048346 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A medida cautelar de suspensão da laboração de estabelecimento industrial, tomada, ao abrigo do artigo 13, do DL n.º 109/91, de 15-03, alterado pelo DL n.º 282/93, de 17-08, no decurso de um procedimento administrativo de licenciamento do referido estabelecimento, não está sujeita à prévia audiência do destinatário da mesma dada a sua natureza cautelar, logo urgente .

II- Um acto administrativo está fundamentado de direito quando, apesar de não conter referência expressa a qualquer preceito legal ou princípio jurídico, a decisão em causa se situe indubitavelmente num determinado quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista de um destinatário normal .

III- A aplicação da medida cautelar referida em I, aplicada numa situação em que estava causa a salvaguarda da saúde pública e do ambiente que eram atingidos, de forma grave, pelo ruído, emissão de poeiras e infiltrações de águas contaminadas resultantes da laboração de uma central de betão a funcionar sem a competente licença administrativa, não viola o principio da proporcionalidade pois apresenta-se como adequada e não excessiva, não se vislumbrando qualquer outra menos gravosa, nem as recorrentes a indicam, que pudesse ser tomada e garantisse a imediata salvaguarda dos bens e valores ofendidos pelo seu funcionamento.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

“A. .., S. A “, com sede em ..., Maceira, Leiria, e “ ..., L.da “, com sede na ..., Lisboa, interpõem recurso contencioso do despacho de 19-09-2001, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia, que indeferiu o recurso hierárquico interposto da decisão de 30-03-2001, do Director Regional do Centro, que ordenou a suspensão imediata da laboração de um estabelecimento industrial da primeira, sito no referido lugar de ... onde se encontra sediada .

As recorrentes apresentaram alegações conjuntas onde concluem da forma seguinte :

a) O acto – despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia (decisão de suspensão de laboração) – encontra-se ferido de um vício de forma por preterição da formalidade essencial da audiência prévia dos interessados, nos termos do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo, sendo por esse motivo anulável segundo o disposto no art. 135º do CPA.

b) Por outro lado, observa-se uma lamentável falta de fundamentação do acto, exigência legal prevista nos artigos 124º e 125º do CPA, termos em que o acto ora reclamado é anulável de acordo com o disposto no art.135º do CPA.

c) Verifica-se também uma errada avaliação pela parte da Administração relativamente aos pressupostos de facto e de direito que justificam a medida adoptada. Esta situação consubstancia um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, arguindo-se por esse motivo a sua anulabilidade ao abrigo do disposto no artigo 135º do CPA.

d) Observa-se ainda uma evidente desconsideração pelo princípio da proporcionalidade consagrado no número 2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa, desconsideração essa que consubstancia um vício de violação de lei por violação do princípio da proporcionalidade, o que determina forçosamente a anulação do acto recorrido nos termos do disposto no artigo 135º do CPA.

e) Finalmente, por falta de conclusividade legal das normas apresentadas pela autoridade recorrida como normas de habilitação da competência para o acto do Senhor Director Regional do Centro, enuncia-se um vício de incompetência do acto do director Regional do Centro, que dependendo da sua gravidade pode dar lugar à sanção de nulidade ou de anulabilidade, nos termos dos artigos 133º nº2 alínea b) e artigo 5º respectivamente.

Contra-alegou a entidade recorrida, apresentando as seguintes conclusões :

a) Não se verifica a existência de vício de forma por preterição de formalidade essencial - a audiência prévia - porquanto, esta diligência era irrelevante, não sendo obrigatória, conforme se afirmou ;

b) Também, não existe vicio de forma por falta de fundamentação, visto a mesma se encontrar expressa na referência aos diplomas legais que disciplinam e regulamentam o exercício da actividade industrial, não carecendo de ser feita menção explícita aos preceitos legais que dispõem sobre a obrigatoriedade de licenciamento prévio do estabelecimento industrial;

