Quem foi o relator do acórdão 0609/06?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0609/06?

O acórdão foi proferido em 07 de outubro de 2009.

0609/06 - STA

Sumário

I - A Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, nem é formalmente inconstitucional, por desrespeito do direito de participação das associações sindicais, nem, pela substância, sacrifica o mínimo do conteúdo útil e constitucionalmente relevante do direito a férias pagas. II - A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, reguladora do exercício de funções dos magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais, não ofende as regras legais de repartição de competências, nem as normas substantivas injuntivas atinentes á organização do serviço de turnos e ao regime de substituição durante as férias judiciais.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público recorreu para o Pleno do acórdão desta Subsecção proferido a fls. 258-279 dos autos. Na conclusão Q. das suas alegações, o recorrente invoca a nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia, por não haver conhecido da questão suscitada no art. 124º da petição inicial. Por despacho do relator, a fls. 334, foi ordenada a remessa dos autos a esta Subsecção “para os efeitos previstos nos arts. 668º/4 e 744º/1 e 5 do CPCivil”. Sem vistos, vêm os autos à conferência. 2. Da leitura articulada dos artigos 114º e 124º da petição inicial decorre que o autor alegou que “as regras do ponto 1 e do ponto 2 da deliberação impugnada no que diz respeito às substituições dos Magistrados do Ministério Público, são patentemente ilegais” “, pois que “invadem as competências exclusivas e discricionárias do Procurador Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de magistrados do Ministério Público (tal como decorrem dos artigos 67º e 68º do Estatuto). Ora, visto o acórdão recorrido, constatamos que a questão foi devidamente enunciada no ponto 2.2.5, a par de várias outras que, nesse mesmo ponto, foram apresentadas e conhecidas. Concede-se que, apesar de se haver consignado em apreciação global que a deliberação “não ofende qualquer norma legal” e que a alegação do autor improcede nesta parte, faltou a pronúncia específica sobre esta questão, de acordo com a ordem antes indicada, isto é, a seguir ao parágrafo no qual se indicaram as razões pelas quais se considerou que não ocorreu violação dos artigos 58º/1/h), 63º/4 e 65º/2 do EMP. 3. Deste modo, acorda-se em conhecer da questão, suprindo a nulidade, emitindo a pronúncia em falta, intercalando-a, devidamente evidenciada a negrito, no lugar que, não fora a omissão, lhe competiria, na lógica do acórdão, no ponto 2.2.5. O acórdão, mantendo-se inalterado em tudo o mais, passará, então, a ter a seguinte redacção: Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO 1.1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, com sede no Palácio da Justiça, Rua Marquês de Fronteira, 1098-001, Lisboa, intenta, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de declaração de ilegalidade das disposições normativas, contidas nos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 do Conselho Superior do Ministério Público, relativas à organização dos turnos e às férias pessoais dos Magistrados do Ministério Público, no período das férias judiciais. Alega, em síntese, que: (i) a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto é formal e materialmente inconstitucional, respectivamente, por inobservância do direito de participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais e por incongruência ou irracionalidade internas, implicando uma violação do princípio da proporcionalidade, em sentido estrito, na medida em que este comporta um sub-princípio de racionalidade; (ii) assim, as disposições normativas contidas na deliberação impugnada, enquanto assumem como pressuposto uma lei inconstitucional são inválidas, assim devendo ser declaradas, procedendo-se à sua desaplicação concreta; (iii) e padecem de vícios próprios que igualmente a invalidam, a saber: - quanto aos pontos 1. e 2., a deliberação foi praticada por autor relativamente incompetente, devendo, em consequência, ser declarada ilegal e desaplicada; - a deliberação impugnada é inválida por pretender aprovar disposições normativas integrativas do sistema de férias dos magistrados do Ministério Público tal como constantes do respectivo estatuto na redacção da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto; - as normas em causa violam a lei por incompreensão da organização legal do sistema de férias judiciais, diluindo a distinção entre processos urgentes e não urgentes, sendo que o ponto 1. não respeita a organização do trabalho por turnos durante as férias judiciais, afectando qualquer magistrado do Ministério Público à realização de trabalho urgente; - no que diz respeito às substituições de magistrados do Ministério Público escalados para os turnos viola um sem número de disposições legais, maxime os art. 58º/4/1/h), 63º/4, 64º/3, 65º/2, 67º, 68º e 105º-A do Estatuto do Ministério Público, o nº 5 do artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e o art. 2º/1/b) do DL nº 167/94, de 15 de Junho. Razões pelas quais formula o seguinte pedido: “Devem as disposições normativas correspondentes aos pontos 1 e 2 da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 22 de Fevereiro de 2006, sobre a organização das férias judiciais, a organização dos turnos e as férias pessoais dos magistrados do Ministério Público ser declaradas ilegais, e determinada a sua desaplicação concreta”. 1.2. Na contestação, a fls. 181-200, o Conselho Superior do Ministério Público, pugnou, primeiro, pela absolvição da instância, por ilegitimidade do autor e, segundo, pela improcedência da acção, dada a legalidade das normas impugnadas. 1.3. Foi lavrado despacho saneador e, por se ter considerado que não havia razões que obstassem ao prosseguimento da acção, foram as partes notificadas para alegações. Cumpre decidir 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos: a) A consulta pública da Proposta de Lei nº 23/X, que deu origem à Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, decorreu no período de 8 a 27 de Julho de 2005 (Publicação na Separata do DAR nº 23/X/1ª, de 8 de Julho de 2005; b) No referido período pronunciaram-se, por escrito, sobre a identificada Proposta de Lei as seguintes entidades: um cidadão oficial de justiça, em 25 de Julho de 2005; A Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, em 25 de Julho de 2005; o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em 21 de Julho de 2005; o Conselho Superior da Magistratura, em 21 de Julho de 2005 e o Conselho Superior do Ministério Público, em 19 de Julho de 2005; c) No mesmo período, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos e Liberdades e Garantias, da Assembleia da República procedeu ainda às audições das seguintes entidades: Conselho Superior da Magistratura, no dia 19 de Julho de 2005; Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no dia 19 de Julho de 2005; Ordem dos Advogados, no dia 20 de Julho de 2005; Câmara dos Solicitadores, no dia 21 de Julho de 2005; Associação Sindical dos Juízes Portugueses, no dia 26 de Julho de 2005; Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, no dia 26 de Julho de 2005; Sindicato dos Funcionários Judiciais, no dia 26 de Julho de 2005. d) O Conselho Superior do Ministério Público, reunido em sessão em 22 de Fevereiro de 2006, tomou a deliberação que se transcreve: «Os magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais consideram-se em serviço efectivo e estão obrigados ao cumprimento dos respectivos deveres funcionais, incluindo o dever de assiduidade. Assim, cabe-lhes: 1. Colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando- os e substituindo-os se necessário; 2. Substituir, em caso de necessidade, por determinação do Procurador- Geral Distrital ou de quem o substitua, os colegas escalados para o turno de outro círculo judicial; 3. Executar o restante serviço que lhes for distribuído pelo superior hierárquico, dando prioridade àquele a que estiverem já adstritos». 2.2. O DIREITO Nesta acção, em benefício da sua pretensão, o autor alega que a deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, enferma (i) de ilegalidade derivada da inconstitucionalidade da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e (ii) de ilegalidade por defeitos próprios com origem na ofensa de regras legais de competência, de procedimento e de conteúdo. A - Da ilegalidade derivada de inconstitucionalidade 2.2.1. O autor invoca, como primeiro fundamento da acção, a invalidade das disposições normativas contidas na deliberação identificada decorrente da inconstitucionalidade formal da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto. Neste ponto argumenta, no essencial, que: - a despeito de não invocar expressamente a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, dado o carácter ilógico e irracional que assumiria se se referisse à anterior redacção do artigo 86º do Estatuto do Ministério Público, a deliberação mencionada só pode ter como causa material o referido acto legislativo; - ora, a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, é inconstitucional em sentido formal, já que violou, em abstracto, o direito constitucional de participação das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho decorrente da alínea a) do nº 2 do art. 56º da Constituição; - na verdade, estando em causa a configuração do exercício do direito constitucional a férias dos magistrados do Ministério Público a Lei nº 42/2005 , de 29 de Agosto, inclui-se no âmbito do conceito de «legislação do trabalho»; - a regulamentação do exercício do direito de participação legislativa das associações sindicais na legislação do trabalho encontra-se, hoje, no Código do Trabalho, sendo que nos termos do seu art. 525º, nenhuma proposta de lei relativa a legislação de trabalho pode ser «discutida e votada» pela Assembleia da República «sem que as comissões de trabalhadores ou as respectivas comissões, as associações sindicais e as associações de empregadores se tenham podido pronunciar sobre ela»; -a possibilidade de pronúncia decorre de publicação da iniciativa legislativa em separata do Diário da Assembleia da República, como determina a alínea a) do nº 1 do art. 527º do Código do Trabalho, sendo o prazo de apreciação pública de 30 dias, prazo este que só a título excepcional e por motivo de urgência, devidamente justificado no acto que determina a publicação, pode ser reduzido para 20 dias; - a proposta de Lei nº 23/X que deu origem à Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, foi publicada para apreciação pública em separata do Diário da República, de 8 de Julho de 2005 e foi discutida e aprovada na especialidade e em, votação final global, decorridos apenas 19 dias, em 28 de Julho de 2005; - não foi, pois, respeitado o procedimento estabelecido, inquinando o acto legislativo de inconstitucionalidade formal e, por consequência, a deliberação identificada, enquanto acto normativo de natureza administrativa que assume como pressuposto uma lei inconstitucional é inválida, devendo como tal ser declarada, procedendo-se à sua desaplicação em concreto. A entidade demandada defende a legalidade da deliberação dizendo, nesta parte, em primeiro lugar, que a mesma não entronca directa ou indirectamente naquela Lei, que não assume como pressuposto, antes se inscreve no exercício das competências próprias da PGR, quer através do Procurador Geral da República, quer do CSMP (artigos 10º/c), 15º/1 e 27º/c) e d) todos do EMP) e que o respectivo conteúdo pode ser definido a qualquer momento por qualquer imediato superior hierárquico dos seus destinatários, desde que haja fundadas razões de urgência e interesse do serviço (cfr. arts. 63º/b/c) e 65º do EMP) e a sua concreta execução cabe, nos termos do seu texto, ao Procurador Geral Distrital, que para tanto detém competência, nos termos do art. 58º/1 do EMP e 2º/1/c) do DL nº 167/94, de 15 de Junho. Alega, em segundo lugar que, ainda que assim se não entendesse, dado que como o próprio autor expressamente reconhece esse direito foi atempada e adequadamente exercido e por isso o desrespeito do prazo fixado para esse efeito não produz, “in casu”, efeito invalidante daquela Lei Vejamos. Apreciando diremos, antes de mais, que, tal como refere o autor, a deliberação em causa, que afirma o princípio de que os magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais não estejam a gozar de férias pessoais se consideram em serviço efectivo e estão obrigados ao cumprimento dos respectivos deveres funcionais, incluindo o dever de assiduidade só é lógica e racionalmente justificada tendo como causa a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e a nova redacção por ela dada ao art. 86º/1/2 do Estatuto do Ministério Público. Para melhor compreensão, olhemos o texto legal, antes e depois da publicação da Lei nº 42/2005. a) redacção anterior: Artigo 86º Ausência 1 – Os magistrados do Ministério Público podem ausentar-se da circunscrição quando em exercício de funções, no gozo de licença, nas férias judiciais e em sábados, domingos e feriados. 