093/04.1BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

Recurso de revista Relatório 1. A « VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA» interpõe recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS] , de 14.05.2020, que concedeu provimento ao recurso de apelação da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal [TAFF] , que julgou parcialmente procedente a acção intentada contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS por A…………. e, em conformidade, anulou o acto impugnado - por violação dos princípios da boa-fé e da protecção da confiança -, e condenou o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS a pagar ao autor «a quantia de 25.421,75€ acrescida de juros de mora à taxa legal de 4% desde a data da citação até integral e efectivo pagamento». Culmina assim as suas alegações de revista: Vem o presente recurso interposto do douto acórdão do TCA Sul, datado de 14.05.2020, que concedeu provimento ao recurso de apelação interposto a 07.08.2015 pelo Ministério das Finanças, então Entidade Demandada [doravante ED] e Recorrente, e ora parte ilegítima, pelo que revogou o acórdão recorrido [proferido pelo TAFF e que decidiu a reclamação para a conferência apresentada pela ED] na parte em que conhece da questão de ilegitimidade da ED e ordenou a baixa dos autos para notificação da Região Autónoma da Madeira [RAM] da decisão em conferência, acompanhado da sentença; E assim decidiu por considerar que se verificou sucessão ope legis entre o Estado e a RAM, por força do artigo 8º nº1 do DL nº18/2005 , de 18.01; A questão de saber se a Vice-Presidência do Governo Regional da RAM [doravante VP] pode passar a ter legitimidade passiva num processo judicial administrativo [o presente] após a contestação, apresentada pela ED, após o despacho saneador [que expressamente decidiu inexistirem questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, nomeadamente as relativas à legitimidade] , após reclamação do despacho saneador, apresentada pela ED, após sentença [que expressamente condenou a ED a anular um acto administrativo, da sua exclusiva autoria, e a indemnizar o Autor pelos prejuízos causados pelo dito acto] , e após não ter sido impugnado, pela ED, o despacho saneador no recurso da decisão final [ver artigo 142º, nº5, do CPTA] assume relevância social suficiente à admissão do recurso de revista excepcional; Quer pela sua novidade, quer pelo risco de fazer perigar a eficácia do direito e de, em consequência, a sociedade duvidar da capacidade das instâncias jurisdicionais para garantir o direito, quer, ainda, pela flagrante violação dos princípios do contraditório, da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, o que naturalmente se repercute na comunidade; Acresce que, a regionalização dos serviços fiscais da RAM, como forma de concretizar a autonomia financeira regional, possibilitando um efectivo controlo regional sobre as diversas actividades fiscais e o cumprimento cabal dos preceitos constitucionais e estatutários sobre a titularidade das receitas, operada pelo DL nº18/2005 , de 18.01, reveste-se de ineditismo, pelo que as consequências jurídicas da mesma se revestem igualmente de ineditismo, o que aconselha a respectiva apreciação pelo STA com vista a obtenção de uma decisão susceptível de contribuir para a formação de uma orientação jurisprudencial; Nestes termos, qualquer questão com a regionalização relacionada assume relevância jurídica suficiente à admissão do presente recurso de revista excepcional; Nesta senda, a questão de saber se a cessão de posição contratual, prevista no artigo 8º do referido DL nº18/2005 , de 18.01, consubstancia uma sucessão ope legis , contribuirá necessariamente para uma melhor aplicação do direito, pela virtualidade de se repetir num número elevado de casos futuros; Na verdade, do mesmo modo que, quinze anos após a regionalização, a VP se viu, inesperadamente, confrontada com os presentes autos, como herança, a mesma situação poderá eventualmente repetir-se num sem número de situações futuras, bastando para tal que mais tribunais adoptem a mesma insólita interpretação [considerar a cessão de posição contratual, prevista no artigo 8º nº1 do DL nº18/2005 , uma sucessão ope legis ] ; Aliás, nem será de excluir que outros tribunais passem a «confundir» cessão de posição contratual com sucessão legal, disseminando assim tão inovadora solução e expandindo a controvérsia; Posto isto, no caso sub judice , a necessidade da revista para uma melhor aplicação do Direito assenta, desde logo, no facto de a questão identificada ter a virtualidade de se repetir num número elevado de casos futuros, bem como no facto de ter sido tratada com recurso a uma interpretação insólita; Encontram-se, pois, identificadas as duas questões jurídicas a ser apreciadas pelo STA, e demonstrados os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, previstos no artigo 150º, nº1, do CPTA; A 03.06.2004, o autor intentou acção administrativa especial contra o «Ministério das Finanças» [ED] , pedindo ao TAFF que anulasse o acto praticado pelo «Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais», a 03.08.2003, que suspendeu o procedimento relativo à celebração do contrato de arrendamento para as instalações do Serviço de Finanças de Santana, e condenasse a ED a concluir o procedimento, celebrando o contrato consigo; Peticionou, a título indemnizatório, por prejuízos causados, uma quantia acrescida de juros vencidos e vincendos até integral pagamento, correspondente ao «valor da renda proposta pela Administração» multiplicada pelo número de meses que a mesma manteve o cofre nas suas instalações; A 08.10.2004, a ED apresentou contestação, defendendo-se por impugnação e por excepção, sem, contudo, invocar a sua ilegitimidade; Mas referindo [artigos 56º, 57º e 60º da referida contestação] que o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais [SEAF] de 04.05.2004 determina que se aguarde a transferência de