0652/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no art. 68°, n° 1 alínea a), do DL 555/99, de 16/12, "São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto no plano director municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licenças de autorização de loteamento em vigor".

II- Tal nulidade só ocorrerá, todavia, em relação a qualquer desses instrumentos que esteja em vigor.

III- De acordo com o disposto no art.º 7, n.ºs 1 e 2, do DL 69/90 de 2.3, que regulava a elaboração e aprovação dos planos municipais de ordenamento do território, as medidas preventivas (ou cautelares) não poderiam perdurar para além de 3 anos, sob pena de caducidade (n.º 3).

Acordam na Secção de Contenciosos Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Vereador da Câmara Municipal de Matosinhos vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel (TAF), de 29.9.05, que julgou procedente o recurso contencioso deduzido por A..., com melhor identificação nos autos, do seu despacho de 12.9.02 que indeferiu o pedido de viabilidade de construção respeitante a um prédio sito na ... em Matosinhos.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1a.) Não obstante a aprovação tácita de um pedido de informação prévia para determinada construção, aquele instituto não produzirá qualquer eficácia jurídica, desde que tal autorização constitua nulidade nos termos do art. 68, n°. 1, alínea a) do Dec. Lei n°. 555/99, de 16/12.

2a.) A sentença recorrida erra na operação logico-subsuntiva dos factos ao direito, com violação dos arts. 4°. e 7°. e art. 10, n°. 2, com a alteração constante da Resolução do Conselho de Ministros nº. 10/2002, de 15/01, que impunham, por isso, decisão no sentido de se considerar legal o indeferimento do pedido de viabilidade da construção em causa.

A recorrida apresentou a sua contra-alegação onde sustentou a manutenção do Julgado.

O Magistrado do Ministério Público junto deste STA apresentou o seguinte parecer:

"Acompanhando as razões invocadas pela recorrida nas suas contra-alegações e tendo em consideração que o recorrente não logrou provar - ainda que com base nos documentos juntos com as suas alegações de recurso - a alegada nulidade do acto tácito de deferimento do pedido de informação prévia, por ofensa do Artº l0º, nºs 2 e 3 do PDM de Matosinhos, com fundamento em violação de Plano de Urbanização, cuja existência e eficácia não demonstrou, somos de parecer não enfermar a douta sentença recorrida do erro de julgamento que lhe vem imputado. Termos em que improcederão as conclusões das alegações do recorrente e deverá ser negado provimento ao recurso."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

I) Por requerimento datado de 15 de Março de 2002 e com registo de entrada na Câmara Municipal de Matosinhos (CMM) em 19 do mesmo mês e ano, a Recorrente apresenta um pedido de informação prévia (PIP) referente a obras de demolição e construção para o imóvel que possuiu na ... em Matosinhos (cf. Doc. de fls. 1 do Processo Administrativo, doravante PA).

II) Em 18 de Junho de 2002 a recorrente apresenta na dita Câmara um requerimento onde expõe o seguinte "Comunicar que considera, nos termos legais, que o mencionado pedido se encontra tacitamente deferido, pelo que, no seu entendimento, o referido pedido foi objecto de informação prévia favorável. Requer assim, a V. Exa. o reconhecimento de existência de DEFERIMENTO TÁCITO daquele Pedido de Informação Prévia e os respectivos direitos constituídos, uma vez que se verificam os requisitos do mesmo deferimento a que alude o regime legal aplicável " (cf. Doc. de fls. 47 do PA que aqui se tem por integralmente reproduzido).

III) Pelo ofício n.º 09690 de 21 de Junho de 2002, a CMM informa o Recorrente que "Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe informo V. Ex.a que consultado o Plano de Urbanização onde se insere a pretensão, verifica-se que se destina à instalação de equipamento escolar em todo o quarteirão, contrariando os objectivos definidos no Plano de Urbanização nos n.º 2 e n.º 3 do art. 10° do Plano Director Municipal. Assim, e de acordo com a alínea a) do n.º 1 do art. 24° do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo D.L. n.º 177/01, de 04 de Junho, é intenção desta Câmara Municipal indeferir a pretensão. Nos termos do art. 100° e 101° do Código de procedimento Administrativo, comunico que tem o prazo de 10 dias contados a partir da data do aviso de recepção desta notificação, para dizer o que se lhe oferecer sobre o assunto..." (cf. Doc. de fls. 48 do PA aqui tido por reproduzido).