2 – A ausência nas férias, sábados, domingos e feriados não pode prejudicar o serviço urgente podendo ser organizados turnos para o efeito. 3 – (…) b) redacção introduzida pela Lei 42/2005: Artigo 86º 1 – Os magistrados do Ministério Público podem ausentar-se da circunscrição judicial no período autorizado de férias e, quando em exercício de funções, em virtude de licença, dispensa e em sábados, domingos e feriados. 2 – A ausência no período autorizado de férias, nas licenças, dispensas e em sábados, domingos e feriados não pode prejudicar a realização do serviço urgente podendo ser organizados turnos para o efeito. 3 – (…) Comparando os textos da lei antiga e da lei nova, constamos que a sujeição dos magistrados, que não estejam em gozo de férias pessoais, ao cumprimento de todos os deveres funcionais durante o período das férias judiciais, dever de assiduidade incluído, a existir, só poderia ter passado a ser regra com a lei nova. Até então, o magistrado, salvo o período de turno que lhe coubesse para assegurar a realização do serviço urgente, podia estar ausente da respectiva circunscrição judicial nas férias judiciais, logo não estava obrigado ao dever de assiduidade. Assim, fica claro que as disposições normativas, inovatórias e impugnadas contidas na deliberação de 22 de Fevereiro, do Conselho Superior do Ministério Público, baseadas no pressuposto da persistência do dever de assiduidade, durante o período das férias judiciais, para os magistrados que não estejam a gozar férias pessoais, têm como causa a Lei nº 42/2005. Passemos, então, à questão da alegada inconstitucionalidade formal deste acto legislativo, por suposto desrespeito do direito de participação das associações sindicais na elaboração da lei. Nos termos do art. 56º/2/a) da Constituição, as associações sindicais têm o direito de «participar na elaboração da legislação do trabalho». E, primeiro ponto, consideramos que o diploma em causa contém, além do mais, normas inovadoras relativas às férias pessoais dos magistrados (fixando-lhe um período preferencial de gozo) e ao regime de ausência durante as férias judiciais, isto é, que têm a ver directamente, com direitos laborais constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores (vide art. 59º/1/b)/d) da Constituição) e enquadráveis no conceito de legislação do trabalho. Por consequência, o acto legislativo padecerá de inconstitucionalidade procedimental se, porventura, na respectiva elaboração, tiver sido ofendido o direito de participação das associações sindicais. Dito isto, cumpre indagar se, sim ou não, tal direito foi desrespeitado, tendo presente que a arguição do recorrente assenta essencialmente no incumprimento dos prazos de apreciação pública previstos no art. 528º do Código do Trabalho. A Constituição não estabelece, ela própria, o procedimento a adoptar na concretização do direito de participação. E, na lei ordinária, coexistem dois procedimentos legais de participação. Um para os trabalhadores em regime de direito laboral privado, regulado nos artigos 524º a 530º do Código do Trabalho. Outro para os trabalhadores da Administração Pública em regime de emprego público, consagrado na Lei nº 23/98 de 26 de Maio. Temos, assim, que, diferentemente do que defende o autor, ao caso em apreço, que tem como interessados activos, somente magistrados do Ministério Público, isto é, trabalhadores vinculados em regime de direito público, não é aplicável o procedimento relativo ao direito de participação consagrado no Código do Trabalho. A questão tem de ser apreciada à luz do regime previsto na Lei nº 23/98, de 26/5 (vide art.1º/1/3). Neste diploma, o direito de participação está especialmente regulado no art. 10º, sendo que para o acto legislativo em causa deve aquele direito concretizar-se através de audiência escrita ou oral, “pressupondo caso a iniciativa seja do Governo, a existência de documento escrito a apresentar por este” (art. 10º/9). No caso em apreço, a Assembleia da República submeteu o projecto de diploma a consulta pública escrita, de 8 a 27 de Julho de 2005 e, durante o mesmo período procedeu à audição das organizações sindicais. Ora, no par audiência escrita/audiência oral, para a primeira está previsto que “o prazo para apreciação escrita dos projectos de diploma por parte das associações sindicais nunca pode ser inferior a 20 dias a contar da sua recepção por parte da associação sindical, salvo acordo expresso em contrário”. Para a segunda, a lei não impõe um prazo mínimo, deixando a respectiva fixação à discricionariedade do promotor da consulta Mais se prevê que no adequado exercício do direito de participação as organizações sindicais podem solicitar “as informações consideradas necessárias”, “designadamente os estudos e elementos de ordem técnica ou estatística, não classificados, que sejam tidos como indispensáveis à fundamentação das propostas e das contrapropostas” (art. 3º/3) e que, quando assim, o citado prazo mínimo de 20 dias para apreciação escrita é “contado a partir do dia útil imediatamente seguinte ao do recebimento das informações solicitadas” (art. 10º/13). Deste modo, uma leitura articulada e coerente deste regime procedimental inculca as ideias de que, primeiro, quando estiver em causa a elaboração de legislação do trabalho, por proposta de lei do Governo (cfr. arts. 167º/5/6 e 200º/1/c) da CRP), se houver consulta escrita é obrigatório remeter o texto às organizações sindicais e, segundo, o prazo para que estas exerçam, por escrito, os respectivos direitos de participação só começa a contar com a recepção do projecto de diploma. No procedimento legislativo da Lei nº 42/2005, está provado que a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias submeteu, oportunamente, a Proposta de Lei nº 23/X a consulta pública escrita e que esta, por sua determinação, decorreu no período de 8 a 27 de Julho de 2005, sendo o texto divulgado por meio de publicação em Separata, no DAR nº 23/X/1ª, de 8 de Julho de 2005. Assim, na parte relativa ao direito de participação das organizações sindicais, o procedimento sofreu um desvio em relação ao que está legalmente fixado para a consulta escrita. Não obstante, no caso concreto, entendemos que o defeituoso cumprimento das citadas regras não implica a inconstitucionalidade da Lei nº 42/2005 por vício de procedimento. Na verdade, está, igualmente, provado que a Comissão, para além da consulta pública escrita, procedeu à audiência oral das organizações sindicais. Ora, se de acordo com a lei, (art. 10º/9 da Lei nº 23/98) o projecto de diploma poderia ter sido submetido apenas a consulta oral, em prazo a fixar por aquela Comissão (vide art. 146º/2 do Regimento da Assembleia da República, ao tempo em vigor), Aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº 4/93, de 2 de Março, com as alterações introduzidas pelas Resoluções da Assembleia da República nºs 15/96, de 2 de Maio, 3/99, de 20 de Janeiro, 75/99, de 25 de Novembro e 2/2003, de 17 de Janeiro se o prazo por ela fixado foi cumprido, se a consulta oral era bastante para assegurar o direito de participação, então a audiência escrita é superabundante e o vício de que esta enferma, por desrespeito do respectivo prazo mínimo legal, é inoperante. E, de todo o modo, de acordo com o entendimento da jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdão 360/2003) do desrespeito das regras definidas pela Lei nº 23/98 para a audiência pública não pode extrair-se, automaticamente, uma conclusão de inconstitucionalidade. Não sendo esta uma lei com valor reforçado (vide art. 112º/3 da Constituição e acórdão 374/2004 do TC) o que é determinante é saber se, no caso concreto, o procedimento adoptado assegurou a concretização mínima exigível do direito de participação. Como dizem Jorge Miranda e Rui Medeiros “Constituição Portuguesa Anotada”, I, p. 566, “ não estabelecendo a Constituição qual o procedimento a adoptar e não sendo a lei que concretiza o direito de participação uma lei de valor reforçado, não gera inconstitucionalidade ou ilegalidade – por violação de lei de valor reforçado – a não observância das regras legais em vigor, sendo apenas decisivo “saber se, em cada caso, se observou, ou não, um procedimento capaz de corresponder ao sentido da exigência do art. 56º, nº 2, alínea a) da Constituição.” Ora, no caso em apreço, tendo em conta os factos provados, consideramos que esta exigência foi satisfeita. É o próprio autor quem diz, no artigo 60º da petição inicial, que se pronunciou, “em concreto, sobre a iniciativa legislativa tendo, naturalmente dado um parecer negativo, para além de ter mantido reuniões prévias com os responsáveis governamentais, a propósito da questão das férias judiciais”. Sinal de que todos os princípios que delimitam o alcance do direito de participação, (conforme ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira) “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, Volume I, p. 724 foram respeitados: (a) conhecimento dos propósitos legislativos; (b) intervenção a montante da decisão legislativa; (c) possibilidade de influência real na definição do conteúdo da legislação; (d) intervenção formal das organizações sindicais junto do órgão com competência para a legislação em causa e (e) publicidade adequada. Assim sendo, a arguição mostra-se improcedente. 2.2.2. Como segundo fundamento da sua pretensão o autor alega a inconstitucionalidade substantiva da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto. Defende a sua posição, em síntese, do seguinte modo: - o direito constitucional a gozar férias integra o princípio da continuidade, princípio este que se fundamenta em razões de ordem social e de organização racional do trabalho, sendo que o fraccionamento das férias, mesmo com o acordo do trabalhador, só é admissível dentro de limites determinados; - isto porque o valor social do trabalho impõe a paragem necessária para repouso e recuperação de forças do desgaste acentuado que o ritmo laboral actual comporta, de forma a assegurar a própria contribuição individual para a consolidação e evolução da comunidade política, social e económica; - nestes termos, o sistema de férias aplicável a cada sector de actividade deve garantir, em abstracto, a possibilidade de todos os que o desejarem gozar um período ininterrupto de 22 dias de férias úteis; - tal não acontece com o sistema engendrado pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, de acordo com o qual as férias dos magistrados devem ser gozadas por esta ordem de preferência – nas férias judiciais; no período compreendido entre 15 e 31 de Julho; em períodos distintos por motivo de serviço público, por motivo justificado ou outro legalmente previsto; - ora, o gozo ininterrupto de 22 dias úteis de férias só pode ter lugar, por motivos óbvios, durante as férias de Verão. A utilização do período de compensação entre 15 e 31 de Julho permite superar algumas situações de obstáculo à concretização do princípio da continuidade. Mas não todas; - o autor dispensa-se de exemplificar com exercícios práticos a impossibilidade de aplicar o sistema instituído pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto. Diga-se, em acréscimo, que a necessidade legal de assegurar turnos durante as férias judiciais introduz um acréscimo de «impossibilidade» na «impossibilidade» detectada (se tal fosse possível)…; - assim, é manifesto que o sistema introduzido pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, não assegura a concretização universal (pelo menos em abstracto) do princípio da continuidade das férias, decorrente do art. 5º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, enquanto concretização