0653/11.4BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

A extensão excepcional dos prazos para a execução das operações urbanísticas ao abrigo do disposto no artigo 3º do DL n.º 26/2010, de 30/03 não acarreta o pagamento de taxas urbanísticas.

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

Município de Cascais, recorre da sentença datada de 27.01.2020, que anulou as liquidações das taxas urbanísticas, no montante global de € 21.127,68, referentes a prorrogação de prazo das licenças de construção, respeitantes à sociedade A…………, LDA., pessoa coletiva n.º ………, com sede na Rua ………, ……, ……, na Parede.

Alegou, tendo concluído:

A teleologia do regime transitório previsto no art. 3º do DL 26/2010, de 30.03, é, tão somente, o de alargar o período de execução das operações urbanísticas, e dos seus prazos de caducidade, face à necessidade de ajustamento dos tempus da concretização daquelas operações tendo em conta o clima de estagnação económica então vivida, sobretudo no sector do imobiliário.

O objetivo legal deste regime transitório, foi o de aligeirar e facilitar, a concretização das operações urbanísticas, e fê-lo, alargando o período de execução das operações urbanísticas, e dos prazos de caducidade, permitindo facultar ao particular mais tempo para acabar a obra, evitando assim, a caducidade dos alvarás de licença de construção, a que se refere o artigo 71.º do RJUE, com todos os custos para os particulares que esta caducidade acarreta.

O objetivo legal não foi o de isentar os particulares de efetuarem o pagamento de taxas devidas pela concessão de licenças, prática de actos administrativos e satisfação administrativa de outras pretensões de carácter particular, a que se refere a alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º do Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro.

A cobrança destas taxas, tem como fundamento legal, o estipulado no artigo 3.º daquela Lei, que estipula que as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei.

O Regulamento e Normas de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Cascais, em vigor à data, que referia no artigo 19.º que os pedidos para prorrogação do prazo de validade das licenças, autorizações ou comunicações prévias para obras de edificação ou urbanização devem ser formulados 30 dias antes do seu termo, estando sujeitos às taxas fixadas nos artigos 9.º e 10.º da Tabela.

A taxação das prorrogações do prazo de execução das operações urbanísticas, é uma forma a evitar o seu arrastamento no tempo, com o inerente prejuízo do interesse público, do ambiente e da qualidade de vida dos cidadãos e da própria urbe causado pelas múltiplas disfunções e incomodidades que decorrem da execução de uma obra, tais como o ruído ou o congestionamento.

Para a execução de uma operação urbanística é concedido um determinado prazo estabelecido na licença, findo o qual, a possibilidade de realização das obras preconizadas caduca. O particular fica impedido de as executar, salvo se, requerer uma prorrogação desse prazo. A Administração, caso a lei permita, concederá o prazo de prorrogação, levantando o obstáculo, em troca da cobrança de uma taxa.

A remoção deste obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, não foi isento de pagamento de taxa, por via do regime excepcional de extensão de prazos, plasmado no art. 3° do DL 26/2010, de 30.03.

Nem poderia ser.

Aliás é este, também, o entendimento do digníssimo Procurador da República, plasmado no Parecer que proferiu nos autos.

Salvo o devido respeito, andou mal a douta Sentença, ao ter concluído existir nas liquidações objecto da impugnação, o vício de violação de lei e, em consequência, ter decidido pela anulação das liquidações, em causa.

Salvo o devido respeito, andou mal a douta Sentença ao ter concluído que não ocorreu um facto tributário com a concessão da prorrogação de prazo a que se refere o nº 1 do artigo 3.º do art.º 3º do DL 26/2010, de 30.03.

Salvo o devido respeito, a douta Sentença efetuou uma incorreta interpretação e aplicação das normas do regime de excepção do nº 1 do artigo 3.º do art. 3º do DL 26/2010, de 30.03., do artigo 58.º (Prazos de Execução) e do artigo 116.º (Taxas inerentes às operações urbanística) do RJUE e, efetuou incorreta interpretação do artigo 3.º e artigo 6.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais).

O Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, procede à décima alteração ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação, e procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 107/2009, de 15 de Maio, isenta a sujeição das operações urbanísticas a uma série de procedimentos de controlo preventivo no sentido de ser alcançada a celeridade e a eficiência mas não as isenta, nem as poderia isentar do pagamento de taxas urbanísticas.

Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogar-se a sentença recorrida, bem tudo com as legais consequências.

Contra-alegou a recorrida pugnando pela manutenção da sentença objecto deste recurso.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre decidir.

Na sentença recorrida levou-se ao probatório a seguinte matéria de facto:

A) A ora impugnante era, à data da apresentação da presente impugnação judicial, a proprietária dos prédios sitos na Rua de ………, Urbanização ………, Lotes 6, 11, 13 a 21 e 23 a 25, ………, freguesia do Estoril, município de Cascais.

B) Em 2007, a ora impugnante requereu na Câmara Municipal de Cascais (CMC) a aprovação do pedido de licenciamento das obras de construção que pretendia levar a efeito em cada um dos prédios identificados na alínea A), o que foi deferido.

C) Em 24.07.2008 foi emitido o alvará de obras de construção n.º 627, que titula o licenciamento da construção aprovada para o lote 6.

D) Em 16.12.2008 a impugnante requereu, e foi deferida, a prorrogação do prazo, por mais um ano, para requerer a emissão dos alvarás de construção relativos aos lotes 11, 13 a 21 e 23 a 25.

E) Em 23.02.2010 e 21.05.2010 foram emitidos os alvarás de obras de construção n.ºs 40, 194, 195, 185, 187, 189, 192, 193, 179, 181, 176, 183 e 182, que titulam os licenciamentos das construções aprovadas para os lotes 11,13 a 21 e 23 a 25.

F) Em 22.06.2010 a impugnante requereu na CMC, ao abrigo e sob expressa invocação do Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de março, a prorrogação para o dobro do prazo dos referidos alvarás de construção relativos aos lotes 6, 11, 13 a 21 e 23 a 25, com a seguinte fundamentação:

“[…]

2. Acontece que, em virtude da actual e grave situação de crise que o sector imobiliário atravessa, que se tem vindo a agravar de forma muito sensível nos últimos tempos, não foi possível assegurar ainda a comercialização do referido imóvel, nem obter os financiamentos necessários.

Nesta conformidade, vem requerer-se que os prazos, para início e conclusão das obras, actualmente em curso, sejam prorrogados para o dobro, nos termos do art. 3º do DL 26/2010, de 30 de Março.”.

G) Por despachos do Presidente da CMC de 13.09.2010, 06.10.2010 e 26.10.2010, foram deferidos os pedidos de prorrogação de prazo apresentados pela impugnante.

H) Atos impugnados: Dos despachos referidos na alínea que antecede consta ainda que “de acordo com a tabela de taxas em vigor no corrente ano deverá liquidar no prazo de 30 dias a contar do aviso de recepção a taxa de 1.509,12€, correspondente a 36 meses de execução de obra”.

I) Em 09.11.2010 a impugnante deduziu reclamação dos referidos despachos mencionados em G) e H), nos termos constantes de docs. 29 a 42 juntos à petição inicial, cujos teores aqui se dão por reproduzidos, e onde se lê, além do mais, o seguinte:

“[…]

Salvo o devido respeito, cremos ser manifesto que o pagamento do referido tributo não é exigível, nem pode ser agora imposto à ora reclamante.

3. A prorrogação do prazo da licença em análise foi concedida à ora reclamante ao abrigo do disposto no art. 3º/1 do DL 26/2010, de 30 de Março, que estatui o seguinte:

“Os prazos previstos para a execução de obras nos n.ºs 1, 2 e 9 do artigo 58º e no artigo 59º do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e os resultantes da aplicação do disposto nos n.ºs 5 a 7 do artigo 58º são aumentados para o dobro mediante requerimento do interessado, sem necessidade de emissão de novo acto ou título sobre as operações urbanísticas em causa”.

[…]

É manifesto que, pretendendo o legislador “evitar o acréscimo de custos”, nunca seria lícita qualquer interpretação contra legem, exigindo-se agora a cobrança de um novo tributo, pela prorrogação de um prazo que nem sequer carece “de emissão de novo acto ou título” (v. art. 3º/1 do DL 26/2010, de 30 de Março; cfr. art. 266º da CRP, e art. 3º do CPA e art. 9º do C. Civil).