c) Improcede o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, dado que, em conformidade com a legislação aplicável, o licenciamento industrial é prévio e obrigatório ao exercício da actividade, e por isso, a sua inexistência é suficiente para determinar a aplicação da medida de suspensão dessa actividade, a qual, de acordo com a lei, nem se deveria ter iniciado, nem, por maioria de razão, manter-se a laborar normalmente com prejuízos para terceiros;

d) Inexiste vício de violação de lei por desrespeito ao princípio da proporcionalidade, porquanto, nos termos da lei, se não pode a Recorrente iniciar a laboração do estabelecimento industrial sem previamente ter obtido autorização para a sua instalação e laboração, outra não podia ser a decisão adoptada;

e) Não se verifica vício de incompetência, uma vez que, de acordo com os já citados Decreto-Lei n.º 109/91, de 15.03, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 282/93, de 17.08, Decreto Regulamentar n.º 25/93, de 17.08., e Portaria n.º 744-B/93, de 18 de Agosto, todos expressamente referidos no despacho de 27 de Julho de 2000, para o qual o despacho ora recorrido remete, o Director Regional do Centro, detém competência própria e poderes para o acto;

O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso .

II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos :

1. A “A..., S.A” é proprietária de um estabelecimento industrial destinado à produção e comercialização de betão pronto, sito no lugar de ..., freguesia de Maceira, concelho de Leiria .

2. Em 24-04-1998, foi a mesma notificada pela Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia para proceder ao licenciamento de tal estabelecimento industrial .

3. Em 27-07-2000, a Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, enviou à recorrente A... o ofício n.º 212450, com o seguinte teor :

“1- No seguimento da acção de fiscalização realizada em 99.01.08, verificou-se que o estabelecimento se encontrava em situação ilegal. Assim, notifica-se, para no prazo de 90 dias proceder ao licenciamento da instalação do estabelecimento industrial supracitado, nos termos do estipulado no Decreto-lei nº 199/91 de 15/03 com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 282/93 de 17/8, bem como no Decreto-Regulamentar nº 25/93 de 17/8.

2- De acordo com a Portaria nº 744-B/93 de 18/8, ao estabelecimento é atribuída a classe B, pelo que nos termos do Artigo 8º do referido Decreto-Regulamentar bem como do estipulado na Portaria 314/94 de 24/05, deve o processo de licenciamento a entregar nesta Direcção Regional conter os seguintes elementos:

a) Certidão de aprovação de localização, emitida pela Comissão de Coordenação da Região Centro, sita na Rua Bernardim Ribeiro, 80 em Coimbra, ou pela Câmara Municipal, quando a área em questão esteja abrangida por plano de urbanização ou de pormenor, alvará de loteamento ou parque industrial, devendo neste caso, a certidão mencionar a figura do ordenamento do território eficaz que fundamenta a sua emissão.

b) Pedido de autorização da instalação, modelo nº 1.

c) Projecto de instalação, em quintuplicado, contendo a memória descritiva (modelo nº 2) e peças desenhadas, instruído de acordo com o nº 3 da Portaria 314/94.

d) Apresentar licença de Utilização do Domínio Hídrico, se aplicável, nos termos do Decreto-Lei nº 48/94 de 2202 e do acordo com o exigido na alínea e) do nº 2 do artigo 8º do REAI aprovado pelo Decreto-Regulamentar nº 25/93 de 17/8, emitida pela Direcção de Serviços da Água da Direcção Regional do Ambiente do Centro, sito na Rua Padre Estevão Cabral, 72-2º,3030 Coimbra.

3- Mais se notifica V.Ex que, caso não seja dado cumprimento ao atrás indicado, findo o prazo de 90 dias agora concedido, deverá suspender a laboração.

Permitimo-nos desde já alertar V.E, para a eventual tomada de decisões que permitam garantir o cumprimento da lei, podendo vir a ser determinada a selagem preventiva do equipamento produtivo e/ou a suspensão do fornecimento do energia eléctrica, caso não venha a ser permitida a localização do estabelecimento industrial nesse local, pela entidade competente (ver alínea a) do nº deste oficio).