IV) Em 11 de Setembro de 2002 e em resposta ao convite para a audiência prévia vem a recorrente dizer o seguinte "(...) ou seja o Plano de Urbanização com base no qual se pretende indeferir a pretensão da requerente ainda não entrou em vigor. E como não entrou em vigor não é lei não podendo ser invocado como fundamento para indeferimento. No Plano Director Municipal de Matosinhos vigente o imóvel da sociedade requerente encontra-se em área predominantemente residencial..." (cf. Doc. de fls. 50 a 53 aqui tido por totalmente reproduzido).

V) Em 23 de Setembro de 2002, pelo ofício 14571 relativo ao assunto "PEDIDO DE INFORMAÇÃO TÉCNICA (deferimento tácito)" é remetida ao Recorrente a seguinte informação "face ao requerimento mencionado em epígrafe concluiu-se que o acto tácito de deferimento alegado, com referência ao pedido de informação prévia em apreço, padece de vício de violação do Plano de Ordenamento do Território (n.º 2 e 3 do art. 10º do PDM - Plano Director Municipal) conducente à nulidade e à consequente ineficácia jurídica. Assim, o Senhor Vereador com competências delegadas apropria e indefere o pedido" (cf. Doc. de fls. 49 do P A).

VI) A fls. 59 e 60 encontra-se um parecer jurídico relativo ao assunto: processo de informação prévia n.º 43/02, requerente A... e com o seguinte teor "No âmbito do processo de informação prévia n.º 43/02, em que e requerente a sociedade "A... ", foi solicitada uma apreciação jurídica sobre o parecer técnico emitido no sentido de que o acto tácito de deferimento alegado pela empresa interessada se encontrava ferido de nulidade, por violação dos n.º 2 e 3 do art. 10° do PDM, e de, consequentemente, se revelar ineficaz. Analisando as disposições regulamentares em causa, constata-se que, na sequência da alteração normativa operada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2002 (D.R. de 15 de Janeiro de 2002), a edificação em áreas que estejam sujeitas à prévia elaboração de planos de urbanização ou de pormenor tem de se conformar com os objectivos definidos para os planos em elaboração. Ora, no processo em apreço, verifica-se que, numa apreciação técnica anterior, se tinha concluído que o pedido formulado em 19 de Março de 2002 contrariava os objectivos definidos no plano de urbanização, pelo que inegavelmente qualquer acto tácito de deferimento alegado pela empresa interessada neste contexto padece de vício de violação de plano de ordenamento do território (PDM) conducente à nulidade (art. 68°-a) do DL 555/99, de 16 de Dezembro) e à invalidade absoluta (art. 134° do Código de Procedimento Administrativo)..."

VII) A fls. 61 do PA consta a Resolução N.º 10/2002, publicada no DR, I Série -B, de 15 de Janeiro de 2002.

VIII) Em 20 de Junho de 2002 é produzida a seguinte informação de serviço "Face ao requerimento de 16/6/02 concluiu-se que o acto tácito de deferimento alegado pelo interessado com referência ao pedido de informação prévia padece de vício do Plano de Ordenamento do território (nº 2 e 3 do art. 10° do PDM) conducente à nulidade e à consequente ineficácia jurídica" (cf. doc. de fls. 64v do PA).

IX) Sobre esta informação recaiu a seguinte decisão "aproprio e indeferido no uso das competências que me estão atribuídas, 26/6/2002".

X) O presente recurso foi intentado em 19/11/2002.

