01112/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Face às alterações introduzidas no nº 4 do artº 268º da Constituição pela Lei nº 1/97, de 20/9, consagrando o direito à tutela judicial efectiva, impõe-se que, também nos processos urgentes, como são os recursos interpostos ao abrigo do DL nº 134/98, a petição possa ser corrigida a convite do tribunal, nos termos da al. b) do nº 1 do artº 40º da LPTA, quando o recorrente não indicou a identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O presente recurso jurisdicional vem interposto, por PARQUE EXPO SA, do despacho do Meritíssimo Juiz do TAC de Lisboa que, nos termos do artigo 40° da LPTA, ordenou a citação da contra interessada A... em sede de recurso contencioso de anulação, interposto nos termos das regras do DL 134/98, de 15 de Maio, por B..., do acto de adjudicação praticado no âmbito da "Empreitada de Construção de Infra - Estruturas e Espaço Público do PP5 do Parque das Nações".

Para tanto alegou, formulando as seguintes

CONCLUSÕES:

A) O presente recurso jurisdicional vem interposto do despacho de fls. 316, na parte deste que renovou o despacho de fls. 302, o qual, por sua vez ordenara o cumprimento da promoção de fls. 301. Neste despacho ora recorrido por recurso à faculdade de delimitação objectiva do recurso admitia-se o requerimento para citação da sociedade A..., a fim de se proceder à regularização da Petição Inicial, nos termos e para os efeitos do art. 40.º, n.º 1, alínea b) da LPTA;

B) O recurso jurisdicional em apreciação foi interposto no âmbito do recurso contencioso de anulação interposto pela sociedade B... do acto de adjudicação praticado pela ora Recorrente e Autoridade Recorrida, pelo qual se decidiu e ordenou as propostas no âmbito da "Empreitada de Construção de Infra-Estruturas e Espaço Público do PP5 do Parque das Nações";

C) A ora Recorrente e Autoridade Recorrida invocou várias questões prévias no decurso do recurso contencioso de anulação, entre as quais fez constar a excepção de ilegitimidade passiva particular por ausência de designação de uma das sociedades adjudicatárias neste concurso, a qual era a sociedade A..., pois que a mesma se apresentou a concurso e recolheu a proposta adjudicada em consórcio com a sociedade C..., com o que verificaria uma causa de absolvição da instância por preterição do litisconsórcio necessário passivo, com o que o recurso contencioso deveria ser rejeitado;

D) Sustentou a ora Recorrente que a ausência do pressuposto processual de legitimidade passiva não era susceptível de regularização ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art. 40.º LPTA, na medida em que o recurso contencioso é tramitado segundo o Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio - com carácter urgente, portanto - não havendo pois lugar a aplicação de tal possibilidade de regularização em processos urgentes, à semelhança do que se passa com os processos de medidas cautelares. A pretensão da ora Recorrente não foi atendida, antes tendo sido admitida a regularização da Petição Inicial, com o que esta se permite discordar, tendo interposto o presente recurso jurisdicional;

E) Para que se possa proceder à discussão acerca da aplicação ou não da alínea b) do n.º 1 do art. 40.º LPTA ao caso presente é necessário que esteja em causa a regularização de uma Petição Inicial por ausência ou erro na indicação de interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar;

F) Essa é a situação dos presentes autos, na medida em que a sociedade A... apresentaram a proposta adjudicada em consórcio externo ao abrigo do art. 1.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 231/81, de 28 de Julho. Na medida em que o consórcio mais não é do que um contrato, as sociedades em causa preservaram a sua identidade, tendo, por isso, de ser ambas citadas como contra-interessadas, pois que podem ser directamente prejudicadas com a anulação do acto que lhes adjudicou o contrato;

G) Não tendo a sociedade A... sido designada para citação na Petição Inicial, terá havido um contra-interessado que não terá sido chamado a controverter o pedido de anulação deduzido pela ora Recorrida, quando o deveria ter sido;

H) A segunda questão a ser versada nas presentes alegações prende-se com a questão da admissibilidade de regularização de petições iniciais quando na presença de processos de natureza urgente, como o são os recursos contenciosos tramitados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio. Esta questão foi já objecto de longo debate na jurisprudência do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo, em especial por relação à regularização dos processos de medidas cautelares, por via da sua natureza de processos urgentes e em particular após a revisão constitucional de 1997, pois que se levantou a dúvida constitucional acerca da admissibilidade ou da inadmissibilidade de regularização de primeiras peças em processos urgentes, por via das alterações introduzidas no n.º 4 do art. 268.º CRP, por via de uma pretensa prevalência a ser dada à apreciação do mérito sobre as questões de legalidade formal de apresentação das pretensões;

