IIO DIREITO.
O antecedente relato informa-nos que o Recorrente apresentou, na vigência do DL 89/95, a sua candidatura ao apoio financeiro previsto naquele diploma para as empresas que contratassem jovens e desempregados de longa duração e que essa candidatura foi parcialmente rejeitada, por ter sido entendido que a mesma apenas em parte preenchia os pressupostos legalmente exigidos – o apresentante tinha contribuído com a criação líquida de apenas 3 postos de trabalho, o que era manifestamente insuficiente face ao que se prescrevia no identificado diploma e nos diplomas que se lhe seguiram referentes à mesma matéria para obter a totalidade do apoio que reclamava (vd. pontos e) e f) do probatório).
Inconformado com essa decisão o A... requereu a sua anulação contenciosa, mas sem êxito uma vez que a sentença recorrida considerou que os conceitos de “criação líquida de emprego” constante do DL 89/95 e de “criação líquida de postos de trabalho” estabelecido no DL 34/96 e na Lei 47/96 não eram coincidentes, já que este último pressupunha “um aumento efectivo do número de trabalhadores para além do número global existente na empresa, contratados a termo ou sem termo, na data da candidatura ao apoio” , que estes diplomas eram aplicáveis à candidatura apresentada pelo Recorrente e que, sendo assim, esta só poderia ser deferida na sua totalidade se a mesma se traduzisse num aumento efectivo de postos de trabalho para além dos existentes na empresa e que este aumento só parcialmente tinha acontecido “porque 58 dos 61 jovens em que assentou a sua candidatura já eram trabalhadores da empresa contratados a termo.”
Para além disso decidiu-se que o art.º 19.º não padecia de ilegalidade em função da sua desarmonia com o Texto Constitucional, que o despacho recorrido estava fundamentado e que não ofendia os princípios da boa fé, da segurança e protecção jurídicas e da tutela da confiança constitucionalmente consagrados.
É contra o assim decidido que se dirige o presente recurso jurisdicional, onde se defende que essa decisão resultou de erro de julgamento.
Impõe-se, pois, analisar as razões em que se sustenta este recurso, sendo que a primeira questão a resolver é a de saber se a sentença recorrida decidiu bem quando considerou que os conceitos de “criação líquida de emprego” e “criação líquida de postos de trabalho” não eram coincidentes.
1. O DL 89/95 teve em vista “contribuir, enquanto se mantiver a actual conjuntura do mercado de trabalho, não só para a criação de novos empregos mas também para a estabilidade do emprego em geral” (( ) Vd. respectivo preâmbulo.), o que seria alcançado com a implementação de incentivos, financeiros e outros, que premiassem as empresas que procedessem à contratação, sem termo, de jovens à procura do primeiro emprego e/ou de desempregados de longa duração. – vd. art.ºs 1.º, 2.º, 3.º e 4.º.
Entre esses incentivos encontrava-se o “direito a um apoio financeiro não reembolsável, de montante igual a 12 vezes o salário mínimo mensal legalmente fixado para o tipo de actividade em causa por cada trabalhador admitido” – vd. seu art.º 16.º - o qual só seria concedido se se verificasse a “criação líquida de emprego”, considerando-se criação líquida de emprego “a admissão de trabalhadores com contrato sem termo que exceda, em percentagem igual ou superior a 10%, o número de trabalhadores em igual condição existentes no quadro de pessoal da empresa no último mês do ano imediatamente anterior.” – vd. n.ºs 1 e 2 do seu art.º 17.º.
Todavia entre a apresentação da candidatura a que os autos se referem e a prolação do despacho recorrido foi publicado o DL 34/96 o qual veio a introduzir significativas alterações ao regime gizado pelo DL 89/95, uma vez que a sua implementação permitira concluir que esta tinha conduzido ao desvirtuamento dos objectivos da política de emprego constantes do DL 445/80, de 4/10, já que aquele, “ao desligar a criação líquida de postos de trabalho da existência de um projecto de investimento e ao não exigir a criação de novos postos de trabalho, mas apenas a admissão de trabalhadores, conduziu, em muitas situações concretas, não à redução efectiva do desemprego mas apenas à substituição, porventura até fictícia, de trabalhadores afastados antes da apresentação das candidaturas ao apoio financeiro oferecido pela lei.” – vd. o respectivo preâmbulo.