Mais se notifica V.Ex, que durante este prazo, da laboração não deverão resultar inconvenientes ou prejuízos para terceiros ou bens, sob pena de se poder ordenar a suspensão de laboração de imediato.

Com os melhores cumprimentos.” – fls. 19 do processo instrutor .

4. Pelo ofício n.º 4870/2001, de 26-03-2001, da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, é prestada ao Director Regional do Centro do Ministério da Economia a seguinte informação :

“Reclamação contra os ruídos, emissão de poeiras e águas residuais do estabelecimento industrial A..., Lda, sito na Rua ...l, Maceira, Leiria.

Sobre o assunto em referência, informo que a fim de ser dado parecer sobre a reclamação apresentada pelo Sr. ..., residente na Rua ..., Maceira, Leiria, foram realizadas em 20/02/2001, no período diurno, das 7h às 20h, medições do ruído, no quarto de dormir do reclamante virado para o estabelecimento industrial.

De acordo com os resultados das citadas medições de ruído constata-se que a reclamação é procedente. A diferença a que se refere o n.º 1 do art.º 14º do D.L. n.º 251/87, de 24 de Junho, foi de 18,9 dB{A), (LAeq, particular - LA95, residual = 39,6dB(A) – 20,7 dB(A) = 18,9 dB(A)], quando o máximo admissível é 10 dB(A).

Os ruídos provenientes da actividade em causa mais significativos são provocados pelo movimento e descarga de camiões com brita e areia, movimento de viaturas de transporte de betão, e pelo funcionamento da central de betão pronto e respectivo gerador.

Relativamente à emissão de partículas foi constatada que o logradouro do estabelecimento industrial não se encontrava pavimentado, sendo em terra batida, pelo que da circulação de camiões resultam emissões difusas de pó. Nos silos de armazenagem de cimento foram constatados indícios de emissões de pó de cimento pelo seu topo. Estas emissões possivelmente resultam, pontualmente, da operação de enchimento dos silos, por utilização de uma pressão de carga inadequada ou por deficiente controlo do nível de cimento no interior dos silos.

As águas residuais das lavagens de viaturas de transporte de cimento são aparentemente descarregadas para um tanque de decantação com posterior infiltração no solo ou descarga em local que não foi possível localizar. Esta prática carece de licenciamento adequado de acordo com o D.L. nº 46/94, de 22 de Fevereiro.

Face ao exposto, atendendo à gravidade da situação, quer em termos de ruído emitido para o exterior, quer face à impossibilidade do estabelecimento vir a ser licenciado por localização inadequada, solicito que sejam tomadas de imediato as medidas adequadas.

Informo que, nesta data, o processo foi remetido ao Gabinete de Apoio Jurídico destes serviços para instrução do processo de contra-ordenação por infracção do disposto no art.º 14º do D.L. n.º 251/87, de 24 de Junho.

Mais informa que foi dado dos resultados das medições ao reclamante e reclamado.

Com os melhores cumprimentos “- fls. 25 do processo instrutor

5. No rosto da supra transcrita informação, em 30-03-2001, pelo Director de Serviços da Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, foi exarado o seguinte despacho :

“1- Ao Secretariado

a) Notificar o industrial a suspender de imediato a laboração, conforme estipulado no nosso ofício n.º 212450, de 2000.07.27.

b) Informar que a reclamação é procedente conforme cópia deste ofício

2- Ao Tec. Prof ...para fiscalização com urgência .”

6. Na sequência de tal despacho, por ofício de 30 de Março de 2001, da Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, foi a primeira recorrente notificada para suspender de imediato a laboração, de acordo com o estipulado no ofício n.º 212450/00 SIN, de 27-07-2000, da mesma Direcção Regional, e de que a reclamação apresentada contra as condições de funcionamento do seu estabelecimento industrial havia sido considerada procedente – fls. 19, dos autos .

7. Em 9-04-2001 a “ A..., SA “ apresentou ao Director Regional do Centro do Ministério da Economia reclamação do despacho de 30-03-01, que aqui se dá por reproduzida – fls. 23 e seg.s dos autos .