I) Mesmo após a alteração constitucional operada na garantia de tutela jurisdicional efectiva, em reforço dessa garantia, os nossos tribunais administrativos superiores já vieram esclarecer que a regra delimita a regularização aos casos de petições ou requerimentos iniciais em processos não urgentes não era contrária à Constituição, antes se devendo manter válida e eficazmente na ordem jurídica, conforme jurisprudência abundante que se demonstrou no corpo das presentes alegações;

J) Dessa jurisprudência também se retira que a razão na base da decisão da não admissão da regularização tem que ver com o facto de se tratarem de processos de natureza urgente que não de processos cautelares, o que se prende com as características de celeridade e de brevidade na tramitação que são devidas em tais processos urgentes, razão para que quaisquer processos a que o legislador tenha atribuído a natureza urgente terá de beneficiar de uma tramitação célere e breve, de modo a cumprir-se a finalidade pretendida com a atribuição da natureza urgente.

Por esta razão, também, não se deve conceder a possibilidade de regularização da petição em processos urgentes;

K) Tratando-se os recursos contenciosos tramitados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio de processos urgentes, por indicação da primeira parte do n.º 4 do art. 4.º desse diploma, a doutrina desenvolvida nessa jurisprudência e aqui enunciada tem aplicação, pois que o elemento determinante é a natureza urgente do processo, que não a sua espécie cautelar ou principal. A jurisprudência reforça ainda a não admissibilidade de regularização das primeiras peças em processos urgentes apelando ao facto de estes terem uma especialíssima tramitação como sucede no presente caso, a qual também vem no sentido de não admitir a utilização dessa faculdade;

L) Segundo a jurisprudência firmada e vista nas presentes alegações, as características de celeridade e de brevidade da tramitação processual são corolários do carácter urgente, havendo que proceder a uma interpretação e aplicação do direito processual em conformidade com essa natureza urgente, razão para que a atribuição, pelo legislador, dessa natureza urgente não se baste na consideração que a única consequência daí advinda é o facto de o processo passar a correr em férias, mas antes que o mesmo deve ser acompanhado de uma interpretação e aplicação que confiram um subsídio activo a uma rápida composição da lide, sob pena de, se assim não se entender, se gorar o carácter urgente do processo por a delonga envolvida nesse ser semelhante à de um processo principal, denegando a tutela mais célere que um processo urgente reclama;

M) Várias são as disposições que permitem controverter a ideia de que a atribuição de natureza urgente a um processo se basta com o facto deste correr em férias, algumas destas provindas da própria LPTA como visto, de onde se retira que a atribuição da natureza urgente implica consequências e efeitos mais profundos, como sejam a compressão de prazos para a prática de actos e a abreviação de momentos e fases processuais, de modo a aligeirar a estrutura dessa tramitação, assim se conseguindo que a mesma se torne mais célere, porque mais simples;

N) No âmbito do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, o carácter urgente dos seus recursos foi levado adiante por diversas das disposições deste diploma, como fossem a consagração de prazos especialmente mais curtos que os normalmente atribuídos para prática dos mesmos actos na LPTA, uma tramitação simplificada e mais ligeira em que as alegações passam a ser simultâneas e dependentes da existência de prova ou do seu requerimento pelos recorridos e a possibilidade de apenas existir prova documental;

O) Dois outros aspectos relevam ainda da análise do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio. Em primeiro lugar o facto de se atribuir natureza urgente ao recurso e, em sequência, se mencionar que serão aplicados dados prazos, com o que se comprova que a atribuição de natureza urgente deve ter esse corolário - que não apenas correr em férias - mas, por outro que se tratam apenas de um corolário entre outros, como vimos, o que justifica que o carácter urgente implica a criação e aplicação do direito de modo concertado com esse desiderato de celeridade, sob pena de se perder. Em segundo lugar, veja-se ainda que se estabeleceu a necessidade de interposição do recurso em 15 dias, contrariamente à regra geral de 2 meses prevista no art. 28.º LPTA, assim se alterando a regra relativa à oportunidade de recurso;

