7735/25.3BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Para se poder recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, tem de verificar-se uma situação que permita reconhecer que é urgente, sob pena de perda de utilidade, a prolação de uma decisão com vista a assegurar a possibilidade de exercício do direito à aquisição da cidadania portuguesa, consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da Constituição, ou seja, que é indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de condutas que permitam assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito;

II- A não verificação dos pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui uma exceção dilatória inominada.

I. Relatório

M…, nacional do Bangladesh, residente na Rua A..., n.º 30, na P..., intentou intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra o Instituto dos Registos e do Notariado, IP pedindo que este seja intimado a decidir, com urgência, o pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por decisão proferida em 5 de fevereiro de 2025, indeferiu liminarmente o requerimento inicial.

Inconformado com a sentença, o Requerente interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões e pedido:

«1. A Douta Sentença recorrida indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada impropriedade do meio processual utilizado, sem, contudo, se verificar qualquer inadequação manifesta ou insuprível;

2. A ação intentada pelo aqui Recorrente tem por objeto a omissão da prática de ato administrativo legalmente devido; o que se enquadra no âmbito da intimação prevista nos artigos 109º e seguintes, do CPTA;

3. Estavam preenchidos os pressupostos legais para a utilização deste meio processual, nomeadamente a existência de um pedido, o decurso do prazo legal para decisão e a inércia da Administração;

4. O aqui Recorrente visa a obtenção da nacionalidade portuguesa por naturalização;

5. Com ela, adquirirá a cidadania europeia e os direitos a ela associados;

6. O direito à cidadania e à identidade pessoal é um direito fundamental consagrado na CRP;

7. A Administração tem o dever constitucional de decidir em prazo razoável (artigo 266.2 da CRP);

8. A Diretiva 2003/86/CE também impõe esse dever quanto a pedidos com impacto no reagrupamento familiar;

9. Estão em causa direitos fundamentais e sua tutela urgente e efetiva;

10. A providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa;

11. A Intimação é o único meio processual adequado a assegurar os direitos do aqui Recorrente;

12. A decisão recorrida violou o artigo 266.º da CRP, o artigo 109.º do CPTA, o artigo 20.º do TFUE e a Diretiva 2003/86/CE;

13. A decisão recorrida violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa;

14. A jurisprudência dos tribunais superiores tem entendido que o indeferimento liminar por impropriedade do meio processual só deve ter lugar quando a inadequação for clara e insuscetível de sanação, o que não se verifica no caso presente;

15. Em resumo: a Douta Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por despacho que ordene o prosseguimento dos autos, nomeadamente, a citação das Entidades Requeridas para se pronunciarem.

V. Pedido

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. mais e melhor suprirão, requer-se mui respeitosamente que:

· Seja admitido o presente Recurso de Apelação;

· Seja concedido provimento ao mesmo, revogando-se a Douta Sentença recorrida;

· E, em consequência, seja determinada a prossecução dos autos nos ulteriores termos legais, com a citação das Entidades Requeridas, e apreciação do mérito da causa.»

A Entidade Requerida apresentou contra-alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:

«i. O Recorrente impugna a sentença que absolveu a ED da instância, sustentando que a mora administrativa na decisão do seu pedido de naturalização ao abrigo do art.º 6.º n.º 1 da Lei da Nacionalidade constitui, por si só, violação do direito à cidadania e à identidade pessoal, sendo ambos direitos consagrados na CRP.

ii. Ora, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui meio processual excecional, cuja admissibilidade está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA, não bastando a mera invocação de um direito fundamental.

iii. O recorrente limita-se a invocar genericamente a existência de um direito à cidadania e à identidade pessoal, omitindo a alegação de factos concretos que demonstrem a indispensabilidade e a urgência da tutela requerida.

iv. A douta sentença recorrida decidiu corretamente ao indeferir liminarmente a petição inicial, por manifesta impropriedade do meio processual utilizado, nos termos dos artigos 109.º do CPTA e 590.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

v. O atraso na decisão de pedido de nacionalidade, por si só, não configura lesão direta de um direito, liberdade ou garantia, nem gera automaticamente situação de urgência processual, exigindo-se densificação factual que o recorrente não fez.

vi. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo e dos Tribunais Centrais Administrativos reafirma que o incumprimento dos prazos administrativos não permite, só por si, o recurso à intimação para proteção de direitos fundamentais.

vii. O direito à nacionalidade por naturalização não assume a natureza de direito, liberdade e garantia, tratando-se de uma expectativa jurídica subordinada à verificação de pressupostos legais e ao exercício de um poder discricionário do Estado.

viii. A alegação de que o atraso processual compromete o direito ao reagrupamento familiar ou a identidade pessoal carece de qualquer factualidade concreta que permita avaliar a real existência de perigo ou lesão iminente.

ix. O procedimento de naturalização está sujeito a múltiplas fases e diligências previstas no artigo 27.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), cujos prazos são de natureza ordenadora e não perentória, dada a complexidade da instrução.