competências em matéria fiscal para a RAM, «…decisão política actualmente em curso, e que implicará, entre outras, a transferência de competências na área do Património» que «Nestes termos, fica suspenso o procedimento de consulta ao mercado até à transferência de competências…» para a RAM, bem como que «Desta forma, não existe, nesta data qualquer procedimento de consulta ao mercado de arrendamento para instalação do serviço de finanças de Santana» ; A 23.01.2005 entrou em vigor o DL nº18/2005 , de 18.01, que transferiu para a RAM as atribuições e competências fiscais que, no âmbito da Direcção de Finanças da RAM, e de todos os serviços dela dependentes, vinham sendo exercidas no território da Região pelo Governo da República; A 05.09.2005 foi proferido despacho saneador, donde consta, logo no 2º parágrafo, que «Não existem questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo [artigo 87º, nº1 alínea a), do CPTA] »; A ilegitimidade de alguma das partes é uma excepção dilatória de que o tribunal deve conhecer oficiosamente e que obsta ao conhecimento do objecto do processo [ artigos 89º , nº1 alínea d), e 87º , nº1 alínea a), e nº2, do CPTA, na redacção da Lei nº4-A/2003 , de 19.03] sendo o despacho saneador o único e último momento do processo em que o juiz se pode ocupar dela; De acordo com o entendimento da doutrina e da jurisprudência, quando o tribunal decide no sentido da inexistência de questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, ainda que de conhecimento oficioso, o despacho saneador faz caso julgado formal, pelo que deve o juiz suscitar e resolver [no despacho saneador] todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, sob pena de sua preclusão, formando-se caso julgado formal sobre a sua inexistência [ artigo 88º do CPTA, na redacção da Lei nº4-A/2003 , de 19.03] ; E a conclusão antecedente em nada é beliscada com o regime previsto no artigo 510º , nº4, do CPC , porquanto o CPTA, através do regime decorrente, mormente, do artigo 87º, envolve regime especial que o afasta e, nessa medida, não pode ser convocado como aplicável à tramitação e aos poderes do julgador administrativo em sede de acção administrativa especial como é o caso vertente; Com efeito, o nº2 do artigo 87º configura uma situação de caso julgado tácito, e estabelece uma clara proibição de âmbito geral de apreciação de questões prévias em momento ulterior à fase do saneador. Em todo o caso, não deve impedir o conhecimento - em momento posterior ao despacho saneador - de questões processuais que apenas se suscitem após essa fase processual, como será o caso de uma ilegitimidade superveniente. O nº2 terá, assim, de ser articulado com a alínea a) do nº1, referindo-se às «questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo» que sejam detectáveis no momento em que o juiz se prepare para exercer a competência prevista nesse preceito, com exclusão, portanto, de quaisquer novas questões que se levantem posteriormente; Ora, a dita «ilegitimidade da AT» decorrente da regionalização é superveniente ao início dos presentes autos, mas não é superveniente ao despacho saneador; Era, pois, uma questão detectável no momento do despacho saneador, bastando para isso que a ED a tivesse suscitado; No caso concreto, uma vez que o despacho saneador decidiu no sentido da inexistência de questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo fez «caso julgado formal» tácito; No instituto da «cessão da posição contratual» há que distinguir dois contratos: o contrato-base, ou contrato inicial, celebrado originariamente entre o cedente e o cedido, do qual resulta o acervo de direitos e obrigações que constitui o objecto da cessão; e o contrato-instrumento da cessão, o contrato de cessão , realizado posteriormente, através do qual se opera a «transmissão» de uma das posições derivadas do contrato-base; No caso em apreço não há contrato base, e, se assim é, não pode haver modificação subjectiva na relação contratual; Vejamos; A 25.01.2006 a ED, notificada do despacho saneador, apresentou reclamação da selecção de matéria de facto; Sendo que no último ponto da referida reclamação [ponto F] , informa nos autos que o processo de transferência de atribuições e competências fiscais para a «Direcção de Finanças da RAM», se efectivou através do DL nº18/2005 , de 18.01, e que é através do artigo 8º deste diploma, que se procede à cessão de posições contratuais, nomeadamente direitos de arrendamento anteriormente na titularidade do Estado que estejam relacionados com os serviços da Direcção de Finanças desta RAM, responsabilizando estes serviços por toda e qualquer execução de obras e aquisição de equipamentos já adjudicados; Significa isto que, não obstante a ED defender, em sede de contestação, que nessa data inexiste qualquer procedimento de consulta ao mercado de arrendamento para instalação do serviço de finanças de Santana, e - por argumento de maioria de razão - inexiste qualquer contrato de arrendamento celebrado [do suspenso procedimento derivado] , por alguma razão, em sede de «reclamação do despacho saneador», achou por bem informar que o DL nº 18/2005 , de 18.01, no seu artigo 8º, procedeu à cessão de posições contratuais, nomeadamente direitos de arrendamento, sendo que, só pode estar naturalmente a referir-se a contratos de arrendamento celebrados, pelo que tal informação aos autos não pode ter outro desiderato que não o de dar conta de que a por si invocada [ver já mencionados artigos 56º, 57º e 60º da contestação] justificação para a suspensão do procedimento concursal efectivamente se concretizou; A 04.04.2013, 02.05.2013 e 22.05.2013 procedeu o TAFF à inquirição de testemunhas, nomeadamente às arroladas pela ED; A 12.07.2013 a ED apresentou alegações [artigo 92º, nº4, do CPTA] , em que, na matéria em causa neste recurso, se limitou a afirmar, no artigo 16º, que novo despacho do SEAF, proferido em 04.05.2004, determinou que se aguardasse a transferência de competências da