3/2025 - Supremo Tribunal de Justiça

“A dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, al. b), do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não é aplicável à contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo”.

Acordam no Pleno das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça:

I- Relatório

1. Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft («Lufthansa»), arguida da prática de uma contraordenação por violação do dever estabelecido na alínea i) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 28 de junho, que «estabelece o regime contraordenacional no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta, originada pela doença COVID-19», interpõe recurso extraordinário para fixação de jurisprudência do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21.12.2022 que negou provimento ao recurso que interpôs da decisão de 21.9.2022 do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão que não admitiu, por extemporâneo, o recurso de impugnação judicial da decisão condenatória da Autoridade Nacional da Aviação Civil («ANAC»), interposto pela recorrente.

Alega que nele se apreciou e decidiu uma questão de direito «no domínio dos mesmos factos, da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito», em oposição com o decidido no acórdão proferido pelo Tribunal da Relação do Porto de 6.11.2013 no âmbito no Processo n.º 826/13.5TBMAI.P1, que indica como acórdão fundamento.

2. Por acórdão de 8 de novembro de 2023, da 3.ª Secção, o Supremo Tribunal de Justiça julgou verificada a oposição de julgados e determinou o prosseguimento do recurso, nos termos do artigo 441.º, n.º 1, segunda parte, do Código de Processo Penal («CPP»).

A questão de direito, identificada no recurso, traduz-se em saber se o prazo de 20 dias para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, estabelecido no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo (regime geral das contraordenações – «RGCO»), apenas se começa a contar após a dilação de 15 dias prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do (novo) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que corresponde ao artigo 73.º, n.º 1, al. b), do (anterior) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, revogado por aquele decreto-lei.

Concluiu-se no acórdão preliminar que, perante idênticas situações de facto, esta questão de direito foi objeto de decisões contraditórias no acórdão recorrido e no acórdão fundamento, pois que: (a) no caso dos presentes autos, o acórdão recorrido concluiu que não é aplicável a dilação de 15 dias prevista na al. b) do n.º 1 do artigo 88.º do (novo) CPA, pelo que, tendo considerado que o despacho recorrido – despacho da 1.ª instância que rejeitou, por intempestivo, o recurso de impugnação judicial, não o admitindo – não merecia censura, julgou o recurso improcedente; (b) no caso do processo em que foi proferido o acórdão fundamento, este concluiu que era aplicável dilação da al. b) do n.º 1 do artigo 73.º do (anterior) CPA, então vigente, pelo que revogou o despacho que não admitiu o recurso, ordenando que fosse substituído por outro que o considerasse tempestivo e o admitisse.

3. Foram notificados os sujeitos processuais, nos termos do disposto no artigo 442.º, n.º 1, do CPP, tendo a recorrente Lufthansa e o Ministério Público apresentado as suas alegações.

1. A recorrente Lufthansa, defendendo que a jurisprudência a fixar deverá ser no sentido de que são aplicáveis à contagem do prazo previsto no artigo 59.º do RGCO as dilações previstas no artigo 88.º do CPA, formula as seguintes conclusões:

“a. É unânime que o processo contraordenacional – e, como tal, o prazo previsto no artigo 59.º do RGCO – tem natureza administrativa.

b. De facto, (i) situando-se o ato a praticar ainda no âmbito da fase administrativa do processo contraordenacional (i.e., não está em causa um ato a praticar em juízo), (ii) visando impugnar um ato administrativo (a decisão de aplicação de coima por entidade administrativa), (iii) tendo o recurso de ser obrigatoriamente apresentado perante a autoridade administrativa que aplicou a coima e (iv) considerando que, até ao envio dos autos, a autoridade administrativa pode revogar a decisão de aplicação de coima, não é possível concluir de forma distinta.

c. Porém, se assim é, então a contagem do prazo de interposição de recurso da decisão de aplicação de coima – decisão administrativa – tem, forçosamente, de ser efetuada nos termos do RGCO e do Código do Procedimento Administrativo.

d. Se é inquestionável que o processo contraordenacional comporta duas fases distintas, e sendo reconhecido que a sua fase administrativa em nada se confunde com as fases preliminares do processo penal, deve existir uma dicotomia de regras aplicáveis ao processo contraordenacional, que se distinguem, precisamente, consoante a fase em que o processo se encontra.

e. Neste sentido, a fase administrativa do processo deve ser tratada como tal, com plena aplicação das normas contidas no Código do Procedimento Administrativo.

f. Esta solução em nada constitui uma aplicação subsidiária do RGCO, ab-rogante do artigo 41º n.º 1 desse diploma, sendo ao invés a única solução compatível com a reconhecida natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO – assim como é a única compatível com os princípios de justiça e segurança jurídica.

g. Seria por demais incoerente afirmar a natureza administrativa do prazo – com a consequência prática de o privar da extensão no tempo de que só os prazos judiciais gozam, cf. artigos. 107.º, n.º 5 e 107.º-A do Código de Processo Penal – sem que se lhe reconheça, também, o modo de contar o termo inicial em certas situações especiais, termo a quo ante que lhe está implícito e que, quando aplicável, é fornecido pela norma do artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo, que deve ser aplicado a título principal.

h. O artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo é uma norma geral aplicável à contagem dos prazos administrativos, que encontra justificação na previsível maior dificuldade de acesso a elementos e preparação da defesa por parte dos interessados residentes no estrangeiro, resultante da distância a que se encontram do local onde decorre o procedimento.

i. Não atender a essa circunstância significaria legitimar uma atuação administrativa lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, aqui incluídas as empresas (cf. artigo 4.º, 2ª parte, do Código do Procedimento Administrativo), nacionais ou não, com o inerente risco de criação de situações de desigualdade ditadas, justamente, pelo lugar da sede da empresa.

j. É, precisamente, para acautelar estas situações e compensar as desigualdades acima ilustradas que o artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo permite que à contagem do prazo acresça uma dilação.

k. Sendo certo que “A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”, cf. exige o artigo 8.º do Código do Procedimento Administrativo, é este sentido de justiça que deve prevalecer e que se espera que as válvulas de segurança do sistema jurídico sejam capazes de garantir.

l. Face à natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO não restam quaisquer dúvidas que a aplicação do artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo se deverá fazer a título principal, como resulta, desde logo, da interpretação assente no uso das regras gerais de interpretação consagradas no artigo 9.º do Código Civil.

m. A não aplicação do artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo na contagem do prazo previsto no artigo 59.º do RGCO afeta, desproporcionalmente, o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos – cf. artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) –, nomeadamente o princípio das garantias de defesa dos arguidos na dimensão do direito ao recurso garantido pelo artigo 32.º da CRP, colidindo ainda com os princípios da legalidade, da unidade do sistema e do acesso ao direito.

n. A este entendimento está também subjacente o respeito quer pelos princípios gerais que regem a Administração Pública, designadamente o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, através da impugnação judicial de qualquer ato administrativo, quer pelo princípio das garantias de defesa do arguido, a que estão sujeitos os processos de contraordenação.

o. É que, ainda que existissem dúvidas, a aplicação do princípio da promoção do acesso à justiça sempre obrigaria a concluir pela admissão do recurso no processo e pelo conhecimento do respetivo mérito.

p. Pelo que o entendimento perfilhado pelo Acórdão Recorrido viola de forma intolerável os princípios da confiança, boa-fé e da segurança jurídica, consagrados nos artigos 2.º e 226.º da CRP, impedindo a Recorrente de reagir judicialmente contra uma decisão sancionatória e, assim, violando o seu direito à tutela jurisdicional efetiva.

q. De facto, também não tem sentido que à contagem do prazo se aplique o artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo – suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados –, mas já não se aplique o artigo 88.º quanto às dilações.

r. Pelo contrário, a contagem do prazo e das dilações previstas no Código do Procedimento Administrativo devem ser plenamente aplicáveis à fase da dedução da impugnação judicial, para os efeitos previstos no artigo 59.º e 60.º do RGCO, por ser esta a única interpretação possível à luz da unidade da ordem jurídica.

Nestes termos, a jurisprudência a fixar deverá ser no sentido de que são aplicáveis, à contagem do prazo previsto no artigo 59.º do RGCO, as dilações previstas no artigo 88.º do Código do Procedimento Administrativo.»

2. O Ministério Público, pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal de Justiça, defende a não aplicação do artigo 88.º do CPA, convocando, na sua alegação, os artigos 59.º e 60.º do RGCO, na sua redação originária, a alteração ao n.º 3 do artigo 59.º pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro – que alargou de cinco para oito dias o prazo de recurso para os tribunais das decisões da aplicação de coimas pelas autoridades administrativas –, o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro – que alargou o prazo do n.º 3 do artigo 59.º para 20 dias e estabeleceu regras de contagem do prazo no artigo 60.º, dando a estes preceitos a sua redação atual –, a Lei n.º 13/95, de 5 de maio, que o autorizou, e os artigos 32.º e 41.º do RGCO – que mandam aplicar subsidiariamente as normas do Código Penal e do processo criminal –, bem como os acórdãos de fixação de jurisprudência n.ºs 2/941, 9/20052 e 3/20193 e o «assento» n.º 1/20034.

Argumenta que «a letra da lei e o elemento sistemático, critérios hermenêuticos acolhidos no artigo 9.º do Código Civil, excluem a aplicação subsidiária do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente do respetivo artigo 88.º, n.º 1, al. b), ao processo das contraordenações, seja porque inexiste, em matéria de contagem de prazos, qualquer lacuna no RGCO que demande a aplicação subsidiária de outro ramo do direito, seja porque, ainda que tal lacuna existisse, o seu preenchimento teria de ser feito pelo recurso às disposições do Código de Processo Penal, onde não há lugar a dilação».

Pelo que, nos termos do n.º 2 do artigo 442.º do CPP, formula conclusão propondo fixação de jurisprudência nos seguintes termos: «A dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, al. b), do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (correspondente ao art.º 73.º, n.º 1, al. b), do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 422/91, de 15 de novembro) não é aplicável à contagem do prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa prevista no art.º 59.º, n.º 3, do Regime Geral das Contraordenações».

