037/14.2BECBR - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista onde se discute a questão de direito referente ao ónus da prova no âmbito do procedimento administrativo de restituições à exportação, cujo regime se encontra estabelecido pelo Regulamento (CE) nº 800/99, da Comissão, de 15 de abril, em que está em causa a restituição de fundos europeus.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.), melhor identificado nos autos, no âmbito da ação administrativa instaurada por A..., S.A., não se conformando com o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, proferido em 20/06/2025, que negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida, veio do mesmo interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA.

A Autora apresentou contra-alegações em que defende a não admissão da revista por falta de verificação dos necessários pressupostos legais previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e, se assim não se entender, a improcedência do recurso e a manutenção do acórdão recorrido.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, por decisão datada de 05/10/2019, julgou a ação administrativa procedente e em consequência, anulou o ato impugnado, “consubstanciado na decisão final proferida pelo R. no âmbito do processo de recuperação de verbas n.º 4249/2012, pela qual foi determinado o reembolso, pela A., da quantia de € 290.509,05, considerada como indevidamente recebida no âmbito das restituições à exportação de produtos da espécie suína”.

Alicerçou-se o julgamento anulatório na procedência do vício de audiência prévia e no erro sobre os pressupostos de facto.

Para o efeito, decidiu-se na sentença:

“extrai-se do probatório que a A. produz enchidos quer para o mercado interno ou nacional, que corresponde ao destino da maioria da sua produção, quer para o mercado externo, sendo que os produtos seguem uma formulação/receita própria e distinta consoante o mercado a que se destinam. Na produção e composição dos enchidos destinados ao mercado interno a A. utiliza proteína não animal (proteína de soja) e na produção e composição dos enchidos destinados ao mercado externo, incluindo Angola e Cabo Verde, a A. utiliza apenas proteína animal (proteína de leite). A mesma dispõe também de Fichas Técnicas dos produtos destinados ao mercado interno e Fichas Técnicas dos produtos destinados ao mercado externo, todas elaboradas pelo respetivo Departamento de Qualidade e que são periodicamente revistas, contendo a caracterização do produto, nomeadamente a respetiva composição qualitativa e quantitativa, com base na receita ou formulação que lhe deu origem. Mais resultou provado, com particular relevo para o vício em análise, que a A. não utilizou proteína não animal nos enchidos exportados para Angola e Cabo Verde com o código ...20 até ao final de setembro de 2008 (cfr. pontos 14 a 17 dos factos provados).

Da factualidade apurada nos autos decorre, portanto, que o ato impugnado teve por base uma fórmula de fabrico dos produtos exportados para Angola e Cabo Verde até setembro de 2008 – de acordo com a qual seria utilizada proteína não animal – que não foi a fórmula efetivamente utilizada pela A. no fabrico desses mesmos produtos – de acordo com a qual era exclusivamente utilizada proteína animal (proteína de leite), em conformidade com as exigências da legislação europeia ao caso aplicável.

Importa salientar que o R. não logrou provar que os enchidos exportados pela A. e indicados no relatório de inspeção tivessem realmente, na sua composição, proteína não animal, mas apenas provou que aos inspetores da DGAIEC foi entregue, pela B… (entidade responsável pelos processos de inspeção pré-embarque), em sede de controlo cruzado, uma documentação que assim indicava. A A., por sua vez, logrou provar, nos presentes autos, que a fórmula dos enchidos em causa destinados a países terceiros (em especial, Angola e Cabo Verde) e exportados até setembro de 2008 não continha, na sua composição, proteína vegetal, mas apenas e exclusivamente proteína animal. E, dessa forma, infirmou os factos indicados pelo R. para sustentar a decisão final de reposição das restituições à exportação referentes a esses mesmos produtos – mesmo não tendo resultado provado o alegado lapso na entrega da documentação, circunstância que, em face da demais factualidade demonstrada, perde relevância (cfr., numa situação semelhante, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13/09/2012, acima citado).

É certo que, segundo o relatório de controlo, a documentação fornecida pela B… (a única analisada pela DGAIEC no âmbito das exportações até setembro de 2008) apontava para uma receita ou fórmula de enchidos que continha proteína vegetal (sobretudo de soja). No entanto, isso não equivale a uma qualquer confissão da A. a respeito do indicado facto relativo à fórmula de fabrico dos enchidos. Neste processo (e já em sede de audiência prévia no procedimento administrativo), a A. afirma que os produtos que exportou não continham proteína vegetal e que só por erro foi considerada a incorporação desse aditivo, pelo que existiu um erro nos pressupostos de facto. Portanto, nestes autos, a A. não confessou aquele facto desfavorável, antes, e diferentemente, negou-o. Logo, a consideração da indicada (e errada) fórmula no procedimento inspetivo, a partir de um controlo cruzado efetuado à B…, não vale como um facto confessado nestes autos, mas tão só como o reconhecimento de um facto que é desfavorável à A. e que constitui elemento probatório a ser livremente apreciado pelo Tribunal (cfr. art.ºs 355.º e 361.º do Código Civil e o citado acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13/09/2012).

De referir, aliás, que, segundo o entendimento unânime da jurisprudência e da doutrina, sempre que estejam em causa atos de conteúdo positivo em que a Administração impõe comandos, proibições ou ablações – como sucede in casu –, compete à entidade administrativa provar a existência dos pressupostos legais (fácticos e jurídicos) da sua atuação, pelo que o administrado não está vinculado a demonstrar que esses pressupostos não existem, bastando-lhe pôr em dúvida a validade da posição substantiva adotada pela Administração. É, pois, sobre esta que recai o risco da falta de prova da verificação dos pressupostos da sua atuação.