8. A qual foi desatendida por despacho de 26-04-2001 daquela entidade, notificado à reclamante através do ofício n.º 204219, da mesma data, que aqui se dá por reproduzido – fls. 33 dos autos.

9. Em 18-05-2001, a A...o apresentou ao Ministro da Economia recurso hierárquico do despacho referido em 5 e 6, o qual foi indeferido por despacho de 19-09-2001, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia .

10. Em 31-07-2001, a recorrente A... cedeu à segunda recorrente, por um período de cinco anos, a exploração da central de betão referida em 1- fls. 18 dos autos.

III. É objecto do presente recurso o despacho de 19-09-2001, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia, que desatendeu o recurso hierárquico que a recorrente “ A..., S.A” havia interposto do despacho de 30-03-2001, do Director de Serviços, da Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, que determinara a suspensão imediata da laboração da central de betão que a recorrente mantinha em funcionamento no lugar de ..., de Maceira, concelho de Leiria.

A recorrente imputa ao acto recorrido os seguintes vícios :

- vício de forma por preterição do dever de audiência prévia, consagrada no artigo 100, do Código do Procedimento Administrativo ;

- vício de forma por falta de fundamentação, nos termos dos artigos 124 e 125, do Código do Procedimento Administrativo ;

- vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito ;

- vício de violação de lei por ofensa ao princípio da proporcionalidade consagrado nos artigos 5, do CPA, e 266, da CRP .

Como resulta da matéria de facto, a recorrente A..., pelo menos desde 1998, mantém em funcionamento uma central de betão no lugar de ..., freguesia de Maceira, concelho de Leiria, o qual não se encontra licenciada, sendo certo que nos termos do artigo 8, do DL n.º 109/91, de 15, de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 282/93, de 17-08, a sua instalação está sujeita à prévia autorização da entidade ou serviços do ministério que superintender na actividade industrial em causa, no caso o Ministério da Economia .

Em 27-03-2000, ofício n.º 212450, o Director Regional do Centro do Ministério da Economia notificou a recorrente A...o para em 90 dias, proceder ao licenciamento do estabelecimento industrial em causa, devendo caso não cumpra com o ordenado no prazo concedido, suspender a laboração; mais lhe comunicou que, durante o período de laboração sem a concessão da respectiva licença não deveriam “resultar inconvenientes ou prejuízos para terceiros ou bens, sob pena de se poder ordenar a suspensão de laboração de imediato”

Em 30-03-2001, face à informação de 26-03-2001, da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, que, na sequência de uma reclamação formulada pelo contra-interessado ..., constatou a existência de ruído, emissão de poeiras e descarga de águas residuais do estabelecimento industrial da recorrente, cujo resultado lhe foi notificado, é proferido o despacho que determina à recorrente a suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial – cfr. fls. 25 a 27, do processo instrutor .

Esta decisão, foi objecto de recurso hierárquico cujo indeferimento é objecto do presente recurso .

Vejamos.

III.1- Dispõe o artigo 8º, do DL n.º 109/91, de 15-03, alterado pelo DL n.º 282/93, de 17-08, que a instalação e laboração de estabelecimentos industriais está sujeita a prévia autorização da entidade ou serviços do ministério que superintender na actividade industrial em causa – entidade coordenadora -, no caso o Ministério da Economia, a quem, bem como aos seus serviços regionais, compete a fiscalização do cumprimento das disposições legais sobre o exercício da actividade industrial - cfr. artigo 12, n.º 1, do DL n.º 109/91.