DGCI para a RAM «…sendo que qualquer novo procedimento seria já autorizado pela Região e não pelos Serviços Centrais da DGCI» ; A 15.07.2014 foi proferida sentença pelo TAFF, que declarou [ver folha 9 da sentença] ultrapassada a fase de saneamento do processo, artigos 87° e 88°, do CPTA, encontrando-se definitivamente fixado o objecto do mesmo e se pronunciou sobre os 3 pedidos formulados; Relativamente ao pedido de condenação à prática do acto a sentença decidiu [ver folha 10] que não se verificou qualquer adjudicação, pelo que não podia o autor ou qualquer outro concorrente considerar que adquiriu o direito a celebrar o contrato de arrendamento, improcedendo necessariamente o pedido de condenação à celebração do mesmo; Quanto ao pedido impugnatório de anulação do acto de suspensão do procedimento concursal [ver folha 11 da sentença] , considerou que o acto impugnado não enuncia as premissas de facto e de direito em que assentou, o que é gerador de vício de forma por falta de fundamentação com a consequente anulação do mesmo, bem como que se verificou violação dos princípios da boa-fé e da protecção da confiança, que consubstanciam o vício de violação de lei, gerador da anulabilidade do acto; No que respeita ao pedido indemnizatório a sentença decidiu em suma que [ver folha 12] a interrupção inesperada do procedimento e negociações havidas entre Administração e autor, implica responsabilidade pré-contratual e a inerente obrigação de indemnizar o autor; Ficou, pois, assente na sentença que o autor nem celebrou contrato de arrendamento com a ED, nem detinha o direito à celebração de contrato de arrendamento com a ED; Assim sendo, ressalvado melhor entendimento, não se vislumbra como pode o TCA Sul invocar a figura jurídica cessão de posição contratual [ver folhas 17 e 19 do acórdão recorrido] como fundamento de direito da sua decisão, uma vez que no caso em apreço não se constituíram na ordem jurídica quaisquer direitos e obrigações decorrentes de contrato de arrendamento celebrado com o Estado [e nessa medida susceptíveis de serem transferidos para a RAM] ; Por outras palavras, não ocorreu qualquer cessão de posição contratual no caso em apreço, pois, antes de mais, não existia qualquer posição contratual para ceder, visto que não chegou a haver qualquer adjudicação ou contrato; A 11.09.2014 a ED apresentou reclamação para a conferência, onde, pela primeira vez no processo, suscitou «…uma questão prévia atinente à eventual [i] legitimidade da AT para, neste momento, representar em juízo os interesses da RAM nos presentes autos» [ver artigo 3º da referida peça processual] , e terminou requerendo [ver folha 11 da referida peça processual] a notificação da sentença à DRAF; A 29.05.2015 foi proferido acórdão pelo TAFF, decidindo a reclamação para a conferência, e indeferindo o pedido de notificação da DRAF com fundamento no facto de a ilegitimidade passiva da ED não ter sido alegada, de os factos em causa serem anteriores ao DL nº18/2005 , de 18.01, e terem sido praticados por órgãos e agentes da ED; A 07.08.2015 a ED recorreu do supra-referido acórdão para o TCAS, sendo que o despacho saneador não foi aí impugnado; Recorde-se que na presente acção não foi pela ED suscitada na sua contestação qualquer excepção ou questão prévia, havendo sido proferido despacho saneador em que se decidiu que «Não existem questões prévias a apreciar», pelo que, foi ordenada a notificação das partes para apresentarem as alegações nos termos do artigo 91º, nº4, do CPTA, o que fizeram; Nos termos do artigo 142º, nº5, do CPTA, as decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, sendo que o recorrente deve identificar o despacho interlocutório recorrido no requerimento de interposição do recurso da decisão final e expor as razões por que impugna esse despacho nas alegações do recurso apresentado contra a decisão final; Entre os despachos interlocutórios apenas impugnáveis a final, e se encontram como tal abrangidos pela primeira parte do nº5, contam-se os despachos saneadores; Assim sendo, as decisões tomadas no despacho saneador de 05.09.2005 [nomeadamente a propósito da legitimidade] podiam ter sido impugnadas no recurso interposto da decisão final a 07.08.2015, como não o foram o despacho saneador já transitou em julgado, e, por consequência, essas questões não podiam ter sido apreciadas pelo TCA Sul; A 14.05.2020 foi proferido acórdão pelo TCA Sul; Neste aresto [folha 15] foi analisada a questão da ilegitimidade da AT, e o tribunal começou por transcrever os artigos 1º , 2º , e 8º , do DL nº18/2005 de 18.01; Da leitura dos referidos artigos resulta que foram transferidas atribuições e competências fiscais da pessoa colectiva de direito público Estado para a pessoa colectiva de direito público RAM, conforme artigo 1º , nº1, do DL 18/2005 de 18.01; Atribuições e competências fiscais que anteriormente à regionalização eram exercidas na RAM pelo Estado através da Direcção de Finanças da RAM [serviço periférico regional do serviço público Direcção Geral de Contribuições e Imposto, do departamento governamental Ministério das Finanças, da pessoa colectiva de direito público Estado] ; A Direcção de Finanças da RAM foi extinta [ver artigo 1º , nº3, do DL nº18/2005 , de 18.01; Posteriormente, através do Decreto Regulamentar Regional 29º-A/2005/M, de 31.08, foi criada pela RAM a Direcção Regional dos Assuntos Fiscais [DRAF] , actualmente «Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da RAM», serviço público da pessoa colectiva RAM, para, nomeadamente, prosseguir com as atribuições e competências fiscais que anteriormente à regionalização eram exercidas na RAM pelo Estado através da Direcção de Finanças da RAM; Significa isto que a ter ocorrido sucessão ope legis ocorreu entre a Direcção de Finanças da RAM e a então DRAF, jamais entre o Ministério das Finanças e a Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira, e exclusivamente no que respeita às atribuições e competências