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- Da oposição de julgados

4. Tendo em conta o disposto no artigo 692.º, n.º 4, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 4.º do CPP, não sendo a decisão da secção criminal vinculativa, há que previamente reexaminar a oposição de julgados afirmada no acórdão 8.11.2023.

5. Dispõe o artigo 437.º do CPP que:

«1- Quando, no domínio da mesma legislação, o Supremo Tribunal de Justiça proferir dois acórdãos que, relativamente à mesma questão de direito, assentem em soluções opostas, cabe recurso, para o pleno das secções criminais, do acórdão proferido em último lugar.

2- É também admissível recurso, nos termos do número anterior, quando um tribunal de relação proferir acórdão que esteja em oposição com outro, da mesma ou de diferente relação, ou do Supremo Tribunal de Justiça, e dele não for admissível recurso ordinário, salvo se a orientação perfilhada naquele acórdão estiver de acordo com a jurisprudência já anteriormente fixada pelo Supremo Tribunal de Justiça.

3- Os acórdãos consideram-se proferidos no domínio da mesma legislação quando, durante o intervalo da sua prolação, não tiver ocorrido modificação legislativa que interfira, directa ou indirectamente, na resolução da questão de direito controvertida.

4- Como fundamento do recurso só pode invocar-se acórdão anterior transitado em julgado.

5- O recurso previsto nos n.os 1 e 2 pode ser interposto pelo arguido, pelo assistente ou pelas partes civis e é obrigatório para o Ministério Público».

Por sua vez, o artigo 438.º do CPP estabelece que:

«1- O recurso para a fixação de jurisprudência é interposto no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar.

2- No requerimento de interposição do recurso o recorrente identifica o acórdão com o qual o acórdão recorrido se encontre em oposição e, se este estiver publicado, o lugar da publicação e justifica a oposição que origina o conflito de jurisprudência.

3- O recurso para fixação de jurisprudência não tem efeito suspensivo.»

6. Por aplicação subsidiária das normas do processo penal ao processo contraordenacional, determinada pelo artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, é admissível a fixação de jurisprudência em matéria de contraordenações pelo Supremo Tribunal de Justiça, para resolução de conflitos entre acórdãos dos tribunais da relação, os quais, atento o disposto no artigo 75.º, n.º 1, do mesmo diploma, não admitem recurso ordinário. Irrecorribilidade que, como requisito específico relativo aos acórdãos da relação, é imposta pelo artigo 437.º, n.º 2, do CPP.

Com efeito, justifica-se, por apelo aos princípios, que, ao dispor que não cabe recurso das decisões da 2.ª instância, o artigo 75.º, n.º 1, do RGCO se limite aos recursos ordinários, a isso não se opondo o artigo 73.º, n.º 2, com âmbito de previsão diverso, ao admitir o recurso para a relação «para melhoria da aplicação do direito» ou «promoção da uniformidade de jurisprudência»5.

7. O recurso de fixação de jurisprudência é um recurso de natureza extraordinária que tem por finalidade o estabelecimento de interpretação uniforme de normas jurídicas aplicadas de forma divergente e contraditória em acórdãos dos tribunais da Relação ou do Supremo Tribunal de Justiça, com a eficácia prevista no artigo 445.º do CPP6, contribuindo para a realização de objetivos de segurança jurídica e de igualdade perante a lei, que constituem exigências do princípio de Estado de direito (artigo 2.º da Constituição).

Tendo por objeto a apreciação de decisões em matéria de direito, requer que, como seu pressuposto e fundamento (artigo 437.º do CPP), as mesmas normas tenham sido aplicadas diversamente, com base em soluções opostas ou inconciliáveis obtidas em resultado de interpretações diferentes quanto à mesma questão de direito, no acórdão recorrido e no acórdão fundamento. O que interessa saber «é se, para a resolução do caso concreto, os tribunais, em dois acórdãos diferentes, chegaram a soluções antagónicas» quanto ao sentido da mesma norma aplicada nesses dois acórdãos7.

A questão de direito a resolver por via do recurso há de corresponder a uma idêntica «situação de facto» colocada perante uma idêntica «hipótese normativa», na consideração dos seus diversos elementos relevantes, requerendo uma «decisão por um critério de interpretação» de entre «hipóteses interpretativas» divergentes8.

8. Estando em causa a força do caso julgado, que prossegue idênticos objetivos de segurança jurídica, impõe a lei exigentes requisitos, os quais se evidenciam, desde logo, na sua específica regulamentação9.

Tendo presentes estas disposições legais, vem o Supremo Tribunal de Justiça, em jurisprudência uniforme e reiterada, requerendo a verificação de um conjunto de pressupostos de admissibilidade do recurso, uns de natureza formal e outros de natureza substancial10.

Em síntese, verificam-se os pressupostos de natureza formal quando: (a) o recorrente tenha legitimidade e interesse em agir; (b) a interposição do recurso tenha lugar no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar (acórdão recorrido); (c) o recorrente identifique o acórdão com o qual o acórdão recorrido se encontre em oposição (acórdão fundamento), bem como, no caso de estar publicado, o lugar da publicação; (d) se verifique o trânsito em julgado dos dois acórdãos em conflito, e (e) o recorrente apresente justificação da oposição entre o acórdão fundamento e o acórdão recorrido que motiva o conflito de jurisprudência.

E verificam-se os pressupostos de natureza substancial quando: (a) os acórdãos sejam proferidos no âmbito da mesma legislação, isto é, quando, durante o intervalo de tempo da sua prolação, não tiver ocorrido modificação legislativa que interfira, direta ou indiretamente, na resolução da questão de direito controvertida; (b) as asserções antagónicas dos acórdãos invocados como opostos tenham tido como efeito consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito, isto é, quando haja entre os dois acórdãos em conflito «soluções opostas»; (c) a questão decidida em termos contraditórios tenha sido objeto de decisões expressas; e (d) haja identidade das situações de facto subjacentes aos dois acórdãos em conflito, pois que só assim é possível estabelecer uma comparação que permita concluir que relativamente à mesma questão de direito existem soluções opostas.

9. Mostram-se reunidos os pressupostos formais, nomeadamente os relativos ao prazo de 30 dias de interposição do recurso (que teve lugar em 02.02.2023), a contar da data do trânsito em julgado do acórdão recorrido (ocorrido em 13.01.202311), e à identificação do acórdão fundamento e respetiva publicação na base de dados dos acórdãos do Tribunal da Relação do Porto, em www.dgsi.pt 12.

A recorrente, com a qualidade de arguida, tem legitimidade para o recurso e interesse em agir, pois viu confirmada, em recurso, a decisão de não admissão de impugnação judicial da decisão de aplicação da coima pela autoridade administrativa com fundamento na não aplicação do artigo 88.º do CPA.

Importa, pois, verificar a presença dos pressupostos de natureza substantiva.

10. A circunstância de o acórdão recorrido ter sido proferido na vigência do (novo) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, e de o acórdão fundamento ter sido proferido na vigência do artigo 73.º, n.º 1, al. b), do (anterior) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, revogado por aquele decreto-lei, não impede que os acórdãos se devam considerar proferidos no âmbito da mesma legislação, em cuja aplicação, alegadamente contraditória, se funda a invocada questão de direito.

Dispõe o artigo 88.º («Dilação») do novo CPA, reproduzindo disposição idêntica do artigo 73.º do anterior CPA, com irrelevantes diferenças textuais (resultantes da substituição da subordinativa condicional «se» pela subordinativa temporal «quando», com valor condicional): «1 - Quando os interessados residam ou se encontrem fora do continente e neste se localize o serviço por onde o procedimento corra, os prazos fixados na lei, se não atenderem já a essa circunstância, só se iniciam depois de decorridos: (…) b) 15 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem em país estrangeiro europeu; (…)».

E estabelecia o artigo 73.º («Dilação») do anterior CPA: «1 - Se os interessados residirem ou se encontrarem fora do continente e neste se localizar o serviço por onde o procedimento corra, os prazos fixados na lei, se não atenderem já a essa circunstância, só se iniciam depois de decorridos: (…) b) 15 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem em país estrangeiro europeu; (…)».

Esta sucessão de diplomas legais, contendo normas de conteúdo coincidente, não afeta a exigência de as decisões em confronto deverem ser proferidas «no âmbito da mesma legislação». Seguindo o pensamento de Alberto dos Reis13, «[p]arece-nos, pois, que a frase “no domínio da mesma legislação” não deverá ser entendida em termos rígidos e absolutos, de modo a excluir peremptoriamente o conflito sobre regras de direito que pertençam a diplomas legislativos diferentes. Há que atender a todas as condições e circunstâncias do caso. Se os elementos de que dispomos conduzem a que a regra, posto que incorporada em ordenamentos jurídicos distintos, deve ter, num e noutro, a mesma significação e o mesmo alcance, estamos no domínio da mesma legislação, no caso contrário estaremos em domínios legislativos diferentes (Código de Processo Civil Anotado, Vol. VI, 275).»

11. Conforme se verificou no acórdão preliminar, a questão de direito inscrita na ratio decidendi de ambos os acórdãos, que decidiram de forma contraditória, coloca-se perante situações de facto substancialmente idênticas.

Quer no caso do acórdão recorrido, quer no do acórdão fundamento, as arguidas tinham a sua sede no estrangeiro – na Alemanha, no caso do acórdão recorrido; na Irlanda, no caso do acórdão fundamento –, ambas as arguidas foram notificadas das decisões das autoridades administrativas que lhes aplicaram coimas – a Autoridade Nacional da Aviação Civil («ANAC», anteriormente designado Instituto Nacional de Aviação Civil, I. P., «INAC» – Decreto-Lei n.º 40/2015, de 16 de março) no caso do acórdão recorrido, e o INAC, no caso do acórdão fundamento – e ambas as arguidas usaram da faculdade de impugnação judicial dessas decisões, nos termos do artigo 59.º do RGCO.