da garantia constitucional a um período de descanso prolongado, tal como aflorada na alínea d) do nº 1 do artigo 59º da Constituição; - nestes termos, a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto é materialmente inconstitucional, por incongruência ou irracionalidade internas, já que é inaplicável integralmente no respeito das determinações constitucionais, implicando uma violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, na medida em que este comporta um sub-princípio de racionalidade. Responde a autoridade demandada dizendo, no essencial, que a lei não é materialmente inconstitucional, uma vez que não belisca o direito a férias periódicas pagas e ao respectivo gozo, continuado ou não, consoante os interesses do serviço. Olhando a argumentação do autor, vemos que a tese de inconstitucionalidade material, assenta num primeiro princípio, base de todo o raciocínio justificativo da posição defendida e sem o qual a sua posição perde toda a consistência. Esse princípio é o de que está constitucionalmente garantido a todos o direito a gozarem férias pagas contínuas, por um período ininterrupto de 22 dias. Ora, esse pressuposto não é exacto. É certo que o direito a férias periódicas pagas, que se conexiona com os direitos ao repouso e à saúde (vide arts. 59º/1/d) e 64º da CRP), está constitucionalmente consagrado e deve ser contado entre os direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, Volume I, p. 773 portanto, sujeito ao regime previsto no art. 18º da Constituição. Todavia, do texto constitucional não decorre directa e imediatamente que o direito ao gozo contínuo por um período ininterrupto de 22 dias faz parte do conteúdo do direito a férias. A vinculação constitucional para o legislador ordinário não impõe tal medida, pelo que, nesta matéria, não pode ver-se nas disposições da Lei nº 100/99 de 31 de Março, a mera aclaração/concretização do âmbito do direito fundamental, tal como está constitucionalmente garantido. Neste ponto, se o legislador ordinário consagrou que “sem prejuízo dos casos de conveniência de serviço devidamente fundamentada “não pode ser imposto ao funcionário ou agente o gozo interpolado das férias a que tem direito” (art. 5º/2 do DL 100/99) esta disposição relativa ao gozo contínuo das férias foi introduzida no uso da sua liberdade de conformação legislativa, mas sem imposição constitucional nesse sentido. Daí que, ainda que o sistema de férias pessoais introduzido pela Lei nº 42/2005, visto quer em abstracto, quer pelo referencial da respectiva aplicação prática, implique, porventura, em certas situações particulares, em honra à defesa de outros valores constitucionalmente relevantes, alguma compressão à continuidade do gozo de férias, nem por isso, aquele acto legislativo ofende, sem mais, a norma do art. 59º/1/d) da Constituição, pois que, claramente, não sacrifica o mínimo do conteúdo útil e constitucionalmente relevante do direito a férias periódicas pagas. Esse mínimo, está, a nosso ver, salvaguardado pelo disposto no art. 5º/1 do DL nº 100/99, de 31 de Março “As férias podem ser gozadas seguidas ou interpoladamente, não podendo um dos períodos ser inferior a metade dos dias de férias a que o funcionário ou agente tenha direito”, regra que não foi tocada pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto. B – Da ilegalidade por vícios próprios 2.2.3. O autor considera que as regras administrativas impugnadas, constantes dos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, são directamente inválidas porque ofendem regras legais de competência e o disposto no art. 112º/5 da Constituição. Nesta parte, relativamente ao vício de incompetência alega, em resumo, que o Conselho, por força das determinações constantes do artigo 105º-A do Estatuto do Ministério Público, não tem poder dispositivo para regular a prestação dos serviços dos Magistrados do Ministério Público durante o período de férias judiciais, perdendo-a em favor do procurador-geral distrital ou do procurador-geral adjunto consoante os casos. Deste modo, as regras impugnadas provêm de autor relativamente incompetente, devendo, em consequência, serem declaradas ilegais e desaplicadas. Contra esta tese o Conselho Superior do Ministério Público apresenta os seguintes argumentos: - a competência do Conselho está inserida na competência geral atribuída à Procuradoria Geral da República pelo art. 10º e há-de entender-se em conjugação com a competência específica do Procurador Geral; - “o conteúdo da deliberação em causa pode ser definido a qualquer momento por qualquer imediato superior hierárquico dos seus destinatários, desde que haja fundadas razões de urgência e interesse do serviço – cfr. artigo 63º, alíneas b) e c) e 65º, ambos do Estatuto do Ministério Público e a sua concreta execução cabe, nos termos do seu texto, ao Procurador Geral Distrital que para tanto detém competência, nos termos do art. 58º, nº 1 do Estatuto do Ministério Público e 2º, nº 1, alínea c) do DL nº 167/94 de 15 de Junho”; - “ao contrário do que o Autor afirma a deliberação do CSMP não pretende regular a prestação de serviço dos Magistrados no período de férias judiciais. Pretende sim garantir os interesses do serviço durante esse período, para o que pode vir a ser necessária a prestação dos Magistrados em pleno e efectivo exercício de funções, o que é substancialmente diferente”; - “renovando-se o que acima se deixou dito quanto às competências da PGR, do PGR, do CSMP e dos Procuradores Gerais Distritais para deliberarem sobre questões de organização e gestão internas da actividade do Ministério Público, razões de urgência ou interesse público permitem que a qualquer Magistrado possa ser determinado o cumprimento de tarefas de conteúdo igual às previstas na deliberação impugnada, pelo seu imediato superior hierárquico – cfr. artigos 63º e 65º, ambos do EMP. Daí que se não verifique o vício de incompetência relativa”. Passamos a apreciar. Nesta parte, a argumentação do autor tem como fundamento primeiro, nuclear, o disposto no art. 105º-A do Estatuto do Ministério Público (introduzido pela Lei nº 42/2005). Esse preceito é do seguinte teor: Artigo 105º- A Mapas de férias 1 – Em cada distrito judicial ou circunscrição correspondente a tribunal da relação é elaborado mapa de férias anual dos magistrados do Ministério Público, cabendo a sua organização ao respectivo procurador-geral-distrital ou, nas circunscrições que não sejam sede do distrito judicial, ao procurador-geral-adjunto, designado nos termos da lei, sob proposta e com audição dos interessados. 2 – Com vista a garantir o regular funcionamento dos serviços do Ministério Público, o mapa de férias é aprovado pelo procurador-geral distrital ou procurador-geral-adjunto, consoante os casos, garantida que esteja a harmonização com os mapas de férias anuais propostos para os magistrados judiciais e funcionários de justiça da circunscrição judicial. 3 – A aprovação do mapa de férias ocorre até ao 30º dia que anteceda o domingo de Ramos, ficando de seguida disponível para consulta, em versão integral ou abreviada, nas instalações do tribunal ou serviço do Ministério Público. 4 – O mapa a que se refere o presente artigo é elaborado de acordo com o modelo definido e aprovado pelo Conselho Superior do Ministério Público, nele se referenciando, para cada magistrado, a unidade orgânica em que presta funções, o período ou períodos de férias marcados e o magistrado substituto, observando-se o regime de substituição previsto na lei nos casos em que este não seja indicado. 5 – No Supremo Tribunal de Justiça e noutros casos não contemplados, compete ao Procurador-Geral da República ou a quem este delegar, a organização e aprovação do respectivo mapa de férias dos magistrados do Ministério Público junto deste Tribunal. O autor traz à liça, igualmente, o art. 28º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) em cujo nº 3 se dispõe que «a aprovação do mapa de férias dos magistrados compete ao Conselho Superior da Magistratura, o qual pode delegar poderes para o acto». E na interpretação do autor, do transcrito art. 105º-A do EMP resulta: primeiro, que, não ignorando, embora, as competências genéricas do Conselho em matéria de organização interna, certo é que essas competências genéricas não se podem sobrepor às atribuições específicas de poderes tal como resultantes da lei e, portanto, em matéria de regulação da prestação do serviço dos Magistrados do Ministério Público durante o período de férias judiciais, é esta a única habilitação normativa relevante; segundo, que lido este preceito isoladamente e/ou em comparação com o art. 28º-A do EMJ, fica claro que, ao contrário do que a lei quis para o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público não tem poderes para estabelecer critérios concretos de substituição dos magistrados de turno, esgotando-se o seu poder dispositivo, neste domínio, com a definição e aprovação do modelo de Mapa de Férias. A nosso ver, não assiste razão ao autor. A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 é um acto de organização do serviço no período de férias judicias que, na parte impugnada pelo autor (pontos 1. e 2.) determina que aos magistrados que não estejam a gozar férias pessoais cabe «colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando-os e substituindo-os se necessário» e «substituir, em caso de necessidade, por determinação do Procurador-Geral Distrital ou de quem o substitua, os colegas escalados para o turno de outro círculo judicial». E, pelas razões que, de seguida, indicamos, não ofende as regras legais de repartição de competências. Primeiro, porque provém de entidade - o Conselho Superior do Ministério Público – que, de acordo com o previsto no art. 27º/c) do EMP, tem competência para “deliberar e emitir directivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros”. Segundo, porque esta competência geral não é afastada pela norma especial do art. 105º-A do EMP. É certo que esta norma atribui aos procuradores-gerais distritais ou aos procuradores-gerais-adjuntos os poderes de organizar e aprovar o mapa de férias “garantida que esteja a harmonização com os mapas de férias anuais propostos para os magistrados judiciais e funcionários de justiça da circunscrição judicial” (nºs 1 e 2). Ora, esta competência de regulação do serviço no período das férias judiciais não engloba, seguramente, a competência para deliberar e emitir directivas/ordens de serviço de carácter geral e aplicação universal e sucessiva aos magistrados de todos os distritos e circunscrições judiciais, para concretização do estatuto funcional daqueles que não estejam em gozo de férias pessoais, durante o período das férias judiciais. A lei nada diz sobre este poder e é fácil de ver que, por natureza, o mesmo não é passível de atribuição a quem tem as suas competências territorialmente limitadas. Ora, neste quadro, uma de duas. Ou perfilhamos o entendimento do autor de que, nesta matéria, o art. 105º-A do EMP é a única norma legal habilitante do poder de conformação da Administração e que, por consequência, lhe está vedada a possibilidade de emitir directivas gerais de organização e funcionamento do serviço. Ou ligamos o par norma geral/norma especial por uma relação na qual a norma especial só afasta a aplicação da regra geral do art. 27º/c) do mesmo diploma legal, na medida do que especificamente regula, sendo que, para tudo o mais que nela não estiver previsto, valem ambas as normas conjuntamente. A segunda é, a nosso ver, a melhor leitura. Como ensina Karl Larenz “Metodologia da Ciência do Direito”, ed. Gulbenkian, pp. 249-253 quando ocorre concurso de proposições jurídicas em relação de especialidade, não é forçoso que a norma especial afaste sempre a geral, pois que “a consequência jurídica ordenada para a previsão mais restrita tanto pode produzir-se junto com a consequência jurídica da previsão mais geral como em lugar dela. Tudo depende de saber se o regime especial, segundo o seu próprio sentido e finalidade, só deve completar o regime dado para a previsão geral, ou se deve substituí-lo por outro regime”. “Seja qual for a relação lógico-formal das previsões uma para com a outra, é sempre e só decisivo o nexo teleológico dos regimes em questão.” Ora, na hipótese dos autos, não há subsídio interpretativo que suporte o entendimento que o legislador, com o aditamento da norma do art. 105º-A ao EMP, tenha querido subtrair, integralmente, a regulação do serviço em período de férias judiciais ao superior poder dispositivo do Conselho Superior do Ministério Público. Do texto só resulta excluída a competência de organização e aprovação do mapa de férias poder que, certamente por questões de, proximidade, praticabilidade e eficácia, o legislador cometeu aos procuradores gerais distritais e/ou aos procuradores gerais adjuntos. No mais, as proposições jurídicas em causa são de aplicação cumulativa. Mas, do ponto de vista do autor, com esta interpretação sairá ofendida a Constituição. Segundo ele, ainda que o Conselho tivesse poderes para intervir especificamente nesta matéria, nunca o poderia fazer através da prolação de um regulamento «supostamente» integrativo do regime legal, sob pena de violação da proibição de regulamentos delegados, tal como constante do nº 5 do art. 112º da Constituição. Entendemos que não é assim. A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 é posterior à publicação da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e, com facilidade, se descortina que contém uma directiva organizativa que consubstancia, tão-só, a interpretação e execução da novidade legislativa introduzida por aquele diploma legal no estatuto funcional dos magistrados durante o período das férias judiciais. (art. 86º/1/2 do EMP). E, com este alcance, não ofende a Constituição. Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, p. 262, nada “impede que, mesmo através de regulamentos, a Administração interprete e integre as normas legais que tem de executar. É um princípio geral. O aplicador da lei, seja um órgão administrativo, seja um órgão administrativo, seja um tribunal, não pode deixar de, na prática dos actos a seu cargo – regulamentos, actos administrativos, contratos ou decisões jurisdicionais – realizar uma operação hermenêutica, com base em certos critérios. Todavia, tal interpretação não tem força de lei, não adquire o carácter de vinculatividade próprio das normas legais, não é interpretação autêntica e, por isso, a sua legalidade pode sempre ser questionada: a legalidade da norma regulamentar ou do acto administrativo perante os tribunais, a conformidade com a lei de uma sentença mediante recurso para tribunal superior”. 2.2.4. Nos artigos 101º a 113º da petição inicial o autor intenta convencer que o ponto 1. da deliberação impugnada é ilegal, por afrontar “directamente um conjunto substancial de disposições legais injuntivas”. Todavia, dessa massa de normas supostamente violadas, concretizando, indica apenas o art. 73º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, bem como o art. 31º do respectivo regulamento. Do seu ponto de vista, aquela disposição da deliberação, ao afectar qualquer magistrado do Ministério Público à realização de trabalho urgente, pela pretensão de organizar o trabalho dos turnos para além dos magistrados escalados e dos seus substitutos, não respeita a organização do trabalho por turnos durante as férias judiciais, ignorando a distinção estruturante entre trabalho urgente e trabalho não urgente. Por seu turno, o Conselho Superior do Ministério Público, defendendo a bondade da sua deliberação não aceita este entendimento. Argumenta, no essencial, passando a citar, que: - “a deliberação não põe em causa a distinção entre processos urgentes e não urgentes”; - “ aos magistrados em exercício efectivo de funções entre os dias 1 e 31 de Agosto – e só estes, neste período de tempo – serão eventualmente distribuídas tarefas em processos urgentes e em substituição de colegas escalados para os turnos se e só se for necessário para acudir a interesses do serviço”; - “o ponto 1. da deliberação não afecta qualquer magistrado à realização de trabalho urgente; afectará, se preciso for, qualquer Magistrado em exercício de funções à realização de tarefas prioritárias que não possam ser asseguradas pelos magistrados de turno”; A nosso ver, a razão está do lado da entidade demandada. Relembremos, uma vez mais, que, no segmento da deliberação que ora está em causa, se determina que aos magistrados que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais, cabe “colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando-os e substituindo-os se necessário”. Não descortinamos nesta regra qualquer ofensa à distinção estruturante entre trabalho urgente e não urgente e/ou violação ao disposto no art. 73º/1 da Lei nº 3/99 de 13 de Janeiro (LOFTJ) que prescreve que “nos tribunais judiciais de 1ª instância organizam-se turnos para assegurar o serviço urgente durante as férias judiciais.” Ao contrário, a deliberação tem por adquirida a organização de turnos, logo a distinção entre serviço urgente e não urgente, uma vez que aqueles se destinam, justamente, a acudir aos processos urgentes, únicos que tramitam durante as férias judiciais. As previstas coadjuvação e substituição reportam-se apenas aos magistrados de turno, portanto dizem respeito, única e simplesmente ao serviço urgente que for necessário assegurar, deixando de fora o serviço não urgente. Deste modo, a regra fixada não aniquila a distinção entre trabalho urgente e não urgente, no período de férias judiciais e, seguramente, não afronta a norma do art. 73º/1 da LOFTJ. Ao invés, tem de ler-se como um meio de efectivação da tutela jurisdicional de natureza urgente. 2.2.5. O autor considera, por fim, (artigos 114º a 128º da petição) que “ a conjugação das regras do pontos 1. e 2. da deliberação impugnada no que diz respeito às substituições de magistrados do Ministério Público escalados para os turnos é patentemente ilegal violando um sem número de disposições legais” (sic). Assim, citando: “ - em primeiro lugar, não é legalmente possível que qualquer magistrado do Ministério Público substitua o colega de turno; - em segundo lugar, não é casuística, não obedece a um sistema de navegação à vista, não pondera as circunstâncias do caso concreto, decorrendo antes da consagração abstracta no Mapa de Férias aplicável; - em terceiro lugar, se existir uma lacuna ela deve ser preenchida por aplicação das regras estabelecidas pelo legislador e não por apelo a uma discricionariedade regulamentar do Conselho Superior do Ministério Público; - em quarto lugar, a organização dos turnos apenas abrange os magistrados que exerçam no círculo judicial correspondente e não de outro círculo judicial; consequentemente: - violam o art. 105º-A do Estatuto do Ministério Público na medida em que a indicação dos magistrados substitutos deve constar do Mapa de Férias aprovado pelo procurador-geral distrital ou por procurador-geral-adjunto; - violam o mesmo artigo na medida em que, quando não tiver sido indicado substituto se aplica o regime de substituição previsto na lei e não o engendrado pelo Conselho; - violam o nº 5 do artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais que dispõe que «os magistrados designados [para o turno] são substituídos por aqueles que lhes sigam na ordem de designação»; - violam as regras de substituição de magistrados tal como constantes do Estatuto do Ministério Público (quer de competência quer de procedimento) já que ignora ‘olimpicamente’ os critérios e determinações legais. A título de exemplo, cfr. alínea h) do nº 1 do artigo 58º, nº 4 do artigo 63º, nº 3 do artigo 64º, nº 2 do artigo 65º; - invadem as competências exclusivas e discricionárias do Procurador-Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de magistrados do Ministério Público (tal como decorrem dos artigos 67º e 68º do Estatuto); - a insensibilidade das regras estabelecidas na deliberação referenciada para o respeito com as injunções legais vai ao ponto de contrariar frontalmente a alínea b) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 167/94, de 15 de Junho, ao admitir a substituição de colegas escalados para turnos em círculos judiciais distintos. Apreciando, adiantamos que a alegação do autor improcede, igualmente, nesta outra parte, uma vez que, pelas razões que, de seguida, indicamos, a deliberação não ofende qualquer norma legal. As determinações levadas aos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro surgem no contexto de uma alteração legislativa do regime das férias pessoais dos magistrados durante o período de férias judiciais. Até então, aqueles estavam legalmente autorizados, sem mais, a ausentar-se da circunscrição «nas férias judiciais». Com a entrada em vigor da Lei nº 42/2005, durante o período das férias judiciais, passaram a estar autorizados a ausentar-se da circunscrição apenas «no período autorizado de férias». E foi perante esta reconfiguração funcional que o Conselho, interpretando a lei, proferiu a sua deliberação. Desta, ao contrário do que defende o autor, não resulta a afectação imediata e indiscriminada de todos e cada um dos magistrados seus filiados ao serviço de turnos. Os únicos efeitos imediatamente operativos que ela introduz são, primeiro, a disponibilidade, isto é, a regra de que os magistrados que não estejam no gozo de férias pessoais podem ser escalados, se necessário, para coadjuvar e substituir colegas de turno e, segundo, que essa disponibilidade se estende aos vários círculos do respectivo distrito judicial. A afectação individual e concreta de um determinado magistrado a tal serviço carece de uma prévia ponderação e decisão que fica sempre a cargo do procurador-geral-distrital ou do procurador-geral-adjunto. Neste quadro, a deliberação nem priva estas entidades dos respectivos poderes dispositivos, nem desvitaliza a sua discricionariedade, continuando as mesmas a ser as únicas com competência para decidir, nesta matéria, de acordo com as particularidades de cada caso concreto. E, não viola, de qualquer outro modo, o art. 105º-A do EMP. Por um lado, não impede, absolutamente, a indicação, ab initio, dos substitutos no mapa de férias. E se, porventura, alguma chamada ocorrer de imprevisto, implicando alteração do mapa, com posterior indicação, primeira ou sucessiva, de um magistrado substituto, esta prática nada tem de ilegal, uma vez que os limites temporais impostos à modificação do mapa, que decorrem do disposto no art. 6º do DL nº 100/99, de 31.3, visam proteger a segurança de quem tem férias marcadas, interesse que, seguramente, não é posto em causa pela atribuição de serviço de turno a quem não está no gozo de férias pessoais. Por outro lado, como decorre da letra do nº 4 do art. 105º-A do EMP, o regime de substituição previsto na lei só se observará nos casos em que, no mapa de férias, não esteja indicado o magistrado substituto. Não ofende o disposto no artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais, porque o art. 105º-A do EMP veio regular especialmente esta matéria e modificar, em parte, o regime de substituição. Da leitura articulada dos dois preceitos resulta que a substituição deixou de se fazer, necessariamente, de acordo com o previsto naquele art. 37º. Faz-se, em primeira linha, por designação, e só se tal não ocorrer, por qualquer razão, é que os magistrados designados para os turnos são substituídos por aqueles que lhes sigam na ordem de designação. Não desrespeita as regras de competência e substituição fixadas nos artigos 58º/1/h), 63º/4, 64º/3 e 65º/2 do EMP, porque nenhuma destas normas se reporta à organização dos turnos para acudir à urgência em tempo de férias judiciais e de acordo com o disposto no art. 56º/b) é ao procurador-geral-distrital que compete dirigir e coordenar a actividade do Ministério Público no distrito judicial. Por idêntica razão, isto é, porque as normas se não reportam à organização dos turnos de férias e porque, neste âmbito, compete ao procurador-geral-distrital dirigir e coordenar a actividade do Ministério Público no distrito judicial, também não invade as competências do Procurador Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de Magistrados, previstas nos artigos 67º e 68º do EMP. E não viola, igualmente, a norma do art. 2º/1/b) do DL nº 167/94 de 15 de Junho, uma vez que o âmbito deste diploma se restringe à organização de turnos de magistrados aos sábados, domingos e feriados, por forma a assegurar o serviço urgente nestes dias, nada dispondo quanto ao regime de turnos e de substituição durante as férias judiciais. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em julgar a acção improcedente. Sem custas. Lisboa, 7 de Outubro de 2009. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – Jorge Manuel Lopes de Sousa.