III Direito

1. Vejamos o que se decidiu na sentença recorrida.

"Nos presentes autos o Recorrente aponta ao acto administrativo sub judice o vício de violação de lei, por, no seu entendimento, o mesmo contrariar o art. 17°, n° 1 e art. 111° alínea c) do DL 555/99, de 16 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 30 de Julho, art. 4° do Plano Director Municipal publicado no Diário da República, 2a série, n° 266 (suplemento), de 17 de Novembro de 1992 e Resolução do Conselho de Ministros n° 10/2002 publicada no Diário da República de 15 de Janeiro, art. 133°, n° 2; art. 135°, art. 140°, n° 1 alínea b) e n° 2 à contrario do CPA e art. 89°, n° 1 do DL 100/84, de 29 de Março. Assim, defende que o Pedido de Informação Prévia (PIP) por si apresentado em 19 de Março de 2002 se encontra tacitamente deferido, atenta a falta de decisão dentro do prazo legal para tal efeito. Efectivamente o art. 16° do DL 555/99 de 16 de Dezembro com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001 de 4 de Junho estipula que "A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no n° 2 do artigo 14°, no prazo de 30 dias. ..", sendo certo que o art. 111° do mesmo diploma legal epigrafado de "silêncio da Administração" estipula na alínea c) "tratando-se de qualquer outro acto, considera-se tacitamente deferida a pretensão...". Ora, articulando estes dois preceitos legais, concluiu-se que o Recorrente apresentou em 19 de Março de 2002, na Câmara Municipal de Matosinhos um pedido de viabilidade de construção (informação prévia), sendo certo que volvido o prazo referido no art. 16° supra mencionado a aqui Recorrida não proferiu qualquer decisão. Assim, a falta de decisão dentro do prazo legal para o efeito, concretiza no termos do art. 111° alínea c) do diploma supra referido o deferimento tácito do pedido. Desta forma, se tacitamente favorável torna-se vinculativo para a Administração e constitutivo de direitos para os particulares (art. 17°, n° 1 do DL 555/99). A informação prévia tem por fim apontar a viabilidade de construção num determinado terreno, para que os cidadãos com certeza e segurança saibam que poderão construir nas condições da informação prévia, se requererem o licenciamento da obra no decurso de um ano. Contra esta posição argumenta a entidade Recorrida que o art. 68°, n° 1 alínea a) do DL 555/99, de 16/12 estipula que "São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto no plano director municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licenças de autorização de loteamento em vigor", considerando que de acordo com a informação técnica o pedido formulado pela aqui recorrente em 19/03/2002 contraria os objectivos definidos no PDM de Matosinhos, concluiu que o deferimento tácito está ferido de vício de violação de lei por violação do dito PDM. Assim, e em face de deferimento tácito supra produzido urge agora aquilatar da alegada nulidade por violação do PDM de Matosinhos. Efectivamente não podemos ignorar o estipulado no art. 68°, n° 1 alínea a) do DL 555/99, de 16/12 supra mencionado, sendo certo que a verificar-se tal violação, o pedido de informação prévia, tacitamente deferido, não poderá produzir qualquer efeito. Refere a entidade Recorrida que de acordo com a informação técnica o Pedido de Informação Prévia contraria os objectivos definidos no plano de urbanização, PDM de Matosinhos. Ora, da articulação do PDM de Matosinhos publicado no DR n° 266, II Série, de 17/11/1992, e da Resolução do Conselho de Ministros n° 10/2002, publicada no DR. I Série -B, n° 12 de 15/01/2002, não resulta a alegada violação do art. 10°, n° 2 e 3 do PDM, aliás não prova a entidade requerida que esteja em elaboração um plano de urbanização para aquela zona, nem resulta dos autos e do PA, que a dita zona se destina à instalação de equipamento escolar em todo o quarteirão, sendo certo que, recaía sobre a entidade Recorrida o ónus de efectivar a prova. Assim sendo, cai por terra a fundamentação que presidiu ao indeferimento do pedido de viabilidade de construção."

2. A sentença, como se viu, julgou procedente o recurso contencioso com fundamento na formação de um acto tácito de deferimento constituído sobre o pedido de viabilidade de construção na parcela referenciada nos autos, apresentado em 19.3.02 (ponto I dos factos provados) concluindo, consequentemente, pela ilegalidade do acto expresso que o indeferiu, o acto impugnado. Pretende, todavia, o recorrente que aquele acto tácito era nulo nos termos do art.º 68, n.° 1, alínea a) do DL 555/99, de 16/12, por violação do PDM de Matosinhos (art.ºs 4 e 7 e 10, n.º 2), aí esgotando o ataque apontado à sentença.