Conhecendo dos recursos, os acórdãos concluíram, porém, em contradição um com o outro, na base de proposições de direito antagónicas, obtidas por interpretação divergente (supra, 2.).

Confirma-se, pois, a oposição de julgados, em conformidade com o disposto no artigo 437.º, n.º 1, do CPP, tal como se decidira no acórdão preliminar da 3.ª Secção de 8 de novembro de 2023.

III- Fundamentação

12. A questão que constitui o objeto do recurso consiste, como já se mencionou, em saber se o prazo de 20 dias para apresentação do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, estabelecido no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo (regime geral das contraordenações – «RGCO»), apenas se começa a contar após a dilação de 15 dias prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do (novo) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro, que corresponde ao artigo 73.º, n.º 1, al. b), do (anterior) Código de Procedimento Administrativo («CPA»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, revogado por aquele decreto-lei.

A questão nunca foi objeto de fixação de jurisprudência pelo Supremo Tribunal de Justiça.

12.1. Neste processo, em que foi proferido o acórdão recorrido, a arguida Lufthansa interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa da decisão do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, que, por o julgar intempestivo nos termos do artigo 59.º do RGCO, não admitiu o recurso de impugnação judicial da decisão proferida pela ANAC em 16.12.2021, que a condenou na coima única de 5.600,00 euros pela prática de onze contraordenações por violação do dever estabelecido no artigo 2.º , al. i), do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de Junho14, que estabeleceu o regime contraordenacional, no âmbito da situação de calamidade, contingência e alerta originada pela doença COVID-19, na redação aplicável à data dos factos.

Convocando, além do mais, os artigos 4.º («Integração de lacunas»), 104.º («Contagem dos prazos de atos processuais»), 107.º-A («Sanção pela prática extemporânea de atos processuais»), 113.º («Regras gerais sobre notificações»), 118.º («Princípio da legalidade») e 123.º («Irregularidades») do CPP, os artigos 139.º («Modalidades do prazo»), 223.º («Citação ou notificação de incapazes e pessoas coletivas») e 246.º («Citação de pessoas coletivas») do CPC, os artigos 41.º («Direito subsidiário»), 46.º («Comunicação de decisões»), 47.º («Da notificação»), 59.º («Forma e prazo» da decisão e do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa), 60.º («Contagem do prazo para impugnação»), 63.º («Não aceitação do recurso»), 70.º («Participação das autoridades administrativas») e 87.º («Processo relativo a pessoas coletivas ou equiparadas») do RGCO e o artigo 88.º («Dilação») do Código do Procedimento Administrativo, o acórdão recorrido, levando em conta o acórdão do TC n.º 378/2021 e os acórdãos de fixação de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça n.ºs 2/94 e 2/96, fundou a sua decisão na base dos seguintes argumentos:

a. O acórdão do TC n.º 378/2021, «julgou que não é inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 228.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, quando interpretada no sentido de que é de quinze dias úteis, a contar do conhecimento do arguido, sem possibilidade de prorrogação, o prazo para a interposição do recurso da decisão administrativa que tenha aplicado uma sanção. Pelo que, as mesmas razões indicadas nesse acórdão, valem para a norma análoga aqui em crise, prevista no artigo 59.º do RGCO, sem que, contrariamente ao que defende a arguida, a impossibilidade de aplicação de uma dilação tenha violado os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva, da confiança, da boa-fé ou da segurança jurídica.»

b. Quanto à interpretação constante do AFJ do STJ n.º 2/94, «que afasta a aplicação, ao prazo previsto no artigo 59.º do RGCO, da regra da continuidade dos prazos prevista no artigo 144.º do CPC de 1961 (atual artigo 138.º do CPC de 2013), essa interpretação foi entretanto consagrada na lei, como resulta da redação atual do artigo 60.º do RGCO, que prevê a suspensão do prazo aqui em crise aos sábados, domingos e feriados. Com efeito, o acórdão STJ 2/94 julga que o prazo previsto no artigo 59.º do RGCO não é judicial, porém, desse acórdão não resulta que deva aplicar-se o artigo 88.º do CPA, o que resulta é que o prazo de impugnação judicial aqui em causa não deve ser contínuo como os prazos judiciais, por se tratar de um prazo administrativo. Isto, na medida em que o ato a praticar – apresentação do recurso de impugnação judicial – não pode ser praticado aos sábados, domingos e feriados, junto das autoridades administrativas. Foi esta a interpretação jurisprudencial que acabou por vir a ser consagrada no artigo 60.º do RGCO, através da alteração introduzida pelo DL 244/95 de 14 de setembro.»

c. No que diz respeito ao AFJ do STJ n.º 2/96, «o mesmo julga que a disciplina autónoma do processo penal em matéria de prazos prescinde da figura da dilação. Afigura-se que idênticos fundamentos valem para o prazo de impugnação judicial aqui em questão, previsto nos artigos 59.º e 60.º do RGCO, seja porque a dilação não se encontra especificamente prevista nesses artigos, seja porque, como defende o digno magistrado do Ministério Público, tanto na primeira como na segunda instância, o regime subsidiário aplicável, incluindo na fase organicamente administrativa do processo de contraordenação, é o do CPP e não o do CPA, como resulta do artigo 41.º n.º 1 do RGCO.»

d. Pelo que, concluiu, «à luz dos acórdãos TC-378/2021 e STJ-2/96, na presente contraordenação, não acresce ao prazo de impugnação previsto nos artigos 59.º e 60.º do RGCO, a dilação prevista no artigo 88.º do CPA.»

12.2. No processo em que foi proferido o acórdão fundamento, a arguida “B”, com sede na Irlanda, impugnou judicialmente, nos termos do artigo 59.º do RGCO, a decisão do “Instituto Nacional de Aviação Civil, IP (INAC)” que lhe aplicou a coima única de 6.000,00 euros, pela prática reiterada da contraordenação prevista no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 109/2008, de 26 de junho15, e punida pelo artigo 9.º, n.º 3, alínea e), do Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de janeiro, mas o tribunal rejeitou o recurso por extemporaneidade. A arguida recorreu para o Tribunal da Relação argumentando que o recurso de impugnação judicial deveria ter sido admitido considerando aplicável ao caso «o mecanismo de dilação (…) do art.º 73 do Código do Procedimento Administrativo».

O Tribunal da Relação concedeu provimento ao recurso, mandando aplicar o artigo 73.º do (anterior) CPA, com os seguintes fundamentos:

a. «Analisada a decisão recorrida constata-se que (…) incorre em aparente contradição ao recusar a aplicação da norma do artigo 73.º do CPA, depois de defender a natureza administrativa do prazo em curso e de expressamente aplicar a norma do artigo 72.º do CPA, com o fundamento de que o mencionado diploma não pode ser encarado como direito subsidiário do processo de contraordenacional, por não ter sido revogado o disposto no artigo 41.º n.º 1 do RGCO. Na verdade, a questão colocada não se prende com a definição do regime legal subsidiário, pois, quanto a este aspeto existe total consenso face ao preceituado no citado artigo 41.º n.º 1 do RGCO, tampouco se trata de colmatar lacuna legislativa detetada neste mencionado diploma, assim como não se defende na jurisprudência que a aplicação do artigo 72.º do CPA deriva do recurso ao regime supletivo ou subsidiário, por isso, a objeção posta não tem qualquer eficácia.»

b. «Do que se trata, antes, é de determinar se, decorrente do entendimento supra exposto quanto à natureza [administrativa] do prazo, deve ou não estabelecer-se qualquer restrição na aplicação do regime geral de contagem dos prazos administrativos».

c. «Ora, se o recurso de impugnação judicial integra a fase administrativa do processo contraordenacional e se o prazo aplicável regulado nos artigos 59.º e 60.º do RGCO tem natureza administrativa, não se vislumbram motivos atendíveis para recusar a aplicação da norma do artigo 73.º do CPA, que está inserida no regime geral dos prazos administrativos, à semelhança do que sucede com as regras previstas no artigo 72.º do mesmo diploma legal, e que só parcialmente foram transpostas para o artigo 60.º do RGCO. Na verdade, quando se refere que o prazo é administrativo por contraposição ao prazo judicial pretende-se significar que se rege pelas regras atinentes aos prazos de natureza administrativa, onde se incluem as normas referentes aos prazos de defesa dos interessados relativamente às decisões administrativas, afastando-se concomitantemente as regras aplicáveis à prática de atos processuais em juízo.»

d. «Por conseguinte, a contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa previsto no artigo 59.º do RGCO deve ser efetivada de acordo com as regras estabelecidas não só no artigo 72.º do CPA, como também no subsequente artigo 73.º do mesmo diploma legal, dado se tratar de norma geral aplicável à contagem dos prazos administrativos, que encontra justificação na previsível maior dificuldade de acesso a elementos e preparação da defesa por parte dos interessados residentes no estrangeiro, dificuldade essa resultante da distância a que se encontram do local onde decorre o procedimento, garantindo-se, deste modo, a efetividade do direito de defesa, mediante processo equitativo (cf. artigos 20.º, n.º 4 e 32.º n.º 10 da CRP).»

13. A escassa jurisprudência conhecida dos tribunais da relação16 sobre este tema, para além do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, reflete o entendimento de que não há lugar à dilação de 15 dias prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 88.º do (novo) CPA, nem mesmo por via de aplicação subsidiária do processo penal (artigo 41.º, n.º 1, do RGCO e 4.º do CPP), para determinação do termo inicial do prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, nos termos do citado artigo 59.º do RGCO17 18.