Sumário

II- A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, reguladora do exercício de funções dos magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais, não ofende as regras legais de repartição de competências, nem as normas substantivas injuntivas atinentes á organização do serviço de turnos e ao regime de substituição durante as férias judiciais.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público recorreu para o Pleno do acórdão desta Subsecção proferido a fls. 258-279 dos autos.

Na conclusão Q. das suas alegações, o recorrente invoca a nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia, por não haver conhecido da questão suscitada no art. 124º da petição inicial.

Por despacho do relator, a fls. 334, foi ordenada a remessa dos autos a esta Subsecção “para os efeitos previstos nos arts. 668º/4 e 744º/1 e 5 do CPCivil”.

Sem vistos, vêm os autos à conferência.

2. Da leitura articulada dos artigos 114º e 124º da petição inicial decorre que o autor alegou que “as regras do ponto 1 e do ponto 2 da deliberação impugnada no que diz respeito às substituições dos Magistrados do Ministério Público, são patentemente ilegais” “, pois que “invadem as competências exclusivas e discricionárias do Procurador Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de magistrados do Ministério Público (tal como decorrem dos artigos 67º e 68º do Estatuto).

Ora, visto o acórdão recorrido, constatamos que a questão foi devidamente enunciada no ponto 2.2.5, a par de várias outras que, nesse mesmo ponto, foram apresentadas e conhecidas.

Concede-se que, apesar de se haver consignado em apreciação global que a deliberação “não ofende qualquer norma legal” e que a alegação do autor improcede nesta parte, faltou a pronúncia específica sobre esta questão, de acordo com a ordem antes indicada, isto é, a seguir ao parágrafo no qual se indicaram as razões pelas quais se considerou que não ocorreu violação dos artigos 58º/1/h), 63º/4 e 65º/2 do EMP.

3. Deste modo, acorda-se em conhecer da questão, suprindo a nulidade, emitindo a pronúncia em falta, intercalando-a, devidamente evidenciada a negrito, no lugar que, não fora a omissão, lhe competiria, na lógica do acórdão, no ponto 2.2.5.

O acórdão, mantendo-se inalterado em tudo o mais, passará, então, a ter a seguinte redacção:

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, com sede no Palácio da Justiça, Rua Marquês de Fronteira, 1098-001, Lisboa, intenta, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de declaração de ilegalidade das disposições normativas, contidas nos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 do Conselho Superior do Ministério Público, relativas à organização dos turnos e às férias pessoais dos Magistrados do Ministério Público, no período das férias judiciais.

Alega, em síntese, que:

(i) a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto é formal e materialmente inconstitucional, respectivamente, por inobservância do direito de participação das comissões de trabalhadores e das associações sindicais e por incongruência ou irracionalidade internas, implicando uma violação do princípio da proporcionalidade, em sentido estrito, na medida em que este comporta um sub-princípio de racionalidade;

(ii) assim, as disposições normativas contidas na deliberação impugnada, enquanto assumem como pressuposto uma lei inconstitucional são inválidas, assim devendo ser declaradas, procedendo-se à sua desaplicação concreta;

(iii) e padecem de vícios próprios que igualmente a invalidam, a saber:

- quanto aos pontos 1. e 2., a deliberação foi praticada por autor relativamente incompetente, devendo, em consequência, ser declarada ilegal e desaplicada;

- a deliberação impugnada é inválida por pretender aprovar disposições normativas integrativas do sistema de férias dos magistrados do Ministério Público tal como constantes do respectivo estatuto na redacção da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto;

- as normas em causa violam a lei por incompreensão da organização legal do sistema de férias judiciais, diluindo a distinção entre processos urgentes e não urgentes, sendo que o ponto 1. não respeita a organização do trabalho por turnos durante as férias judiciais, afectando qualquer magistrado do Ministério Público à realização de trabalho urgente;

- no que diz respeito às substituições de magistrados do Ministério Público escalados para os turnos viola um sem número de disposições legais, maxime os art. 58º/4/1/h), 63º/4, 64º/3, 65º/2, 67º, 68º e 105º-A do Estatuto do Ministério Público, o nº 5 do artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e o art. 2º/1/b) do DL nº 167/94, de 15 de Junho.

Razões pelas quais formula o seguinte pedido:

“Devem as disposições normativas correspondentes aos pontos 1 e 2 da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 22 de Fevereiro de 2006, sobre a organização das férias judiciais, a organização dos turnos e as férias pessoais dos magistrados do Ministério Público ser declaradas ilegais, e determinada a sua desaplicação concreta”.

1.2. Na contestação, a fls. 181-200, o Conselho Superior do Ministério Público, pugnou, primeiro, pela absolvição da instância, por ilegitimidade do autor e, segundo, pela improcedência da acção, dada a legalidade das normas impugnadas.

1.3. Foi lavrado despacho saneador e, por se ter considerado que não havia razões que obstassem ao prosseguimento da acção, foram as partes notificadas para alegações.

Cumpre decidir

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

a) A consulta pública da Proposta de Lei nº 23/X, que deu origem à Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, decorreu no período de 8 a 27 de Julho de 2005 (Publicação na Separata do DAR nº 23/X/1ª, de 8 de Julho de 2005;

b) No referido período pronunciaram-se, por escrito, sobre a identificada Proposta de Lei as seguintes entidades: um cidadão oficial de justiça, em 25 de Julho de 2005; A Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, em 25 de Julho de 2005; o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em 21 de Julho de 2005; o Conselho Superior da Magistratura, em 21 de Julho de 2005 e o Conselho Superior do Ministério Público, em 19 de Julho de 2005;

c) No mesmo período, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos e Liberdades e Garantias, da Assembleia da República procedeu ainda às audições das seguintes entidades: Conselho Superior da Magistratura, no dia 19 de Julho de 2005; Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no dia 19 de Julho de 2005; Ordem dos Advogados, no dia 20 de Julho de 2005; Câmara dos Solicitadores, no dia 21 de Julho de 2005; Associação Sindical dos Juízes Portugueses, no dia 26 de Julho de 2005; Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, no dia 26 de Julho de 2005; Sindicato dos Funcionários Judiciais, no dia 26 de Julho de 2005.

d) O Conselho Superior do Ministério Público, reunido em sessão em 22 de Fevereiro de 2006, tomou a deliberação que se transcreve:

«Os magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais consideram-se em serviço efectivo e estão obrigados ao cumprimento dos respectivos deveres funcionais, incluindo o dever de assiduidade. Assim, cabe-lhes:

1. Colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando- os e substituindo-os se necessário;

2. Substituir, em caso de necessidade, por determinação do Procurador- Geral Distrital ou de quem o substitua, os colegas escalados para o turno de outro círculo judicial;

3. Executar o restante serviço que lhes for distribuído pelo superior hierárquico, dando prioridade àquele a que estiverem já adstritos».

2.2. O DIREITO

Nesta acção, em benefício da sua pretensão, o autor alega que a deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, enferma (i) de ilegalidade derivada da inconstitucionalidade da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e (ii) de ilegalidade por defeitos próprios com origem na ofensa de regras legais de competência, de procedimento e de conteúdo.

A- Da ilegalidade derivada de inconstitucionalidade

2.2.1. O autor invoca, como primeiro fundamento da acção, a invalidade das disposições normativas contidas na deliberação identificada decorrente da inconstitucionalidade formal da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto.

Neste ponto argumenta, no essencial, que:

- a despeito de não invocar expressamente a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, dado o carácter ilógico e irracional que assumiria se se referisse à anterior redacção do artigo 86º do Estatuto do Ministério Público, a deliberação mencionada só pode ter como causa material o referido acto legislativo;

- ora, a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, é inconstitucional em sentido formal, já que violou, em abstracto, o direito constitucional de participação das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho decorrente da alínea a) do nº 2 do art. 56º da Constituição;

- na verdade, estando em causa a configuração do exercício do direito constitucional a férias dos magistrados do Ministério Público a Lei nº 42/2005 , de 29 de Agosto, inclui-se no âmbito do conceito de «legislação do trabalho»;

- a regulamentação do exercício do direito de participação legislativa das associações sindicais na legislação do trabalho encontra-se, hoje, no Código do Trabalho, sendo que nos termos do seu art. 525º, nenhuma proposta de lei relativa a legislação de trabalho pode ser «discutida e votada» pela Assembleia da República «sem que as comissões de trabalhadores ou as respectivas comissões, as associações sindicais e as associações de empregadores se tenham podido pronunciar sobre ela»;

-a possibilidade de pronúncia decorre de publicação da iniciativa legislativa em separata do Diário da Assembleia da República, como determina a alínea a) do nº 1 do art. 527º do Código do Trabalho, sendo o prazo de apreciação pública de 30 dias, prazo este que só a título excepcional e por motivo de urgência, devidamente justificado no acto que determina a publicação, pode ser reduzido para 20 dias;

- a proposta de Lei nº 23/X que deu origem à Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, foi publicada para apreciação pública em separata do Diário da República, de 8 de Julho de 2005 e foi discutida e aprovada na especialidade e em, votação final global, decorridos apenas 19 dias, em 28 de Julho de 2005;

- não foi, pois, respeitado o procedimento estabelecido, inquinando o acto legislativo de inconstitucionalidade formal e, por consequência, a deliberação identificada, enquanto acto normativo de natureza administrativa que assume como pressuposto uma lei inconstitucional é inválida, devendo como tal ser declarada, procedendo-se à sua desaplicação em concreto.

A entidade demandada defende a legalidade da deliberação dizendo, nesta parte, em primeiro lugar, que a mesma não entronca directa ou indirectamente naquela Lei, que não assume como pressuposto, antes se inscreve no exercício das competências próprias da PGR, quer através do Procurador Geral da República, quer do CSMP (artigos 10º/c), 15º/1 e 27º/c) e d) todos do EMP) e que o respectivo conteúdo pode ser definido a qualquer momento por qualquer imediato superior hierárquico dos seus destinatários, desde que haja fundadas razões de urgência e interesse do serviço (cfr. arts. 63º/b/c) e 65º do EMP) e a sua concreta execução cabe, nos termos do seu texto, ao Procurador Geral Distrital, que para tanto detém competência, nos termos do art. 58º/1 do EMP e 2º/1/c) do DL nº 167/94, de 15 de Junho.

Alega, em segundo lugar que, ainda que assim se não entendesse, dado que como o próprio autor expressamente reconhece esse direito foi atempada e adequadamente exercido e por isso o desrespeito do prazo fixado para esse efeito não produz, “in casu”, efeito invalidante daquela Lei

Vejamos.

Apreciando diremos, antes de mais, que, tal como refere o autor, a deliberação em causa, que afirma o princípio de que os magistrados do Ministério Público que, no período de férias judiciais não estejam a gozar de férias pessoais se consideram em serviço efectivo e estão obrigados ao cumprimento dos respectivos deveres funcionais, incluindo o dever de assiduidade só é lógica e racionalmente justificada tendo como causa a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e a nova redacção por ela dada ao art. 86º/1/2 do Estatuto do Ministério Público.

Para melhor compreensão, olhemos o texto legal, antes e depois da publicação da Lei nº 42/2005.

a) redacção anterior:

Artigo 86º

Ausência

1- Os magistrados do Ministério Público podem ausentar-se da circunscrição quando em exercício de funções, no gozo de licença, nas férias judiciais e em sábados, domingos e feriados.

2- A ausência nas férias, sábados, domingos e feriados não pode prejudicar o serviço urgente podendo ser organizados turnos para o efeito.

3- (…)

b) redacção introduzida pela Lei 42/2005:

Artigo 86º

1- Os magistrados do Ministério Público podem ausentar-se da circunscrição judicial no período autorizado de férias e, quando em exercício de funções, em virtude de licença, dispensa e em sábados, domingos e feriados.

2- A ausência no período autorizado de férias, nas licenças, dispensas e em sábados, domingos e feriados não pode prejudicar a realização do serviço urgente podendo ser organizados turnos para o efeito.