O artigo 13, do mesmo diploma, sobre a epígrafe “ Medidas Cautelares “ dispõe:

“Sempre que seja detectada uma situação de perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho e o ambiente, a entidade coordenadora e as demais entidades fiscalizadoras, de per si ou em colaboração, devem tomar mediatamente as providências que em cada caso se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo, podendo vir a ser determinada a suspensão de laboração e o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, ou a apreensão de todo ou parte do equipamento, mediante selagem, por um prazo máximo de seis meses”

No caso em apreço, a entidade coordenadora era a Direcção Regional do Ministério da Economia – que sucedeu à Direcção Regional da Indústria e Energia, entidade coordenadora nos termos da tabela anexa à Portaria n.º 744-B/93, de 18-08 - O Decreto-Lei n.° 296-A/95, de 17 de Novembro - Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional – extinguiu o Ministério da Indústria e Energia, criando Ministério da Economia, coadjuvado pelo Secretário de Estado da Industria e Secretário de Estado da Energia, e determinando a transferência das respectivas Direcções Gerais e Delegações Regionais para o novo Ministério – cfr. artigo 16, n.ºs 1 e 4, al. f), g), e o) a s), e artigo 28, al. b), do DL n.° 296-A/95, de 17-11 . -, e foi no âmbito dessa competência e dos respectivos poderes de fiscalização, que foi proferido o despacho que determinou a suspensão da laboração, aqui impugnado .

Importa recordar que o despacho que ordenou a suspensão imediata da laboração foi proferido no procedimento administrativo com vista ao licenciamento do estabelecimento industrial em causa - o qual se iniciou com o pedido da recorrente A... (cfr. fls. 1, do processo instrutor ) - na sequência de reclamação que, em Março e Maio de 2000 (cfr. fls. 6 e 12 do processo instrutor), o contra - interessado ..., apresentou ao abrigo dos artigos 7º, do DL n.º 190/91, e 21, do Decreto Regulamentar n.º 25/93, de 17-08, que foi considerada procedente pelos serviços do Ministério do Ambiente, os quais constataram a existência de ruídos superiores ao máximo admissível “ provenientes da actividade em causa, … provocados pelo movimento e descarga de camiões com brita e areia, movimento de viaturas de transporte de betão, e pelo funcionamento da central de betão pronto e respectivo gerador”, bem como a emissão de partículas de pó provenientes do logradouro do estabelecimento industrial e dos silos de armazenamento do cimento; foi ainda constatado que as águas residuais das lavagens de viaturas de transporte de cimento são aparentemente descarregadas para um tanque de decantação com posterior infiltração no solo ou descarga em local que não foi possível localizar”. Tal situação, classificada de grave pela entidade informante, motivou o pedido para que fossem “ tomadas de imediato as medidas adequadas “. – cfr. ponto 4, da matéria de facto .

Foram estas razões – ruído, emissão de poeiras e descarga de águas contaminadas - que consubstanciam perigos para motivos de saúde pública e ambiente, que fundamentaram a decisão de suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial, cuja revogação o despacho recorrido indeferiu .

Trata-se de uma medida cautelar, tomada pela entidade coordenadora ao abrigo do artigo 13, do DL 190/91, no decurso do procedimento de licenciamento que continuou pendente – cfr. processo instrutor, designadamente despachos de fls. 66 e 129.

Assim, quer pela sua própria natureza provisória e cautelar, logo urgente – neste sentido, ver acórdãos do Pleno de 29-10-1997, Proc.º n.º 31308, in Ap.DR. de 11-01-2001, pág. 2020, e da Secção de 27-11-2001, Proc.º n.º 41529, in Ap.DR. de 18-11-2003, pág. 5938 - quer por se não tratar de uma decisão final do procedimento, não havia lugar a audiência dos interessados nos termos do artigo 100º do C.P.A., a qual, como decorre do texto legal, só tem lugar “concluída a instrução” e “ antes de ser tomada a decisão final“ .

Improcede, assim a conclusão a), das alegações das recorrentes

III. 2 Alegam, seguidamente, as recorrentes que o despacho de 30-05-2001, que determinou a suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial, não se encontra fundamentado pois remete para o despacho da mesma entidade de 27-07-2000 e para o parecer da Direcção Regional do Ambiente contido no ofício de 26-03-2001, os quais, no entender das recorrentes, não contêm as razões de facto e de direito que conduziram à decisão de suspensão, pelo que violam os artigos 124 e 125, do Código de Procedimento Administrativo .

Vejamos .

O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.

Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

Nos termos do art. 125°, nº 1 do CPA, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.