É o que sucede nos acórdãos da Relação de Lisboa de 27-01-202319, processo n.º 298/22.3YUSTR.L120 – que segue, com formulação idêntica, a fundamentação do acórdão recorrido –, de 21.12.2022, processo n.º 296/22.7YUSTR.L1, de 21.1.2023, processo n.º 298/22.3YUSTR.L1, e de 20.2.2023, processos n.ºs 203/22./YUSTR.L1 e 297/22.5YUSTR.L121, bem como no acórdão da Relação de Lisboa de 20-06-2007, processo n.º 4485/2007-322, de que apenas se encontra publicado o respetivo sumário, que afirmou, em conclusão, que «não há dilação em processo penal».

14. Dispõe o artigo 59.º do RGCO, sob a epígrafe «Forma e prazo», inserido no Capítulo IV (Recurso e processo judiciais) do RGCO, na redação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, editado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 13/95, de 5 de maio:

«1- A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.

2- O recurso de impugnação poderá ser interposto pelo arguido ou pelo seu defensor.

3- O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.»23

E, acrescenta o artigo 60.º do mesmo diploma24, sob a epígrafe «Contagem do prazo para impugnação»:

«1- O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados.

2- O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.»

Os artigos 59.º e 60.º inserem-se no Capítulo IV («Recurso e processo judiciais») da II Parte («Do processo de contra-ordenação») do Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que, no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 24/82, de 23 de agosto, «institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo».

15. Por sua vez, o artigo 88.º («Dilação»)25 do novo CPA, na parte que agora interessa, estabelece que:

«1- Quando os interessados residam ou se encontrem fora do continente e neste se localize o serviço por onde o procedimento corra, os prazos fixados na lei, se não atenderem já a essa circunstância, só se iniciam depois de decorridos: (…)

b) 15 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem em país estrangeiro europeu; (…)».

Dispondo o n.º 5 do mesmo preceito que: «5 - As dilações previstas no presente artigo não se aplicam quando os atos e formalidades em causa sejam praticados através de meios eletrónicos.».

A conjugação do n.º 5 com o n.º 1 autoriza a conclusão de que a introdução da norma sobre dilação se justificou exclusivamente por motivos relacionados com os tempos necessários à prática de atos por via diversa da eletrónica, nomeadamente por via postal26, sendo que o artigo 14.º impõe à administração o dever de utilizar «meios eletrónicos» «no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados», para que estes «os possam utilizar no exercício dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para impugnar atos administrativos»27.

O artigo 88.º, que se refere aos prazos legais, insere-se no Capítulo V («Dos prazos») do Título I («Regime comum») da Parte III («Do procedimento administrativo») do (novo) CPA, aprovado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, e aplica-se ao procedimento administrativo – que, nota-se, não inclui o procedimento sancionatório28 –, definido como «a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública» (artigo 1.º, n.º 1), em que se incluem as «entidades administrativas independentes» [artigo 2.º, n.º 4, al. c)].

16. A ANAC é a autoridade nacional em matéria de aviação civil, com funções de regulação, fiscalização e supervisão do setor da aviação civil e com a natureza de entidade administrativa independente29, reconhecida como entidade reguladora (artigo 3.º, n.º 3, da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto), sendo-lhe aplicável o Código do Procedimento Administrativo e quaisquer normas e princípios de âmbito geral respeitantes aos atos administrativos do Estado; no âmbito do exercício de poderes públicos (artigos 1.º e 2.º, n.º 2, al. a), dos Estatutos da ANAC, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 40/2015, de 16 de março).

A ANAC rege-se pela lei-quadro das entidades reguladoras, que lhes atribui poderes de regulação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações respeitantes às atividades económicas dos setores privado, público, cooperativo e social (artigo 40.º, n.º 1, Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto), competindo-lhe, no exercício de poderes sancionatórios, investigar as infrações cometidas, resultantes da violação das disposições legais e regulamentares, assim como instaurar e instruir os correspondentes procedimentos sancionatórios e processos de contraordenação e aplicar aos infratores coimas e outras sanções previstas na lei (artigos 2.º, n.º 1, e 35.º, n.º 1, dos Estatutos).

Para além de praticar atos administrativos a que é aplicável o CPA, a ANAC exerce poderes sancionatórios, podendo aplicar coimas, «nos termos do regime sancionatório aplicável», em conformidade com o disposto no n.º 3, als. c), d) e f) do artigo 40.º 30 e do artigo 43.º 31 da lei-quadro das entidades reguladoras, aprovada pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto.

17. O processo de contraordenação, que regula o exercício do poder sancionatório contraordenacional das entidades administrativas, incluindo as entidades reguladoras e outras entidades administrativas independentes32, dispõe de regime geral próprio33 estabelecido na II Parte do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, constituído pelo corpo de normas dos artigos 33.º a 95.º do RGCO e, por remissão, dos preceitos do Código de Processo Penal subsidiariamente aplicáveis em caso de insuficiência daquelas disposições.

17.1. Sublinha-se, por um lado, a autonomia34 em relação ao procedimento administrativo e, por outro, a autonomia relativamente ao processo penal35.

A circunstância de a fase preliminar do processo, que termina com a decisão de aplicação ou não aplicação da coima, se traduzir numa atividade materialmente administrativa36, resultante de às autoridades administrativas se reconhecerem poderes de investigação e decisão, não lhe confere a natureza de «procedimento administrativo», em sentido próprio, que lhe é conferido pelo CPA37, enquanto procedimento formalizado num «processo administrativo» – com a definição que consta do n.º 2 do artigo 1.º do CPA38 –, destinado à formação da vontade da administração nas suas relações com os particulares, nem o submete à disciplina do CPA39. A finalidade sancionatória40, embora não impondo uma reserva absoluta de jurisdição41, sem questionar a sua autonomia, aproxima-o do processo penal42, exigindo, por imposição constitucional, garantias similares de um processo equitativo (artigo 32.º, n.º 10, da Constituição43). Como tem sido sublinhado, o processo de contraordenação não pode ser considerado um procedimento administrativo tal como definido no artigo 1.º, n.º 1, do CPA, nem um «procedimento administrativo especial» para efeitos do artigo 7.º, n.º 2, deste mesmo diploma44. O que, desde logo, afasta a aplicação subsidiária do CPA à fase administrativa do processo de contraordenação45.

Trata-se de um processo que tem como direito subsidiário, em todas as suas fases, o direito processual penal, nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

A concretização do princípio da subsidiariedade do processo penal pressupõe, logicamente, a autonomia do processo de contraordenação46.

Embora da competência de uma autoridade administrativa, com poderes sancionatórios47, numa função administrativa, o direito aplicável não deverá, em rigor, considerar-se neste contexto direito administrativo, pois que, iniciado o processo de contraordenação, «existe a possibilidade de atos da administração – que fora desse contexto seriam atos administrativos tout court (…) – passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico. Nestes termos, quando um ato de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeito de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo. Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas48».

Importa também «não perder de perspetiva» a «dificuldade prática – que em certos casos será mesmo de impossibilidade – de manter uma estrita e completa separação entre processo de contraordenação e processo penal. Não raramente sucederá, desde logo, que só no decurso do processo se poderá determinar se a conduta do arguido integra um crime, uma contraordenação, ou até uma e outro49», «o que justifica o regime de conversão em processo penal, previsto no artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, ou o regime de conhecimento de contraordenações no processo penal, decorrente dos artigos 77.º e 78.º do mesmo diploma50».

17.2. O Capítulo II (artigos 41.º a 47.º) da II Parte do RGCO contém os «Princípios e disposições gerais», o Capítulo III (artigos 48.º a 58.º) regula a «aplicação da coima pelas autoridades administrativas» e o Capítulo IV (artigos 59.º a 75.º) o «Recurso e processo judiciais».

O artigo 41.º (sob a epígrafe «Direito subsidiário»), n.º 1, do RGCO constitui a disposição-chave para responder à questão colocada no recurso. Dispõe este preceito que: «Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.»

Integra-se este preceito nas «disposições gerais» do processo (Capítulo II), aplicáveis às duas fases do processo de contraordenação51 – à denominada «fase administrativa», relativa à investigação da contraordenação e à aplicação da coima pelas autoridades administrativas, e à denominada «fase judicial», relativa ao recurso da decisão administrativa para os tribunais e ao processo judicial – impondo-se, em qualquer caso, que na interpretação e aplicação das normas de processo penal sejam avaliadas as suas soluções e a sua articulação com as especificidades do processo contraordenacional, de forma a salvaguardar a autonomia deste face ao processo penal.

O artigo 46.º dispõe sobre comunicação das decisões e o artigo 47.º sobre notificação. As decisões tomadas pela autoridade administrativa são comunicadas às pessoas a quem se dirigem (n.º 1 do artigo 46.º), revestindo a comunicação de medida que admita impugnação sujeita a prazo – como é o caso da medida de aplicação da coima – a forma de notificação que deverá conter os esclarecimentos necessários sobre admissibilidade, prazo e forma de impugnação (n.º 2 do artigo 46.º). Nos termos do artigo 47.º, a notificação será dirigida ao arguido e comunicada ao seu representante legal, quando este exista (n.º 1). A notificação será dirigida ao defensor escolhido cuja procuração conste do processo ou ao defensor nomeado (n.º 2), caso em que o arguido será informado através de uma cópia da decisão ou despacho (n.º 3).

Como se viu – e se inscreve na apreciação do thema decidendum – o recurso de impugnação da decisão de aplicação da coima, é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplica a coima no prazo de 20 dias «após o seu conhecimento pelo arguido», nos termos do n.º 3 do artigo 59.º do RGCO, contando-se o prazo a partir desse «conhecimento» – isto é, a partir da notificação para esse efeito (artigos 46.º e 47.º, citados), que define o termo inicial do prazo – com suspensão aos sábados, domingos e feriados, podendo o seu termo final transferir-se para o primeiro dia útil seguinte no caso de este cair em dia durante o qual não seja possível, durante o período normal de apresentação do recurso, nos termos previstos no artigo 60.º do RGCO.

Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este ato como acusação, podendo a autoridade administrativa, até ao envio dos autos, revogar a decisão de aplicação da coima (artigo 62.º).