4. Registe-se ainda que, como resulta claramente do disposto no art. 116º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, relativamente a “taxas inerentes às operações urbanísticas”:

[…]

Como resulta do normativo transcrito, apenas existirá facto tributário quando se verifique a emissão de novo alvará ou título sobre as operações urbanísticas em causa.

[…]”.

J) No âmbito das reclamações graciosas a que faz referência a alínea que antecede foi proposto o indeferimento da pretensão da ora impugnante, a qual foi notificada para efeitos de audição prévia, exercendo esse direito.

K) Por despachos de 26.04.2011, do Presidente da CMC, foram indeferidas as reclamações deduzidas pela impugnante, referindo-se ainda que esta deve “efectuar o pagamento da prorrogação de prazo no prazo de 10 dias de acordo com os fundamentos previstos no art. 71º do CPA, a contar da recepção do presente ofício”.

L) As decisões que antecedem foram objeto de notificação à ora Impugnante por ofícios datados de 13.05.2011.

M) A petição inicial foi remetida a este TAF por correio registado em 27.05.2011.

Nada mais foi levado ao probatório.

Há que apreciar o recurso que nos vem dirigido, e desde já se dirá que não assiste razão ao recorrente, para o que se seguirá de perto o parecer emitido pelo Ministério Público neste STA.

O Município de Cascais veio recorrer para este Supremo Tribunal, da sentença proferida pelo TAF de Sintra que julgou procedente a impugnação judicial apresentada por A…………, LDA, na sequência de decisão de indeferimento da reclamação graciosa que teve por objecto a liquidação das taxas urbanísticas, no montante global de €21.127,68, referentes a prorrogação do prazo de execução de obras, na sequência de pedido efectuado nos termos do art. 3º, nº 1 do DL 26/2010, de 30 de Março.

Dos termos conclusivos das Alegações de Recurso, verifica-se que o Recorrente entende padecer a sentença de erro de julgamento de direito por errada interpretação do regime legal previsto no artigo 3º, nº 1 do D.L. n.º 26/2010, de 30/03 bem como dos artigos 116º e 58º do RGEU e dos artigos 3º e 6º da Lei 53-E/2006 de 29/10, ao ter concluído pela inexistência de facto tributário no caso da prorrogação do prazo a que se refere o nº 1 do artigo 3º do D.L. nº 26/10 de 30/03, anulando a liquidação das taxas em causa.

A questão a apreciar consiste em saber se está sujeito a pagamento de taxa urbanística o deferimento do pedido de prorrogação do prazo para conclusão de obra ao abrigo do regime excepcional estabelecido no artigo 3º, nº 1 do Dec. Lei 26/2010.

Vejamos.

Dispõe o artigo 11º da LGT, nos seus nºs 1 e 3 que:

“1- Na determinação do sentido das normas fiscais e na qualificação dos factos a que as mesmas se aplicam são observadas as regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis.

2- Sempre que, nas normas fiscais, se empreguem termos próprios de outros ramos de direito, devem os mesmos ser interpretados no mesmo sentido daquele que aí têm, salvo se outro decorrer directamente da lei.

3- Persistindo a dúvida sobre o sentido das normas de incidência a aplicar, deve atender-se à substância económica dos factos tributários….”

E o art.º 9.º, n.º 3 do Código Civil estabelece que “Na fixação do alcance e sentido da lei o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”

Dispõe o artigo 3º do Dec. Lei nº 26/10 de 30/03:

“Regime excepcional de extensão dos prazos

1- Os prazos previstos para a execução de obras nos n.ºs 1, 2 e 9 do artigo 58.º e no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e os resultantes da aplicação do disposto nos n.ºs 5 a 7 do artigo 58.º são aumentados para o dobro mediante requerimento do interessado, sem necessidade de emissão de novo acto ou título sobre as operações urbanísticas em causa.

2- A elevação para o dobro dos prazos previstos nos n.ºs 1, 2 e 9 do artigo 58.º e no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, não prejudica o recurso ao disposto nos n.ºs 5 a 7 do artigo 58.º uma vez finda a extensão excepcional do prazo.

3- Os prazos de caducidade e os prazos para a apresentação do requerimento de emissão dos títulos de operações urbanísticas previstos nos artigos 71.º e 76.º do mesmo diploma são elevados ao dobro.

4- O regime excepcional de extensão dos prazos previsto nos números anteriores aplica-se aos prazos em curso no momento da publicação do presente decreto-lei ou cuja contagem se inicie até 90 dias após a sua publicação”.