P) Derradeiro argumento se retira do preâmbulo Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, no qual se estabelece claramente a vontade do legislador de estabelecer uma forma de recurso urgente, logo dotada de uma tramitação especial, que não de uma forma de recurso especial, à qual aditava um efeito urgente, com o que se tem de concluir que toda a tramitação especial concebida no Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio foi erguida em torno da natureza urgente do recurso, subordinando a sua tramitação a esta natureza;

Q) Tendo o legislador poupado-se à criação de uma tramitação minuciosa neste diploma, como fez para fins da LPTA e do ETAF, recorreu este à técnica da remissão para essa legislação de forma subsidiária, quanto aos aspectos que o mesmo não tenha especialmente regulado. Na falta de uma remissão explicitamente feita com sujeição às “necessárias adaptações” - com vide art. 1.º LPTA - ter-se-á que apurar os limites da aplicação subsidiária dessa legislação aos recursos tramitados segundo este diploma, pois o legislador teve o cuidado de explicitar no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio que a transposição da directiva na origem deste diploma tinha como ratio que fosse criado um modelo jurisdicional de recurso que assegurasse uma tutela célere e eficaz, ratio essa que tem de ser observada quando se recorra à aplicação subsidiária desses diplomas;

R) É em respeito da ratio imprimida pelo legislador que a aplicação de certos institutos e momentos processuais provindos da LPTA e não previstos expressamente no Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Dezembro serão aceites - como o momento de resposta ás questões prévias, pois que se trata do exercício do contraditório a excepções que podem implicar um termo adiantado do processo -, ao passo que outros não são aceitáveis aplicar, como sejam as alegações complementares do art. 52.º LPTA, este por via do facto de se tratar da possibilidade de resposta de documentos juntos extemporaneamente, quando toda a prova deve ser junta com a defesa, sendo que a sua entrega posterior não dá direito a alegações complementares, pois que, se não se pode juntar ulterior prova nas alegações e de nada tal serviria porque se tratam de alegações simultâneas, então também não deve haver lugar a alegações complementares, que, por natureza e necessidade, são sucessivas, porque sobre matéria nova. Em tal caso caberá ao juiz apreciar os novos elementos e debruçar-se sobre os mesmos. Outros exemplos são o despacho saneador, a especificação e questionário, a reclamação e o despacho de recebimento do recurso, quando o recurso siga os termos subsidiários da alínea do art. 24.º LPTA;

S) Se é permitido abreviar a tramitação à custa destes passos é porque a ausência dos mesmos não põe em causa as garantias das partes, com o que se poderá conseguir uma mais rápida tramitação do processo. Tal legitima a sustentação que a Recorrente faz nestas alegações segundo a qual o carácter urgente do recurso contencioso obriga a que certas fases e passos processuais não essenciais devam ser suprimidos, com o que se subsidia o entendimento preconizado de acordo com o qual existe uma impossibilidade legal de ser aplicado à regularização da petição inicial a norma que confere o convite para a regularização, o qual é constante da alínea b) do n.º 1 do art. 40.º LPTA;

T) Tratando-se de uma faculdade na disponibilidade do tribunal levar ou não a cabo esse convite - que não um direito do recorrente no recurso contencioso - essa faculdade acha-se ausente quando o recurso tenha a natureza urgente, pois que tal possibilidade significaria mais um embaraço temporal a uma rápida solução. Por outro lado, apreciando do ponto de vista das garantias das partes no processo, esta inadmissibilidade de regularização da petição inicial apenas significa um acrescento na responsabilidade, diligência e zelo processual do recorrente ao indicar todos os contra-interessados e ao fazê-lo correctamente, para o que dispõe de vários instrumentos legais que podem auxiliá-lo nessa matéria;

U) Assim, esta inadmissibilidade mais não representa do que a necessidade de reforço do zelo processual que recai sobre o recorrente quanto a este pressuposto processual, situação que não é única no que toca ao Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, na medida em que também aí se pedem especiais cuidados quanto ao pressuposto processual de oportunidade, já que a janela temporal para impugnação é de apenas de 15 dias. E, note-se, sobre a questão da constitucionalidade da regra que fixa a oportunidade de recurso em apenas 15 dias para estes actos, já os nossos tribunais se pronunciaram após a revisão constitucional entendendo que aí não residiria qualquer inconstitucionalidade em face do recurso da garantia constitucional que o n.º 4 do art. 268.º CRP propugnou, com o que também não se deve levantar qualquer argumento constitucional no caso presente para reclamar que o reforço da garantia é incompatível com este reforço nas exigências de cumprimento quanto ao pressuposto processual de legitimidade passiva, sob pena de se entrar em insanável contradição com a jurisprudência que não vê colisão entre o reforço da garantia e o reforço de exigência no cumprimento de um outro pressuposto processual: o da oportunidade;

V) Mais ainda, em sede à e pressuposto processual de legitimidade passiva continua a admitir-se a perfeita constitucionalidade da regra da LPTA (alínea a) do n.º 1 do art. 40.º) segundo a qual, em qualquer caso, não deve haver lugar a regularização da petição inicial quando o erro na indicação da autoridade recorrida é manifesto. Houvesse sido introduzida uma inflexão na interpretação dada ao conteúdo da garantia constitucional, haveria que considerar que também esta norma se encontraria em confronto com essa garantia por continuar a fazer privilegiar a necessidade de respeito a uma regra formal, para que um recurso possa ser acolhido e julgado;

W) Por fim, a atribuição de um carácter urgente ao recurso visou reestabelecer algum equilíbrio entre os potenciais interesses dos particulares impugnantes e os interesses públicos cobertos pela presunção de legalidade do acto, quando se concederam medidas provisórias inominadas que podem até dizer respeito à suspensão do procedimento da formação do contrato, motivo pelo qual também se possa defender a necessidade de obviar a fases não essenciais do processo que possam fazer perigar a necessidade de rápida decisão, sob pena de o carácter urgente ser meramente proclamatório;

X) Sustenta a ora Recorrente então, que no processo de recurso contencioso, porque urgente, interposto ao abrigo do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, se acha inadmissível o convite à regularização da petição inicial ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art. 40.º LPTA - mais sendo inadmissível a regularização por iniciativa do Recorrente com o beneplácito do tribunal, como foi o caso -, por essa faculdade no poder do tribunal não se achar compatível com a natureza urgente do processo, com o que se entende que ocorreu a violação da primeira parte do n.º 4 do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, assim se requerendo a revogação do despacho recorrido e a sua substituição por outro que rejeite o recurso contencioso interposto.

Não houve contra alegação.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu Parecer, sustentando que nada obsta à sanação da falta de pressupostos processuais ou à correcção de irregularidades e à supressão de deficiências da petição de recurso que se revistam de natureza urgente, defende que o recurso jurisdicional não merece provimento.

Independentemente de vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.

Constitui objecto do presente recurso jurisdicional o despacho do Mmº Juiz do TAC que, no âmbito de um recurso contencioso sujeito ao regime jurídico do DL n.º 134/98, de 15 de Maio, deferiu requerimento da recorrente, em que esta pedia a correcção da petição, com a citação de um novo contra interessado, ao abrigo do art.º 40.º, n.º 1, al. b) da LPTA.

Assim, a única questão a decidir consiste em saber se, não obstante a natureza urgente de tal processo (artº 4º, nº 4 do DL 134/98), é admissível a regularização da petição, nos termos do citado art. 40, nº 1, al. b) da LPTA.

Sustenta a ora recorrente, em síntese, invocando a seu favor, jurisprudência do TCA e deste STA, "que no processo de recurso contencioso, porque urgente, interposto ao abrigo do artº. 4 do DL nº 134/98, de 15 de Maio, se acha inadmissível o convite à regularização da petição inicial ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artº 40 da LPTA - mais sendo inadmissível a regularização por iniciativa do tribunal, como foi o caso -, por essa faculdade no poder do tribunal não se achar compatível com a natureza urgente do processo, com o que se entende que ocorreu a violação da primeira parte do nº 4 do artº 4 do DL nº 134/98, de 15/5, assim se requerendo a revogação do despacho recorrido e a sua substituição por outro que rejeite o recurso contencioso interposto".

A questão em causa colocou-se, com frequência no âmbito dos processos de suspensão de eficácia, tendo este STA entendido, durante largo tempo, que a não observância do formalismo prescrito no nº 2 do artº 77º da LPTA, quando existam contra- interessados, determina o não conhecimento do pedido.

Invocava-se, para o efeito, a específica natureza e tramitação deste meio processual, que seria incompatível com a possibilidade de se proceder à regularização da petição, não sendo de aplicar, assim, o disposto nos arts. 40º, nº 1, da LPTA e 477º do CPC, este último preceito obviamente referenciado quando ainda se encontrava vigente – cfr., entre muitos, os acs. de 14/3/89, rec. 26825, de 24/11/87, rec. 25191, de 4/9/91, rec. 29817, de 12/3/96, rec. 39784.