Nesta conformidade, e procurando-se corrigir os efeitos negativos do regime criado pelo DL 89/95, foi publicado o DL 34/96 que revogando - (( ) no seu art.º 17.º) o art.º 17.º daquele diploma – que fazia depender a obtenção dos incentivos da “criação líquida de emprego” e que fixou o conteúdo deste conceito – passou a estatuir que a concessão dos incentivos ficava dependente da
“criação líquida de postos de trabalho”, estabelecendo que se considerava “criação líquida de postos de trabalho “o aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora mediante contrato sem termo, resultante, designadamente, de um novo projecto de investimento” e que a aferição da criação de postos de trabalho se fazia tendo em conta “o número global de trabalhadores ao serviço da entidade empregadora, independentemente da natureza do vínculo contratual, no mês de Janeiro do ano civil anterior e no mês precedente ao da apresentação da candidatura.” – vd. art.ºs 1.º e n.ºs 1 e 2 do 17.º do DL 34/96.
O que significa que o DL 34/96 colocou o acento tónico do regime de apoios financeiros à criação de emprego para jovens e para desempregados de longa duração na efectiva criação de novos postos de trabalho e já não no conceito algo indefinido de “criação líquida de emprego”, prescrevendo que aquela se tinha de aferir por uma realidade muito concreta, o número de trabalhadores que já se encontravam ao serviço da entidade empregadora.
E, se assim é, a leitura comparativa das normas constantes destes diplomas basta para se tornar imediatamente evidente que o DL 34/96 veio trazer uma efectiva ruptura em relação ao regime criado pelo DL 89/95 e que ambos esses regimes foram erigidos com base em parâmetros bem diferenciados.
Na verdade, e desde logo, é o próprio legislador a declarar, no preâmbulo do DL 34/96, que o regime estabelecido no DL 89/95 tinha desvirtuado os objectivos da política de emprego consagrados no DL 445/80 e que, por isso, se impunha alterá-lo, por forma a que dele pudesse resultar uma efectiva criação de novos postos de trabalho. O que quer dizer que o regime saído do DL 89/95 não contribuíra para o objectivo que justificou a sua publicação - a efectiva criação de novos postos de trabalho - e que se impunha uma mudança que potenciasse a sua concretização.
Depois, como se escreveu no Ac. deste STA de 2/12/99, rec. n.º 44.006 :
“ ... enquanto no diploma anterior se previa a concessão de um "apoio financeiro não reembolsável por cada trabalhador admitido" [art.º 2°, n.º 1, aI. b)], o novo diploma define o apoio financeiro como um "subsídio não reembolsável pela criação líquida de cada posto de trabalho criado" (art.º 5°).
Por outro lado, enquanto no diploma anterior se considerava a criação líquida de emprego, definindo-a como a admissão de trabalhadores com contrato sem termo em determinada percentagem referida ao número de trabalhadores existentes no quadro de pessoal da empresa no último mês do ano anterior (art.º 17.º, n.º 2), o novo diploma faz apelo à "criação líquida de postos de trabalho", definido-a como "o aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados à entidade empregadora mediante contrato sem termo, resultante, designadamente, de um novo projecto de investimento" (art.º 7.º, n.º 1).
Ora, este DL n.º 34/96, de 18/4, dispunha no seu art.º 19° (redacção original) que o mesmo entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, e que "aplica-se aos processos de candidatura pendentes ..."
Sucede que a redacção deste preceito foi alterada pela Lei n.º 47/96, de 3/9, que alterou, por ratificação, o DL n.º 34/96, passando a ser a seguinte:
"O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, sem prejuízo dos processos de candidatura pendentes, que deverão ser apreciados face à legislação em vigor à data da sua apresentação, desde que envolvam criação líquida de postos de trabalho..."
