06546/10 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Tendo um processo cautelar baixado à 1ª instância na sequência de um acórdão do S.T.A. que, em recurso de revista, anulou a sentença em razão da existência de uma nulidade processual, por não se ter procedido à audição das partes exigida pelo nº 3 do art. 120º do CPTA, tem o T.A.F. de proferir nova sentença que deve ou não ser precedida da referida audição consoante se entenda que é ou não de decretar uma providência cautelar distinta da que fora requerida.

II- Porém, já tendo sido realizada inquirição das testemunhas ao abrigo do nº 3 do art. 118º do CPTA, que não foi atingida pela nulidade julgada procedente pelo S.T.A., não pode o TAF proceder a nova inquirição de testemunhas.

III- A realização dessa nova inquirição consubstancia uma nulidade processual e não uma nulidade da sentença prevista no art. 668º, nº 1, do CP Civil que se sana se não tiver sido arguida no T.A.F

IV- A não concessão da suspensão de eficácia do despacho que estabelecia uma alteração do trânsito tem como consequência a manutenção da situação existente durante a pendência do processo principal que é causadora, durante este período, de prejuízos para os recorrentes que só podem ser compensados através da atribuição de um montante pecuniário indemnizatório.

V- Assim, deve-se considerar preenchido o requisito do “periculum in mora”, por ocorrer uma situação de impossibilidade de restauração natural da esfera jurídica dos recorrentes no caso de a acção principal vir a ser julgada procedente.

VI- A concessão da suspensão de eficácia deve ser recusada ao abrigo do nº 2 do art. 120º do CPTA, por as razões de segurança que determinaram a alteração do trânsito deverem prevalecer sobre os prejuízos dos recorrentes consistentes nos transtornos resultantes do aumento do fluxo rodoviário no Bairro onde residem, os quais, entretanto, até foram atenuados pelas obras efectuadas pelo recorrido.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. A Associação de Moradores do Bairro da Martinha com sede na Rua do Pinhal, nº 601, no Estoril e Carlos Joaquim de Távora de Magalhães Barros com residência na referida Rua do Pinhal, nº 601 , inconformados com a sentença do TAF de Sintra, que julgou improcedente o processo cautelar de suspensão de eficácia que haviam intentado contra o Município de Cascais, dela recorreram para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª Salvo o devido respeito, encontrava-se o TAF de Sintra obrigado a dar execução ao acórdão do STA. Uma vez que este acórdão apenas anulou a sentença, com o único e exclusivo fundamento da violação do nº 3 do art. 120º. do CPTA, a execução daquele acórdão passava apenas por se conceder às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre as medidas alternativas supra identificadas;

2ª No entanto, entendeu o TAF de Almada, em sede de sentença, conhecer de novo de toda a matéria de facto invocada no requerimento inicial e na oposição, como se do 1º. julgamento se tratasse, fazendo tábua rasa de todo o anteriormente processado;

3ª TAF de Sintra omite em absoluto qualquer referência às medidas alternativas decretadas na anterior sentença e julga de forma absolutamente nova, como se de uma 1ª. sentença se tratasse e ignorando a decisão suprema do STA, praticou nos autos uma nulidade processual por se terem praticado vários actos não admitidos pela lei;

4ª Desde logo, o julgamento “ex novo” de toda a matéria de facto com repetição integral do julgamento, o qual deveria ter servido apenas para aferir dos novos factos trazidos pelas partes ao processo após o acórdão do STA;

5ª Em 2º. lugar, por se ter conhecido, também na própria sentença, da admissibilidade de outras provas, nomeadamente da necessidade de inspecção judicial, quando sobre a mesma já havia despacho nos autos que não foi objecto de anulação e que se encontrava plenamente válido e em vigor;

6ª A produção de prova é anterior à sentença, pelo que não ficou afectada pela nulidade da sentença. Tratando-se de um recurso excepcional de revista, interposto ao abrigo do art. 150º. do CPTA, o STA não podia conhecer da matéria de facto, mas tão só das questões de direito cfr. nº 4 do art. 150º. do CPTA e 729º. do CPC;

7ª Só haverá repetição do julgamento pelo Tribunal “a quo” nas situações excepcionais tipificadas no art. 729º. do CPC, conforme estipula o art. 730º. do mesmo Código;

8ª O art. 731º. do CPC, a baixa do processo ao TAF no caso dos presentes autos visava exclusivamente a reforma do acórdão para efeitos de ser suprida a nulidade que fundamentou a anulação da sentença;

