04697/23.5BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista quando a solução adoptada pelas instâncias se mostra amplamente fundamentada e, aparentemente, acertada, designadamente considerando o princípio da interpretação conforme com o direito da União Europeia, o disposto no art.º 57.º, n.º 2, da Directiva 2014/24/CE, o princípio da proporcionalidade e o preceituado no art.º 55.º-A, n.º 1, do CCP.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., LDA, intentou, no TAC, contra a B..., S.A., C..., S.A. e D..., S.A. e em que era contra-interessada a E..., Unipessoal, Lda, acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde, com referência ao “procedimento de concurso público n.º ...22 para contratação da aquisição de serviços para Prestação de Serviços de Segurança e Vigilância Humana - 01.12.2023 a 31.08.2026 - Lotes ... e ..., pediu a anulação do acto de adjudicação e do contrato celebrado, bem como a condenação das entidades demandadas a retomarem o procedimento, excluindo a proposta da contra-interessada e adjudicando à A. o respectivo contrato.

Foi proferida sentença que, julgando improcedente a acção, absolveu as entidades demandadas do pedido.

A A. apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 29/05/2025, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença.

É deste acórdão que a A. vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

O acórdão recorrido, para negar provimento à apelação, confirmando o entendimento da sentença, considerou o seguinte:

“(...).

De todo o modo, o que se provou nestes autos foi que a Contrainteressada no dia 12 de julho de 2023, não tinha a situação tributária regularizada, verificando-se, assim, o impedimento a que se refere o artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do CCP.

Sucede que esta situação já se tinha alterado no dia 17 de agosto de 2023, ou seja, nesta data a Contrainteressada apresentava a situação tributária regularizada, como constatou o júri no relatório final.

Tendo, em suma, o júri concluído em face das diversas certidões juntas pela Contrainteressada em sede de procedimento administrativo que a mesma tinha a sua situação tributária regularizada e que no referido procedimento identificado pela ora Recorrente tinha sido celebrado o respetivo contrato com a Contrainteressada por não se ter verificado o fundamento para a declaração de caducidade da adjudicação, razões pelas quais não propôs a exclusão da proposta da Contrainteressada, relevando, assim, o impedimento por ter considerado tratar-se de “uma situação perfeitamente equilibrada, proporcional e de bom senso, que vai no sentido de garantir que o maior número possível de empresas tenham acesso ao procedimento lançado, no respeito pelo princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, pois só dessa forma haverá um aumento da escolha quanto à proposta melhor e mais vantajosa para o interesse público, situação enquadrável no regime legal de self-cleaning previsto no artigo 55.°-A do Código dos Contratos Públicos”, fundamentação esta que integra o ato impugnado de adjudicação da proposta da Contrainteressada.

Como se refere no Considerando 100 da Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos “O não pagamento de impostos ou de contribuições para a segurança social deverá conduzir à exclusão obrigatória a nível da União.”. No entanto “Tendo em conta que a autoridade adjudicante será responsável pelas consequências da sua decisão eventualmente errada, as autoridades adjudicantes deverão também ter a liberdade de considerar que houve falta profissional grave quando, antes de tomarem uma decisão final e vinculativa sobre a existência de motivos de exclusão obrigatória, puderem demonstrar por qualquer meio adequado que o operador económico violou as suas obrigações, nomeadamente obrigações relacionadas com o pagamento de impostos ou de contribuições para a segurança social, salvo disposição em contrário do direito nacional. (…)

Ao aplicar motivos facultativos de exclusão, deverá prestar-se especial atenção ao princípio da proporcionalidade. Só em circunstâncias excecionais poderão as pequenas irregularidades conduzir à exclusão de um operador económico. No entanto, a reincidência em pequenas irregularidades pode levantar dúvidas quanto à fiabilidade de um operador económico que poderão justificar a sua exclusão. (…)” – cfr. Considerando 101.