18. Os artigos 59.º, n.º 3, e 60.º do RGCO relativas ao prazo do recurso de impugnação e à sua contagem não preveem qualquer dilação e não sofrem qualquer alteração nos casos da competência da ANAC.

Não havendo qualquer especialidade a considerar, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 2.º, n.º 1, e 35.º, n.º 1, dos Estatutos da ANAC, e 40.º, n.º 3, als. c), d) e f), da lei-quadro das entidades reguladoras (supra, 16.), o recurso de impugnação de decisão de aplicação de coima pela ANAC, «nos termos do regime sancionatório aplicável», é apresentado à ANAC, no prazo de 20 dias após a sua notificação ao arguido, contando-se tal prazo nos termos descritos.

19. A questão da aplicabilidade do artigo 88.º, n.º 1, al. b), do CPA, deverá, pois, equacionar-se, na presença deste regime que, na sua completude e compreensão, por regulamentação direta e por aplicação subsidiária das normas de processo penal, por via remissiva do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, dispõe de normas próprias de integração de lacunas estabelecidas no artigo 4.º do Código de Processo Penal («CPP»).

A aplicação subsidiária das normas do processo penal obriga a ter em conta52 o acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/9653, pelo qual este Supremo Tribunal de Justiça, não reconhecendo lacuna no regime dos prazos do CPP, estabeleceu jurisprudência no sentido de que «a disciplina autónoma do processo penal em matéria de prazos prescinde da figura da dilação». O que, na metodologia da análise, remete, num segundo momento, para o artigo 4.º do CPP.

Estabelece o artigo 4.º («Integração de lacunas») deste diploma que «[n]os casos omissos, quando as disposições deste Código não puderem aplicar-se por analogia, observam-se as normas do processo civil que se harmonizem com o processo penal e, na falta delas, aplicam-se os princípios gerais do processo penal.»

Não contendo o regime de prazos do CPP – artigos 103.º a 107.º-A – qualquer norma sobre dilação para a prática de atos processuais, a questão apenas poderia colocar-se no âmbito da remissão do artigo 4.º para «as normas do processo civil que se harmonizem com o processo penal» – mas já não para as normas do procedimento administrativo54 – e para os «princípios gerais do processo penal», nessa convocação se esgotando e delimitando o quadro normativo a ter em conta para lhe ser dada resposta.

Definitivamente não se comporta neste quadro a possibilidade de recurso ao artigo 88.º do CPA, deixado fora deste universo normativo, assim recortado pelo legislador.

A haver lacuna – o que agora não se mostra necessário determinar para responder à questão colocada no recurso –, o seu preenchimento teria de ser obtido, em segundo grau de remissão, por aplicação subsidiária das normas do processo civil nos termos do artigo 4.º do CPP. Dispondo o Código de Processo Civil de normas sobre prazos dilatórios – nomeadamente nos artigos 139.º («Modalidades do prazo»)55, e 569.º («Prazo para a contestação»)56 – a questão da dilação haveria de analisar-se em função dessas disposições. O que, nota-se, também se deveria afastar em respeito pela jurisprudência fixada no acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/9657.

20. O direito de impugnação judicial de uma decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, que se efetiva através do «recurso de impugnação» previsto no artigo 59.º do RGCO, funda-se, como resulta dos princípios e é unanimemente reconhecido, no artigo 20.º (sob a epígrafe «Acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva»), n.º 1, que garante o direito à tutela jurisdicional efetiva – a qual implica o direito de acesso aos tribunais58, órgãos imparciais e independentes aos quais incumbe «assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (artigos 202.º e 203.º da Constituição) – e no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, que assegura a garantia geral do recurso contencioso contra os atos da Administração59, concretizando este direito no que particularmente respeita à proteção dos direitos e interesses dos particulares na sua relação com os poderes públicos de natureza administrativa60.

O artigo 20.º da Constituição garante a todos «o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos» (n.º 1), impondo que esse direito se efetive «mediante processo equitativo», que os procedimentos possibilitem uma «decisão em prazo razoável» e sejam «caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos» (n.ºs 4 e 5)61.

Como se observa no Acórdão do Tribunal Constitucional («TC») n.º 378/202162, convocando, designadamente o Acórdão n.º 172/202163, do plenário, a jurisprudência constitucional «mostra-se consolidada na consideração de que o direito de acesso aos tribunais implica a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efetiva, cujo âmbito normativo abrange, nomeadamente: (a) o direito de ação, no sentido do direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a decisão haver de ser proferida dentro dos prazos preestabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas64 (».

A exigência de um processo equitativo, constante do n.º 4 do artigo 20.º da CRP, salienta-se neste acórdão do TC, impõe que as normas processuais proporcionem aos interessados “meios efetivos de defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente prazos razoáveis de ação, sendo proibidos os prazos de caducidade demasiados reduzidos, incompatíveis com o direito a um processo orientado para a justiça material65. Sem prejuízo de que, como vem sendo repetidamente afirmado, «[a] exigência de um processo equitativo, consagrada no referido artigo 20.º, n.º 4, da Constituição, não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta modelação do processo. Contudo, impõe, no seu núcleo essencial, que os regimes adjetivos proporcionem aos interessados meios efetivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, não estando o legislador autorizado a criar obstáculos que dificultem ou prejudiquem, arbitrariamente ou de forma desproporcionada, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva»”66.

Conclui, assim, o TC que, «[e]m suma, dispondo o legislador de ampla margem de conformação no que respeita à modelação do regime de acesso à via jurisdicional, designadamente na fixação de prazos para impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias, mostra-se, em todo o caso, vinculado a instituir um regime célere e eficiente, mas que assegure igualmente a todos os sujeitos processuais o exercício dos seus direitos processuais, em especial o direito de defesa do arguido.»

Entrado o processo na «fase judicial», na sequência da «impugnação» das decisões administrativas perante os tribunais, submete-se o processo às garantias constitucionais dos processos judiciais referidas no artigo 20.º da Constituição e que dimanam do princípio do Estado de Direito democrático67.

21. A contagem do prazo de impugnação da decisão da autoridade administrativa estipulado no n.º 3 do artigo 59.º do RGCO constituiu uma questão controversa na jurisprudência, que se exprimiu no acórdão de fixação de jurisprudência n.º 2/94, de 10.3.199468 e a que foi posto termo69 com a publicação do Decreto-Lei n.º 244/95, que alterou o artigo 60.º, na redação atualmente vigente, segundo a qual o prazo se suspende aos sábados, domingos e feriados (n.º 1), transferindo o respetivo termo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, para o primeiro dia útil seguinte (n.º 2).

Decidindo sobre a questão da suspensão do prazo de recurso por aplicação do artigo 144.º, n. 3 do Código de Processo Civil («CPC»), na medida em que este artigo afirmava que o prazo judicial se suspendia durante as férias, sábados, domingos e feriados70. o acórdão n.º 2/94 do STJ, de 10-03-1994, fixou jurisprudência no sentido de que “Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59. ° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro”.

A fundamentação desse acórdão, que não convocou o artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, e a alteração legislativa que se seguiu, de 1995, bem como as posteriores alterações ao CPC, suscitaram, todavia, novas questões relacionadas com a natureza do prazo – administrativa ou processual – daí resultando uma certa «quebra de unidade sistemática» do processo de contraordenação no que respeita ao regime dos prazos a que é aplicável o CPP com a especificidade do artigo 60.º do RGCO71, sem outras consequências, nomeadamente no que respeita ao direito subsidiário, que, como se viu, não comportam o recurso ao CPA.

Com efeito, o acórdão do STJ n.º 2/94 julga que o prazo previsto no artigo 59.º do RGCO não deve ser considerado um prazo judicial72. Todavia, desse acórdão não resulta que deva aplicar-se o artigo 88.º do CPA; o que resulta é que o prazo de impugnação judicial aqui em causa não deve ser contínuo como os prazos judiciais (artigo 138.º do CPC73, aplicável ao CPP por remissão do artigo 104.º, n.º 1, deste diploma74), na medida em que o ato a praticar – apresentação do recurso de impugnação judicial – não pode ser praticado aos sábados, domingos e feriados, junto das autoridades administrativas, pelo que, por isso, têm de ser aplicadas a esse prazo as regras que preveem a suspensão dos prazos administrativos nos dias não úteis, tendo esta interpretação jurisprudencial acabado por ser consagrada no artigo 60.º do RGCO, através da alteração introduzida pelo DL 244/95, de 14/09.

22. Em conformidade com o exposto e tendo particularmente em conta o que se concluiu a propósito da inexistência de norma de dilação no RGCO e do direito subsidiário aplicável ao processo de contraordenação (artigo 41.º, n.º 1, do RGCO) se deve afirmar, em conclusão final, como no acórdão recorrido, que ao prazo de impugnação previsto nos artigos 59.º e 60.º do RGCO não acresce a dilação prevista no artigo 88.º do CPA.

IV- Decisão

23. Pelo exposto, acorda-se no pleno das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça em:

a) Confirmar o acórdão recorrido;

b) Fixar a seguinte jurisprudência:

“A dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, al. b), do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não é aplicável à contagem do prazo de recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, previsto no artigo 59.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo”.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5 UC, nos termos do artigo 513.º do Código de Processo Penal e da Tabela III anexa ao Regulamento das Custas Processuais.

Cumpra-se o disposto no n.º 1 do art.º 444.º do CPP.

Remetam-se certidões aos processos 203/22./YUSTR.L1, 296/22.7YUSTR.L1, 297/22.5YUSTR.L1 e 298/22.3YUSTR.L1.

Supremo Tribunal de Justiça, 15 de janeiro de 2025.

José Luís Lopes da Mota (relator)

Nuno A. Gonçalves

Agostinho Soares Torres

António Latas

Jorge Gonçalves

João António Gonçalves Fernandes Rato

Heitor BernardoVasques Osório

Jorge Manuel Almeida dos Reis Bravo

Celso José das Neves Manata

Antero Luís

Horácio Correia Pinto

António Augusto Manso

José Alberto Carreto

Carlos Alberto Gameiro de Campos Lobo

Luís Augusto Teixeira

Jorge Manuel Ortins de Simões Raposo

Helena Isabel Gonçalves Moniz Falcão de Oliveira

1. Que fixou jurisprudência nos seguintes termos: «Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro.» [Diário da República («DR») n.º 106/1994, Série I-A de 7.5.1994].