A fundamentação por remissão, expressamente prevista no preceito transcrito, consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.

Porém, como se escreve no acórdão de 14-04-2005, Proc.º n.º 107/04, não será exigida uma declaração expressa de concordância “ sempre que o acto administrativo seja exarado directamente no rosto do próprio parecer ou informação, em termos que inequivocamente revelem a apropriação do seu conteúdo e motivação.

Em tais circunstâncias, a concordância (e, assim, a remissão) é patente e objectiva, uma vez que, sendo a decisão manuscrita ou dactilografada na própria informação em termos que revelem a adopção dos respectivos fundamentos, ela contém mais do que mera remissão, integrando a informação o próprio acto sobre ela exarado.”

No caso em apreço o despacho que determinou a suspensão da laboração, como se viu, foi exarado no rosto da informação da Direcção Regional do Ambiente que dava conta das consequências nocivas para o ambiente e saúde pública, em geral, e para o contra-interessado reclamante, em particular, decorrentes do funcionamento da central de betão das recorrentes e, em consequência, classificando a situação como grave, solicitava a tomada imediata de “medidas adequadas “ pelo que a decisão ali expressa absorveu a motivação constante da informação transcrita no ponto 4, da matéria de facto.

O facto do dito despacho remeter, também, para o ofício de 27-04-2000, que fixava prazo para proceder ao licenciamento do estabelecimento industrial, determinando que a recorrente deveria suspender a laboração caso decorresse o prazo de 90 dias sem que o estabelecimento fosse licenciado – o certo é que o dito despacho também consigna que“ da laboração não deverão resultar inconvenientes ou prejuízos para terceiros ou bens, sob pena de se poder ordenar a suspensão de laboração de imediato.”- cfr. ponto 3, da matéria de facto.

Ora, foi precisamente por da laboração resultarem inconvenientes e prejuízos para o interessado ..., bem como para o ambiente e saúde pública, decorrentes do ruído, da emissão de poeiras e da descarga de águas contaminadas, provocados pelo funcionamento do estabelecimento industrial em causa, conforme foi constatado pelos serviços do Ministério do Ambiente – cfr. ponto 4, da matéria de facto -, que foi cautelarmente ordenada a suspensão imediata da laboração .

A decisão de suspensão de laboração foi, pois, tomada por razões de saúde pública e ambientais, conforme se extrai da conjugação do alerta constante do ofício de 27-04-2000, conjugado com o teor da informação de 26-03-2001 na qual eram referidos tais efeitos nocivos da laboração, e em cujo rosto foi exarado o despacho em causa .

Tais razões foram apreendidas pelas recorrentes como se verifica dos termos da reclamação graciosa que dirigiram ao próprio autor do acto impugnado – fls. 29 e seg.s do processo instrutor - e da petição de recurso contencioso onde, argumentando quanto à desnecessidade ou desproporcionalidade da medida cautelar ordenada, alegam que estavam a tomar medidas para acabar com o ruído provocado pelo gerador, bem como para impedir a emissão de poeiras (alcatroamento do terreno e instalação de mangas nos silos de cimento) – cfr. n.ºs 41 a 44 da petição de recurso .

O despacho em causa está, pois, fundamentado de facto.

E igualmente o está de direito.

Na verdade, entende-se que este dever fica assegurado “ sempre que, mau grado a inexistência de referência expressa a qualquer preceito legal ou princípio jurídico, a decisão em causa se situe indubitavelmente num determinado quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista de um destinatário normal ” – cfr. acórdão do Pleno de 25-05-93, Proc.º n.º 27387 .

Ora, no caso em análise, toda a actuação da recorrente A... e da entidade recorrida no desenvolvimento do procedimento administrativo em curso à data da decisão recorrida se move dentro do quadro legal constituído pelos diplomas que regulam o exercício de uma actividade industrial regulada pelo DL n.º 190/91, de 15-03, alterado pelo DL n.º 282/93, de 17-08, do Decreto Regulamentar n.º 25/93, da mesma data, e das Portaria n.º 744-B/93, de 18-8, e n.º314/94, de 24-05, diplomas expressamente referidos no ofício n.º 212450/00SIN, de 27-07-2000 para o qual remete o despacho de suspensão .