Esta jurisprudência era, por vezes aplicada aos demais processos urgentes, com idêntica fundamentação.

Tal orientação inflectiu por força dos imperativos decorrentes das garantias contenciosas resultantes das alterações introduzidas pela Lei nº 1/97 (Quarta Revisão Constitucional) – cfr. acs. de 28/10/99, rec. 45403, de 22/3/00 (Pleno), rec. 43813; de 26/4/01, rec. 47502, de 27/10/00, rec. 46541, de 13/2/02, rec. 48403, e de 9/4/02, rec. 48427.

Com efeito, com a citada Lei 1/97, a adopção de medidas cautelares adequadas passou a figurar como uma das garantias contenciosas dos Administrados (artº 268º, nº 4 da CRP).

Tais medidas passaram, por isso, a fazer parte dos meios ao dispor dos administrados tendo em vista assegurar a tutela jurisdicional efectiva das suas posições jurídicas lesadas ou ameaçadas.

Como se salienta no ac. do Pleno de 22/3/00, “nesta perspectiva e com tal filosofia, dificilmente se compreenderá a impossibilidade, defendida até agora, da correcção de vícios meramente formais em detrimento do conhecimento do mérito do pedido, quando está em jogo, de um modo urgente e necessário, o acautelamento de uma situação em risco de perder o direito que se arroga”.

É que o direito à tutela judicial efectiva constitui uma garantia fundamental do administrado, devendo mesmo aplicar-se directamente, nos termos do nº 1 do artº 18º da Lei Fundamental, prevalecendo sobre qualquer norma de direito ordinário que se lhe oponha.

E relativamente ao meio processual acessório de suspensão da eficácia o nº 2 do artº 78º da LPTA constituía um obstáculo difícil de ultrapassar, na medida em que não existe intervenção do juiz entre a entrada do pedido e a notificação dos contra-interessados, argumentando-se, por isso, que esta situação não se compadecia com a correcção do referido requerimento quando ele é omisso quanto à identificação daqueles.

Mas tal obstáculo processual nem sequer se coloca no âmbito do regime do DL nº 134/98, onde não existe norma equivalente. O único argumento para sustentar a tese da inaplicabilidade do convite à correcção da petição, previsto no artº 40º da LPTA é o da natureza urgente do processo.

Mas não será seguramente a natureza urgente do processo que poderá legitimar a impossibilidade de correcção.

Como se refere no citado acórdão do Pleno:

“Efectivamente, deve privilegiar-se a interpretação mais favorável ao acesso ao Direito e, como tal, à tutela jurisdicional efectiva. Para tanto, pode dizer-se consagrado um princípio antiformalista pro actione, in dubio pro habilitatae instanciae.

Assim, a sanação dos vícios processuais há-de possibilitar, e justifica-se, para atingir o exame do mérito da causa.

Pelo que se deixa dito, não decorre que todo o vício seja sanável mas todo aquele que, filtrado pela interpretação conforme aos textos dos arts. 20º e 268º da CRP, a sua sanação conduza aos resultados ali expressos, de acesso ao direito e, mais que isso, a uma tutela judicial efectiva.

O artº 40º da LPTA representa uma clara manifestação do princípio pro actione”.

Por outro lado, convém salientar que os valores da tutela da celeridade processual que estão na base da atribuição de natureza urgente ao processo não são valores absolutos quando confrontados com outros valores também merecedores de tutela como é o caso da correcção das deficiências processuais, que dificultem ou afectem, sem razão, a obtenção de uma decisão quanto ao mérito abalando também, por esta via, o valor da justiça.

Não faz pois sentido invocar a natureza urgente do processo se, com ela, se vier afinal a desfavorecer o recorrente, como é o caso se o impedir de ter acesso a uma decisão de fundo por falta de um pressuposto processual passivo.

Em face do exposto, é de concluir que a decisão recorrida de admitir a correcção da petição, ao abrigo do artº 40º, nº 1, al. b) da LPTA, não merece censura.

Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 400 €

Procuradoria: 200 €

Lisboa, 17 de Julho de 2002.

Abel Atanásio – Relator – Isabel Jovita – Adelino Lopes