No artigo 57.º, n.º 2 da referida Diretiva prevê-se:

“2. Um operador económico fica excluído da participação num procedimento de contratação se a autoridade adjudicante tiver conhecimento de que não cumpriu as suas obrigações em matéria de pagamento de impostos ou contribuições para a segurança social e se tal tiver sido determinado por decisão judicial ou administrativa transitada em julgado e com efeito vinculativo de acordo com as disposições legais do país onde se encontra estabelecido ou do Estado-Membro da autoridade adjudicante.

Além disso, as autoridades adjudicantes podem excluir ou podem ser solicitadas pelos Estados-Membros a excluir da participação num procedimento de contratação um operador económico quando a autoridade adjudicante possa demonstrar, por qualquer meio adequado, que o operador económico não cumpriu as suas obrigações relativas ao pagamento de impostos ou de contribuições para a segurança social.

O presente número deixa de ser aplicável quando o operador económico tiver cumprido as suas obrigações pagando ou celebrando um acordo vinculativo com vista a pagar os impostos ou contribuições para a segurança social em atraso, incluindo, se for caso disso, os eventuais juros acrescidos ou multas.”.

Nestes termos, a exclusão dos concorrentes por dívidas de impostos só é obrigatória caso tal incumprimento tenha sido determinado por decisão judicial ou administrativa transitada em julgado. O que no caso não se verifica.

Tendo a CI demonstrado na pendência do procedimento que já não se verificava o impedimento a que se refere a alínea e), do n.º 1, do artigo 55.º do CCP, ou seja em momento anterior à notificação da decisão de adjudicação pelas Entidades Demandadas, ora Recorridas, demonstrou que tinha a “sua situação regularizada relativamente a impostos”, e nesta medida e seguindo o entendimento da doutrina acima enunciado não será de excluir a proposta “quando o operador económico tiver cumprido as suas obrigações (pagando ou) celebrando um acordo vinculativo com vista a pagar os impostos ou contribuições para a segurança social em atraso, incluindo, se for caso disso, os eventuais juros acrescidos ou multas”. Razão pela qual, em face do disposto no n.º 1 do artigo 55.º-A do CCP não se verificava este fundamento de exclusão da proposta da Contrainteressada E

Decidiu-se no acórdão deste TCA Sul, de 02/07/2020, proferido no processo n.º 1250/19.1BESNT “A norma que impede a participação, no procedimento, de concorrentes que não tenham a sua situação fiscal regularizada [art.º 55.º, n.º 1, al. e) do CCP], visa obstar à verificação de situações de concorrência desleal, que resultariam da circunstância dos concorrentes não cumpridores das obrigações fiscais poderem oferecer condições contratuais mais vantajosas em razão de não suportarem (ilicitamente) a estrutura de custos que os cumpridores de tais obrigações têm de enfrentar.”.

Efetivamente, há notícia nos autos através de um “email do SF Loulé 1, de 30.08.2024, subscrito pela Chefe de Finanças” que em 12.07.2023, a E... não apresentava a sua situação tributária regularizada. Sucede que tal situação estava enquadrada num processo de regularização de dívidas tributárias e à SS e de um processo RERE. No entanto, como se referiu, a Contrainteressada demonstrou por certidões emitidas pela Autoridade Tributária e pelo Instituto da Segurança Social, durante o procedimento, que teve a situação tributária regularizada, pelo menos desde 17 de agosto de 2023.

Desta forma, a invocada situação de concorrência desleal face aos demais concorrentes cumpridores e que apresentaram a sua situação tributária regularizada, como é o caso da F..., não se verificava.

Assim, tendo a CI demonstrado que tinha a situação tributária regularizada, atento o princípio da proporcionalidade, conclui-se que o ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada E... foi praticado em observância das referidas normas jurídicas nacionais e europeias, sendo que também não se verifica a invocada violação do princípio da prossecução do interesse público (cfr. artigo 266.°, n.° 2, da CRP).