3. Como se vê no art. 68°, n° 1 alínea a), do DL 555/99, de 16/12, "São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto no plano director municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licenças de autorização de loteamento em vigor". Por outro lado, de acordo com o disposto no PDM de Matosinhos, publicado no DR, II Série, de 17.11.92, com as alterações introduzidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 10/2002, publicada na I Série do DR de 15.1.02, designadamente, com a alteração introduzida por esta Resolução no n.º 2 do art.º 10 do PDM, "Nas áreas que estejam sujeitas à prévia elaboração de planos de urbanização ou de pormenor, enquanto não entrarem em vigor esses planos, a edificação ficará vinculada às regras de uso do solo definidas na planta de ordenamento e no presente Regulamento para as áreas previstas no artigo 4.º, devendo ser respeitados os critérios do alinhamento e da cércea dominantes". A nulidade contemplada naquele art.º 68 apenas poderia operar se se demonstrasse que o acto de deferimento tácito tinha violado o PDM, ou um plano especial de ordenamento do território, ou, finalmente, medidas preventivas ou licença de loteamento. A este propósito, nas suas alegações, o recorrente sustenta, apenas, que "Em reunião da Câmara Municipal da Matosinhos, de 04.07.1990 foi aprovado o Plano de Recuperação Urbanística da Zona de Matosinhos", juntando para prova desse facto o doc. n.º 1, a fls. 148, aprovação que constituiria, a seu ver, a causa da nulidade do referido acto de deferimento tácito. Constituindo este quadro jurídico o fundamento da pretensão do recorrente importará avaliar da sua consistência para aferir das possibilidades de êxito do recurso.

Como se vê do preâmbulo da Resolução que alterou o art.º 10 do Regulamento do PDM "A alteração incide apenas sobre o artigo 10.º do Regulamento e visa possibilitar, nas áreas a sujeitar à prévia elaboração de planos de urbanização ou de pormenor, anteriormente à entrada em vigor destes, o licenciamento de obras que, em termos morfológicos e tipológicos, não desvirtuem as respectivas zonas de inserção." Sendo assim, quando no referido n.º 2 se refere que a edificação ficará vinculada às regras de uso do solo definidas na planta de ordenamento está a reportar-se manifestamente à planta de ordenamento existente no PDM, pois só essa existe antes de serem elaborados os planos ou melhor antes de serem iniciados os estudos para a elaboração desses planos. Esta alteração legislativa visou, portanto, definir regras mínimas para o licenciamento de construções em zonas abrangidas por plano de urbanização ou de pormenor até ao momento da sua aprovação e entrada em vigor.

Contrariamente ao afirmado pelo recorrente nas suas alegações para este Tribunal, no momento da apresentação do pedido de viabilidade construtiva da recorrida, em 19.3.02, não estava elaborado, e muito menos em vigor, qualquer plano de urbanização que abrangesse a área de implantação do prédio em causa, nem mesmo agora existindo nos autos qualquer prova da sua aprovação. Aquilo que existe - só agora alegado pelo recorrente - é a aprovação de um projecto de Plano de reconversão de Matosinhos Sul, em reunião camarária de 4.7.90 (fls. 148/164) e cuja tramitação ainda estará a decorrer. E sendo assim, é manifesto, tal como se decidiu, que o acto de deferimento tácito não padece de nulidade por violar o PDM de Matosinhos ou qualquer outro plano de ordenamento do território válido e eficaz, assim soçobrando o argumento erigido pelo recorrente como fundamento do presente recurso.

Sucede, contudo, que, na citada de deliberação de 4.7.90, que aprovou o referido projecto de plano de urbanização, aprovou-se, também, a colocação da "zona sob medidas cautelares", prevendo-se um tratamento diferente na sua avaliação e análise para os projectos apresentados para aquela área. Ora, uma das causas de nulidade previstas no mencionado art. 68°, n° 1 alínea a), do DL 555/99 é também a violação do disposto em medidas preventivas por parte dos actos de licenciamento ou autorizativos. E sendo a cominação da violação a nulidade, o respectivo vício sempre seria de conhecimento oficioso e a todo o tempo. Não se sabe se o procedimento para a adopção de tais medidas foi efectivamente levado a cabo, nem tão pouco o respectivo teor. No entanto, de acordo com o disposto no art.º 7, n.ºs 1 e 2, do DL 69/90 de 2.3, que regulava a elaboração e aprovação dos planos municipais de ordenamento do território, as medidas preventivas (ou cautelares) não poderiam perdurar para além de 3 anos, sob pena de caducidade (n.º 3) o que, atento o tempo já decorrido, também já se verificou.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Outubro de 2006. Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Angelina Domingues.