido no Rº 847/09.

Em suma: a alegação do recorrente mostra-se totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2011. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bernardino Peixoto Madureira.

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART1.
CPC96 ART668 N1 ART716 N1.
CEXP76 ART7 N1.
CEXP91 ART5.
ETAF84 ART12 N3.
CCIV66 ART334.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC847/09 DE 2010/03/25.; AC STAPLENO PROC44350 DE 2005/04/12.; AC STAPLENO PROC37652 DE 2000/01/19.

Doutrina

BAPTISTA MACHADO INTRODUÇÃO AO DIREITO E AO DISCURSO LEGITIMADOR PAG243.
BAPTISTA MACHADO SOBRE A APLICAÇÃO NO TEMPO DO NOVO CÓDIGO CIVIL PAG164-165.
MANUEL DE ANDRADE TEORIA GERAL DAS OBRIGAÇÕES 1958 PAG63.
ALMEIDA COSTA DIREITO DAS OBRIGAÇÕES 5ED PAG60.
PIRES DE LIMA E OUTRO CÓDIGO CIVIL ANOTADO 4ED VI PAG298.

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