2. Fixando a seguinte jurisprudência: «Quando o recorrente impugne a decisão em matéria de facto e as provas tenham sido gravadas, o recurso deve ser interposto no prazo de 15 dias, fixado no artigo 411.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, não sendo subsidiariamente aplicável em processo penal o disposto no artigo 698.º, n.º 6, do Código de Processo Civil.» («DR» n.º 233/2005, Série I-A de 6.12.2005.

3. Que fixou a seguinte jurisprudência: «Em processo contraordenacional, no recurso da decisão proferida em 1.ª instância o recorrente pode suscitar questões que não tenha alegado na impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa.» (DR n.º 124/2019, Série I de 2.7.2019).

4. Que fixou a seguinte jurisprudência: «Quando, em cumprimento do disposto no artigo 50.º do regime geral das contra-ordenações, o órgão instrutor optar, no termo da instrução contra-ordenacional, pela audiência escrita do arguido, mas, na correspondente notificação, não lhe fornecer todos os elementos necessários para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, o processo ficará doravante afectado de nulidade, dependente de arguição, pelo interessado/notificado, no prazo de 10 dias após a notificação, perante a própria administração, ou, judicialmente, no acto de impugnação da subsequente decisão/acusação administrativa.» (DR n.º 21/2003, Série I-A de 25.1.2003).

5. Neste sentido, entre outros, o acórdão de 08.03.2018, Proc. 102/15.9YUSTR.L1-A.S1, António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, 2022, p. 283-284, e Damião da Cunha, “Fixação de Jurisprudência e Ilícito de Mera Ordenação Social”, Revista do Ministério Público, n.º 146, pp. 179ss., notando-se que são vários os acórdãos em que o Supremo Tribunal de Justiça assumiu esta competência, entre os quais o assento 1/2001 (DR I-A de 20.04.2001) e os acórdãos de fixação de jurisprudência 11/2005 (DR I-A de 19.12.2005), 1/2009 (DR I de 16.01.2009), 4/2011 (DR I de 11.2.2011), 5/2013 (DR I de 15.2.2013) e 2/2014 (DR I de 14.4.2014).

6. «Artigo 445.º (Eficácia da decisão):

1- Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 443.º, a decisão que resolver o conflito tem eficácia no processo em que o recurso foi interposto e nos processos cuja tramitação tiver sido suspensa nos termos do n.º 2 do artigo 441.º

2- O Supremo Tribunal de Justiça, conforme os casos, revê a decisão recorrida ou reenvia o processo.

3- A decisão que resolver o conflito não constitui jurisprudência obrigatória para os tribunais judiciais, mas estes devem fundamentar as divergências relativas à jurisprudência fixada naquela decisão.»

7. Alberto dos Reis apud Simas Santos/Leal Henriques, Recursos Penais, 9.ª ed., Rei dos Livros, 2020, pp. 213-214.

8. Acórdão de 28.9.2022, Proc. n.º 503/18.0T9STR.E1-A.S1, em www.dgsi.pt, citando Ulrich Schroth, «Introdução à Filosofia do Direito e à Teoria do Direito Contemporâneas», Hermenêutica Filosófica e Jurídica, A. Kaufmann/W. Hassemer, Fundação Calouste Gulbenkian, 3.ª ed., Lisboa, 2015, p. 398.

9. Assim, por todos, o acórdão de 3.11.2021, proc. 36/21.8GJBJA-A.E1-A.S, em www.dgsi.pt.

10. Cfr., por todos, o acórdão do pleno das secções criminais de 8.7.2021, Proc. 3/16.PBGMR-A.G1.S1, em www.dgsi.pt.

11. Tendo em conta a data presumida da notificação eletrónica e o decurso do prazo de 10 dias para arguição de nulidades após a notificação, por o acórdão não admitir recurso ordinário – artigo 105.º, n.º 1, e 113.º, n.º 12, do CPP e 628.º do CPC, ex vi artigo 4.º do CPP, todos por aplicação subsidiária das normas do processo criminal ao processo contraordenacional determinada pelo artigo 41.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro.

12. Disponível em: http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/b7ff3a5ee6907cba 80257c6e00533b 50?OpenDocument.

13. Apud Simas Santos/Leal-Henriques, Recursos Penais, cit., p. 215.

14. O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 28-B/2020, de 26 de junho, foi objeto de sucessivas alterações pelos seguintes diplomas: Decreto-Lei n.º 37-A/2020, de 15 de julho, Decreto-Lei n.º 87-A/2020, de 15 de outubro, Decreto-Lei n.º 99/2020, de 22 de novembro, Decreto-Lei n.º 6-A/2021, de 14 de janeiro, Decreto-Lei n.º 8-A/2021, de 22 de janeiro, Decreto-Lei n.º 56-C/2021, de 9 de julho, e Decreto-Lei n.º 104/2021, de 27 de novembro.

15. Artigo 9.º, n.º 2, que dispõe: «Para efeitos de aplicação do regime das contra-ordenações aeronáuticas civis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de Janeiro, constituem contra-ordenações graves (…) b) A não devolução da faixa horária atribuída, com uma antecedência mínima de doze horas relativamente à operação prevista, pela transportadora aérea que não a vá realizar, salvo se tal se dever a motivo de força maior ou aos motivos previstos no n.º 4 do presente artigo.»

16. Nos quais se esgota a competência para conhecimento de recursos judiciais ordinários de decisões dos tribunais da 1.ª instância proferidos em recursos de impugnação das decisões administrativas de aplicação de coimas (artigo 73.º do RGCO).

17. Sobre temas que lhe são próximos, nomeadamente sobre a prorrogação do prazo, sobre a prática do ato fora do prazo e sobre a suspensão e contagem do prazo, podem ver-se os acórdãos do Tribunal da Relação de Évora de 19.05.2015, Processo nº 7/14.0T8ORQ.E1, de 15.12.2015, Processo n.º 911/15.9T8PTG.E1, de 06.12.2016, Processo n.º 236/15.0T8PTM.E1, e de 12.01.2021, Processo n.º 615/20.0T89LAG.E1; e do Tribunal da Relação de Coimbra, de 29-02-2012, Processo n.º 1757/11.9TALRA.C1 .

18. No mesmo sentido e com idênticos fundamentos, pode ver-se o acórdão de 08.03.2008, proc. 393/15.5BEFUN, do Tribunal Central Administrativo – Sul (em www.dgsi.pt), onde, decidindo pela não aplicação da dilação prevista no CPC, se considerou que o CPA não é direito subsidiário do processo de contra-ordenação (artº.41, do RGCO), que «o processo de contra-ordenação instruído e decidido pela autoridade administrativa não tem a natureza jurídica de procedimento administrativo na acepção em que este conceito é tomado no artº.1, do C.P.A (…) e não tem porque na fase administrativa o processo de contra-ordenação tem por escopo o apuramento da existência de um tipo de ilícito de mera ordenação social, ou seja, da existência “da notícia de uma contra-ordenação” (…)».

19. Da mesma relatora, Desembargadora Paula Pott.

20. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/298-2023-209535875.

21. Que originaram outros recursos de fixação de jurisprudência em que se suscita questão idêntica à destes autos e que, entretanto, verificada a oposição de julgados relativamente ao mesmo acórdão fundamento, ficaram suspensos nos termos do 441.º n.º 2, do CPP.

22. Acessível em «Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa», em https://www.dgsi.pt/.

23. As alterações legislativas visaram apenas a alteração do prazo do n.º 3 do preceito. O prazo de impugnação, que na redação originária era de 5 dias, passou a ser de 8 dias, com o Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de outubro, e de 20 dias, com o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro.

24. Redação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro.

25. O artigo 88.º do novo CPA, aditando-lhe os n.ºs 4 e 5, reproduz, como se disse, o artigo 73.º do CPA de 1991, do seguinte teor:

«Artigo 73.º (Dilação»

1- Se os interessados residirem ou se encontrarem fora do continente e neste se localizar o serviço por onde o procedimento corra, os prazos fixados na lei, se não atenderem já a essa circunstância, só se iniciam depois de decorridos:

a) 5 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem no território das regiões autónomas;

b) 15 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem em país estrangeiro europeu;

c) 30 dias, se os interessados residirem ou se encontrarem em Macau ou em país estrangeiro fora da Europa.»

2- A dilação da alínea a) do número anterior é igualmente aplicável se o procedimento correr em serviço localizado numa região autónoma e os interessados residirem ou se encontrarem noutra ilha da mesma região autónoma na outra região autónoma ou no continente.

3- As dilações das alíneas b) e c) do n.º 1 são aplicáveis aos procedimentos que corram em serviços localizados nas regiões autónomas.»

26. Citando Luís S. Cabral de Moncada, Código de Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª ed., Quid Juris, 2019, p. 304, em anotação ao artigo 88.º: «O objetivo da dilação é acautelar os atrasos postais».

27. Dispõe o artigo 14.º(«Princípios aplicáveis à administração eletrónica»)

«1- Os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados.

2- Os meios eletrónicos utilizados devem garantir a disponibilidade, o acesso, a integridade, a autenticidade, a confidencialidade, a conservação e a segurança da informação.

3- A utilização de meios eletrónicos, dentro dos limites estabelecidos na Constituição e na lei, está sujeita às garantias previstas no presente Código e aos princípios gerais da atividade administrativa.

4- Os serviços administrativos devem disponibilizar meios eletrónicos de relacionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada, de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas pretensões, obter e prestar informações, realizar consultas, apresentar alegações, efetuar pagamentos e impugnar atos administrativos.

5- Os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da Administração, não podendo, em caso algum, o uso de meios eletrónicos implicar restrições ou discriminações não previstas para os que se relacionem com a Administração por meios não eletrónicos.

6- O disposto no número anterior não prejudica a adoção de medidas de diferenciação positiva para a utilização, pelos interessados, de meios eletrónicos no relacionamento com a Administração Pública.»

Cfr. também o artigo 61.º que, nas condições aí referidas, estabelece o princípio geral de utilização preferencial de meios eletrónicos tendo em vista (n.º 1): «a) Facilitar o exercício de direitos e o cumprimento de deveres através de sistemas que, de forma segura, fácil, célere e compreensível, sejam acessíveis a todos os interessados; b) Tornar mais simples e rápido o acesso dos interessados ao procedimento e à informação; c) Simplificar e reduzir a duração dos procedimentos, promovendo a rapidez das decisões, com as devidas garantias legais.».

28. O que, numa certa conceção e esforço de sistematização, pressupõe, não obstante a sua natural relação, uma diferenciação entre «função administrativa» e «função sancionatória» da Administração, possível de identificação nos seus elementos essenciais a partir da distinção entre «decisão administrativa desfavorável» (não sancionatória), submetida ao regime do CPA, e «decisão administrativa sancionatória», traduzido na aplicação, por meios legais próprios, de uma sanção «administrativa» (não penal) que, sendo de difícil caraterização, abrangerá, no estado atual da evolução das relações entre o direito administrativo e o direito penal e do desenvolvimento de um espaço normativo próprio, as sanções disciplinares, as sanções contraordenacionais e as sanções administrativas inominadas (como defende Isabel Celeste M. Fonseca, no seu recente Direito Sancionatório Administrativo, Primeiro Ensaio, Almedina, Coimbra, 2024).

29. A possibilidade de criação de entidades administrativas independentes, que se integram na «estrutura da Administração», encontra-se prevista no artigo 267.º, n.º 3, da Constituição.

30. «Capítulo IV – Poderes e procedimentos

Artigo 40.º (Poderes)

1- Nos termos e limites dos respetivos estatutos, compete às entidades reguladoras no exercício dos seus poderes de regulação, de supervisão, de fiscalização e de sanção de infrações respeitantes às atividades económicas dos setores privado, público, cooperativo e social, designadamente: a) Fazer cumprir as leis, os regulamentos e os atos de direito da União Europeia aplicáveis; (…). 3 - Nos termos e limites dos respetivos estatutos ou do regime sancionatório aplicável, compete às entidades reguladoras no exercício dos seus poderes em matéria de inspeção e auditoria, de fiscalização e sancionatórios, designadamente: (…) c) Desencadear os procedimentos sancionatórios em caso de infrações de deveres e obrigações derivados de normas legais ou regulamentares, (…); d) Adotar as necessárias medidas cautelares e aplicar as devidas sanções; (…) f) Cobrar coimas.».

31. «Artigo 43.º (Poderes sancionatórios): Compete às entidades reguladoras, nos termos dos respetivos regimes sancionatórios, praticar todos os atos necessários ao processamento e punição das infrações às leis e regulamentos cuja implementação ou supervisão lhes compete, bem como do incumprimento das suas próprias determinações.»

32. Que dispõem de poderes sancionatórios em áreas tão diversas, da economia e da banca, dos mercados e concorrência, do urbanismo e do ambiente, dos valores mobiliários e dos seguros, da energia, da saúde, da comunicação social, da segurança rodoviária, da aviação, etc. Sobre este ponto, designadamente, Maria Fernanda Palma, Augusto Silva Dias, Paulo Sousa Mendes, Direito Sancionatório das Autoridades Reguladoras, Coimbra Editora, 2009.

33. Não se aborda aqui a complexa e controversa questão dogmática de saber da natureza do processo de contraordenação, o que, podendo ligar-se à natureza da infração, também dele se pode separar, como nota Nuno Brandão, em Crimes e Contra-ordenações: da Cisão à Convergência Material, Coimbra Editora 2016, para que se remete: «Não se nega que, sendo à administração confiados poderes de processamento contra-ordenacional, o exercício desses poderes configure uma atividade administrativa, podendo ainda eventualmente aceitar-se, numa conclusão que todavia está longe de ser líquida, que a decisão da administração que põe termo à fase administrativa do processo contra-ordenacional constitui um verdadeiro ato administrativo. Se por isso pode entender-se que ao processo contra-ordenacional é, em regra, imanente uma relação jurídico-administrativa entre o arguido e a administração, não tem isso porém necessariamente de significar que o direito das contra-ordenações seja, na sua substância, direito administrativo. A existência de tal relação administrativa de cariz processual está assim ele própria dependente de contingências várias que nada têm que ver com o âmago da contra-ordenação» (p. 865). Sobre o tema, salientando a autonomia material do ilícito de mera ordenação social, baseada na natureza do ilícito e na natureza da sanção, cfr. Figueiredo Dias, Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, GestLegal, Coimbra 2019, pp. 178ss, em particular pp. 185-186. Salientando também a autonomização do direito das contraordenações na proteção de bens jurídicos, para além da proteção oferecida pelo direito penal e através do processo penal, Claus Roxin/ Luís Greco, Direito Penal, Parte Geral, Tomo 1. Fundamentos – A Estrutura da Teoria do Crime / Marcial Pons, São Paulo, 2024, pp. 133-134, 158 e 186-189.

34. Sobre a autonomia material e processual e a subsidiariedade da intervenção penal, ver Frederico Costa Pinto, «O Ilícito de Mera Ordenação Social e a Erosão do Princípio da Subsidiariedade da Intervenção Penal», em Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, Volume I, Problemas Gerais, Coimbra Editora, 1998, pp. 209-274.

35. Autonomia própria de um «direito novo», que justifica a sua criação, «em cada um dos planos em que releva: o dogmático, o sancionatório e o processual». Autonomia face ao ilícito penal «até certo ponto» «dogmática», revelada nos «16 primeiros artigos do Decreto-Lei n.º 433/82», que estabelece como direito subsidiário do direito substantivo das contraordenações o Código Penal (artigo 32.º), «o que bem se compreende considerando que o direito das contraordenações, se não é direito penal, é em todo o caso direito sancionatório de caráter punitivo (tal como é, v.g. o direito disciplinar»), resultando da «diferença essencial entre crimes e contraordenações, bem como mesmo do processo histórico de formação destas últimas» diferenças sensíveis também ao nível processual (Figueiredo Dias, Direito Penal Económico e Europeu, cit., pp. 18-33). Reconhecendo a importância das especificidades do processo para a afirmação desta autonomia diz Figueiredo Dias (Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, GestLegal, Coimbra 2019, pp. 185-186): «Os fundamentos em seu tempo apontados por Eb Schmidt para a autonomização do direito de mera ordenação social e para a sua consideração substancial como direito administrativo, antes que como direito penal, permanecem intocados na sua essência: seja o relacionado com a natureza do ilícito, seja o relacionado com a natureza da sanção, seja o relacionado com as especificidades processuais. Decisivos no contexto das nossas preocupações se relevam porém unicamente os dois primeiros (…)», acrescentando, em nota: «Sem prejuízo de dever reconhecer-se que também as especificidades do processo contraordenacional (…) ajudam – a muitos título poderosamente – a consolidar a distinção material entre o direito penal e do direito das contraordenações».

36. «Pura atividade administrativa», na expressão de Eduardo Correia, em «Direito penal e direito de mera ordenação social», Direito Penal Económico e Europeu, cit., pp. 14. Cfr. António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, Coimbra, 2023, p. 20, e, no mesmo sentido, além de muitos outros, em convergência, Isabel Celeste M. Fonseca, Direito Sancionatório Administrativo, Primeiro Ensaio, Almedina, 2024, pp. 44: «Trata-se de um procedimento conduzido por uma autoridade administrativa, sendo certo que nele esta entidade exerce uma função administrativa: a sancionatória».

37. Artigo 1.º, n.º 1, do CPA: «Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.». O procedimento administrativo «é hoje uma categoria geral de direito público com assento no direito constitucional mas sobretudo no administrativo» (Cabral de Moncada, op. cit. p. 38), encontrando as suas «traves mestras» na Constituição, no Título IX respeitante à Administração Pública, em particular nos artigos 266.º («Princípios fundamentais») e 267.º («Estrutura da Administração») cujo n.º 5 prevê que «o processamento da atividade administrativa» seja «objeto de lei especial» (primeiro, o Decreto-lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o «velho» CPA; agora o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, que aprovou o «novo» CPA).

38. Artigo 1.º, n.º 2, do CPA: «Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.»

39. Supra, 15.

40. Assinalando as dificuldades da definição de ato administrativo sancionatório, com apelo a detalhada informação histórica e doutrinária, em que inclui o ato de aplicação de sanção por contraordenação, Isabel Celeste M. Fonseca, Direito Sancionatório, cit., pp. 27-42.

41. Mas assegurando o direito ao recurso a um tribunal, o direito a uma tutela jurisdicional efetiva (infra, 20.). Assim, Nuno Brandão, op. cit., p. 875-877.

42. Neste sentido, a generalidade da doutrina de maior autoridade, de autores como Eduardo Correia, in “Direito Penal e de Mera ordenação Social”, Boletim da Faculdade de Direito, XLIX, FDUC, Coimbra, 1973; José de Faria Costa, in “A importância da recorrência no pensamento jurídico. Um exemplo: a distinção entre o ilícito penal e o ilícito de mera ordenação social”, in AA. VV., Direito Penal Económico: textos Doutrinários, Vol. I, Problemas Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Figueiredo Dias, in «O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários – Volume I: Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Económico e Europeu, FDUC, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Mário Ferreira Monte, in Lineamentos de Direito das Contraordenações, AEDUM, Braga, 2014; Manuel da Costa Andrade, in «Contributo para o conceito de contraordenação (a experiência alemã)», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários – Volume I: Problemas Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; Germano Marques da Silva, in Direito Penal Português, Parte Geral I, introdução e teoria da lei penal, Verbo, Lisboa, 2001; Miguel Pedrosa Machado, in «Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-ordenações», in AA. VV., Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários – Volume I: Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Económico e Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 1998; Alexandra Vilela, in O Direito de mera ordenação Social, entre a ideia de recorrência e a de erosão de um Direito Penal clássico, Coimbra Editora, Coimbra, 2013.