Defendeu, ainda, a Recorrente que a CI prestou falsas declarações atenta a declaração que prestou no DEUCP e em face de um documento junto pela CI a outro procedimento concursal acima identificado do qual consta, designadamente, que "Porém, no que toca á AT e SS, com parte da dívida regularizada através de diversos planos prestacionais, importa encontrar uma solução que permita a celebração de um único plano prestacional com estas entidades, permitindo a estabilização da situação e liquidação do valor em dívida em condições que permitam o seu pontual e integral cumprimento”, e que “2 (dois) dias após a apresentação da proposta no Concurso sub iudice (em 12.07.2023), a E... apresentara junto de outra entidade adjudicante, em 14.07.2023, documentos dos quais resultava que a sua situação tributária não estava regularizada, solicitando, dessa forma, a relevação desse impedimento, pelo facto de ter iniciado um processo RERE - Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas.”.

Nos termos do artigo 146.º, n.º 2, alínea m), do CCP as propostas devem ser excluídas quando sejam constituídas por documentos falsos ou nos quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações.

Como se decidiu no acórdão do TCA Sul, de 16/01/2018, proferido no processo n.º 572/17.0 BELRA e consta do respetivo sumário: “i) A exclusão das propostas a que alude o art. 146.º, nº 2, al. m), do CCP, exige a comprovação da existência nas mesmas de documentos falsos ou nos quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações, cabendo à parte que alega a respectiva desconformidade formal e/ou material a demonstração de intencionalidade na obtenção de uma vantagem ilegítima.”.

No caso dos autos não se provou a “falsidade” dos documentos comprovativos da regularização da situação tributária da Contrainteressada, o que, de resto, a Recorrente não invocou.

A CI na “declaração” junta com a proposta que apresentou no procedimento em causa nestes autos assinalou a opção “Não”, ou seja, declarou que não “violou as suas obrigações relativas ao pagamento de impostos, quer no país em que se encontra estabelecido, quer no Estado-Membro da autoridade ou entidade contratante, se este último for diferente desse país de estabelecimento”.

Evidenciam os autos que a Contrainteressada estava em processo de regularização das obrigações perante a Segurança Social e a Administração Tributária.

Por outro lado, como já referido a Contrainteressada comprovou no procedimento administrativo, em momento prévio à adjudicação, por certidões emitidas pela Autoridade Tributária que tinha a situação tributária regularizada, situação que se manteve até à celebração do contrato, pelo que em face da alegação constante do referido documento junto pela CI a outro procedimento não se pode concluir que a CI prestou, intencionalmente, falsas declarações no procedimento em causa nestes autos, quando assinalou a opção “Não” no DEUCP.

Como também não se demonstrou a “intencionalidade na obtenção de uma vantagem ilegítima”, Não é, pois, possível afirmar, assim, a existência de um comportamento culposo da Contrainteressada, improcedente, assim, este fundamento do recurso.

Defendeu, ainda, a Recorrente que ainda que se admitisse, por mera hipótese, sem conceder, que a comprovação de que a CI não tinha a situação contributiva regularizada ocorrera apenas nos presentes autos, tal não legitima que se faça tábua rasa do direito da Recorrente e do impedimento legal que a E... apresentava em concorrer, sob pena de uma total denegação da tutela jurisdicional efectiva, que decorre dos artigos 20.° e 268.°, n.° 4 da CRP.

Concluindo-se que não se verifica o fundamento para exclusão da proposta da CI, designadamente, nos termos previstos nos artigos 55.º, n.º 1, alínea e), 55.º-A, n.º 1 e 146.º, n.º 2, alíneas c) e m), todos do CCP, em face da comprovação pela CI, no procedimento administrativo, de que tinha a sua situação tributária regularizada. E por outro lado, tendo a Contrainteressada dado cumprimento ao previsto no artigo 81.º, n.º 1, do CCP, apresentando os documentos de habilitação que lhe foram solicitados pelas Entidades Demandadas, ora Recorridas. Assim e atento o estabelecido, designadamente, nos artigos 177.º-A e 177.º-B, alínea a) do CPPT, não se verificava fundamento para não ser proferida a decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada ou para, posteriormente, ser declarada a caducidade da adjudicação, assim como para não ser celebrado o contrato com a CI, não ocorrendo, pois, a invocada violação do direito à tutela jurisdicional efetiva da Recorrente que decorre dos artigos 20.º e 268. °, n.º 4 da CRP.

Não padecendo o ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada E... das imputadas invalidades, não se verifica, consequentemente, a invalidade derivada ou consequente do contrato celebrado na pendência da ação, em 27 de março de 2024 (cfr. artigo 283.°, n.° 2 do CCP), improcedendo, assim, o pedido de anulação do contrato, bem como o pedido de condenação das Entidades Demandadas a retomar o procedimento pré-contratual no momento anterior ao da prática do ato de Adjudicação impugnado, excluindo a proposta da E..., com a consequente adjudicação da proposta da F....”

A A., justifica a admissão da revista com a relevância jurídica das questões fulcrais a apreciar, sobre as quais não existe jurisprudência verdadeiramente esclarecedora e que se consubstanciam em (i) saber se o impedimento previsto no artigo 55.º, n.º 1 al. e) do CCP (inexistência de dívidas tributárias) se reporta ao momento da apresentação das propostas, (ii) se a inexistência dessas dívidas se deve manter ao longo de todo o procedimento, e (iii) se a verificação desse impedimento é passível de relevação, as quais reclamam uma solução uniforme para a resolução de litígios futuros. Imputa ao acórdão recorrido erros de julgamento por violação do citado art.º 55.º, n.º 1, al. e) – por o impedimento aí estabelecido se dever aferir aquando da apresentação da proposta e, nesse momento (em 12/7/2023), a contra-interessada não tinha a sua situação tributária regularizada –, do art.º 55.º-A, n.º 1, do CCP – por este preceito afastar expressamente a possibilidade de relevação do referido impedimento, sendo, por isso, de desconsiderar o facto de estar em curso um processo no âmbito do RERE (Regime Extrajudicial de Recuperação de Empresas) –, do art.º 146.º, n.º 2, al. m) do mesmo diploma – por não poder deixar de relevar as falsas declarações prestadas no DEUCP, ao se assinalar a opção “Não”, declarando-se que não se violavam as obrigações relativas ao pagamento de impostos, dado que a contra-interessada tinha um processo de regularização de dívidas em curso – e ainda do princípio da concorrência, por se estar a permitir uma concorrência desleal com os concorrentes cumpridores e do art.º 283.º, n.º 2, do CCP, por as aludidas invalidades do acto de adjudicação implicarem a anulação do contrato.

O assunto sobre que incide a revista não reveste uma elevada complexidade em resultado da dificuldade de operações exegéticas a realizar nem respeita a qualquer questão jurídica a propósito da qual se conheça litigiosidade significativa.

Quanto à necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, só constitui fundamento para a admissão do recurso quando as questões relevantes tenham sido tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, com recurso a interpretações insólitas ou aplicando critérios que apresentem erros ostensivos ou que violem princípios fundamentais do processo (cf., entre muitos, o Ac. desta formação de 874/2015 – Proc. n.º 0276/15).

Ora, a decisão, convergente, das instâncias não padece destes vícios, nela se adoptando uma posição que se mostra amplamente fundamentada e, aparentemente, acertada, designadamente, considerando o princípio da interpretação conforme com o direito da União Europeia, o disposto no art.º 57.º, n.º 2, da Directiva 2014/24/UE e o princípio da proporcionalidade e que a situação tributária da contra-interessada estava regularizada antes do acto de adjudicação, parecendo, por isso, ser desproporcionada a exclusão da contra-interessada a que acresce que, de qualquer modo, tudo indica que do art.º 55.º-A, n.º 1, do CCP, se extrai a possibilidade de relevação do impedimento em causa.

Assim, deve prevalecer a regra da excepcionalidade da admissão da revista.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente, dispensando-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Lisboa, 25 de setembro de 2025. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.