É dentro deste quadro legal - que sujeita a autorização administrativa prévia a instalação e funcionamento dos estabelecimento industriais do tipo da das recorrentes (central de fabricação de betão) e prevê a adopção de medidas cautelares do tipo da que foi aplicada no caso dos autos - que a situação em apreço se inscreve e ao abrigo do qual decorreu toda a participação activa das recorrentes no procedimento administrativo que foi, aliás desencadeado por iniciativa da A..., como claramente resulta do processo instrutor apenso .

Os termos e as circunstâncias em que foi proferido despacho impugnado possibilitam a um destinatário médio, sem quaisquer dificuldades, a identificação da disciplina ou do quadro jurídico com base no qual se decidiu, o que aconteceu com as recorrentes que dele se aperceberam claramente, como se depreende do teor do trecho da sua alegação de recurso que se passa a transcrever :

“Assim, a autoridade recorrida ao invés de apresentar como pressuposto da aplicação da medida de suspensão de laboração “uma situação de perigo grave para a saúde, segurança das pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho e o ambiente “, previsão do artigo 13° do Decreto-Lei n° 190/91, de 15 de Março, com a redacção conferida pelo Decreto-Lei n° 282/93 de 17 de Agosto, e de procurar a sua prova bastante, limitou-se a apresentar como pressuposto desta medida uma simples inexistência de licenciamento, facto esse não elencado na enumeração referida.”

Mostrando-se, pois, atingidas as finalidades do dever de fundamentação acima referidas não se mostram violados os requisitos da fundamentação exigidos pelos artigos 124 e 125, o do C.P.A, improcedendo, deste modo a conclusão b), da alegação das recorrentes .

III. 3 Alegam, também, as recorrentes que o acto recorrido padece de erro nos pressupostos de facto e de direito, uma vez que a decisão impugnada para decretar a suspensão da laboração terá partido do facto de o estabelecimento em causa não estar licenciado, quando tal medida, prevista no artigo 13 do DL n.º 190/91, pressupõe a existência de uma “ situação de perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho e o ambiente “, o que não foi invocado pela entidade recorrida.

Não é, porém, assim.

Na verdade, como se viu em sede de fundamentação – supra, ponto III.1 – os pressupostos da decisão de suspensão de laboração são os factos verificados pela Direcção Regional do Ambiente e que constam do seu ofício n.º 4870, de 26-03-2001, transcrito no ponto 4, da matéria de facto, ou seja a existência de ruídos superiores ao máximo admissível “ provenientes da actividade em causa, … provocados pelo movimento e descarga de camiões com brita e areia, movimento de viaturas de transporte de betão, e pelo funcionamento da central de betão pronto e respectivo gerador”, bem como a emissão de partículas de pó provenientes do logradouro do estabelecimento industrial e dos silos de armazenamento do cimento, e ainda a existência de “ águas residuais das lavagens de viaturas de transporte de cimento são aparentemente descarregadas para um tanque de decantação com posterior infiltração no solo ou descarga em local que não foi possível localizar”.

Ora, tais factos não só não foram nem são infirmados pelas recorrentes, como, pelo contrário, foram por elas aceites quando na petição de recurso contencioso informam as medidas que tomaram “com o objectivo de cessar as eventuais incomodidades resultantes da sua actividade, como a instalação de mangas no topo dos silos de cimento para reduzir a emissão de partículas para a atmosfera, o alcatroamento do terreno circundante, entre outras.” vista a fazer cessar a emissão das referidas poeiras e ruído – cfr. n.º 43, da petição de recurso e ponto III, das alegações .

Relativamente aos pressupostos de direito, resultantes do quadro legal em que se insere a medida cautelar tomada como acima se viu, o acto recorrido também não padece de qualquer erro, verificando-se inteira correspondência entre o seu conteúdo e o tipo legal previsto no artigo 13º do DL n.º 190/91 .