fiscais; Constata-se ainda que a transferência de posições contratuais [relacionadas com os serviços da extinta Direcção de Finanças da RAM] ocorreu igualmente da pessoa colectiva de direito público Estado para a pessoa colectiva de direito público RAM [ver artigo 8º , nº1, do DL 18/2005 , de 18.01] ; Esclarecido fica então que não ocorreu qualquer transferência [nem de atribuições e competências fiscais, nem de posições contratuais] entre ministérios e secretarias regionais, ou entre Direcção de Finanças da RAM e DRAF; Assim, caso não proceda a manifesta inexistência de posição contratual já acima referenciada [e resultante da decisão do TAFF] , o que apenas por mero exercício de raciocínio se admite, a ter ocorrido cessão de posição contratual a mesma ocorreu do Estado para a RAM; Ainda, quanto às posições contratuais, recorde-se que o DL nº228/95 de 11.09, que estabeleceu até 06.09.2007 as normas aplicáveis ao arrendamento de imóveis pelo Estado e pelos serviços autónomos, não concedia qualquer competência em matéria de arrendamento de imóveis à então Direcção de Finanças da RAM; Se dúvidas persistirem, a leitura das peças processuais apresentadas [ver a título exemplificativo os artigos 2 e 3 da contestação] , quer da sentença proferida [ver a título exemplificativo os factos F e I da matéria dada como assente] nos presentes autos será com certeza elucidativa nessa matéria; Refira-se do mesmo modo que do artigo 3º do DL nº200/2006 de 25.10 [estabelece o enquadramento procedimental relativo à extinção, fusão e reestruturação de serviços da Administração Pública] , que entrou em vigor a 26.10.2006 [e nessa medida inexistia à data da regionalização, que, recordo, data de 23.01.2005] , se retira que a regionalização não consubstanciou qualquer extinção, fusão ou reestruturação de serviços; Ora, a folha 18 do acórdão recorrido, o TCA Sul invoca doutrina relativa à extinção, alteração da estrutura ou substituição de ministérios, no sentido de que ocorrendo a extinção de um ministério ou a alteração da sua estrutura a legitimidade passiva deve ser reconhecida ao departamento ministerial que, nos termos da Lei Orgânica do Governo, deva suceder nos direitos e obrigações da entidade extinta ou substituída, o que não se compreende atendendo a que o Ministério das Finanças nem foi extinto, nem foi substituído, nem ocorreu a alteração da sua estrutura, e se acaso o tivesse sido claramente não teria sido substituído pela Vice-Presidência do Governo Regional da RAM; Igualmente, a folha 18, o acórdão recorrido invoca jurisprudência respeitante à sucessão ope legis e ao supra referido DL nº200/2006 [que, reitera-se, nem estava em vigor à data da regionalização] , mais precisamente invoca o acórdão do STA de 24.10.2008, Rº 0617/13.3BECBR 0453/17 que se debruça sobre um instituto público que foi extinto e objecto de fusão [nos termos do nº2 do artigo 3º do DL nº200/2006 , de 25.10] ; No caso em apreço não se verificou qualquer extinção e fusão do Ministério das Finanças ou da DGCI ou da Direcção de Finanças da RAM com as entidades correspondentes na RAM; Nessa medida, não nos parece que seja ao caso aplicável a figura da sucessão legal, e que em consequência exista fundamento para o TCA Sul [ver folha 19 do acórdão] ter decidido que a decisão em conferência deveria ter sido notificada à VP e não ao Ministério das Finanças; Em suma, com o devido respeito por opinião contrária, a teoria de que um artigo [8º do DL 18/2005 , de 18.01] cuja epígrafe é «cessão de posição contratual», em cuja letra consta expressamente a transferência de posições contratuais do Estado para a RAM opera uma sucessão ope legis não resiste, com a devida vénia, a qualquer embate com a realidade que resulta do enquadramento jurídico da situação; A hipótese de ilegitimidade do Ministério das Finanças parece-nos estar igualmente arredada; Desde logo, não ocorreu qualquer modificação subjectiva da instância; Além do mais, cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida ou contra as entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor [ver artigo 10º do CPTA, na redacção da Lei nº4-A/2003 , de 19.03] ; Ora, a acção foi proposta, e bem, contra a outra parte na relação material controvertida, a saber a ED, Ministério das Finanças, entidade com interesses contrapostos aos do autor; A VP não teve qualquer intervenção na relação material controvertida, aliás, até 17.09.2020, como veremos, não teve sequer qualquer conhecimento da existência da relação material controvertida, logo não teve qualquer culpa na responsabilidade pré-contratual à ED imputada; Na verdade, a 17.09.2020 a VP, ora recorrente, foi notificada pelo TAFF da sentença proferida pelo TAFF em 15.07.2014, do acórdão do TAFF proferido a 29.05.2015, do acórdão do TCA Sul de 14.05.2020, e, do teor do douto despacho proferido pelo TAFF no âmbito dos presentes a 13.09.2020; Por outras palavras, até ao passado dia 17.09.2020, data em que foi notificada de todas as decisões acima mencionadas, a VP, ora recorrente, não teve qualquer conhecimento quer dos factos em causa nos presentes autos [visto que nas diversas reuniões ocorridas entre o Estado e a RAM na sequência da regionalização este assunto jamais foi abordado] , quer da própria existência dos presentes autos; Tendo por isso sido surpreendida quer com o facto de ser ré nos mesmos, quer com o facto de já ter sido condenada a pagar a quantia de 25.421,75€, acrescida de juros de mora desde a data de citação até integral e efectivo pagamento; O que, salvo melhor entendimento, parece consubstanciar uma flagrante violação dos princípios do contraditório [ver artigo 3º , nº3, do CPC ] e da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, decorrentes do princípio do Estado de direito democrático, a que se refere o artigo 2º da CRP; Efectivamente, se a ED se se considerava parte ilegítima após a regionalização [refira-se que jamais sustentou estar em causa uma sucessão ope legis ] , deveria, logo aquando