3- (…)

Comparando os textos da lei antiga e da lei nova, constamos que a sujeição dos magistrados, que não estejam em gozo de férias pessoais, ao cumprimento de todos os deveres funcionais durante o período das férias judiciais, dever de assiduidade incluído, a existir, só poderia ter passado a ser regra com a lei nova. Até então, o magistrado, salvo o período de turno que lhe coubesse para assegurar a realização do serviço urgente, podia estar ausente da respectiva circunscrição judicial nas férias judiciais, logo não estava obrigado ao dever de assiduidade.

Assim, fica claro que as disposições normativas, inovatórias e impugnadas contidas na deliberação de 22 de Fevereiro, do Conselho Superior do Ministério Público, baseadas no pressuposto da persistência do dever de assiduidade, durante o período das férias judiciais, para os magistrados que não estejam a gozar férias pessoais, têm como causa a Lei nº 42/2005.

Passemos, então, à questão da alegada inconstitucionalidade formal deste acto legislativo, por suposto desrespeito do direito de participação das associações sindicais na elaboração da lei.

Nos termos do art. 56º/2/a) da Constituição, as associações sindicais têm o direito de «participar na elaboração da legislação do trabalho».

E, primeiro ponto, consideramos que o diploma em causa contém, além do mais, normas inovadoras relativas às férias pessoais dos magistrados (fixando-lhe um período preferencial de gozo) e ao regime de ausência durante as férias judiciais, isto é, que têm a ver directamente, com direitos laborais constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores (vide art. 59º/1/b)/d) da Constituição) e enquadráveis no conceito de legislação do trabalho. Por consequência, o acto legislativo padecerá de inconstitucionalidade procedimental se, porventura, na respectiva elaboração, tiver sido ofendido o direito de participação das associações sindicais.

Dito isto, cumpre indagar se, sim ou não, tal direito foi desrespeitado, tendo presente que a arguição do recorrente assenta essencialmente no incumprimento dos prazos de apreciação pública previstos no art. 528º do Código do Trabalho.

A Constituição não estabelece, ela própria, o procedimento a adoptar na concretização do direito de participação.

E, na lei ordinária, coexistem dois procedimentos legais de participação. Um para os trabalhadores em regime de direito laboral privado, regulado nos artigos 524º a 530º do Código do Trabalho. Outro para os trabalhadores da Administração Pública em regime de emprego público, consagrado na Lei nº 23/98 de 26 de Maio.

Temos, assim, que, diferentemente do que defende o autor, ao caso em apreço, que tem como interessados activos, somente magistrados do Ministério Público, isto é, trabalhadores vinculados em regime de direito público, não é aplicável o procedimento relativo ao direito de participação consagrado no Código do Trabalho.

A questão tem de ser apreciada à luz do regime previsto na Lei nº 23/98, de 26/5 (vide art.1º/1/3).

Neste diploma, o direito de participação está especialmente regulado no art. 10º, sendo que para o acto legislativo em causa deve aquele direito concretizar-se através de audiência escrita ou oral, “pressupondo caso a iniciativa seja do Governo, a existência de documento escrito a apresentar por este” (art. 10º/9).

No caso em apreço, a Assembleia da República submeteu o projecto de diploma a consulta pública escrita, de 8 a 27 de Julho de 2005 e, durante o mesmo período procedeu à audição das organizações sindicais.

Ora, no par audiência escrita/audiência oral, para a primeira está previsto que “o prazo para apreciação escrita dos projectos de diploma por parte das associações sindicais nunca pode ser inferior a 20 dias a contar da sua recepção por parte da associação sindical, salvo acordo expresso em contrário”. Para a segunda, a lei não impõe um prazo mínimo, deixando a respectiva fixação à discricionariedade do promotor da consulta

Mais se prevê que no adequado exercício do direito de participação as organizações sindicais podem solicitar “as informações consideradas necessárias”, “designadamente os estudos e elementos de ordem técnica ou estatística, não classificados, que sejam tidos como indispensáveis à fundamentação das propostas e das contrapropostas” (art. 3º/3) e que, quando assim, o citado prazo mínimo de 20 dias para apreciação escrita é “contado a partir do dia útil imediatamente seguinte ao do recebimento das informações solicitadas” (art. 10º/13).

Deste modo, uma leitura articulada e coerente deste regime procedimental inculca as ideias de que, primeiro, quando estiver em causa a elaboração de legislação do trabalho, por proposta de lei do Governo (cfr. arts. 167º/5/6 e 200º/1/c) da CRP), se houver consulta escrita é obrigatório remeter o texto às organizações sindicais e, segundo, o prazo para que estas exerçam, por escrito, os respectivos direitos de participação só começa a contar com a recepção do projecto de diploma.

No procedimento legislativo da Lei nº 42/2005, está provado que a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias submeteu, oportunamente, a Proposta de Lei nº 23/X a consulta pública escrita e que esta, por sua determinação, decorreu no período de 8 a 27 de Julho de 2005, sendo o texto divulgado por meio de publicação em Separata, no DAR nº 23/X/1ª, de 8 de Julho de 2005.

Assim, na parte relativa ao direito de participação das organizações sindicais, o procedimento sofreu um desvio em relação ao que está legalmente fixado para a consulta escrita.

Não obstante, no caso concreto, entendemos que o defeituoso cumprimento das citadas regras não implica a inconstitucionalidade da Lei nº 42/2005 por vício de procedimento.

Na verdade, está, igualmente, provado que a Comissão, para além da consulta pública escrita, procedeu à audiência oral das organizações sindicais.

Ora, se de acordo com a lei, (art. 10º/9 da Lei nº 23/98) o projecto de diploma poderia ter sido submetido apenas a consulta oral, em prazo a fixar por aquela Comissão (vide art. 146º/2 do Regimento da Assembleia da República, ao tempo em vigor), Aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº 4/93, de 2 de Março, com as alterações introduzidas pelas Resoluções da Assembleia da República nºs 15/96, de 2 de Maio, 3/99, de 20 de Janeiro, 75/99, de 25 de Novembro e 2/2003, de 17 de Janeiro se o prazo por ela fixado foi cumprido, se a consulta oral era bastante para assegurar o direito de participação, então a audiência escrita é superabundante e o vício de que esta enferma, por desrespeito do respectivo prazo mínimo legal, é inoperante.

E, de todo o modo, de acordo com o entendimento da jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdão 360/2003) do desrespeito das regras definidas pela Lei nº 23/98 para a audiência pública não pode extrair-se, automaticamente, uma conclusão de inconstitucionalidade. Não sendo esta uma lei com valor reforçado (vide art. 112º/3 da Constituição e acórdão 374/2004 do TC) o que é determinante é saber se, no caso concreto, o procedimento adoptado assegurou a concretização mínima exigível do direito de participação. Como dizem Jorge Miranda e Rui Medeiros “Constituição Portuguesa Anotada”, I, p. 566, “ não estabelecendo a Constituição qual o procedimento a adoptar e não sendo a lei que concretiza o direito de participação uma lei de valor reforçado, não gera inconstitucionalidade ou ilegalidade – por violação de lei de valor reforçado – a não observância das regras legais em vigor, sendo apenas decisivo “saber se, em cada caso, se observou, ou não, um procedimento capaz de corresponder ao sentido da exigência do art. 56º, nº 2, alínea a) da Constituição.”

Ora, no caso em apreço, tendo em conta os factos provados, consideramos que esta exigência foi satisfeita. É o próprio autor quem diz, no artigo 60º da petição inicial, que se pronunciou, “em concreto, sobre a iniciativa legislativa tendo, naturalmente dado um parecer negativo, para além de ter mantido reuniões prévias com os responsáveis governamentais, a propósito da questão das férias judiciais”.

Sinal de que todos os princípios que delimitam o alcance do direito de participação, (conforme ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira) “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, Volume I, p. 724 foram respeitados: (a) conhecimento dos propósitos legislativos; (b) intervenção a montante da decisão legislativa; (c) possibilidade de influência real na definição do conteúdo da legislação; (d) intervenção formal das organizações sindicais junto do órgão com competência para a legislação em causa e (e) publicidade adequada.

Assim sendo, a arguição mostra-se improcedente.

2.2.2. Como segundo fundamento da sua pretensão o autor alega a inconstitucionalidade substantiva da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto.

Defende a sua posição, em síntese, do seguinte modo:

- o direito constitucional a gozar férias integra o princípio da continuidade, princípio este que se fundamenta em razões de ordem social e de organização racional do trabalho, sendo que o fraccionamento das férias, mesmo com o acordo do trabalhador, só é admissível dentro de limites determinados;

- isto porque o valor social do trabalho impõe a paragem necessária para repouso e recuperação de forças do desgaste acentuado que o ritmo laboral actual comporta, de forma a assegurar a própria contribuição individual para a consolidação e evolução da comunidade política, social e económica;

- nestes termos, o sistema de férias aplicável a cada sector de actividade deve garantir, em abstracto, a possibilidade de todos os que o desejarem gozar um período ininterrupto de 22 dias de férias úteis;

- tal não acontece com o sistema engendrado pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, de acordo com o qual as férias dos magistrados devem ser gozadas por esta ordem de preferência – nas férias judiciais; no período compreendido entre 15 e 31 de Julho; em períodos distintos por motivo de serviço público, por motivo justificado ou outro legalmente previsto;

- ora, o gozo ininterrupto de 22 dias úteis de férias só pode ter lugar, por motivos óbvios, durante as férias de Verão. A utilização do período de compensação entre 15 e 31 de Julho permite superar algumas situações de obstáculo à concretização do princípio da continuidade. Mas não todas;

- o autor dispensa-se de exemplificar com exercícios práticos a impossibilidade de aplicar o sistema instituído pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto. Diga-se, em acréscimo, que a necessidade legal de assegurar turnos durante as férias judiciais introduz um acréscimo de «impossibilidade» na «impossibilidade» detectada (se tal fosse possível)…;

- assim, é manifesto que o sistema introduzido pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto, não assegura a concretização universal (pelo menos em abstracto) do princípio da continuidade das férias, decorrente do art. 5º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março, enquanto concretização da garantia constitucional a um período de descanso prolongado, tal como aflorada na alínea d) do nº 1 do artigo 59º da Constituição;

- nestes termos, a Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto é materialmente inconstitucional, por incongruência ou irracionalidade internas, já que é inaplicável integralmente no respeito das determinações constitucionais, implicando uma violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, na medida em que este comporta um sub-princípio de racionalidade.

Responde a autoridade demandada dizendo, no essencial, que a lei não é materialmente inconstitucional, uma vez que não belisca o direito a férias periódicas pagas e ao respectivo gozo, continuado ou não, consoante os interesses do serviço.

Olhando a argumentação do autor, vemos que a tese de inconstitucionalidade material, assenta num primeiro princípio, base de todo o raciocínio justificativo da posição defendida e sem o qual a sua posição perde toda a consistência. Esse princípio é o de que está constitucionalmente garantido a todos o direito a gozarem férias pagas contínuas, por um período ininterrupto de 22 dias.

Ora, esse pressuposto não é exacto. É certo que o direito a férias periódicas pagas, que se conexiona com os direitos ao repouso e à saúde (vide arts. 59º/1/d) e 64º da CRP), está constitucionalmente consagrado e deve ser contado entre os direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed. revista, Volume I, p. 773 portanto, sujeito ao regime previsto no art. 18º da Constituição.