Está em causa a aplicação de um regime excepcional, assim expressamente qualificado pelo legislador, de duração limitada no tempo, cuja justificação se deveu ao período de grande dificuldade económico-financeira existente no país, que obstaculizava à realização das obras dentro dos prazos das respectivas licenças.

Como resulta do preâmbulo do diploma legal em apreço, a introdução do regime excepcional, que estende os prazos para a apresentação de requerimento de emissão de título de operação urbanística, de execução de obras e de caducidade, visou evitar o acréscimo de custos (administrativos e de contexto) para os cidadãos e empresas.

Com efeito refere-se expressamente no Preâmbulo do diploma que:

“não obstante as medidas de aprofundamento da simplificação dos procedimentos de controlo prévio agora introduzidas diminuírem os custos administrativos e de contexto para os cidadãos e empresas, mostra-se necessário adoptar medidas que permitam flexibilizar o ritmo de realização das operações urbanísticas já objecto de controlo prévio por forma a evitar o acréscimo de custos e efeitos pela impossibilidade de ajuste do tempo das intervenções aos limites temporais fixados no regime e nos títulos das operações urbanísticas. Assim, introduz-se um regime excepcional, que estende os prazos para a apresentação de requerimento de emissão de título de operação urbanística, de execução de obras e de caducidade.”

Por outro lado, decorrendo do n.º 2 do artigo 3.º, que a extensão excepcional dos prazos para a execução das operações urbanísticas não prejudica a possibilidade das prorrogações normais dos prazos, conclui-se que a extensão dos prazos estabelecidas no referido regime excepcional não se confunde com as situações referentes às prorrogações normais dos prazos previstas no RJUE, designadamente, a prorrogação dos prazos prevista nos nºs 5 a 7 do artº 58º do RJUE.

Aliás do teor do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 26/10 resulta que o requerimento a apresentar pelo interessado não tem sequer de conter qualquer fundamentação adicional, para além do disposto naquele artigo 3.º nº 1 pelo que não há qualquer margem de apreciação pelo Município, ao contrário da prorrogação prevista nos nºs 5 e 6 do artº 58º do RJUE, para além de não haver lugar à emissão de novo título.

Acresce ser de salientar que o DL nº 26/10 de 30 de Março não estabeleceu qualquer taxa urbanística devida pela extensão excepcional dos prazos das operações urbanísticas previstas no seu artigo 3º.

A eventual cobrança de qualquer taxa “…contraria a teleologia do próprio art. 3º que tem por subjacente a necessidade de ajustamento dos tempus da concretização das operações urbanísticas às possibilidades de intervenção dos seus promotores, possibilidades estas altamente condicionadas pelo clima de estagnação económica, sobretudo no sector imobiliário, que se fez e ainda se faz sentir no nosso país. Exigir-se a cobrança de taxas nestes casos equivaleria, afinal, a uma oneração das condições de execução das operações urbanísticas já licenciadas ou admitidas, contrariando o objectivo legal que foi o de aligeirar e facilitar, o mais possível, a concretização das mesmas…

Por outro lado, e apesar de o interessado dever apresentar, mas apenas nos casos previstos no n.º 1 do art. 3º, um requerimento para beneficiar do regime excepcional nele previsto, ele é por natureza deferido, sem necessidade de emissão de um novo título sobre as operações em causa…”, cfr. Fernanda Paula Oliveira e outra, A extensão excepcional de prazos prevista no artigo 3º do Decreto-Lei n.º 26/2010: subsídios para a sua aplicação prática, Revista de Direito Regional e Local, n.º 11, pág. 35.

Em consequência, surpreende-se que não é permitida pela letra da lei, nem pelos elementos interpretativos lógicos (cfr. art. 9º do C. Civil), a interpretação pretendida pelo Recorrente no sentido de ser devida taxa urbanística pela extensão excepcional do prazo de execução de obras prevista no artigo 3º, nº 1 do DL nº 26/2010 de 30 de Março.

Improcederá, assim, o recurso que nos vem dirigido.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem a Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso que nos vinha dirigido.

Custas pelo recorrente.

D. n.

Lisboa, 3 de Fevereiro de 2021. – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (relator) - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos – Gustavo André Simões Lopes Courinha.