9ª A norma em causa determina que a reforma da decisão deve ser feita pelo mesmo juiz quando possível, o que não aconteceu no caso em análise;

10ª E, por essa razão, o nº 3 do preceito em causa admite que da nova decisão se interponha recurso de revista nos mesmos termos que a primeira;

11ª Em consequência, o TAF de Sintra apenas podia ter procedido à análise e julgamento de novos factos (factos supervenientes) pertinentes para a justa composição do litígio e tinha que ter procedido necessariamente à audição das partes sobre a admissibilidade da medida alternativa anteriormente decretada;

12ª O conhecimento das nulidades em causa resultou da sentença ora sob recurso e da sua notificação aos recorrentes, pelo que as nulidades em causa devem ser arguidos perante o Tribunal “ad quem” e não perante o Tribunal “a quo”;

13ª Em suma, (i) por se terem praticado actos que a lei não admite nova decisão sobre a produção de prova e novo julgamento da matéria de facto e (ii) por se ter omitido um acto que a lei prescrevia a audição das partes quanto à medida cautelar alternativa que resultava imperativa do acórdão do STA a sentença recorrida padece irremediavelmente de nulidade, nos termos do art. 201º. e 668º, 1, d), do CPC, aplicáveis “ex vi” do disposto no art. 1º. do CPTA;

14ª Em substituição da providência cautelar solicitada, decidiu o tribunal “a quo” intimar o requerido a adoptar uma série de medidas na Rua do Pinhal, buscando assim um equilíbrio entre a segurança de pessoas e bens e a qualidade de vida e ambiental dos moradores do Bairro da Martinha, por um lado, e a segurança de pessoas e bens na Estrada da Ribeira, por outro;

15ª Ao nível da ponderação dos interesses em presença, afirmou o Tribunal: “para além do que se pode concluír que a alteração do trânsito, com o aumento de passagem de veículos pela Rua do Pinhal, contribui, negativamente para a sua qualidade de vida, causando incómodos e provocando alterações e perdas de tempo relativamente ao “modus vivendi” anterior, há que atentar que tal alteração foi de encontro a queixas de falta de segurança e, por conseguinte, qualidade de vida também, de munícipes residentes nas zonas envolventes à estrada da Ribeira”;

16ª O que cumpre aferir é a providência cautelar adoptada na 1ª. sentença objecto de anulação por este STA é adequada para os interesses defendidos pelos requerentes e menos onerosa para o interesse público prosseguido pelo requerido;

17ª Até porque tais medidas são de facto adequadas, no sentido de garantir condições de segurança de pessoas e bens na Rua do Pinhal (por exemplo, com colocação de passeios, lombas limitadoras de velocidade, sinalização semafórica, etc) e proteger a qualidade de vida e ambiental dos moradores (designadamente, pela proibição de trânsito de pesados);

18ª A adopção desta providência cautelar substitutiva visa evitar uma lesão no interesse público prosseguido pelo requerido, mantendo a eficácia do acto que determinou a alteração rodoviária e, simultaneamente, atenuar a lesão dos direitos dos requeridos que a alteração rodoviária implicou. Os tribunais têm vindo a dar prevalência aos valores do ambiente, da saúde e da qualidade de vida em confronto com outros valores, designadamente mais economicistas;

19ª É tarefa fundamental do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e promover o bem estar e a qualidade de vida e ambiental (cfr. art. 9º., als. b) e d), da CRP); que incumbe à Administração a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos dos cidadãos (cfr. art. 266º., nº 1, da CRP e art. 4º, do CPA) e que as autarquias locais visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (cfr art. 235º., nº 2, da CRP);

20ª A decisão de decretar uma medida alternativa assentava numa justa medida, num equilíbrio de interesses em presença, em obediência ao princípio da proporcionalidade, no quadro dos nos 2 e 3 do art. 120º. do C.P.T.A.;

21ª Devendo, por isso, decretar-se:

1. A manutenção das medidas implementadas pelo Município em execução do TAF e foi objecto de anulação;

2. A decretação das seguintes medidas que não foram executadas e que se revelam necessárias para evitar a lesão dos interesses dos Requerentes, ora recorrentes:

i. proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro,

ii. Sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea;

iii. procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros/particulares;

iv. informação sobre o prazo previsto para a revalorização e conclusão da obra/variante, prevista como solução para o trânsito local.