Pretende a recorrente que a condição aposta na parte final desta nova redacção do art.º 19° deve ser aferida tendo em conta a legislação em vigor à data da apresentação da candidatura, ou seja, no presente caso, o DL n.º 89/95, de 6/5.
E que a sentença agravada, acolhendo a tese da entidade recorrida, e fazendo-o com base em argumento meramente literal, desconsiderando a razão de ser da nova norma (que, em seu entender, "pretendia manifestamente moralizar uma situação - aplicação retroactiva de um diploma inovador - com manifesta violação dos princípios da boa-fé e da lealdade por que o legislador deve pautar a sua actuação"), fez incorrecta interpretação da lei, violando os dispositivos citados e o art.º 9.° do C. Civil.
Sem qualquer razão, porém.
O sentido da condição aposta na parte final do citado art.º 19° (na redacção introduzida pela Lei n.º 47/96), ou seja, da expressão "desde que envolvam criação líquida de postos de trabalho", não pode dissociar-se do restante conteúdo dispositivo do diploma e, por isso, dos conceitos jurídico-normativos neste acolhidos em ordem, aliás, à prossecução de objectivos de política legislativa bem definidos no seu preâmbulo.
O DL n.º 34/96 determinava, inicialmente, a sua aplicação aos processos pendentes, mas consagrando um novo conceito de "criação líquida de postos de trabalho", não ocasional mas intencional e sistematicamente sublinhado, em consonância com os objectivos referidos de regular os apoios financeiros à contratação de candidatos ao emprego, sob a condição de criação efectiva de novos postos de trabalho.
Conceito que é radicalmente diverso do de "criação de emprego", utilizado pelo DL n.º 89/95, de 6/5, que se esgotava na mera admissão de trabalhadores.
Assim, a nova redacção dada ao art.º 19° pela Lei n.º 47/96, que, relembre-se, alterou, por ratificação, o DL n.º 34/96, ao determinar a aplicação aos processos pendentes da legislação em vigor à data da apresentação das candidaturas "desde que envolvam criação líquida de postos de trabalho", não pode deixar de estar a reportar-se ao conceito de "criação líquida de postos de trabalho" presente no art.º 7° do mesmo diploma, e que constitui mesmo requisito de concessão do apoio financeiro, nos termos do seu art.º 6.°, n.º 2.
Como referem a autoridade recorrida e o Ministério Público, só é possível entender a condição fixada na parte final do citado art.º 19.° pela Lei n.º 47/96, relativa à criação liquida de postos de trabalho, com o sentido de que a essa matéria se aplica conceito diferente do previsto no DL n.º 89/95, pois que, a não ser assim, ficaria sem sentido e efeito útil a referida condição.
Ou seja, se fosse intenção do legislador que a expressão "criação líquida de postos de trabalho" fosse entendida com o sentido de "criação líquida de emprego", constante do DL n.º 89/95, então ele não teria necessidade de estabelecer qualquer ressalva ou condição, pois que isso decorreria, sem mais, e necessariamente, da regra de aplicação da legislação vigente à data da candidatura, justamente o DL n.º 89/95.
E - sublinhe-se - esta conclusão não é meramente literal, pois que é a única que decorre da coerência sistemática do novo diploma, assente, como vimos, na restauração dos objectivos da política de emprego, reconhecidamente desvirtuados pelo DL n.º 89/95, e cuja tónica assenta nuclearmente na criação efectiva de novos postos de trabalho em resultado, designadamente, de novos projectos de investimento.
Deve, pois, concluir-se que a alteração introduzida na redacção do art.º 19° do DL n.º 34/96, de 18/4 (atribuição de incentivos financeiros à contratação de jovens e desempregados de longa duração), pela Lei n.º 47/96, de 3/9, pretende que se aplique aos processos de candidatura pendentes o disposto no DL n.º 89/95, de 6/5, vigente à data da apresentação da candidatura (ao contrário do que sucedia com a redacção original do preceito), mas salvaguardando expressamente a aplicação aos mesmos do novo conceito de "criação líquida de postos de trabalho" (ínsito no seu art.º 7°), como condição de aplicação desse regime anterior.”
No mesmo sentido pode ver-se o Acórdão deste Tribunal de 27/10/00, rec. 45.118.
Nesta conformidade, e tendo em conta que, in casu, como decorre do probatório, se cifrou em três a criação efectiva de postos de trabalho levada a cabo pelo Recorrente e que o subsídio que lhe foi concedido pela Autoridade Recorrida respeitou essa realidade é forçoso concluir que o despacho impugnado não enferma dos vícios que lhe são imputados e que, no tocante a esta matéria, a sentença não merece a censura que lhe vem dirigida.
2. Sustenta o Recorrente que a concessão dos incentivos previstos no DL 89/95 decorria ope legis - visto este diploma não prever a existência de um processo de candidatura – pelo que verificados que fossem os requisitos dos art.ºs 5.º, 16.º, 17.º e 23.º os direitos eram adquiridos sem a intermediação de qualquer acto administrativo.
E, porque assim, o despacho recorrido violara o disposto no art.º 12.º do Código Civil na medida em que aplicou uma norma posterior a factos cujos efeitos já se encontravam totalmente produzidos.
Sem razão, porém.
Com efeito, e ainda que o citado DL 89/95 disciplinasse com rigor a forma de obtenção dos incentivos nele previstos isso não significava que essa obtenção decorresse directamente da lei e que a mesma dispensasse a intervenção das Autoridades administrativas na sua concessão.
E a prova de que a essa intermediação era necessária decorre do facto de as normas constantes daquele diploma obrigarem à apresentação de um requerimento por parte do pretendente à concessão dos incentivos, o qual depois de processado era objecto de decisão, deferindo ou indeferindo essa pretensão - vd. capítulo IV “Requerimento e procedimento”.
Deste modo, a apresentação de um requerimento solicitando a concessão de determinados incentivos era absolutamente necessária e dela resultava a intervenção da Administração não só no referente ao seu processamento, mas também no tocante à sua apreciação substantiva, a qual, para além do mais, passava pela análise da verificação dos requisitos de que dependia a sua concessão.
Assim, e ainda que fosse certo que, nesta matéria, a actividade administrativa fosse uma actividade vinculada isso não quer significar que a mesma pudesse ser dispensada e que a obtenção daqueles incentivos decorresse directamente da lei.
Carece, pois, totalmente, de sentido a alegação do Agravante de que os benefícios por ele requeridos eram concedidos ope legis e de que, por isso, não cumpria à Administração praticar o acto de que ora se recorre e que, sendo assim, esta ao aplicar uma norma posterior a factos cujos efeitos já se encontravam produzidos violara o art.º 12.º do Código Civil.
Em suma: atenta a necessidade da intermediação administrativa na concessão dos pretendidos incentivos e considerando que sem ela o direito ao mesmos não se consolida na esfera jurídica do Recorrente é totalmente improcedente a afirmação de que com aquele acto tenha sido violado o disposto no art.º 12.º do Código Civil, uma vez que anteriormente à prolação do acto impugnado o Agravante não havia visto nascer na sua esfera jurídica o direito à obtenção de quaisquer incentivos.
3. O Agravante defende ainda que a sentença recorrida ao “habilitar uma interpretação retroactiva que tem como consequência a eliminação de benefícios” ofende os princípios da boa fé, da segurança jurídica e da protecção da confiança.
Mas também sem razão.
Com efeito, deve dizer-se, desde já, que a haver ofensa dos mencionados princípios a mesma tinha sido praticada pela Autoridade Recorrida e não pelo Sr. Juiz a quo que, quando muito, poderia ter feito errado julgamento ao entender que o acto impugnado não violara aqueles princípios e que, por isso, era legal.
Todavia, e como decorre do que se escreveu no ponto anterior, não houve uma aplicação retroactiva de uma norma legal ofensiva de efeitos jurídicos já consolidados na esfera do Agravante e não havendo essa aplicação não pode ter havido uma ilegal violação de tais efeitos.
E, porque assim, não houve violação dos princípios constitucionais apontados, caindo por terra esta alegação.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 490 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 9 de Julho de 2003.
Alberto Costa Reis - Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues
