02738/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Padece de nulidade por omissão de pronúncia, a sentença que se pronunciou sobre o pedido inicialmente formulado na petição inicial da acção administrativa especial sem atender a que a instância havia sido alterada ao abrigo do nº 3 do art. 70º. do C.P.T.A

II- A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões é um meio processual principal e o único legalmente admissível para a tutela do direito à informação.

III- Estando em causa nos autos a insatisfação de uma pretensão informativa formulada ao abrigo do art. 14º. do R.J.U.E., verifica-se a nulidade do erro na forma de processo, que implica a absolvição do R. da instância, se o meio processual utilizado foi a acção administrativa especial e a respectiva petição inicial não pode ser aproveitada para o referido processo de intimação.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Veríssimo ..., residente no Sítio ...., ..., Olhão, inconformado com a decisão do T.A.F. de Loulé, que julgou improcedente a acção administrativa especial que havia intentado, absolvendo dos pedidos a Câmara Municipal de Olhão, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“I Em 3/11/2005, o recorrente entregou, no Departamento de Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Olhão, um pedido de reapreciação da informação prévia do loteamento da sua propriedade, onde sujeitou à apreciação daquela elementos de facto constatando a realidade actual do terreno, bem como elementos de direito, nos termos do Plano Director Municipal que entende aplicáveis à sua pretensão, nomeadamente o regime regra e a excepção para edificação em terrenos agrícolas;

II No mesmo requerimento, o recorrente pediu ainda esclarecimentos sobre a existência do traçado da variante Norte à E.N. 125, de modo a que a recorrida esclarecesse qual a conexão do mesmo com o seu terreno e qual a identificação do processo no âmbito dos serviços da CMO;

III Volvidos meses sobre a apresentação do requerimento, em 7/12/2005, veio a recorrida responder, mas apenas para reafirmar a existência do processo da variante à EN 125, sem a mais nada esclarecer ou decidir;

IV Face ao decurso do tempo e à persistência da omissão do acto administrativo correspondente à reapreciação da informação prévia do loteamento (que o recorrente entende ser de 20 dias, nos termos do art. 16º. do D.L. nº. 555/99, de 16/12) foi interposta a presente acção administrativa especial, onde se pedia a condenação da recorrida a pronunciar-se sobre todas as questões conforme atrás referenciadas;

V Na pendência da acção, proferiu a CMO uma resposta que dirigiu ao recorrente;

VI Fê-lo, contudo, em moldes que este considerou insuficientes, pois não se debruçou sobre as questões de facto e de direito que lhe foram colocadas;

VII Pelo que o recorrente, face à superveniência da resposta da recorrida e por não se encontrar integralmente esclarecido com o ofício da CMO, juntou novo articulado aos autos, de modo a provocar a alteração da instância;

VIII Neste novo articulado, o recorrente pediu ao Tribunal: a anulação do acto administrativo correspondente ao último ofício proferido pela recorrida e, em substituição deste, pediu a condenação da CMO a proferir novo acto, mas com observância de todos os elementos de facto e de direito aplicáveis à pretensão do loteamento, nos termos do PDM de Olhão;

IX Bem como pediu também a condenação da recorrida a esclarecer o recorrente sobre a existência do processo para construção da variante Norte à E.N. 125, qual a conexão entre a obra e a fazenda deste, bem como identificasse ainda o processo;

X Ora, entende o recorrente que a apresentação do segundo articulado nos autos, alterando a instância face ao facto superveniente que representa a resposta da recorrida na tendência da acção, prejudica os pedidos no mesmo constantes, devendo o Tribunal “a quo” pronunciar-se apenas sobre os últimos pedidos, sob pena de não proferir uma decisão actualizada das questões sub judice;

XI O que não foi feito, conforme desde logo se infere pelo relatório da douta sentença, tendo ficado de fora algumas questões levantadas pelo recorrente que importa conhecer, nomeadamente: o pedido de anulação do acto administrativo que corresponde à resposta da recorrida aludindo à informação prévia, por insuficiência de fundamentação, assim como o pedido de condenação à prática do novo acto, em substituição do primeiro (já não por omissão, mas por insuficiência de fundamentação de facto e de direito);

XII Tendo igualmente ficado de fora o pedido de esclarecimento sobre a conexão da variante Norte à E.N. 125 com o terreno do recorrente e também a identificação do correspondente processo administrativo;

XIII O que representa uma omissão de pronúncia, que consubstancia uma causa de nulidade da sentença, nos termos dispostos no art. 668º, nº 1, d), do CPC;

XIV E porque o Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre as questões atrás enunciadas, como o recorrente entende que devia ter sido feito, foram violados os arts. 659º., nos 1, 2 e 3; 660º., nº 2; 663º., nº 1, do CPC;

XV Quanto à pretensão de reapreciação da informação prévia do loteamento, entende o recorrente que está em causa um acto decisório da recorrida que cumpre os requisitos do art. 120º. do C. Proc. Administrativo, o que não se confunde com o dever geral de informação a que alude o art. 110º. do D.L. nº. 555/99, de 16/12, pelo que foi feita uma correcta interpretação do art. 9º. do C.P.A., nos termos plasmados pela recorrente;

XVI E tanto assim é que, relativamente a esta pretensão, não houve confusão para a recorrida quando no ofício/resposta dirigido ao recorrente (ofício nº. 007310, de 19/4/2006) expressamente referiu como assunto: “Pedido de Informação prévia sobre a viabilidade do loteamento, sito em Montemor Quelfes”;

XVII O que parece revelar que o Tribunal “a quo” cometeu um erro de julgamento, pois não fez a devida ponderação das provas juntas aos autos;

XVIII A idêntica conclusão chega o recorrente no que concerne às informações da variante Norte à EN 125, face à consideração do Tribunal “a quo” de que há muito foram satisfeitas tais informações pela recorrida, justificando esta conclusão com as provas dos autos, mas não enumerando de forma discriminada quais as provas em que se baseou, nem sequer as submetendo a um juízo crítico, violando o art. 659º, nos 2 e 3, in fine, do CPC;

XIX Contudo, e em contradição com o afirmado na douta sentença, nunca a informação em causa foi prestada e, ainda hoje, se o recorrente pretender consultar o processo correspondente à variante Norte à E.N. 125 não sabe sequer o número do processo, nem em que sector da recorrida o mesmo se encontra;

XX Considera ainda a douta sentença que a acção administrativa especial não é a própria face às pretensões da recorrente, mas sim a acção de intimação (o que o recorrente, salvo melhor opinião, não admite relativamente ao dever de decisão da recorrida em prestar a informação prévia do loteamento, atenta a natureza jurídica da matéria em causa e do acto que lhe corresponde);

XXI Todavia, a questão da impropriedade da acção, a ser levantada, devia ter recebido tratamento em sede de saneamento do processo, nos termos dos arts. 660º., nº 1, com as necessárias adaptações e 206º., nº 2, do CPC “ex vi” do art. 1º. do C.P.T.A. e não na fundamentação, como efectivamente se verifica;

XXII É que servindo o saneamento do processo para expurgar todas as questões que obstam a que o Tribunal se debruce plenamente sobre a matéria da acção, a fundamentação versa sobre as questões decidendas, pressupondo já a cognição plena da jurisdição, onde se exige do julgador uma tomada de posição concreta face às questões levantadas pelas partes;

XXIII Eximindo-se então o Tribunal “a quo”, através desta questão processual e na maneira como o faz, a proferir uma decisão material sobre questões concretas que foram colocadas, incorre em omissões de pronúncia inadmissíveis, o que viola os já citados arts. 660º. nº 2 e 663º., nº 1, “in fine”, do CPC”.