43. Decorrente do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Diretos Humanos, aplicável ao processo contraordenacional (Acórdão Ӧztürk c. Alemanha, TEDH, de 21-02-1984, em aplicação dos «critérios Engel» – Engel and Others v. The Netherlands, de 8.6.1976 – de definição de «acusação» como conceito de direito autónomo para efeitos da Convenção).

Artigo 32.º («Garantias de processo criminal») da Constituição: «1. O processo criminal assegura todas as garantias de defesa, incluindo o recurso. (…) 10. Nos processos de contra-ordenação (…) são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.».

44. O qual dispõe: «5 - As disposições do presente Código, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais.»

45. Assim o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 84/2007, em https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/1677 e António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, Almedina, Coimbra, 2023, p. 20. Incluem-se nos procedimentos especiais os procedimentos dispersos em legislação administrativa, nomeadamente licenciamentos, loteamentos urbanos ou procedimentos concursais.

46. Sublinhando este ponto, Frederico Costa Pinto, loc. cit. p. 213.

47. Simultaneamente obrigada ao respeito dos princípios gerais aplicáveis a qualquer procedimento administrativo (artigos 3º a 12º do CPA) e ao respeito das garantias de defesa dos arguidos em procedimentos contraordenacionais (artigo 32º, n.º 10, da CRP) – acórdão do TC 278/2011.

48. Frederico Costa Pinto, loc. cit. p. 261. Que acrescenta que esta solução, «apesar de implicar como que uma metamorfose jurídica dos actos administrativos em actos de um processo de contra-ordenação parece ser aquela que é ditada não só pelo enquadramento constitucional das garantias em processo de contra-ordenação, mas também pelo facto de o regime geral das contra-ordenações determinar a aplicação subsidiária do processo penal (…) e equiparar os poderes instrutórios em processo de contra-ordenação aos poderes de polícia de investigação criminal (artigo 48.º, n.º 2), negando implicitamente qualquer recurso subsidiário ao Direito administrativo». No mesmo sentido, António Beça Pereira, Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, 4.ª ed., Almedina, 2001, p. 88: «Considerando o disposto nesta norma e no artigo 32.º e ainda a natureza do ilícito contra-ordenacional, em circunstância alguma se deve aplicar subsidiariamente o Código de Procedimento Administrativo».

49. Figueiredo Dias, Temas Básicos da Doutrina Penal, Coimbra Editora, 2001, p. 153.

50. António Leones Dantas, op. cit., p. 23.

51. Assim, também, Simas Santos/Lopes de Sousa, Contra-ordenações, Anotações ao Regime Geral, 6.ª ed., 2011, Áreas Editora, p. 316.

52. Neste sentido o entendimento que se afigura pacífico, como dá conta Pinto de Albuquerque, em Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2.ª ed. atualizada, Universidade Católica Editora, 2022, p. 303, notando, todavia, divergência fundada na remissão para o artigo 139.º do CPC, que admite a dilação (Tiago Lopes de Azevedo, Lições de Direito das contraordenações, Almedina, 2020, p. 295).

53. DR n.º 8/1996, Série I-A de 1996-01-10, pp. 44–49. Colocava-se a questão de saber se ao prazo previsto no artigo 287.º, n.º 1, para o arguido requerer a abertura da instrução acresce ou não a dilação fixada no Código de Processo Civil, tendo o acórdão fixado a seguinte jurisprudência: «A disciplina autónoma do processo penal em matéria de prazos prescinde da figura da dilação, pelo que a abertura da instrução tem de ser requerida no prazo, peremptório, de cinco dias, previsto no n.º 1 do artigo 287.º do Código de Processo Penal.» Prazo posteriormente alterado para 20 dias pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 317/95, de 28 de novembro.

54. O que se afirma não exclui a aplicação subsidiária de normas do CPA, como anteriormente se notou, à atividade administrativa de aplicação de sanções contraordenacionais (assim, o acórdão do TC n.º 50/2003: «não é passível de censura, numa perspectiva jurídico-constitucional, o entendimento segundo o qual as autoridades administrativas, competentes, nos termos da lei, para o processamento das contra-ordenações e para a aplicação de coimas, não perdem a sua natureza jurídico-administrativa e, nessa medida, não deixam de estar submetidas às regras e princípios a que devem obedecer o funcionamento dos órgãos administrativos e a respectiva actividade, previstos no Código do Procedimento Administrativo, ressalvadas as especialidades previstas no regime geral das contra-ordenações ou em diplomas especiais»), desde que não incompatível com as garantias do direito e do processo de contraordenação - sobre este ponto, cfr. Pinto de Albuquerque, em Comentário do Regime Geral das Contraordenações, cit., p. 193-196.

55. Artigo 139.º (Modalidades do prazo): 1 - O prazo é dilatório ou perentório. 2 - O prazo dilatório difere para certo momento a possibilidade de realização de um ato ou o início da contagem de um outro prazo.

56. Artigo 569.º (Prazo para a contestação): 1 - O réu pode contestar no prazo de 30 dias a contar da citação, começando o prazo a correr desde o termo da dilação, quando a esta houver lugar; no caso de revogação de despacho de indeferimento liminar da petição, o prazo para a contestação inicia-se com a notificação em 1.ª instância daquela decisão.

57. De qualquer forma, sempre se poderá notar que, chamado a pronunciar-se sobre questões próximas de constitucionalidade de interpretações normativas afastando a possibilidade de extensão ou prorrogação dos prazos de impugnação judicial da decisão de aplicação da coima, o TC concluiu, num caso, que a norma que se extrai da conjugação dos artigos 41º, n.º 1 do RGCO, 107.º, n.º 5, do CPP e 145.º, n.ºs 5 e 6 do CPC (atual artigo 139.º), segundo a qual não se considera aplicável o disposto o art.º 145.º, n.ºs 5 e 6 do CPC ao prazo para interposição do recurso de impugnação de contraordenação, não viola normas ou princípios constitucionais, nomeadamente o da igualdade ou o da tutela jurisdicional efetiva (acórdão 293/2006) e, noutro, que não é inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 228.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, no sentido de que é de 15 dias úteis, a contar do conhecimento do arguido, sem possibilidade de prorrogação, o prazo para a interposição do recurso da decisão administrativa que tenha aplicado uma sanção (acórdão 378/2021).

58. Tribunais judiciais, criminais ou outros, em regra, os quais, no seu conjunto têm competência residual, em conformidade com a Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, artigo 40.º, n.º 1). Pela sua dimensão, destacam-se as competências do tribunal da concorrência, regulação e supervisão, ao qual incumbe conhecer das questões relativas a recurso, revisão e execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação legalmente suscetíveis de impugnação das entidades reguladoras, incluindo a ANAC (artigo 112.º). Excetua-se a competência dos tribunais administrativos para julgar as impugnações judiciais de atos que aplicam coimas por ofensa de normas em matéria de urbanismo (cfr. acórdão do Tribunal de Conflitos de 5.7.2023, processo n.º 0205/22.3Y2MTS.P1.S1, acessível em “Acórdãos do Tribunal de Conflitos”, https://www.dgsi.pt).

59. Assim, com desenvolvimentos, J.P.F. Cardoso da Costa, «O recurso para os tribunais judiciais da aplicação de coimas pelas autoridades administrativas», em Ciência e Técnica Fiscal, n.º 366, abril-junho de 1992, p.40-69.

60. Assim, por todos, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pp. 186-202, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Vol. I, 2007, pp. 416-417, e Vol. II, 2010, pp. 827-829, e Pinto de Albuquerque, Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2011, p. 244.

61. Os direitos ao processo equitativo e à tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente garantidos, encontram igualmente proteção, nas suas várias dimensões, nos instrumentos que vigoram na ordem interna e vinculam o Estado Português ao sistema internacional de proteção dos direitos humanos, nomeadamente nos artigos 6.º e 13.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e 14.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, bem como na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no que respeita à aplicação do direito da União.

62. Em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20210378.html.

63. DR n.º 81/2021, Série I de 2021-04-27, pp. 7-21, que «declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n.º 6 do artigo 10.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, quando interpretada no sentido de estabelecer uma presunção inilidível em relação ao autor da contraordenação, independentemente da prova que sobre a autoria for feita em processo judicial».

64. Remetendo para o Acórdão n.º 187/2018.

65. Referindo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 2004, pp. 415 e 416

66. Remetendo para o Acórdão n.º 460/2011.

67. Acórdão do TC n.º 135/2009.

68. Publicado no DR n.º 106/1994, Série I-A de 7.5.1994.

69. Neste sentido, Frederico da Costa Pinto, in “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidariedade da intervenção penal”, Direito Penal Económico e Europeu, cit. p. 262.

70. Versão então vigente, do DL 381-A/85, de 28-09 que estipulava: (3) «O prazo judicial suspende-se, no entanto, durante as férias, sábados, domingos e feriados»

71. Importada do velho CPA. Sobre o assunto, com desenvolvimento, ver António Leones Dantas, Direito Processual das Contraordenações, cit., pp. 177-198.

72. Neste sentido, designadamente, os acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra, de 24-05-2017, Processo n.º 255/16.9 T8SCD.C1, do Tribunal da Relação de Lisboa, de 10-12-2013, Processo n.º 5111/13.0T3SNT.L1-5, de 18-04-2002, Processo n.º 0020399, de 20-06-2007, Processo n.º 4485/2007-3.

73. Artigo 138:º: «1 - O prazo processual, estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes.(…)».

74. Artigo 104.º: «1 – Aplicam-se à contagem dos prazos para a prática de atos processuais as disposições da lei do processo civil. (…)».