Verificando-se, assim, que os factos em que assenta o despacho impugnado correspondem à realidade preenchendo os pressupostos de aplicação do artigo 13º, do DL n.º 190/91, não ocorre o alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos, improcedendo, deste modo, a conclusão c), da alegação das recorrentes.

III. 4 Alegam, ainda, as recorrentes a inadequação e a desnecessidade da medida de suspensão imediata de laboração que, em seu entender face aos interesse em jogo – custos sociais decorrentes da suspensão versus “ uma certa coacção no sentido do licenciamento e a prevenção de alegados níveis de poluição “- nem devia ser tomada, pelo que foi violado o princípio da proporcionalidade consignado no artigo 266, n.º 2, da CRP .

Por força deste princípio a administração na sua actuação com vista à prossecução do interesse público deve utilizar apenas os meios adequados e na justa medida necessária aos fins concretos que visa atingir.

No caso em apreço estava em causa a salvaguarda da saúde pública e do ambiente que eram atingidos, de forma grave, pelo ruído, emissão de poeiras e infiltrações de águas contaminadas resultantes da laboração do estabelecimento das recorrentes, a funcionar sem a competente licença administrativa.

Impunha-se, assim, a imediata intervenção da Administração, não para coagir à obtenção do licenciamento como referem as recorrentes, mas para pôr termo aquela ofensa grave ao direito à saúde e ao ambiente e qualidade de vida dos cidadãos, cuja defesa incumbe ao Estado (cfr. artigos 64 e 88, da CRP ) .

Ora, para conseguir tal objectivo, a Administração não dispunha de qualquer outra medida que não a suspensão ou encerramento do estabelecimento industrial pois só uma delas tinha a potencialidade para fazer imediatamente por termo à violação daqueles direitos que, há pelo menos três anos, vinham sendo atingidos pela laboração do mesmo .

Apresenta-se, pois, ao contrário do alegado pelas recorrentes, como adequada e não excessiva a medida cautelar tomada, não se vislumbrando qualquer outra, nem as recorrentes a indicam, que pudesse ser tomada e garantisse a imediata salvaguarda daquele bens e valores.

Não se verificando, assim, o vicio de violação de lei por ofensa ao princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 266º, n.º 2, da CRP, improcede a conclusão d), da alegação das recorrentes .

III. 5 Finalmente, invocam as recorrentes, “ salvo melhor opinião, o vício de incompetência resultante de carência de poderes do agente para a prática do acto recorrido “.

Não têm, porém, razão.

Na verdade, como acima se referiu, por força das disposições combinadas dos artigos 16º, n.ºs 1 e 4, al. f), g), e o) a s), e 28º, al. b), do DL n.° 296-A/95, de 17-11 – Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, foi extinto o Ministério da Indústria e da Energia e criado o Ministério da Economia, que lhe sucedeu, integrando a Direcção Regional de Indústria e Energia do Centro, entidade coordenadora nos termos dos artigos 2º, al. f), 8º e 13º, do DL n.º 190/91, alterado pelo DL n.º 282/93, de 17-08, conjugados com os artigos 1º e 3º,do Decreto Regulamentar n.º 25/93, de 17-08, e com a tabela anexa à Portaria n.º 744-B/93, de 18-08.

Assim, as atribuições do Ministério da Indústria e Energia que vinham sendo exercidas através da suas Direcções Regionais, como era o caso das relativas à matéria dos autos, passaram para o Ministério da Economia que passou a exercê-las através das suas Delegações Regionais.

Deste modo, a Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, entidade coordenadora, nos termos dos diplomas supra referidos, tinha competência para, ao abrigo do artigo 13, do DL n.º190/91, ordenar, como ordenou, a medida cautelar de suspensão da laboração do estabelecimento industrial das recorrentes .

Improcede, pois, a conclusão e), das alegações .

IV- Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso .

Custas pelas recorrentes que se fixam em 400 Euros (taxa de justiça), e 200 Euros (procuradoria).

Lisboa, 19 de Maio de 2005. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.