22ª Em qualquer caso, sempre se dirá que andou mal a sentença recorrida ao entender que não se encontram verificados os requisitos do art. 120º. do CPTA, nomeadamente que não se encontra verificado o requisito do “periculum in mora” e que o interesse público na manutenção da solução de trânsito adoptada pela decisão suspendenda é superior aos interesses dos requerentes;

23ª A sentença recorrida expressamente considera que as requerentes alegaram e demonstraram que a alteração de trânsito levada a cabo pelo requerido, ora recorrido, põe em causa o ambiente, a saúde e a segurança dos moradores da Rua do Pinhal;

24ª A lesão dos direitos em causa, em especial do direito à saúde e à segurança, não pode, em caso algum, ao contrário do que supõe o Tribunal “a quo”, ser considerado susceptível de ser reparada e não consubstanciadora de facto consumado;

25ª Basta pensar na hipótese de, enquanto está pendente a acção principal, ser atropelada alguma das crianças que habitualmente circulam de bicicleta na Rua do Pinhal ou até mesmo de um adulto que sai de sua casa de carro ou a pé para se compreender que tal lesão não só é um facto consumado como é grave e de impossível reparação;

26ª Pelo que terá de concluir-se, inequivocamente, pela verificação dos requisitos da al. b) do art. 120º. do C.P.T.A.;

27ª Acresce que, ao contrário do sustentado na sentença recorrida, não se verifica qualquer situação de superioridade do interesse público que possa por em causa a concessão da providência, nos termos do nº 2 do art. 120º. do mesmo C.P.T.A.;

28ª Não basta a mera invocação dos pressupostos da prática do acto administrativo ou a presunção de que o mesmo visa acautelar o interesse público. Cabe ao requerido da providência alegar e demonstrar que a lesão que decorre da concessão da providência é superior à lesão que decorre para o requerente da sua não concessão;

29ª Ora, em lado algum resulta demonstrado que a eventual lesão do direito à segurança e saúde dos moradores e automobilistas da Estrada da Ribeira é superior à lesão da segurança e saúde dos moradores da Rua do Pinhal;

30ª Pelo que, e sem necessidade de maiores considerações, terá que concluír-se que a sentença recorrida viola, por errada interpretação e aplicação, o nº 2 do art. 120º. do CPTA”.

O recorrido contra-alegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P., notificado nos termos do art. 146º., do CPTA, nada disse.

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.

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2.2. Os ora recorrentes, no processo cautelar que intentaram, pediram a suspensão de eficácia do despacho, de 18/7/2007, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais, Artur Martins Ferreira, que autorizava a proposta de trânsito que contemplava a implementação de sentido único (SulNorte) na Estrada da Ribeira, em Bicesse, entre o entroncamento com a Rua do Pinhal e o entroncamento com a Rua Cesário Verde e estabelecia a obrigatoriedade de processar o trânsito, no sentido NorteSul, por aquela Rua do Pinhal que atravessava o Bairro da Martinha.

Em 14/7/2008, o TAF de Sintra proferiu sentença, onde decidiu “absolver o requerido do pedido de suspensão de eficácia” e “intimar o requerido a, no prazo de 60 dias, em colaboração com a Associação requerente nestes autos, implementar, na Rua do Pinhal, as seguintes medidas:

Colocação de passeios, onde ainda não existem;

Proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro;

Colocação de lombas de velocidade;

Sinalização semafórica vertical accionada aquando o incumprimento dos limites de velocidade instantânea;

Procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros/particulares;

Informação sobre o prazo previsto para a realização e conclusão da obra/variante, prevista como solução para o transito local”.

O TCASul, por acórdão de 5/2/2009, confirmou esta sentença, negando provimento ao recurso que havia sido interposto pelo Município de Cascais.

Interposto recurso de revista pelo referido Município, veio o STA, por acórdão de 10/9/2009, “Conceder provimento ao recurso de revista, revogando o acórdão recorrido e anulando a sentença proferida em 1ª. instância”, com fundamento na verificação de uma nulidade processual, por se ter decretado uma providência cautelar diferente da requerida sem a prévia audição das partes exigida pelo nº. 3 do art. 120º. do CPTA.

Após a baixa dos autos à 1ª. instância, foi designado, ao abrigo do nº. 3 do art. 118º. do CPTA, dia para a inquirição das testemunhas arroladas. Admitida a alteração dos róis de testemunhas, em 15/2/2010 procedeu-se, no TAF, à inquirição das testemunhas. Seguidamente, foi indeferida a realização da inspecção judicial requerida pelos ora recorrentes e foi elaborada a sentença, onde se decidiu indeferir a suspensão de eficácia, em virtude de esta não poder ser decretada ao abrigo da al. a) do nº. 1 do art. 120º. do CPTA por não ser manifesta a ilegalidade do acto suspendendo nem da al. b) e nº. 2 do mesmo preceito por não estar demonstrada a verificação do requisito do “periculum in mora” e por, de qualquer modo, ser evidente que os danos que resultariam da concessão da providência são superiores aos que resultariam da sua recusa.

Na sua alegação (cfr. conclusões 1ª. a 13ª.), os recorrentes começam por imputar nulidades à sentença recorrida, nos termos dos arts. 201º e 668º., nº. 1, al. d), ambos do C.P.C., em virtude de se ter procedido à repetição integral do julgamento, ignorando-se o acórdão do STA de 10/9/2009 e fazendo tábua raza do anteriormente processado e por se ter emitido uma nova decisão sobre a produção da prova e ainda por não se ter efectuado a audição das partes exigida pelo art. 120º., nº. 3.

Vejamos se lhe assiste razão.

Como vimos, o acórdão do STA de 10/9/2009 anulou a sentença do TAF de 14/7/2008, por esta ter decretado uma providência cautelar diferente da que fora requerida sem a prévia audição das partes exigida pelo nº. 3 do art. 120º. do CPTA.

Porque só foi anulada a sentença, todo o processado anterior à sua prolação mantinha-se válido, nomeadamente a inquirição das testemunhas realizada em 30/4/2008.

Para execução do aludido acórdão, tinha o TAF de proferir apenas nova sentença, que poderia ou não ser precedida da audição das partes prevista no nº. 3 do art. 120º. do CPTA consoante se entendesse que era ou não de decretar uma providência cautelar distinta da que fora requerida. Já nada obstava, porém, a que, antes da prolação da sentença, fosse proferida decisão sobre a realização da inspecção judicial requerida no requerimento inicial, uma vez que ao contrário do que alegam os recorrentes o Tribunal ainda não se havia pronunciado sobre esse pedido.

Entendemos, assim, que já tendo sido realizada inquirição de testemunhas ao abrigo do nº. 3 do art. 118º. do C.P.T.A., que não foi atingida pela nulidade julgada procedente pelo acórdão do STA, não poderia o TAF repetir essa diligência.

Nestes termos, a realização de nova inquirição de testemunhas consubstancia uma nulidade processual, nos termos do nº. 1 do art. 201º. do C.P. Civil, por corresponder à prática de um acto que a lei não admite.

Não se tratando de uma nulidade de conhecimento oficioso (cfr. art. 202º., do C.P. Civil), ela deveria ser arguida pelas partes no prazo de 10 dias (cfr. art. 29º., nº. 1, do C.P.T.A.), a contar da data em que foram notificadas da realização da nova inquirição de testemunhas (cfr. despacho da Srª. juíza do TAF de 14/1/2010, notificado às partes por carta enviada em 15/1/2010), sob pena de se considerar sanada, pois as nulidades do processo devem ser invocadas perante o Tribunal onde foram cometidas de cuja decisão caberá então recurso (cfr. Acs. do STJ de 13/2/90 in BMJ 402º.-518 e de 4/11/93 in C.J.S.T.J., Tomo III, pág. 101). E se é certo que essa nulidade processual inquinou a sentença, não consubstancia, porém, qualquer das nulidades desta previstas no art. 668º., nº. 1, do C.P. Civil, cuja invocação tenha de ser feita em sede de recurso.

A entender-se, como parece decorrer da alegação dos recorrentes, que a inquirição das testemunhas seria admissível se tivesse por objecto apenas factos supervenientes, ainda a nulidade em questão não poderia deixar de se considerar sanada, pois deveria ter sido arguida na diligência, quando se tomou conhecimento que as testemunhas eram ouvidas a toda a matéria constante do requerimento inicial e da oposição (cfr. art. 205º., nº. 1, do C.P. Civil).

Portanto, porque a nulidade processual em causa não foi arguida pelos recorrentes no TAF, não podem proceder as referidas conclusões da sua alegação.

Quanto à questão de mérito, os recorrentes não contestam o entendimento da sentença recorrida quando julgou que a providência cautelar requerida não poderia ser decretada ao abrigo da al. a) do nº. 1 do art. 120º. do C.P.T.A., limitando-se a impugnar a sua posição quanto à não verificação do requisito do “periculum in mora” e quanto à ponderação de interesses efectuada.

Vejamos se o entendimento da sentença é de manter.

O requisito do “periculum in mora”, previsto na 1ª. parte da al. b) do nº. 1 do art. 120º. do C.P.T.A., traduz-se no “fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litigio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 3ª. edição revista, 2010, pág. 804).

Assim, como referem estes autores (ob. cit., págs. 806 e 807), as providências cautelares devem ser concedidas quando, “mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível em razão da mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”.

No caso em apreço, a não concessão da suspensão de eficácia requerida não torna totalmente inútil a decisão do processo principal, pois a procedência deste, com a consequente anulação do despacho suspendendo, implicará a reposição dos dois sentidos de trânsito na Estrada da Ribeira, deixando de ser obrigatório o processamento de trânsito, no sentido NorteSul, pela Rua do Pinhal.

Porém, a manutenção da situação existente durante a pendência do processo principal é causadora de prejuízos para os recorrentes (cfr. als. R), T e X) a BB) da matéria fáctica considerada provada pela sentença) durante esse período que só podem ser compensados através da atribuição de um montante pecuniário indemnizatório.

Assim, ocorre uma situação de impossibilidade da restauração natural da esfera jurídica dos recorrentes no caso de a acção principal vir a ser julgada procedente, pelo que se deve considerar preenchido o requisito do “periculum in mora”.

No que concerne à ponderação de interesses a que alude o nº. 2 do art. 120º. do C.P.T.A., importa tomar em consideração os seguintes factos provados:

Na Estrada da Ribeira, no troço entre o entroncamento com a Rua do Pinhal e o entroncamento com a Rua Cesário Verde, a largura da via não permite o cruzamento de veículos pesados;

A alteração rodoviária implementada, teve por finalidade resolver o problema da Estrada da Ribeira que, na zona nascente, entre o entroncamento com a Rua do Pinhal e o entroncamento com a Rua Cesário Verde, tem um troço que afunila, causando problemas de circulação de veículos quando se cruzavam em sentidos opostos, o qual se verificava há vários anos;

Anteriormente à alteração de trânsito introduzida, a Rua do Pinhal já era utilizada por alguns automobilistas que circulavam no sentido NorteSul, procurando evitar a Estrada da Ribeira, que não apresentava condições de segurança.

Resulta destes factos que a alteração de trânsito determinada pelo despacho suspendendo se devem a razões de segurança, por o troço em questão da Estrada da Ribeira afunilar, causando problemas de circulação quando os veículos se cruzam e não permitindo sequer o cruzamento de veículos pesados.

Assim, a concessão da requerida suspensão de eficácia seria causadora de danos superiores aos que resultam da sua recusa (e que se traduz num aumento do fluxo rodoviário na Rua do Pinhal, com os consequentes transtornos, a nível de poluição sonora e do ou e de deslocação e estacionamento, para os residentes no Bairro da Martinha), pelo que, nos termos do citado art. 120º., nº. 2, deve essa providência ser indeferida.

Finalmente, quanto à possibilidade de adopção de outra providência cautelar, ao abrigo do nº. 3 do referido art. 120º., deve notar-se que a sentença recorrida deu como provado que, após a sentença de 14/7/2008, foi colocada na Rua do Pinhal sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea (30 Km/h) e procedeu-se à colocação de passeios, lombas de velocidade e alguns locais de estacionamento para veículos particulares (cfr. als. LL) e MM) dos factos provados).

Estas obras, destinadas a atenuar os danos sofridos pelos recorrentes, já tendo sido realizadas não permitem que este Tribunal decrete uma intimação do Município para a sua realização.

Quanto a outras possíveis intimações, como as requeridas proibição de trânsito de pesados dentro do Bairro ou informação sobre o prazo previsto para a realização da variante, entendemos que nada justifica que sejam decretadas, visto que, quanto à 1ª., não está demonstrada a existência de outra via por onde esse trânsito se possa efectuar e porque, quanto à 2ª., se está perante uma mera informação, completamente irrelevante para os efeitos previstos nos nos. 2 e 3 do citado art. 120º., ou seja, para evitar ou atenuar a lesão dos interesses dos recorrentes.

Portanto, não pode proceder o presente recurso jurisdicional.

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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, embora com fundamentação distinta.

Custas pelos recorrentes.

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Entrelinhei: exigida pelo

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Lisboa, 14 de Setembro de 2010

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Rui Fernando Belfo Pereira

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo (em substituição)