x. O legislador previu no RNP prazos sucessivos para atos intermédios e diligências externas, que ultrapassam os 90 dias referidos no artigo 128.º, n.º 1, do CPA, sendo por isso inaplicável o regime deste preceito ao procedimento de nacionalidade.

xi. A não definição de um prazo máximo para a instrução e decisão reflete a opção legislativa consciente de sujeitar a matéria da nacionalidade a uma tramitação própria, especial e flexível, que afasta o regime geral do CPA, conforme resulta do artigo 41.º, n.º 9, do RNP.

xii. Assim, foi corretamente indeferida a petição inicial por inadmissibilidade do meio processual, absolvendo a Recorrida da instância, não havendo fundamento para a sua revogação.

Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se a sentença recorrida e mantendo-se a absolvição da entidade demandada da instância, com todas as legais consequências.

Assim se fazendo Justa [sic]!»

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido de dever ser julgado improcedente o recurso.

Notificadas deste parecer, as partes não se pronunciaram.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

* * *

II. Objeto do recurso – Questões a decidir

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a sentença incorreu em erro de julgamento ao considerar que não estão demonstrados os pressupostos de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

* * *

III. Fundamentação

Em concretização do comando constitucional previsto no n.º 5 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, o legislador ordinário veio estabelecer a possibilidade de ser requerida intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, meio processual que se encontra regulado nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Deste preceito legal resulta que o recurso a uma intimação para proteção de direitos liberdades e garantias depende do preenchimento dos seguintes pressupostos: (i) ser indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e (ii) não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Como decorre do que se estabelece no n.º 3 do referido artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo. A possibilidade de utilização da intimação para esse efeito depende, no entanto, do preenchimento dos pressupostos enunciados no n.º 1. Sendo o meio normalmente utilizado para obter a condenação à prática de atos administrativos devidos a ação administrativa (alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só pode ser requerida se a utilização da ação administrativa em eventual conjugação como o decretamento de uma providência cautelar não for possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias em causa.

Por isso se afirma que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual subsidiário ou de «ultima ratio».

A jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo vem sustentando que na generalidade dos casos relativos à aquisição da nacionalidade portuguesa não se encontram reunidos os pressupostos da utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Ver, neste sentido, a título de exemplo, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de março de 2024, Processo n.º 2087/23.9BELSB, de 6 de junho de 2024, Processo n.º 1846/23.7BELSB, de 20 de junho de 2024, Processo n.º 4037/23.3BELSB, de 15 de maio de 2025, Processo n.º 8011/24.4BELSB, de 3 de julho de 2025, Processo n.º 32039/24.5BELSB. Cfr. também, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de março de 2025, Processo n.º 1962/24.8BEPRT, de 29 de maio de 2025, Processo n.º 7/25.5BESNT e de 16 de julho de 2025, Processo n.º 1625/24.4BELSB, os quais, em casos idênticos, não admitiram recursos de revista.

No entanto, a admissão da utilização de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias depende da análise das circunstâncias de cada caso. A verificação do preenchimento dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado pelo Requerente.

Cabe, pois, apreciar o caso em apreço.

O tribunal a quo considerou não ser possível, no caso, a utilização da intimação para a proteção de direitos liberdades e garantias, em suma, com a seguinte fundamentação:

«[…]

Analisando de perto o requerimento inicial, constata-se que o Requerente apenas alega que o atraso na decisão final, por parte da Entidade Requerida, relativamente ao seu pedido de nacionalidade por naturalização tem consequências gravosas e violadoras do seu direito fundamental à cidadania e que o recurso à presente Intimação poderá salvaguardar e tutelar em tempo útil os direitos ameaçados a breve termo.

Mais aduz que se encontra privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade portuguesa, e como tal, à cidadania portuguesa, e que estão em causa direitos constitucionais, ou com proteção constitucional, referindo serem os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao reagrupamento familiar.

Primeiramente, importa destacar quais são os direitos, liberdades e garantias que vêm consagrados no artigo 26º da Constituição da República Portuguesa.

Prevê o n.º 1 do artigo enunciado que “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação”, estabelecendo o n.º 4 que “A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.

Estamos, pois, na presença do direito à nacionalidade, que corresponde a um direito fundamental, cuja tutela se subsume ao objeto do presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.

Todavia, importa sublinhar que o Requerente é omisso na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta de decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício do direito supra mencionado, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.

Ao demais, o Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que o Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de vir a ser lesado o seu direito à nacionalidade.

Com efeito, resulta da matéria de facto alegada que o Requerente é titular de uma autorização de residência em Portugal, válida até 28/08/2027.

Assim sendo, contrariamente ao que alega o Requerente no seu petitório, o mesmo já beneficia dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português, de acordo com o artigo 15º, n.º 1 da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos europeus, com a ressalva dos “direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses”, nos termos do n.º 2 do mesmo comando normativo.

Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida, alegadamente sofridos pelo Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Temos, portanto, que em termos de urgência da tutela requerida, o Requerente não alegou e provou circunstancialismo concreto, de forma a se concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.

Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo o Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas, em torno dos alegados direitos violados, sem qualquer alusão a algum problema na sua vida pessoal, decorrente da inércia da Entidade Requerida, que possa justificar, de forma cabal e objetiva, a sua especial urgência.

Por último, o Requerente não indica, em nenhum momento, no seu articulado inicial, qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a hipotética lesão, ou a ameaça de lesão, do alegado direito à nacionalidade.»

Desde já se adianta que a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, pois a análise das circunstâncias do caso, que decorrem do alegado no requerimento inicial, permitem concluir que não vem alegada a necessidade da célere emissão de uma decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.

Vejamos, então, o que, sobre o caso concreto e com interesse para a decisão sobre a necessidade de utilização da intimação para proteção de direitos liberdades e garantias, alegou o Requerente no seu requerimento inicial:

- É titular do Título de Residência N.º 346G7T662, emitido em 28/08/2024, pela AIMA IP COIMBRA, e válido até 28/08/2027;

- Apresentou, em 7 de agosto de 2023, um pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização, junto da Conservatória dos Registos Centrais, em Lisboa;

- O procedimento encontra-se, desde essa data, na fase "submetido" junto ao Arquivo Central do Porto;

- Desde a data da apresentação do pedido e até à presente data, correram mais dezassete (17) meses, sem qualquer decisão do Requerido;

- O atraso na decisão final tem consequências gravosas, e violadoras do direito fundamental do Autor à cidadania. Com a nacionalidade portuguesa também adquiriria a cidadania europeia e, então, na qualidade de nacional europeu, poderia entrar e circular livremente na União Europeia;

- Só o recurso à presente Intimação poderá salvaguardar e tutelar em tempo útil os direitos ameaçados a breve termo; pois, e caso contrário, o Autor continuará a ver-se privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade Portuguesa, e como tal, à cidadania Portuguesa, durante períodos temporais consideráveis, que podem comprometer a utilidade no exercício dos direitos que lhe poderão advir, no caso de lhe ser deferido o pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização;

- Estão em causa direitos constitucionais, ou com proteção constitucional, neste caso, os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao reagrupamento familiar.

Do exposto resulta que não vem alegada pelo Requerente, no requerimento inicial, a necessidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício em tempo útil do direito à aquisição da nacionalidade portuguesa. O Requerente não descreve uma situação que permita reconhecer que é urgente, sob pena de perda de utilidade, a prolação de uma decisão com vista a assegurar a possibilidade de exercício do direito à aquisição da cidadania portuguesa, consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da Constituição, ou seja, que é indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de condutas que permitam assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito.

O Requerente não alega factualidade que permita ao tribunal concluir que apenas uma decisão urgente do seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa possa assegurar que a mesma lhe seja atribuída atempadamente. Não concretiza em que medida a inobservância dos prazos procedimentais consubstancia lesão iminente e irreversível do seu alegado direito à aquisição da nacionalidade portuguesa.

Embora seja manifesto que o Requerente tem direito a que o seu pedido seja apreciado num prazo razoável, e seja de admitir que a demora na decisão cause prejuízos, esta circunstância não permite concluir pela indispensabilidade do recurso ao processo de intimação para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito à aquisição da nacionalidade e à cidadania.

É evidente que, atento o princípio da tutela jurisdicional efetiva (cfr. n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e n.º 1 do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), o Requerente tem o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do ato administrativo devido. O que se discute é saber se estão verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização do meio processual que utilizou.

Para se recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias não basta invocar-se a titularidade de um direito, liberdade e garantia e que o mesmo foi ou está a ser violado. É necessário que a decisão de mérito a proferir na intimação se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito, liberdade ou garantia, o que, no caso, não ficou demonstrado.

Note-se, ainda, que, de acordo com as suas alegações, o Requerente é titular de autorização de residência válida, beneficiando do princípio da equiparação, previsto no artigo 15.º da Constituição da República Portuguesa.

Assim sendo, como adiantámos, e seguindo a supra referida jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo, temos de concluir que a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, não sendo, por isso, possível conhecer, neste meio processual, do mérito da pretensão do Requerente.

A não verificação dos pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui uma exceção dilatória inominada, e não, como erradamente considerou o tribunal a quo, a «impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo».

Face ao exposto, improcedendo as alegações de recurso, não tendo sido violadas as normas invocadas pelo Recorrente, haverá que negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida de rejeição liminar do requerimento inicial, embora com fundamentação não totalmente coincidente.

Não são devidas custas uma vez que os processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias delas estão isentos, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais.

* * *

IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em manter a decisão recorrida, com fundamentação não totalmente coincidente.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 9 de outubro de 2025

Marta Cavaleira (Relatora)

Lina Costa

Mara Silveira