da regionalização em 2005, ter vindo aos autos suscitar a questão da sua alegada ilegitimidade; Todavia, não o fez; E se é certo que aquando da apresentação da petição inicial e contestação [03.06.2004 e 08.10.2004, respectivamente] a regionalização [que é de 23.07.2005] ainda não havia ocorrido; a 05.09.2005, aquando do despacho saneador, donde consta logo no 2º parágrafo que «Não existem questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo [artigo 87º, nº1 alínea a) do CPTA] »; E a 12.07.2013, aquando da apresentação de alegações, a regionalização já havia ocorrido; AAAA) Acresce que, a 25.01.2006 a ED, notificada do despacho saneador, apenas apresentou reclamação da selecção de matéria de facto; BBBB) E no recurso da decisão final, ora recorrido, não impugnou o despacho saneador; CCCC) Com efeito, salvo o devido respeito por outros entendimentos, o acórdão recorrido viola os artigos 3º , nº3, do CPC , 2º da CRP, e 87º, nº2, e 142º, nº5, do CPTA, na redacção da Lei nº4-A/2003 de 19.03. Termina pedindo que a presente revista seja admitida, julgada procedente, e revogada a decisão recorrida «na parte em que vem impugnada». O autor, ora recorrido, não contra-alegou. O recurso de revista foi admitido por este Supremo Tribunal - «Formação» a que alude o nº5 do artigo 150º do CPTA, na redacção aplicável . O Ministério Público não emitiu pronúncia - artigo 146º, nº1, do CPTA . Colhidos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir a «revista». De Facto São os seguintes os factos provados que nos vêm das instâncias: Em 31.05.1999, foi publicado um anúncio público para apresentação de propostas de arrendamento com vista à reinstalação dos Serviços de Finanças de Santana, com prazo de entrega até 30.09.1999; Nos termos do mencionado anúncio, as propostas deveriam ter sido entregues até às 12H30 do dia 30.09.1999; Em 05.07.2000, o concorrente B……….. [titular da proposta escolhida] desiste do procedimento, retirando a sua proposta; Em 15.02.2001 [já fora do prazo previsto no anúncio público] o autor, sabendo que a Administração procurava um espaço em Santana, fez uma proposta para os serviços serem instalados num prédio que iria construir, nas condições a contratar; Na mesma data, o «Chefe dos Serviços de Finanças de Santana» informa o «Director de Finanças da Madeira» que a proposta é satisfatória e preenche as condições ideais; No dia 20.02.2002, o «Chefe do Serviço de Finanças de Santana» remete a proposta ao «Director-Geral dos Impostos»; A proposta do autor foi analisada conjuntamente com as outras propostas apresentadas aquando da abertura do procedimento inicial; No processo surge documento com «as plantas das incitações, equipamentos eléctricos e telefónicos, memória descritiva e justificativa, e memorando das obras a efectuar nas instalações propostas»; Em 03.02.2002, por informação nº042 do «Ministério das Finanças, Direcção Geral de Contribuições e Impostos, Direcção de Serviços de Instalação», refere-se que «Das soluções apresentadas foi seleccionada a proposta do Sr. A……… […] » tendo sido proposta autorização para o início das diligências; Posteriormente, a «Direcção de Serviços de Instalações» solicita à «Direcção-Geral do Património» a abertura do processo e a realização de obras; Em 03.12.2001, foi remetido pela «Direcção de Serviços de Instalações» o ofício com referência 000514 ao autor a enviar o Estudo Prévio, com Esboço do Estado de Ocupação e o Caderno de Encargos - tipo das Obras a realizar; Mais foi solicitado ao autor «a proposta de cedência para, arrendamento, considerando as obras de adaptação e portanto com as instalações prontas a ocupar, com a indicação da respectiva área a ceder» - ver documento 1 ; O autor respondeu indicando a área bruta de 252.30m2 e uma renda pelo valor de 4.400,00€ - ver documento 2 ; A 04.02.2002, o autor foi oficiado do Esboço do Estudo de Ocupação, rectificado, tendo-lhe, também, sido informado que iria ser proposta « […] Autorização para o início das diligências tendentes ao desenvolvimento do processo de arrendamento» - ver documento 3 ; Por ofício datado de 12.03.2002, a «Direcção-Geral do Património» solicita ao Director dos Serviços de Instalações cópia do orçamento para as obras de adaptação a realizar, conforme caderno de encargos, referindo que o mesmo merece a apreciação da Direcção; A Direcção de Serviços de Instalações, a 18.04.2002, pede ao autor o orçamento discriminado, para as obras de adaptação a realizar - ver documento 4 ; O autor remeteu dois orçamentos - ver documento 5 ; Por carta datada de 22.05.2002, o autor remeteu o orçamento relativo à ventilação das instalações - ver documento 6 ; A 24.06.2002, a Direcção de Finanças da RAM remete a proposta da Sr.ª C………….; No dia 15.07.2002, a Direcção-Geral do Património informa que recebeu a aceitação do orçamento pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos e transmite o novo valor da renda - 2.200,00€; Pelo ofício nº000379, datado de 06.09.2002, o autor foi informado do valor da renda - ver documento 7 ; Valor que o autor aceitou - ver documento 8 ; Na informação nº39, é proposto à consideração superior que o início do arrendamento tenha lugar com a conclusão das obras a realizar pelo autor; No dia 14.04.2003, o cofre do «Serviço de Finanças de Santana» foi retirado das suas instalações e foi colocado no prédio do Sr. A……….; A Sr.ª C………., por carta datada de 25.11.2003, apresenta uma reclamação à Senhora Ministra das Finanças; Pelo ofício nº000255, datado de 02.03.2004, o autor foi informado que, por Despacho de 03.08.2003, do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, foi decidido suspender o processo de arrendamento em curso, não lhe tendo sido apresentados quaisquer fundamentos; Mais foi informado que, oportunamente, iria ser reiniciado um novo processo, sendo tal acto publicado num jornal de circulação nacional e local - ver documento 9 ; No dia 15.03.2004, o cofre com uma tonelada, que havia sido colocado nas instalações do autor, foi retirado; Já foi iniciado um novo procedimento para a instalação dos «Serviços de Finanças de Santana», conforme anúncio publicado no jornal ……., a 31.05 do corrente ano - ver documento 10 ; Os fundamentos da decisão não foram dados a conhecer ao autor; Após a consulta dos respectivos processos, não se conseguiu encontrar os alicerces da decisão de suspender o procedimento; O ofício nº000038, datado de 04.02.2002, informa no ponto 2 que: «Com os elementos existentes irá propor-se a autorização para o início das diligências tendentes ao desenvolvimento do processo de arrendamento»; No ofício nº000379, datado de 06.09.2002, lê-se: «Tendo em vista a Reinstalação do Serviço de Finanças de Santana, nas vossas instalações, e em conformidade com o Estudo de Ocupação e Caderno de Encargos das Obras a realizar, foi atribuído o valor de 2.200,00€/mês»; Assim, [...] informação de, se aceita este valor de renda mensal, cujo início deverá ter lugar, com a conclusão das referidas obras de adaptação, […] ; A própria construção do local foi feita a pensar na instalação dos serviços de finanças; JJ. O réu aceita indemnizar o autor [nos termos do parecer de folhas 383-386 do PA] no montante de 30,12€; Por indicação do «Subdirector-Geral dos Impostos», Dr. D……….., o cofre foi retirado do Serviço de Finanças de Santana e colocado no prédio do Sr. A……….; O autor despendeu tempo e deslocou-se a Lisboa pelo menos uma vez, tendo tido gastos; O Engenheiro E………. teve conhecimento do processo de colocação do cofre nas instalações do autor, e encontra-se aposentado desde 30.04.2003; O autor teve uma proposta para arrendar as instalações com um valor de renda de 2000,00€, que recusou na expectativa de as arrendar à ED; O autor teve gastos de 3.421,75€ com elaboração do projecto de arquitectura, decoração e execução das instalações para o Serviço de Finanças de Santana; A presente acção foi «contestada» em 08.10.2004 - ver folha 51 do SITAF ; A entidade demandada apresentou alegações de direito a 12.07.2013 - ver folha 455 do SITAF ; A 15.07.2014, foi proferida sentença nos presentes autos - ver folha 543 do SITAF ; A 12.09.2014 foi apresentada reclamação para a conferência na qual a entidade demandada, além do mais, suscita como questão prévia o facto de, no seu entender, não ter legitimidade para, neste momento, representar em juízo os interesses da RAM nos presentes autos, em função do disposto no nº1 do artigo 8º do DL nº18/2005 , de 18.01. De Direito 1. A presente acção administrativa especial foi intentada no mês de Junho de 2004 por A………… contra o SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS e a contra-interessada C……….. . O autor veio a falecer na pendência da mesma, e foram habilitados, para nela prosseguirem em seu lugar, os respectivos herdeiros, no caso, a viúva [F………..] e a filha [G……….] . Vem pedida, na acção, a anulação do despacho de 03.08.2003 proferido pelo Secretário de Estado demandado - que «suspendeu o procedimento relativo à celebração do contrato de arrendamento» para as instalações do «Serviço de Finanças de Santana» -, a condenação do mesmo à prática do acto devido - «concluir o procedimento» e celebrar «contrato de arrendamento» com o autor -, e a condenação da Administração a pagar ao autor os prejuízos causados, com juros de mora. Este pedido foi «contestado» pelo MINISTÉRIO DAS FINANÇAS , que juntou ao processo o respectivo procedimento administrativo [PA] , e, em 02.08.2005, foi proferido despacho saneador que - além do mais - considerou não haver questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo. Em 31.05.2014 a 1ª instância - TAFF - proferiu sentença que anulou o acto impugnado - por violação dos «princípios da boa-fé» e da «confiança» -, e condenou o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS a pagar ao autor a quantia de 25.421,75€ , acrescida de juros de mora desde a citação até integral pagamento [sentença de folhas 543, e seguintes, do SITAF] . Decisão que foi mantida por acórdão da conferência, a qual interveio devido a reclamação interposta pelo DIRECTOR GERAL DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA . Nesta reclamação, para a conferência, o referido reclamante advertiu o tribunal de que a decisão a proferir deveria ser notificada à «Direcção de Finanças da RAM » na medida em que actualmente é ela a parte passiva legítima na acção, isto, por força do artigo 8º , nº1, do DL nº18/2005 , de 18.01. Na verdade, até então, toda a intervenção processual passiva - «contestação, reclamação da selecção da matéria de facto, audiência de julgamento, alegações finais» - fora assumida pelo MINISTÉRIO DAS FINANÇAS . Sobre o tema, ou seja, sobre essa questão de legitimidade, o acórdão da conferência - proferido em 27.05.2015 - limitou-se a dizer: «A ilegitimidade passiva da Entidade Demandada não foi alegada nos autos. Ademais, os factos em causa são anteriores ao DL nº18/2005 , de 18.01, e foram praticados por órgãos e agentes da Entidade Demandada. Nestes termos, é indeferido o requerido». No demais, manteve o já decidido na sentença: anulação do acto impugnado e condenação do MINISTÉRIO DAS FINANÇAS a pagar ao autor a quantia de 25.421,75€ , acrescida de juros de mora desde a citação até integral pagamento [acórdão de folhas 633 e seguintes do SITAF] . Reiterada tal questão em sede de recurso de apelação, interposto pela «Directora Geral da Administração Tributária e Aduaneira», a 2ª instância - TCAS -, por acórdão proferido em 14.05.2020, e após citar os artigos 1º , 2º , e 8º , do DL nº18/2005 , de 18.01, disse, sobre a mesma, o seguinte: «Assim, não pode manter-se a decisão recorrida que, tendo tomado conhecimento nos autos do invocado DL nº18/2005 , de 18.01, e da consequente transferência para a RAM dos direitos e obrigações, incluindo posições contratuais, relacionados com os serviços da Direcção de Finanças da RAM, e que estavam na titularidade do Estado relacionados com os serviços da Direcção de Finanças da RAM, assim como da extinção da Direcção de Finanças da RAM e os serviços locais dela dependentes, não retirou daí as devidas consequências, a saber, verificar a sucessão legal em apreço e determinar que todas as notificações a partir daí fossem feitas à entidade que sucedeu.» Ou seja, o acórdão da conferência, com a respectiva remissão para a sentença, deveria ser notificado à RAM [Região Autónoma da Madeira] e não ao MINISTÉRIO DAS FINANÇAS - SEAF [Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais] . E, em conformidade, decidiu: «Em face do que, imperioso se torna revogar o acórdão recorrido na parte em que conhece da presente questão prévia, e ordenar a baixa dos autos para que se proceda à notificação à RAM do acórdão de folhas 633 e seguintes do SITAF, acompanhado da decisão singular de folhas 543 e seguintes do SITAF, para os devidos efeitos, e se a tal nada mais obstar». No presente recurso, a VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL DA RAM , notificada do acórdão do tribunal de apelação vem dele pedir revista pois entende que ele incorre em erro de julgamento de direito sobre a referida questão prévia da «modificação subjectiva da instância» pelo seu lado passivo. É esta, portanto, a questão jurídica que se impõe apreciar e decidir: saber se, no caso, da entrada em vigor do DL nº18/2005 , de 18.01, resultou a modificação subjectiva da presente instância, pelo seu lado passivo, de tal modo que onde figurava o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [SEAF] passasse a ter de figurar a correspondente entidade do GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA . 2. O DL nº18/2005 , de 18.01, que entrou em vigor no dia 23.01.2005, transferiu para a RAM as atribuições e competências fiscais que no âmbito da Direcção de Finanças da RAM , e de todos os serviços que dela dependiam, vinham sendo exercidas - no território da região - pelo Governo da república, extinguindo essa Direcção de Finanças e respectivos serviços [ver preâmbulo, e artigo 1º, nº1 e nº3] . Pretendeu-se - dentro do quadro constitucional e legal - proceder à regionalização dos serviços fiscais da RAM, como forma de concretizar a autonomia financeira regional, possibilitando um efectivo controlo regional sobre as diversas actividades fiscais - ver preâmbulo do diploma . Pelo Decreto Regulamentar Regional nº29-A/2005, de 31.08 - cuja publicação estava prevista no artigo 2º do DL 18/2005 , de 18.01 -, foi aprovada a estrutura orgânica da Direcção Regional dos Assuntos Fiscais à qual competia prosseguir as atribuições e competências cometidas à extinta Direcção de Finanças da RAM . Vejamos o que estipula o artigo 8º do DL nº18/2005 , aqui directamente em causa: Artigo 8º Cessão da posição contratual 1- São transferidos para a Região Autónoma da Madeira, independentemente de quaisquer formalidades, os direitos e obrigações, incluindo posições contratuais, nomeadamente direitos de arrendamento, na titularidade do Estado que estejam relacionados com os serviços da Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira. 2- A partir da data da entrada em vigor do presente diploma, a execução de obras e a aquisição de equipamento já adjudicados relacionados com os serviços da Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira ficam sob a responsabilidade do Governo Regional da Madeira. 3- Para os efeitos do número anterior, o Governo da República transferirá para o Governo Regional as verbas necessárias orçamentadas para aqueles fins, ficando estas consignadas ao pagamento daqueles encargos. Como já dissemos, mas repetimos, este diploma entrou em vigor em 23.01.2005 , isto é, e situando-nos temporalmente em termos desta acção, depois da sua interposição mas antes de proferido o despacho saneador, que é datado de 02.08.2005 [ver parágrafo 3º do anterior ponto 1] . 3. A ora recorrente - VICE-PRESIDÊNCIA DO GOVERNO REGIONAL DA RAM - considera que com esta entrada em vigor, do DL nº18/2005 , não se operou - contrariamente ao que foi entendido pelo acórdão recorrido - qualquer alteração «ope legis» na legitimidade passiva desta acção, ou seja, não resulta do estipulado no citado artigo 8º a imposição legal de tal modificação subjectiva da instância. E as suas razões substanciam-se, resumidamente, no seguinte: a presente acção administrativa especial foi proposta contra a outra parte na «relação material controvertida», e assim deveria manter-se, porque, nem ocorreu transferência para a RAM de qualquer posição contratual - dado que nem sequer havia «adjudicação» do contrato de arrendamento -, nem de quaisquer direitos ou obrigações emergentes de responsabilidade pré-contratual. Mas, mesmo a não ser assim, sempre a modificação subjectiva defendida no acórdão recorrido seria impedida pelo caso julgado formal do despacho saneador e, além disso, nunca a transferência de posições contratuais, «a existir», ocorreria entre a Direcção de Finanças da RAM e a Direcção Regional dos Assuntos Fiscais mas sim entre o Estado Português e a Região Autónoma da Madeira. Todavia, não lhe assiste razão, como passaremos a expor. 4. Tendo a presente acção administrativa especial por escopo obter a anulação de acto administrativo praticado pelo então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais [SEAF] , ela foi bem dirigida contra esta entidade, tendo nela intervindo - correctamente - o respectivo ministério em que a mesma se integrava: o então Ministério das Finanças - artigos 10º, nº1 e nº2, e 57º, do CPTA, versão vigente em 2004 . E correcta foi a cumulação desse pedido anulatório com o de indemnização pelos danos provocados por tal actuação administrativa ilegal - artigo 47º, nº1, do CPTA, versão vigente em 2004 . Acontece, porém, que na pendência da mesma o artigo 8º do DL nº18/2005 , de 18.01, previu uma sucessão legal, do Estado para a Região Autónoma da Madeira, de todos os direitos e obrigações, incluindo posições contratuais - que se encontrassem relacionadas com os Serviços da Direcção de Finanças da RAM - «passando, pois, todas as situações subjectivas, activas e passivas, cujo complexo unitário, dinâmico e funcional, constitui a chamada relação contratual, a figurar nas titularidade do cessionário» - ver, a propósito, AC STJ de 07.03.2019, Rº13688/16 . Ora, estando em causa, na presente acção, uma alegada obrigação de indemnização, a verdade é que esta nasce com a prática do facto ilícito, fonte geradora da obrigação de indemnizar, ocorrida, no caso, antes da entrada em vigor daquela «sucessão legal», determinada pelo artigo 8º do DL nº18/2005 , de 18.01 - artigos 483º , nº1, e 562º ,ambos do CC , 2º e 6º do DL nº48.051, de 21.11.1967 . Deste modo, na data da entrada em vigor desta sucessão legal já existia tal obrigação, ainda que litigiosa - tal como o correspondente «direito» do lesado - e ainda que ilíquida - artigo 805º , nº1 e nº3 parte final, do CC -, isto é, já existiam as inerentes «situações subjectivas, activas e passivas», pelo que as mesmas se integram na «sucessão» legalmente determinada, o que, consequentemente, impõe, no âmbito desta acção, a substituição processual da parte demandada - artigos 262º , alínea a), do CPC , ex vi 1º do CPTA; ver, a propósito, AC STA de 18.12.2003, Rº01763/03 e AC STA de 24.10.2008, Rº0617/13 . A ora recorrente alega que se vê, assim, surpreendida por esta herança… mas é o que resulta da regionalização legalmente operada, e que procedeu à transferência de todos os direitos e obrigações sem previsão de quaisquer restrições ou salvaguardas - veja-se, por exemplo, a diferença relativamente à «sucessão legal» determinada nos casos de criação de novos municípios, onde se cuidou de antecipadamente estabelecer que direitos e obrigações se incluiriam ou não, em cada uma dessas sucessões. Determina o artigo 11º , da Lei 48/99 , de 16.06, que estabelece o regime de instalação de novos municípios, o seguinte: «1- Para efeitos de transmissão de bens, direitos e obrigações para o novo município, a câmara municipal de cada um dos municípios de origem e a comissão instaladora do novo município devem elaborar, no prazo de três meses, relatórios discriminando, por categoria, os bens, as universalidades, os direitos e as obrigações que, no seu entender, devem ser objecto de transmissão; […] 4- A proposta final constante do número anterior deverá ser aprovada pela câmara municipal do município ou dos municípios de origem e pela comissão instaladora do novo município no prazo máximo de trinta dias. […] 6- A transmissão dos bens, universalidades, direitos e obrigações para o novo município efectua-se por força da lei e o respectivo registo, quando a ele houver lugar, depende de simples requerimento» . 5. A recorrente alega ainda, para a hipótese de vingar o entendimento jurídico vertido no acórdão recorrido, e com base no artigo 87º, nº2, do CPTA - na sua redacção aplicável, e actualmente no artigo 88º, nº2 - que a referida modificação subjectiva seria impedida pelo «caso julgado formal» do despacho saneador, no qual se decidiu, entre o demais, «não haver questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo». Mas também aqui carece de razão. É indiscutível que esse artigo 87º, nº2, preceitua que as «questões prévias obstativas ao conhecimento do mérito» - isto é, as excepções dilatórias - devem ser apreciadas no despacho saneador, não podendo ser suscitadas, nem decididas, depois dessa fase processual. Trata-se de solução que promove a tomada de decisões de mérito, tidas como mais valiosas e úteis. Mas, como já foi entendido por este Supremo Tribunal - AC STA/Pleno de 13.11.2014, Rº0356/11 - o texto dessa norma deve ser restritivamente interpretado, por forma a dele excluir as questões prévias silenciadas no saneador que continuem plenamente operantes e ainda oponíveis à decisão de mérito. É que nenhum sentido faria que, por força desse artigo 87º, nº2, o juiz tivesse de sentenciar sobre o mérito apesar da questão prévia olvidada continuar operativa e inutilizadora do que fosse por ele sentenciado. E enquadra-se perfeitamente aí a questão prévia que nos ocupa, já que, apesar de não ter sido conhecida - ex professo - no despacho saneador, continua plenamente operante e oponível à decisão de mérito por força da sucessão, legalmente imposta, da RAM ao Estado nos direitos e obrigações relacionadas com os serviços da Direcção de Finanças da RAM . 6. Por fim, a recorrente termina as suas conclusões de revista dizendo que o acórdão recorrido viola o princípio do Estado de direito democrático [ artigo 2º da CRP] , e o princípio do contraditório [ artigo 3º , nº3, do CPC ] . Aquele, porque impõe o respeito pela segurança e confiança jurídicas, e este porque exigiria que antes da decisão da questão prévia em causa ela fosse ouvida. Todavia, no caso, a modificação subjectiva passiva decorre de uma «imposição legal», relativamente à qual a vontade das partes é inoperante, sendo que, além disso, essa questão foi expressamente suscitada aquando da reclamação para a conferência, na 1ª instância, tendo tido oportunidade de sobre ela se pronunciar quer a então «apelante», quer a actual «recorrente», em sede de recurso de revista - note-se, além disso, que consultados os autos se constata que a questão já tinha sido suscitada em sede de «reclamação do despacho saneador» . Não há fundamento, pois, para se considerar violado qualquer dos princípios invocados uma vez que a actual recorrente não foi confrontada com qualquer «decisão surpresa» desrespeitadora da segurança e confiança jurídicas e do seu direito a ser ouvida. Impõe-se, assim, negar provimento ao recurso de revista e manter o acórdão recorrido. IV. Decisão Nestes termos, decidimos negar provimento ao presente recurso de revista e manter o acórdão recorrido. Custas pela recorrente. Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020 , de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade. Lisboa, 9 de Setembro de 2021 José Augusto Araújo Veloso