Na situação concreta, da prova (documental e testemunhal) produzida nos autos sempre seria de concluir que a A. logrou, pelo menos, pôr em dúvida (quando não, como vimos, provar o contrário) a validade e efetiva existência dos pressupostos de facto subjacentes à decisão impugnada, nomeadamente no que respeita à incorporação de proteína vegetal nos produtos exportados, pelo que o erro nos pressupostos de facto também seria, sob este prisma, julgado procedente.”.

Interposto recurso, o TCA Norte, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida.

Conhecendo da impugnação da matéria de facto, o acórdão recorrido julgou improcedente tal fundamento do recurso e, conhecendo dos fundamentos de direito, julgou não provada a questão da falta de audiência prévia da Autora, divergindo, por isso, nesta parte, da sentença e, no demais, manteve o julgamento no respeitante ao erro sobre os pressupostos de facto da decisão administrativa impugnada.

Da fundamentação de direito do acórdão recorrido extrai-se que adere à fundamentação da sentença na parte em que refere “Importa salientar que o R. não logrou provar que os enchidos exportados pela A. e incluídos no relatório de inspeção tivessem realmente na sua composição, proteína não animal, mas apenas provou que aos inspetores da DGAIEC foi entregue, pela B… … em sede de controlo cruzado, uma documentação que assim indicava.” e que “A A. por sua vez, logrou provar, nos presentes autos, que a fórmula dos enchidos em causa destinados a países terceiros … e exportados até setembro de 2008 não continha, na sua composição, proteína vegetal, mas apenas e exclusivamente proteína animal. E dessa forma infirmou os factos indicados pelo R …, mesmo não tendo resultado provado o alegado lapso na entrega da documentação, circunstância que, em face da demais factualidade demonstrada, perde relevância.”.

Mais resulta do acórdão recorrido o entendimento de que “compete à entidade administrativa provar a existência dos respetivos pressupostos, quer de facto quer de direito.

Nos presentes autos, a Administração apenas alicerça a sua decisão em documentos entregues por uma empresa terceira, e que são infirmados, pela A. como resultou provado em audiência de discussão e julgamento.

Acresce que, não poderia a autoridade administrativa pretender a partir de documentos entregues por uma empresa terceira, considerar uma confissão, relativamente à incorporação de proteína não animal nos produtos em causa, nem a autora admitiu sequer a hipótese de ter efetuado tal incorporação.

Assim sendo, não houve qualquer confissão, independentemente da questão de ter ou não provado o lapso na remessa dessas fichas técnicas a uma entidade terceira relativamente a todo este processo.

Sempre se poderá entender que o que foi remetido foram fichas destinadas ao mercado interno quando deveriam ter sido relativas ao mercado externo.”.

O Recorrente interpõe o presente recurso indicando a verificação dos pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, no sentido de que a questão que está em causa tem elevada relevância jurídica, invocando que o acórdão recorrido não faz uma correta aplicação da lei no que respeita ao ónus da prova no âmbito de um procedimento administrativo em que estão em causa o pagamento de ajudas comunitárias.

Para o efeito alega que nos termos do n.º 1 do artigo 115.º e do n.º 1 do artigo 116.º, ambos do CPA, compete aos interessados provar os factos que tenham alegado, sem prejuízo do responsável pela direção do procedimento ter o dever de procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito, mas que, na situação em apreço, estamos perante o pagamento de ajudas comunitárias.

Sustenta que “o pagamento de uma ajuda é um procedimento declarativo da responsabilidade do beneficiário, na medida em que está sujeito a validações, confirmações e controlos posteriores por parte da administração, podendo ser exigida a reposição dos valores se se verificar atribuição indevida”, tendo-se apurado no âmbito do controlo contabilístico-documental, realizado pela Direção de Serviços Anti-Fraude da Direção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), em cumprimento do Regulamento (CE) nº 485/2008, no Programa 2010/2011”, que a Autora havia praticado irregularidades associadas aos produtos exportados que determinavam o dever de devolver as quantias tidas por indevidamente recebidas

Por isso, entende o Recorrente que o acórdão recorrido não levou em consideração que, “no âmbito do pagamento de ajudas, há regras distintas sobre o ónus da prova no procedimento administrativo e no processo judicial” e que, com os elementos disponíveis no procedimento administrativo, facultados pelo beneficiário e pelas entidades que realizaram a ação de controlo (onde se inclui a resposta do Recorrido), o ora Recorrente só poderia ter decidido como decidiu na decisão final.

A grande questão a resolver no presente recurso assenta, assim, na questão de direito referente ao ónus da prova no âmbito do procedimento administrativo de restituições à exportação, cujo regime se encontra estabelecido pelo Regulamento (CE) nº 800/99, da Comissão, de 15 de abril, em que está em causa a restituição de fundos europeus.

O Recorrente funda o presente recurso de revista na relevância social, já que esta questão tem uma incontroversa aplicabilidade a um universo bastante alargado de outros casos, repetindo-se muito na prática, sempre que estão em causa irregularidades na solução dos fundos.

Efetivamente assim é, revestindo a questão colocada no recurso, a respeito da repartição do ónus da prova no específico procedimento administrativo referente ao pagamento e restituição de ajudas comunitárias, de evidente relevância jurídica e social, colocando para análise e decisão a conjugação do regime jurídico emanado do Regulamento (CE) nº 800/99, da Comissão, de 15 de abril e das regras gerais de repartição do ónus da prova no contencioso administrativo, que além de complexa, pode relevar para outros casos, determinando o juízo de derrogação da excecionalidade da revista de forma a existir uma pronúncia definidora do direito por parte deste STA.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 16 de outubro de 2025. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.