O recorrido não contra-alegou.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde considerou que a decisão recorrida padecia de nulidade por omissão de pronúncia, devendo, em consequência, conceder-se provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) O recorrente tem inscrito a seu favor, na Conservatória do Registo Predial de Olhão, o prédio misto conhecido como “Fazenda Petit”, sito em Montemor, freguesia de Quelfes, concelho de Olhão (doc. 1 junto com a petição inicial);

b) Em 3/11/2005, o recorrente apresentou, na Câmara Municipal de Olhão, o requerimento que constitui o doc. 4 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

c) Em resposta a esse requerimento, foi enviado ao recorrente o ofício que constitui o doc. 5 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

d) Em 20/12/2005, o recorrente apresentou, na Câmara Municipal de Olhão, o requerimento que constitui o doc. 6 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

e) Através de ofício datado de 19/4/2006, o recorrente foi notificado que, por despacho, de 26/1/2006, do Presidente da Câmara Municipal de Olhão, fora indeferido o seu pedido de informação prévia sobre a viabilidade do loteamento no prédio referido na al. a), com fundamento no seguinte parecer:

“A propriedade do requerente situa-se face à planta síntese do P.D.M. em classe de Espaço Agrícola, que por sua vez integra a Reserva Agrícola Nacional. De acordo com os arts. 24º.-2 do regulamento do PDM, não são permitidas operações de loteamento fora dos espaços urbanos ou urbanizáveis. Verifica-se ainda que o terreno por se inserir no corredor de 400 m. para a implantação da variante EN 125 a Olhão, de acordo com o art. 21º do Regulamento do PDM está interdita a construção. Nestes termos, é inviável qualquer construção para o local, sendo a base do indeferimento a al. a) do art. 24º-1 do D.L. 555/99, de 16/12” (docs. de fls. 130 a 132 do SITAF).

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2.2. O ora recorrente intentou acção administrativa especial contra a Câmara Municipal de Olhão, alegando que esta não respondera ao seu requerimento de 20/12/2005 (cfr. al. d) dos factos provados), violando o disposto no nº 1 do art. 9º. do C.P.A., pelo que deveria ser condenada a proferir decisão sobre a viabilidade do loteamento do seu prédio, esclarecendo se existia ou não um traçado de estrada que interfira com aquele, referindo, em caso afirmativo, qual o respectivo processo.

Posteriormente, invocando que fora entretanto notificado do ofício referido na al. e) do número anterior, o recorrente apresentou uma nova petição, ao abrigo do nº 3 do art. 70º. do C.P.T.A., onde formulou os seguintes pedidos:

“I A anulação do acto administrativo a que corresponde a resposta da Câmara Municipal de Olhão conforme consta do ofício nº 7310, por referência de fundamentação ao ofício nº. 4759 …;

II Que a demandada, em substituição do acto impugnado, seja condenada à prática do acto administrativo devido, com observância de todos os necessários elementos de facto e de direito (nos termos em que, em concreto, as questões lhe foram colocadas) em substituição do entretanto praticado, possibilitando o cabal esclarecimento do A. e a satisfação plena do seu direito sobre:

a) A possibilidade de loteamento/edificação no seu terreno (“Fazenda Petit”) no contexto das limitações legais;

b) A existência de um processo de construção de uma estrada (variante à EN 125 ou outra), elucidando, em caso afirmativo, qual a conexão existente entre a obra e a fazenda do A., fundamentalmente identificando o processo de modo a possibilitar a respectiva consulta para verificação dos termos de tramitação”.

Após despacho judicial a ordenar a notificação da Câmara deste novo articulado, esta pronunciou-se sobre o mesmo.

Na decisão recorrida, a Srª. juíza não fez qualquer referência a este novo articulado e, considerando que não foi violado o art. 9º. do CPA e que o meio próprio de reacção ao incumprimento da informação prévia era a acção de intimação, julgou a acção improcedente.

No presente recurso jurisdicional, o recorrente imputa àquela decisão nulidades por omissão de pronúncia por a decisão não ter considerado o seu requerimento de alteração da instância e por a questão da impropriedade da acção não ter sido decidida em sede de saneamento do processo e um erro de julgamento por não ter sido prestada a informação solicitada.

Vejamos se lhe assiste razão.

A causa de nulidade da sentença prevista na al. d) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil (deixar o juiz de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar) constitui a cominação ao desrespeito do comando contido no nº 2 do art. 660º. do mesmo Código que impõe ao juiz que resolva todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.

Não constitui esta nulidade o facto de a sentença ter considerado que se verificava a excepção da impropriedade do meio processual na parte em que apreciou do mérito da causa e não na parte em que procedeu ao saneamento do processo. Efectivamente, embora não no lugar correcto, essa questão não deixou de ser decidida na sentença, pelo que não se verificou uma omissão de decisão.

Tal nulidade já se verifica com o outro fundamento alegado pelo recorrente. Na verdade, tendo o recorrente alterado a instância ao abrigo do nº 3 do art. 70º. do CPTA, a sentença abstraiu completamente dessa alteração, tendo decidido o pedido formulado inicialmente na petição. Assim, porque não foi resolvida a questão que a parte submeteu à apreciação do Tribunal, deve conceder-se provimento ao presente recurso jurisdicional, declarando-se a nulidade da sentença e procedendo-se ao conhecimento da acção em substituição do Tribunal de 1ª. instância.

Vejamos então.

Resulta do art. 104º., nº 1, do C.P.T.A., que a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões “é agora expressamente configurado como uma acção principal e um processo urgente, passando a ser, em princípio, o meio adequado para obter a satisfação de todas as pretensões informativas, quer esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, 6ª ed., pag. 256).

Da mesma opinião são Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha que escrevem (in “Comentário ao CPTA”, 2005, pag. 523):

“No quadro tradicional do nosso contencioso administrativo, poderia pensar-se que a intimação para consulta de documentos ou passagem de certidão, quando se destine a ultrapassar uma recusa expressa de informação procedimental, teria por objecto a apreciação da legalidade de um acto administrativo e poderia ter como causa de pedir os vícios de que esse acto eventualmente padecesse, podendo, por isso, o interessado impugnar o acto de recusa, designadamente quando tivesse deixado decorrer o prazo, mais curto, para deduzir a intimação. Esta orientação não foi, porém, aceite pelo Pleno do STA, que considerou a intimação o único meio processual legalmente admissível para a tutela do direito à informação. Esta solução, que podia ser discutível no domínio da LPTA, na perspectiva de que o direito à informação procedimental constituía um direito subjectivo, pelo que devia poder ser tutelado por via de uma acção, torna-se hoje inequívoca a partir do momento em que é a própria lei processual a encarar a intimação como um meio processual principal e como o meio processual próprio (de carácter impositivo, e não de carácter impugnatório) para reagir contra qualquer forma de recusa do direito à informação. Colocando-se, por isso, com pertinência a questão de saber se não estamos num contexto em que não há lugar à prática de actos administrativos, mas à mera realização de prestações de facto”.

Assim, sendo a intimação o único meio processual admissível para a tutela do direito à informação e estando em causa nos autos a insatisfação de uma pretensão informativa do recorrente formulada ao abrigo do art. 14º. do R.J.U.E. (D.L. nº 555/99, de 16/12), era aquele o meio próprio de reagir a tal insatisfação, não se podendo usar a acção administrativa especial para o efeito.

Verifica-se, pois, a nulidade de erro na forma de processo que, no caso, implica a absolvição da instância do R., por a petição inicial onde são formulados os pedidos de anulação de um acto administrativo e de condenação à prática de um acto administrativo não poder ser aproveitada para um processo que tem como fim a obtenção de uma simples prestação que se cifra numa informação, numa certidão ou no acesso a documentos e cujo cumprimento apenas envolve a realização de actos internos e operações materiais e não o exercício de qualquer poder de autoridade por parte da Administração (cfr. arts. 199º., nº 1 e 288º., nº 1, al. b), ambos do C.P. Civil)

Portanto, procedendo-se ao conhecimento em substituição do Tribunal da 1ª instância, deve-se absolver o R. da instância.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade da decisão recorrida e absolvendo o R. da instância

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 (oito) Ucs.

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Lisboa, 6 de Dezembro de 2007

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Magda Espinho Geraldes