Todavia, do texto constitucional não decorre directa e imediatamente que o direito ao gozo contínuo por um período ininterrupto de 22 dias faz parte do conteúdo do direito a férias. A vinculação constitucional para o legislador ordinário não impõe tal medida, pelo que, nesta matéria, não pode ver-se nas disposições da Lei nº 100/99 de 31 de Março, a mera aclaração/concretização do âmbito do direito fundamental, tal como está constitucionalmente garantido.

Neste ponto, se o legislador ordinário consagrou que “sem prejuízo dos casos de conveniência de serviço devidamente fundamentada “não pode ser imposto ao funcionário ou agente o gozo interpolado das férias a que tem direito” (art. 5º/2 do DL 100/99) esta disposição relativa ao gozo contínuo das férias foi introduzida no uso da sua liberdade de conformação legislativa, mas sem imposição constitucional nesse sentido.

Daí que, ainda que o sistema de férias pessoais introduzido pela Lei nº 42/2005, visto quer em abstracto, quer pelo referencial da respectiva aplicação prática, implique, porventura, em certas situações particulares, em honra à defesa de outros valores constitucionalmente relevantes, alguma compressão à continuidade do gozo de férias, nem por isso, aquele acto legislativo ofende, sem mais, a norma do art. 59º/1/d) da Constituição, pois que, claramente, não sacrifica o mínimo do conteúdo útil e constitucionalmente relevante do direito a férias periódicas pagas.

Esse mínimo, está, a nosso ver, salvaguardado pelo disposto no art. 5º/1 do DL nº 100/99, de 31 de Março “As férias podem ser gozadas seguidas ou interpoladamente, não podendo um dos períodos ser inferior a metade dos dias de férias a que o funcionário ou agente tenha direito”, regra que não foi tocada pela Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto.

B- Da ilegalidade por vícios próprios

2.2.3. O autor considera que as regras administrativas impugnadas, constantes dos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, são directamente inválidas porque ofendem regras legais de competência e o disposto no art. 112º/5 da Constituição.

Nesta parte, relativamente ao vício de incompetência alega, em resumo, que o Conselho, por força das determinações constantes do artigo 105º-A do Estatuto do Ministério Público, não tem poder dispositivo para regular a prestação dos serviços dos Magistrados do Ministério Público durante o período de férias judiciais, perdendo-a em favor do procurador-geral distrital ou do procurador-geral adjunto consoante os casos.

Deste modo, as regras impugnadas provêm de autor relativamente incompetente, devendo, em consequência, serem declaradas ilegais e desaplicadas.

Contra esta tese o Conselho Superior do Ministério Público apresenta os seguintes argumentos:

- a competência do Conselho está inserida na competência geral atribuída à Procuradoria Geral da República pelo art. 10º e há-de entender-se em conjugação com a competência específica do Procurador Geral;

- “o conteúdo da deliberação em causa pode ser definido a qualquer momento por qualquer imediato superior hierárquico dos seus destinatários, desde que haja fundadas razões de urgência e interesse do serviço – cfr. artigo 63º, alíneas b) e c) e 65º, ambos do Estatuto do Ministério Público e a sua concreta execução cabe, nos termos do seu texto, ao Procurador Geral Distrital que para tanto detém competência, nos termos do art. 58º, nº 1 do Estatuto do Ministério Público e 2º, nº 1, alínea c) do DL nº 167/94 de 15 de Junho”;

- “ao contrário do que o Autor afirma a deliberação do CSMP não pretende regular a prestação de serviço dos Magistrados no período de férias judiciais. Pretende sim garantir os interesses do serviço durante esse período, para o que pode vir a ser necessária a prestação dos Magistrados em pleno e efectivo exercício de funções, o que é substancialmente diferente”;

- “renovando-se o que acima se deixou dito quanto às competências da PGR, do PGR, do CSMP e dos Procuradores Gerais Distritais para deliberarem sobre questões de organização e gestão internas da actividade do Ministério Público, razões de urgência ou interesse público permitem que a qualquer Magistrado possa ser determinado o cumprimento de tarefas de conteúdo igual às previstas na deliberação impugnada, pelo seu imediato superior hierárquico – cfr. artigos 63º e 65º, ambos do EMP. Daí que se não verifique o vício de incompetência relativa”.

Passamos a apreciar.

Nesta parte, a argumentação do autor tem como fundamento primeiro, nuclear, o disposto no art. 105º-A do Estatuto do Ministério Público (introduzido pela Lei nº 42/2005).

Esse preceito é do seguinte teor:

Artigo 105º- A

Mapas de férias

1- Em cada distrito judicial ou circunscrição correspondente a tribunal da relação é elaborado mapa de férias anual dos magistrados do Ministério Público, cabendo a sua organização ao respectivo procurador-geral-distrital ou, nas circunscrições que não sejam sede do distrito judicial, ao procurador-geral-adjunto, designado nos termos da lei, sob proposta e com audição dos interessados.

2- Com vista a garantir o regular funcionamento dos serviços do Ministério Público, o mapa de férias é aprovado pelo procurador-geral distrital ou procurador-geral-adjunto, consoante os casos, garantida que esteja a harmonização com os mapas de férias anuais propostos para os magistrados judiciais e funcionários de justiça da circunscrição judicial.

3- A aprovação do mapa de férias ocorre até ao 30º dia que anteceda o domingo de Ramos, ficando de seguida disponível para consulta, em versão integral ou abreviada, nas instalações do tribunal ou serviço do Ministério Público.

4- O mapa a que se refere o presente artigo é elaborado de acordo com o modelo definido e aprovado pelo Conselho Superior do Ministério Público, nele se referenciando, para cada magistrado, a unidade orgânica em que presta funções, o período ou períodos de férias marcados e o magistrado substituto, observando-se o regime de substituição previsto na lei nos casos em que este não seja indicado.

5- No Supremo Tribunal de Justiça e noutros casos não contemplados, compete ao Procurador-Geral da República ou a quem este delegar, a organização e aprovação do respectivo mapa de férias dos magistrados do Ministério Público junto deste Tribunal.

O autor traz à liça, igualmente, o art. 28º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) em cujo nº 3 se dispõe que «a aprovação do mapa de férias dos magistrados compete ao Conselho Superior da Magistratura, o qual pode delegar poderes para o acto».

E na interpretação do autor, do transcrito art. 105º-A do EMP resulta: primeiro, que, não ignorando, embora, as competências genéricas do Conselho em matéria de organização interna, certo é que essas competências genéricas não se podem sobrepor às atribuições específicas de poderes tal como resultantes da lei e, portanto, em matéria de regulação da prestação do serviço dos Magistrados do Ministério Público durante o período de férias judiciais, é esta a única habilitação normativa relevante; segundo, que lido este preceito isoladamente e/ou em comparação com o art. 28º-A do EMJ, fica claro que, ao contrário do que a lei quis para o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público não tem poderes para estabelecer critérios concretos de substituição dos magistrados de turno, esgotando-se o seu poder dispositivo, neste domínio, com a definição e aprovação do modelo de Mapa de Férias.

A nosso ver, não assiste razão ao autor.

A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 é um acto de organização do serviço no período de férias judicias que, na parte impugnada pelo autor (pontos 1. e 2.) determina que aos magistrados que não estejam a gozar férias pessoais cabe «colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando-os e substituindo-os se necessário» e «substituir, em caso de necessidade, por determinação do Procurador-Geral Distrital ou de quem o substitua, os colegas escalados para o turno de outro círculo judicial».

E, pelas razões que, de seguida, indicamos, não ofende as regras legais de repartição de competências.

Primeiro, porque provém de entidade - o Conselho Superior do Ministério Público – que, de acordo com o previsto no art. 27º/c) do EMP, tem competência para “deliberar e emitir directivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros”.

Segundo, porque esta competência geral não é afastada pela norma especial do art. 105º-A do EMP. É certo que esta norma atribui aos procuradores-gerais distritais ou aos procuradores-gerais-adjuntos os poderes de organizar e aprovar o mapa de férias “garantida que esteja a harmonização com os mapas de férias anuais propostos para os magistrados judiciais e funcionários de justiça da circunscrição judicial” (nºs 1 e 2). Ora, esta competência de regulação do serviço no período das férias judiciais não engloba, seguramente, a competência para deliberar e emitir directivas/ordens de serviço de carácter geral e aplicação universal e sucessiva aos magistrados de todos os distritos e circunscrições judiciais, para concretização do estatuto funcional daqueles que não estejam em gozo de férias pessoais, durante o período das férias judiciais.

A lei nada diz sobre este poder e é fácil de ver que, por natureza, o mesmo não é passível de atribuição a quem tem as suas competências territorialmente limitadas.

Ora, neste quadro, uma de duas. Ou perfilhamos o entendimento do autor de que, nesta matéria, o art. 105º-A do EMP é a única norma legal habilitante do poder de conformação da Administração e que, por consequência, lhe está vedada a possibilidade de emitir directivas gerais de organização e funcionamento do serviço. Ou ligamos o par norma geral/norma especial por uma relação na qual a norma especial só afasta a aplicação da regra geral do art. 27º/c) do mesmo diploma legal, na medida do que especificamente regula, sendo que, para tudo o mais que nela não estiver previsto, valem ambas as normas conjuntamente.

A segunda é, a nosso ver, a melhor leitura. Como ensina Karl Larenz “Metodologia da Ciência do Direito”, ed. Gulbenkian, pp. 249-253 quando ocorre concurso de proposições jurídicas em relação de especialidade, não é forçoso que a norma especial afaste sempre a geral, pois que “a consequência jurídica ordenada para a previsão mais restrita tanto pode produzir-se junto com a consequência jurídica da previsão mais geral como em lugar dela. Tudo depende de saber se o regime especial, segundo o seu próprio sentido e finalidade, só deve completar o regime dado para a previsão geral, ou se deve substituí-lo por outro regime”. “Seja qual for a relação lógico-formal das previsões uma para com a outra, é sempre e só decisivo o nexo teleológico dos regimes em questão.”

Ora, na hipótese dos autos, não há subsídio interpretativo que suporte o entendimento que o legislador, com o aditamento da norma do art. 105º-A ao EMP, tenha querido subtrair, integralmente, a regulação do serviço em período de férias judiciais ao superior poder dispositivo do Conselho Superior do Ministério Público. Do texto só resulta excluída a competência de organização e aprovação do mapa de férias poder que, certamente por questões de, proximidade, praticabilidade e eficácia, o legislador cometeu aos procuradores gerais distritais e/ou aos procuradores gerais adjuntos.

No mais, as proposições jurídicas em causa são de aplicação cumulativa.

Mas, do ponto de vista do autor, com esta interpretação sairá ofendida a Constituição.

Segundo ele, ainda que o Conselho tivesse poderes para intervir especificamente nesta matéria, nunca o poderia fazer através da prolação de um regulamento «supostamente» integrativo do regime legal, sob pena de violação da proibição de regulamentos delegados, tal como constante do nº 5 do art. 112º da Constituição.

Entendemos que não é assim.

A deliberação de 22 de Fevereiro de 2006 é posterior à publicação da Lei nº 42/2005, de 29 de Agosto e, com facilidade, se descortina que contém uma directiva organizativa que consubstancia, tão-só, a interpretação e execução da novidade legislativa introduzida por aquele diploma legal no estatuto funcional dos magistrados durante o período das férias judiciais. (art. 86º/1/2 do EMP).

E, com este alcance, não ofende a Constituição.

Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, p. 262, nada “impede que, mesmo através de regulamentos, a Administração interprete e integre as normas legais que tem de executar. É um princípio geral. O aplicador da lei, seja um órgão administrativo, seja um órgão administrativo, seja um tribunal, não pode deixar de, na prática dos actos a seu cargo – regulamentos, actos administrativos, contratos ou decisões jurisdicionais – realizar uma operação hermenêutica, com base em certos critérios.

Todavia, tal interpretação não tem força de lei, não adquire o carácter de vinculatividade próprio das normas legais, não é interpretação autêntica e, por isso, a sua legalidade pode sempre ser questionada: a legalidade da norma regulamentar ou do acto administrativo perante os tribunais, a conformidade com a lei de uma sentença mediante recurso para tribunal superior”.

2.2.4. Nos artigos 101º a 113º da petição inicial o autor intenta convencer que o ponto 1. da deliberação impugnada é ilegal, por afrontar “directamente um conjunto substancial de disposições legais injuntivas”.

Todavia, dessa massa de normas supostamente violadas, concretizando, indica apenas o art. 73º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, bem como o art. 31º do respectivo regulamento.

Do seu ponto de vista, aquela disposição da deliberação, ao afectar qualquer magistrado do Ministério Público à realização de trabalho urgente, pela pretensão de organizar o trabalho dos turnos para além dos magistrados escalados e dos seus substitutos, não respeita a organização do trabalho por turnos durante as férias judiciais, ignorando a distinção estruturante entre trabalho urgente e trabalho não urgente.

Por seu turno, o Conselho Superior do Ministério Público, defendendo a bondade da sua deliberação não aceita este entendimento. Argumenta, no essencial, passando a citar, que:

- “a deliberação não põe em causa a distinção entre processos urgentes e não urgentes”;

- “ aos magistrados em exercício efectivo de funções entre os dias 1 e 31 de Agosto – e só estes, neste período de tempo – serão eventualmente distribuídas tarefas em processos urgentes e em substituição de colegas escalados para os turnos se e só se for necessário para acudir a interesses do serviço”;

- “o ponto 1. da deliberação não afecta qualquer magistrado à realização de trabalho urgente; afectará, se preciso for, qualquer Magistrado em exercício de funções à realização de tarefas prioritárias que não possam ser asseguradas pelos magistrados de turno”;

A nosso ver, a razão está do lado da entidade demandada.

Relembremos, uma vez mais, que, no segmento da deliberação que ora está em causa, se determina que aos magistrados que, no período de férias judiciais, não estejam a gozar férias pessoais, cabe “colaborar com os colegas escalados para o turno, coadjuvando-os e substituindo-os se necessário”.

Não descortinamos nesta regra qualquer ofensa à distinção estruturante entre trabalho urgente e não urgente e/ou violação ao disposto no art. 73º/1 da Lei nº 3/99 de 13 de Janeiro (LOFTJ) que prescreve que “nos tribunais judiciais de 1ª instância organizam-se turnos para assegurar o serviço urgente durante as férias judiciais.” Ao contrário, a deliberação tem por adquirida a organização de turnos, logo a distinção entre serviço urgente e não urgente, uma vez que aqueles se destinam, justamente, a acudir aos processos urgentes, únicos que tramitam durante as férias judiciais. As previstas coadjuvação e substituição reportam-se apenas aos magistrados de turno, portanto dizem respeito, única e simplesmente ao serviço urgente que for necessário assegurar, deixando de fora o serviço não urgente.

Deste modo, a regra fixada não aniquila a distinção entre trabalho urgente e não urgente, no período de férias judiciais e, seguramente, não afronta a norma do art. 73º/1 da LOFTJ. Ao invés, tem de ler-se como um meio de efectivação da tutela jurisdicional de natureza urgente.

2.2.5. O autor considera, por fim, (artigos 114º a 128º da petição) que “ a conjugação das regras do pontos 1. e 2. da deliberação impugnada no que diz respeito às substituições de magistrados do Ministério Público escalados para os turnos é patentemente ilegal violando um sem número de disposições legais” (sic).

Assim, citando:

“- em primeiro lugar, não é legalmente possível que qualquer magistrado do Ministério Público substitua o colega de turno;

- em segundo lugar, não é casuística, não obedece a um sistema de navegação à vista, não pondera as circunstâncias do caso concreto, decorrendo antes da consagração abstracta no Mapa de Férias aplicável;

- em terceiro lugar, se existir uma lacuna ela deve ser preenchida por aplicação das regras estabelecidas pelo legislador e não por apelo a uma discricionariedade regulamentar do Conselho Superior do Ministério Público;

- em quarto lugar, a organização dos turnos apenas abrange os magistrados que exerçam no círculo judicial correspondente e não de outro círculo judicial;

consequentemente:

- violam o art. 105º-A do Estatuto do Ministério Público na medida em que a indicação dos magistrados substitutos deve constar do Mapa de Férias aprovado pelo procurador-geral distrital ou por procurador-geral-adjunto;

- violam o mesmo artigo na medida em que, quando não tiver sido indicado substituto se aplica o regime de substituição previsto na lei e não o engendrado pelo Conselho;

- violam o nº 5 do artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais que dispõe que «os magistrados designados [para o turno] são substituídos por aqueles que lhes sigam na ordem de designação»;

- violam as regras de substituição de magistrados tal como constantes do Estatuto do Ministério Público (quer de competência quer de procedimento) já que ignora ‘olimpicamente’ os critérios e determinações legais. A título de exemplo, cfr. alínea h) do nº 1 do artigo 58º, nº 4 do artigo 63º, nº 3 do artigo 64º, nº 2 do artigo 65º;

- invadem as competências exclusivas e discricionárias do Procurador-Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de magistrados do Ministério Público (tal como decorrem dos artigos 67º e 68º do Estatuto);

- a insensibilidade das regras estabelecidas na deliberação referenciada para o respeito com as injunções legais vai ao ponto de contrariar frontalmente a alínea b) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 167/94, de 15 de Junho, ao admitir a substituição de colegas escalados para turnos em círculos judiciais distintos.

Apreciando, adiantamos que a alegação do autor improcede, igualmente, nesta outra parte, uma vez que, pelas razões que, de seguida, indicamos, a deliberação não ofende qualquer norma legal.

As determinações levadas aos pontos 1. e 2. da deliberação de 22 de Fevereiro surgem no contexto de uma alteração legislativa do regime das férias pessoais dos magistrados durante o período de férias judiciais. Até então, aqueles estavam legalmente autorizados, sem mais, a ausentar-se da circunscrição «nas férias judiciais». Com a entrada em vigor da Lei nº 42/2005, durante o período das férias judiciais, passaram a estar autorizados a ausentar-se da circunscrição apenas «no período autorizado de férias». E foi perante esta reconfiguração funcional que o Conselho, interpretando a lei, proferiu a sua deliberação. Desta, ao contrário do que defende o autor, não resulta a afectação imediata e indiscriminada de todos e cada um dos magistrados seus filiados ao serviço de turnos. Os únicos efeitos imediatamente operativos que ela introduz são, primeiro, a disponibilidade, isto é, a regra de que os magistrados que não estejam no gozo de férias pessoais podem ser escalados, se necessário, para coadjuvar e substituir colegas de turno e, segundo, que essa disponibilidade se estende aos vários círculos do respectivo distrito judicial. A afectação individual e concreta de um determinado magistrado a tal serviço carece de uma prévia ponderação e decisão que fica sempre a cargo do procurador-geral-distrital ou do procurador-geral-adjunto.

Neste quadro, a deliberação nem priva estas entidades dos respectivos poderes dispositivos, nem desvitaliza a sua discricionariedade, continuando as mesmas a ser as únicas com competência para decidir, nesta matéria, de acordo com as particularidades de cada caso concreto.

E, não viola, de qualquer outro modo, o art. 105º-A do EMP. Por um lado, não impede, absolutamente, a indicação, ab initio, dos substitutos no mapa de férias. E se, porventura, alguma chamada ocorrer de imprevisto, implicando alteração do mapa, com posterior indicação, primeira ou sucessiva, de um magistrado substituto, esta prática nada tem de ilegal, uma vez que os limites temporais impostos à modificação do mapa, que decorrem do disposto no art. 6º do DL nº 100/99, de 31.3, visam proteger a segurança de quem tem férias marcadas, interesse que, seguramente, não é posto em causa pela atribuição de serviço de turno a quem não está no gozo de férias pessoais. Por outro lado, como decorre da letra do nº 4 do art. 105º-A do EMP, o regime de substituição previsto na lei só se observará nos casos em que, no mapa de férias, não esteja indicado o magistrado substituto.

Não ofende o disposto no artigo 37º do Regulamento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais, porque o art. 105º-A do EMP veio regular especialmente esta matéria e modificar, em parte, o regime de substituição. Da leitura articulada dos dois preceitos resulta que a substituição deixou de se fazer, necessariamente, de acordo com o previsto naquele art. 37º. Faz-se, em primeira linha, por designação, e só se tal não ocorrer, por qualquer razão, é que os magistrados designados para os turnos são substituídos por aqueles que lhes sigam na ordem de designação.

Não desrespeita as regras de competência e substituição fixadas nos artigos 58º/1/h), 63º/4, 64º/3 e 65º/2 do EMP, porque nenhuma destas normas se reporta à organização dos turnos para acudir à urgência em tempo de férias judiciais e de acordo com o disposto no art. 56º/b) é ao procurador-geral-distrital que compete dirigir e coordenar a actividade do Ministério Público no distrito judicial.

Por idêntica razão, isto é, porque as normas se não reportam à organização dos turnos de férias e porque, neste âmbito, compete ao procurador-geral-distrital dirigir e coordenar a actividade do Ministério Público no distrito judicial, também não invade as competências do Procurador Geral da República em matéria de coadjuvação e substituição de Magistrados, previstas nos artigos 67º e 68º do EMP.

E não viola, igualmente, a norma do art. 2º/1/b) do DL nº 167/94 de 15 de Junho, uma vez que o âmbito deste diploma se restringe à organização de turnos de magistrados aos sábados, domingos e feriados, por forma a assegurar o serviço urgente nestes dias, nada dispondo quanto ao regime de turnos e de substituição durante as férias judiciais.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em julgar a acção improcedente.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Outubro de 2009. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – Jorge Manuel Lopes de Sousa.

Referências Legais

Legislação Nacional

EMP 98 ART56 B ART58 N1 B ART63 N4 ART64 N3 ART65 N2 ART86 N1 N2. ART105-A ART27-C ART67 ART63-B.
LOFTJ99 ART37 N1 ART73 N1.
L 42/2005 DE 2005/08/29.
CONST97 ART59 N1 B D ART112 N5 ART167 N5 N6 ART200 N1 C.
L 99/2003 DE 2003/08/27 ART524 ART528 ART530.
L 23/98 DE 1998/05/26 ART1 N1 N3 ART3 N3 ART10.
DL 106/99 DE 1999/03/31 ART5 ART6 ART21 B.
EMJ85 ART28-A.
L 167/94 DE 1994/06/15 ART2 N1 B.

Jurisprudência Nacional

AC TC PROC132/04 DE 2004/05/26.; AC TC PROC13/03 DE 2003/07/08.

Doutrina

JORGE MIRANDA E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA VI PAG566 VII PAG262.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 4ED VI PAG724 PAG733.
KARL LARENZ METODOLOGIA DA CIÊNCIA DO DIREITO PAG249 - PAG253.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina