0182/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Encontrando-se o P.D.M. de Loures em vigor, as suas prescrições eram obrigatórias, e prevaleciam, naturalmente, sobre qualquer “projecto” para o local em causa, ainda não aprovado e publicado, pelo que enferma de vício de violação de lei o acto que indefere licenciamento de obra, por a mesma não se conformar com as valorações do denominado “Plano de Urbanização da Plataforma da B..., ainda não aprovado, nos termos de lei, nem publicado.

II- O art.º 100.º do Código do Procedimento Administrativo surge na sequência e em cumprimento da directiva constitucional contida no n.º 4 do art.º 267.º da CRP, obrigando o órgão administrativo competente a, de alguma forma, associar o administrado à preparação da decisão final.

III- Tratando-se de formalidade essencial – que visa não só garantir a participação do interessado nas decisões que o afectem, como ainda contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo, a quem tem de decidir o melhor conhecimento possível das realidades –, é de cumprimento obrigatório em todos os casos, a não ser que se esteja perante alguma das situações previstas no art.º 103, n.º 1, alíneas b) e c) do CPA, ou quando ocorra alguma das hipóteses contempladas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do mesmo artigo, que permitem ao órgão instrutor dispensar a audiência.

IV- A jurisprudência deste STA tem admitido que, em aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, não se determine a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, “quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito), a não ser a que foi consagrada”.

V- Não basta, porém, para o aludido aproveitamento do acto, que ele seja praticado no exercício de poderes vinculados, pois, sempre que exista a possibilidade de os interessados, através da audiência prévia, influírem no sentido da determinação da decisão final, não haverá que retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A…, SA (id. nos autos) interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Vereador do Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Loures, de 13.03.2000, notificado, por carta registada com aviso de recepção, em 17.03.2000, praticado por subdelegação, que indeferiu o pedido de licenciamento de adaptação das instalações de armazenagem de fuel e gasóleo do Parque de Sacavém, formulado pelo ora Recorrente.

1.2. Por sentença do TAF de Lisboa, proferida a fls. 81 e segs, foi negado provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações de fls. 122 e segs, concluiu do seguinte modo:

“a) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, em 8 de Setembro de 2007, que julgou totalmente improcedente o recurso contencioso de anulação interposto pela Recorrente do despacho do Vereador do Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Loures, datado de 13 de Março de 2000, que indeferiu o pedido de licenciamento de adaptação das instalações de armazenagem de fuel e gasóleo do Parque de Sacavém;

b) Ora, ainda que se entenda, como se faz na sentença recorrida, que “(...) não obstante ser da competência da administração central o licenciamento da actividade em causa e bem ainda da própria construção dos depósitos dos produtos petrolíferos, não se encontra excluída a competência municipal quanto às regras da edificação propriamente dita (...)”, e que, portanto, seriam também aplicáveis às obras em causa os regimes de licenciamento municipal de obras de urbanização e obras particulares, a verdade é que, ainda assim, o acto impugnado incorre em vícios determinantes da sua anulabilidade.

c) Com efeito, e ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, desde logo, o acto impugnado encontra-se eivado de vício de lei por erro nos pressupostos de direito porquanto se fundamentou numa inexistente violação das normas urbanísticas alegadamente aplicáveis;

d) Efectivamente, uma vez que o Plano de Urbanização da Plataforma da B… nunca foi aprovado, conhecendo-se, apenas, à data em que foi praticado o despacho recorrido, alguns estudos e projectos de elaboração, as orientações jus-urbanísticas preconizadas nesses estudos não podiam ter qualquer força legal, ao contrário do que se afirma na sentença a quo;

e) Não é, pois, correcto, dizer-se, como parece sugerir o Tribunal a quo, que o Plano de Urbanização da Plataforma da B… alterou, posteriormente, o PDM de Loures que previa para o local em causa a existência de uma área industrial a manter e a beneficiar.

f) Deste modo, e uma vez que aquele plano nunca chegou a ser aprovado (não tendo passado da fase de elaboração, como a certa altura se reconhece, inclusivamente, na própria sentença recorrida), as suas disposições (ou pelo menos, as que já se conheciam à época) nunca poderiam ter qualquer efeito, nomeadamente um efeito revogatório das normas previstas no PDM de Loures (cfr. art. 93º, n.° 2, al b), Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro, a contrario);

g) Por outro lado, não existe nos autos qualquer referência a que estivesse pendente, naquela altura, um processo de alteração, revisão ou mesmo de suspensão do PDM de Loures que pudesse, eventualmente, justificar o indeferimento do pedido de licenciamento, nem tão pouco que para aquela área estivessem em vigor quaisquer medidas preventivas ou normas provisórias que impusessem ao Recorrido aquela decisão;

h) Assim sendo, outra não pode ser a conclusão senão a de que as normas do PDM de Loures – nomeadamente a norma que prevê para o local em causa uma área industrial a manter e a beneficiar – eram plenamente aplicáveis ao caso sub judice, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo.

i) Nem se diga como na sentença recorrida que, pelo menos desde 1997, a Recorrente não exerce qualquer actividade no local em causa, razão pela qual não existiria “qualquer actividade industrial a manter” para efeitos o disposto no art. 49.° do PDM de Loures;

j) Em primeiro lugar, não merece dúvidas que a ratio daquela norma se explica, única e exclusivamente, pelo facto de, há muitos anos, se encontrar instalado naquele local o Parque de Armazenagem da Recorrente;

k) Por outro lado, a norma refere-se a áreas industriais e não a actividades industriais. Ora, não restam também dúvidas de que no local existe uma área industrial e de que as obras em causa nos autos se destinam, justamente, a beneficiar as infra-estruturas existentes, dotando-as de tecnologia mais moderna e adequada, para além da manutenção e aproveitamento de algumas estruturas existentes (as quais se mantêm, aliás, na sua totalidade – cfr. ponto G), da matéria assente);

l) Conclui-se, assim, que mal andou a sentença recorrida ao decidir que o acto impugnado não padecia do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, uma vez que o pedido da Recorrente se mostra plenamente conforme com o POM de Loures em vigor à data, que era o instrumento de gestão territorial aplicável, já que o Plano de Urbanização da Plataforma da B… se encontrava ainda, naquela altura, em fase de elaboração;

m) Também não assiste razão ao Tribunal a quo quando entende que o acto recorrido se encontra devidamente fundamentado;

n) Basta ler o acto recorrido para constatar que a fundamentação é manifestamente obscura, o que de acordo com o disposto no art. 125.°, n.° 2 do CPA equivale à falta de fundamentação;

o) A obscuridade da fundamentação do acto manifesta-se não só na referência ao licenciamento dos depósitos de tancagem, quando o estava em causa era o licenciamento de outras estruturas, mas também na indicação de conceitos vagos, abstractos e conclusivos;

p) A isto acresce ainda a contradição ínsita na fundamentação do acto recorrido, ao rejeitar, por um lado, o pedido de licenciamento por alegadamente o conjunto a edificar e a actividade que lhe está subjacente ser manifestamente desadequado em relação ao tecido urbano envolvente e pôr em causa a “valorização da paisagem e a imagem da cidade com os seus elementos ambientais naturais Tejo e Trancão”, reconhecendo-se, no entanto, por outro lado, que o espaço em questão está afinal, e de acordo com o PDM de Loures, reservado para a manutenção de espaços industriais a manter e a beneficiar;

a) Deste modo, a sentença recorrida ao decidir no sentido de que o acto impugnado não padecia do vício de falta de fundamentação violou o disposto no art. 125.°, n.° 2, do CPA;

r) Finalmente, também não assiste razão ao Tribunal a quo quando conclui que a omissão da audiência prévia constitui uma formalidade não essencial, não sendo, por conseguinte, o acto recorrido anulável;

s) Ora, desde logo, e ao contrário do que se escreve na sentença recorrida, não estamos perante qualquer actividade vinculada da Administração;

t) No entanto, mesmo que se admitisse que estávamos perante um acto de natureza vinculada, o que agora apenas se faz por mero dever do patrocínio, o vício não deixa de ocorrer, apenas se podendo questionar se tem ou não efeitos invalidantes;

u) É que, como vem sendo sublinhado pela jurisprudência do STA, não basta, para que tal suceda, que a decisão seja proferida no âmbito da actividade vinculada, exigindo-se, para além disso, que ela seja, em concreto, a única decisão possível, só podendo aproveitar-se o acto “quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada, isto é, quando esta se imponha com carácter de absoluta inevitabilidade” (Ac. do Pleno do STA de 23.05.2006 - Rec. 1618/02).

v) Ora, na situação em apreço, não faz qualquer sentido o apelo feito na sentença recorrida ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, com vista à aceitação da irrelevância daquele vício procedimental, quando é evidente que o acto em causa não viola qualquer plano urbanístico em vigor à data da sua prolação, desde logo, porque o Plano de Urbanização da Plataforma da B… ainda só estava em fase de elaboração, razão pela qual o mesmo nunca poderia ter condicionado, como condicionou, a decisão final.

w) Por outro lado, resulta evidente que pedido de licenciamento respeitava o PDM de Loures, pelo que a decisão só poderia ter sido o deferimento.

x) Conclui-se, assim, que o acto de 13 de Março de 2000 deveria ter sido precedido da audiência da Recorrente, pelo que ao decidir em sentido contrário, a sentença a quo violou o disposto no art. 100.º do CPA.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA, a Senhora Procuradora-Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 145, do seguinte teor:

“Em conformidade com a posição assumida pelo Ministério Público no Tribunal recorrido, no sentido da verificação do vício de preterição da audiência de interessados, somos de parecer que o recurso deverá merecer provimento”.

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

“A) A Recorrente é uma empresa que tem por objecto a refinação, transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e seus derivados e ainda o seu armazenamento – Acordo;

B) Em 1999 a Recorrente decidiu retomar a utilização do Parque de Sacavém tendo dado início ao processo de licenciamento de adaptação das instalações de armazenagem do Parque de Sacavém junto da Direcção-Geral de Energia – Acordo;

C) Antes do citado licenciamento, a Recorrente deu início aos trabalhos objecto desse licenciamento – Confissão;

D) Em 11/02/2000 essas obras foram embargadas por parte do Presidente da Câmara Municipal de Loures, com fundamento na falta de licenciamento municipal – Acordo;

E) Em sequência, em 24/02/2000 a Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Loures um pedido de licenciamento municipal das obras, o que seguiu termos sob processo n° 37.706/OC – doc. de fls 25 dos autos e proc. adm.;

F) Integra o pedido de licenciamento que antecede, a “Memória Descritiva”, da mesma constando: “A presente Memória Descritiva destina-se a apoiar os elementos gráficos referente ao projecto de arquitectura dos edifícios, que corresponderão à Nova Portaria, Edifício do … e do Edifico da … do Parque de Armazenagem da A… em Sacavém, tendo em vista a sua adaptação à armazenagem de Gasóleo e Fuelóleo (...) Esta adaptação envolve os trabalhos de execução de arruamentos, parques, edifícios, redes de drenagem e abastecimento de águas, abrangendo as seguintes instalações e áreas de serviços: (...)”– cfr. docs. constantes do proc. adm., que se consideram integralmente reproduzidos;

G) Em 28/02/2000 foi prestada a seguinte informação técnica pela Divisão de Planeamento Urbanístico: “Assunto. A…

1. O presente processo refere-se à execução de obras nos terrenos da A…, na B…, as quais visam relançar a actividade de tancagem de combustíveis, não só pela reabilitação das instalações existentes, como provendo novas construções de apoio àquela actividade em articulação com o caminho de ferro;

2. Embora as obras a realizar não representem significativo acréscimo da ocupação existente, a sua desconformidade com o Plano de Urbanização (PU) da Plataforma da B… é manifesta, quando para a área em causa, propriedade da A… o Plano preconiza a reconversão de uso para terciário, acompanhado da localização de equipamentos que tirem partido da acessibilidade e do enquadramento da frente rio, conforme consta do relatório do Plano no capitulo “3.4 – Desenvolvimento Económico/Emprego” (cópias em anexo);

3. Não só relativamente à zona em causa, como a toda a área do Plano, são atribuídos objectivos de reconversão (com o realismo de acolher os usos activos que se mantinham), capaz de cumprir o duplo objectivo de não prejudicar a oferta de emprego e, simultaneamente, permitir a requalificação ambiental da frente ribeirinha do Tejo, em continuidade da intervenção na zona da EXPO ‘98, com a deslocação das actividades de refinação e tancagem de combustíveis (ficando transitoriamente as da C… em Sta. Iria de Azóia).;

4. Tal atitude constitui uma evolução relativamente ao Plano Director Municipal (PDM), no qual, a consideração de “industriais e manter e a beneficiar”, para a área em causa, não tinha em conta a transformação proporcionada pela EXPO’98 e as decorrências de requalificação ambiental da frente do Tejo;

5. A tais objectivos, o Ministério da Economia, consultado em 11-09-1998 (respondeu em 15-10-1998), não levantou objecção, nomeadamente quanto à reconversão da zona da A…, não só acautelando o enquadramento de actividades industriais activas, residentes na área de intervenção do Plano, conforme cópia do parecer em anexo; (...)

9. 1 A intervenção preconizada pela A… contraria manifestamente a proposta do Plano de Urbanização (PU) da Plataforma da B…, após recolha de pareceres das entidades, nomeadamente do Ministério da Economia; (...)

9.3. A verificar-se a concretização da intervenção da A… e a decorrente retoma de actividade, estará posta em causa a presente proposta de Plano (...)” – cfr. documentos constantes do proc. adm., para que se remete, para todos os efeitos legais;

H) Em 09/03/2000 o Director da DAU emitiu a Informação n° 10/DAU/JV, com o seguinte teor, que se extrai, por súmula: “Concorda-se com o informado pelo Sr. Chefe da Divisão de Planeamento Urbanístico. (...) Os edifícios pretendidos licenciar, enquanto tal, não assumem uma finalidade e uso autónomo, antes se assumindo como adstritos ao uso pretendido dar à propriedade em si, na qual estão ainda implantados meios de tancagem de combustíveis petrolíferos e para os quais não vem solicitado qualquer licenciamento nem qualquer aprovação de projecto. (...) Não veio solicitado licenciamento para a actividade pretendida exercer, nem qualquer projecto para o efeito, quer dos tanques quer das respectivas infraestruturas, subentendendo-se que a requerente pretende o uso de armazenagem de combustíveis no local. A ser assim deveria ter cumulativamente solicitado o licenciamento dos meios adequados àquela actividade, apresentando todos os projectos necessários ao licenciamento desses meios, com as respectivas infraestruturas necessárias. O que não fez. A guia emitida acima referida e emitida pela Direcção de Serviços de Combustíveis é título iniludível de que se pretende agora uma actividade nova ali a desenvolver e não a manutenção de qualquer outra que ali houvesse existido. Trata-se de um licenciamento novo para a actividade de tancagem e como tal os meios a utilizar para esse efeito estão sujeitos a licenciamento municipal nos termos e para os efeitos do DL. 445/91 de 20/11, na redacção vigente. (...) O exercício da actividade necessitaria de implantar no local: Infraestruturas – águas, drenagem de águas pluviais e residuais, electricidade, comunicações, arruamentos (circulações e estacionamentos) e arranjos de espaços exteriores, pelo menos; Depósitos de tancagem, com todos os requisitos técnico-funcionais adequados para o efeito. O licenciamento de infraestruturação obedece ao disposto no DL. 448/91 de 29/11, na redacção vigente, como licenciamento de obras de urbanização (...) e para tanto deveriam ser apresentados os respectivos projectos e solicitado o seu licenciamento. Para os depósitos deveriam ter sido apresentados os projectos específicos e também solicitado o seu licenciamento, nos termos e para os efeitos daquele DL. 445/91. (...) Solicitando o licenciamento dos edifícios, como o fez, a requerente apresenta simplesmente um pedido acessório, omitindo o principal, este sujeito necessariamente às condições dos licenciamentos já acima enunciadas. Assim e porque as obras de urbanização estão sujeitas a licenciamento municipal, nos termos do DL. 448/91 de 20/11, na redacção vigente, e não tendo sido apresentado qualquer projecto para o efeito, nem solicitado o seu licenciamento e porque a pretensão agora apresentada é dependente do prévio licenciamento das infraestruturas, como obras de urbanização, assumindo-se o licenciamento destas como formalidade essencial, propõe-se o indeferimento ao abrigo do art° 63° daquele DL. 445/91, por referência ao art° 1° daquele DL. 448/91 de 20/11. (...) Uma inserção de meios de depósitos de tancagem de combustíveis naquele local descaracterizaria claramente as perspectivas do Plano de Urbanização da Plataforma da B…, como faria um claro corte no ambiente e na paisagem já assumidos nos Planos da Zona da Expo, afectando manifestamente a estética na zona, o ambiente urbano e a beleza da paisagem na sua inserção quer na zona ribeirinha quer na ligação com a B… e com a área residencial do denominado bairro da A…, pelo que ao abrigo dos art°s. 170º e 63° do DL. 445/91 de 20/11, na redacção dada pelo DL 250/94 de 15/10 se propõe também o indeferimento da pretensão. Acresce ainda que actualmente o ordenamento do PDM prevê para o local espaços industriais a manter e a beneficiar, pelo que não sendo a actividade pretendida prevista na Portaria 744-B/93 de 18/8 como actividade industrial, a pretensão contraria o art° 49° do Regulamento do PDM devendo, também por isso, merecer indeferimento, ao abrigo do art° 63° daquele DL. 445/91.” - doc. de fls. 19-22 dos autos;

I) Sobre a Informação n° 10/DAU/JV que antecede, o vereador da Câmara Municipal de Loures, por despacho datado de 13/03/2000 indeferiu o pedido de licenciamento, assente em E) - cfr. fls. 19 dos autos; J) A Recorrente foi notificada da decisão que antecede por ofício datado de 16/03/200, sob n°011148 - doc. de fls. 18 dos autos;

K) O Recorrente interpôs o presente recurso em juízo em 17/05/2000- doc. fls. 2 dos autos.”

2.2. O Direito

A Recorrente A…, SA. (id. nos autos) discorda da sentença do T.A.F. de Sintra, que negou provimento ao recurso contencioso, no qual impugna o despacho do Vereador do Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Loures, de 13/3/2000, que indeferiu o pedido de licenciamento de adaptação das instalações de armazenagem de fuel gasóleo do Parque de Sacavém.

Sustenta, em súmula, que a sentença recorrida errou ao julgar improcedentes os vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de direito e de forma por falta de fundamentação e, ao fazer apelo ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, recusando efeito invalidante à preterição da audiência prévia dos interessados (art.º 100.º do C.P.A.).

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. Quanto à matéria das conclusões a) a h) inc.

Alega a Recorrente, em síntese, que, ao contrário do entendido pela sentença recorrida, o acto impugnado encontra-se eivado de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, pois, fundamentou-se numa inexistente violação das normas urbanísticas aplicáveis.

Efectivamente, alega, o Plano de Urbanização da Plataforma da B… nunca foi aprovado, conhecendo-se, apenas, à data em que foi praticado o despacho recorrido, alguns estudos e projectos de elaboração, não tendo as orientações jus-urbanísticas preconizadas nesses estudos qualquer força legal, ao contrário do que se afirma na sentença recorrida.

Assim, mantinham-se em vigor, à data da prática do acto recorrido, as disposições do PDM de Loures, nomeadamente a norma que prevê para o local em causa uma área industrial a manter e a beneficiar.

Vejamos:

No que se reporta a esta matéria, a sentença recorrida ponderou, com especial interesse, o seguinte:

“Contudo, a questão relevante em juízo consiste não em saber se a actividade de armazenamento é ou não em si classificada como industrial, mas antes saber se o licenciamento em causa, requerido pela ora Recorrente, contraria ou não as normas urbanísticas aplicáveis para o local em causa, pois que esse é que constitui o fundamento em si mesmo do indeferimento do licenciamento, a par dos outros apresentados.

Ora, sem prejuízo de o PDM de Loures prever para o local em causa área industrial a manter e a beneficiar, o certo é que sopesou na apreciação da Entidade Pública Recorrida todos os trabalhos e estudos já efectuados em relação à elaboração do Plano de Urbanização da Plataforma da B…, que prevêem para o local em causa área de reconversão para o terciário, na sequência da vasta intervenção ocorrida por ocasião da EXPO 98, conforme dão conta os pareceres técnicos que precederam o acto recorrido, assentes nas alíneas G) e H) dos Factos Assentes.

Assim, o que resulta é que as normas previstas do PDM de Loures à data do pedido de licenciamento encontravam-se já elas desajustadas em face das novas valorações urbanísticas existentes para o local, quer por parte da Administração local, o Município de Loures, quer ainda e com especial importância, atenta a actividade a desenvolver pela Recorrente depender da aprovação da Administração Central, as assumidas pela Administração Central, como resulta das posições expressadas pelo Ministério da Economia para o local [cfr. alínea G)].

E não logrou a Recorrente contestar em juízo que a área da intervenção em causa, sobre que incide o pedido de licenciamento, se enquadre na área abrangida por aquele Plano de Urbanização, em fase adiantada de elaboração.

Acresce, com relevo, que o pedido de licenciamento em causa respeita a actividade que não se encontra a ser exercida pela Recorrente, pois como a mesma assume em juízo, pelo menos desde 1997, senão antes, não exerce qualquer actividade no local que designa como Parque de Armazenagem de Sacavém, estando as estruturas existentes desadaptadas para a actividade que a Recorrente pretende exercer.

Assim sendo, embora existam algumas estruturas no local, não só as mesmas não são aptas ao retomar da actividade da Recorrente, como não existe o exercício da actividade em si mesma, concordando-se por essa razão com a Entidade Recorrida na parte em que considera que não existe qualquer actividade industrial a manter.

E assim se entendendo, não obstante do PDM de Loures prever para o local a actividade industrial a manter e a beneficiar, não pode concluir-se que aquela actividade ali existisse, por anos antes a Recorrente ter deixado de utilizar aquelas estruturas.

Donde, em face do que antecede, permitir-se a Administração, seja a Local, seja a Central, proceder a novas valorações urbanísticas para aquela concreta área em causa, o que in casu se verifica.

Com efeito, embora o PDM de Loures preveja aquela classificação de espaço, encontra-se já definido uma diferente qualificação de espaço por um outro plano urbanístico posterior, o Plano de Urbanização da B..., mostrando-se tal disposição do PDM desajustada quer em face da nova realidade física do local, quer em face das novas valorações jus-urbanísticas.

Pelo que, em face do exposto, será de concluir não poder proceder o alegado vício de violação de lei invocado pela Recorrente”

Do excerto transcrito resulta que, a sentença, embora tenha tecido algumas considerações a respeito do enquadramento da obra (cujo licenciamento foi recusado pelo acto recorrido) nas prescrições do P.D.M. de Loures em relação ao local em causa, e tenha reconhecido que o P.D.M. de Loures prevê para o local “actividade industrial a manter e a beneficiar”, concluiu pela improcedência do vício de violação de lei por considerar “que se encontra já definida uma diferente qualificação de espaço por um outro plano urbanístico posterior, o Plano de Urbanização da B…, mostrando-se tal disposição do P.D.M. desajustada quer em face da nova realidade física do local quer em face das novas valorações jus-urbanísticas”.

Ou seja, a sentença atribuiu ao denominado “Plano de Urbanização da Plataforma da B…”, que, conforme resulta de Informação da Divisão de Planeamento Urbanístico a que se refere a alínea G) da matéria de facto (v. instrutor apenso), não se encontrava aprovado (e que, de resto, não o foi até à data), o valor de contrariar as prescrições do art.º 49.º do P.D.M. de Loures, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/94, publicada no D. da R. I Série B de 14.7.94, juntamente com o Regulamento do P.D.M. e Plantas anexas (versão na altura vigente, em relação ao artigo em análise).

Só que tal conclusão é juridicamente inadmissível, como parece claro.

Encontrando-se o P.D.M. de Loures em vigor, as suas prescrições eram obrigatórias, e prevaleciam, naturalmente, sobre qualquer “projecto” para o local em causa, ainda não aprovado e publicado, nos termos da lei, como era o caso do denominado Plano de Urbanização da B….

Deste modo, a sentença recorrida, na parte em que julgou improcedente o vício de violação de lei do P.D.M. de Loures pelos motivos que se deixaram expostos, não pode manter-se.

2.2.2. Subsiste, agora, a questão de saber se o licenciamento pretendido pela Recorrente respeitava ou não o uso previsto para o local, nos termos do art.º 49.º do P.D.M. de Loures (conclusões i) a l), inc. das alegações), questão sobre a qual a Recorrente e o Recorrido têm posição diferente, mostrando a sentença concordar com o ponto de vista da entidade administrativa, quanto à conclusão da inexistência no local de qualquer actividade industrial a manter, por anos antes a Recorrente ter deixado de utilizar aquelas estruturas.

Na tese defendida pela Recorrente, a ratio daquela norma – As áreas industriais a manter e a beneficiar abrangem os espaços urbanos predominantemente industriais, cuja localização e características são consideradas aceitáveis ou desejáveis – explica-se, única e exclusivamente, pelo facto de, há muitos anos, se encontrar instalado naquele local o Parque de Armazenamento da Recorrente.

Por outro lado, alega, a norma refere-se a áreas industriais e não a actividades industriais. Ora, no local existe uma área industrial e as obras em causa destinam-se justamente a beneficiar as infra-estruturas existentes, dotando-as de tecnologia mais moderna e adequada, para além da manutenção e aproveitamento de algumas estruturas existentes.

Todavia, a decisão sobre tal questão entronca numa outra, que se reporta ao invocado incumprimento da audiência prévia dos interessados, a que a sentença recorrida recusou eficácia invalidante, por, em súmula, considerar que estava em causa um acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados e não se concluir pela procedência de qualquer vício ou irregularidade que afectasse o acto administrativo impugnado.

E, esta decisão da sentença é também impugnada pela Recorrente, a ela se referindo as conclusões r) a x), inc das alegações.

Ora, entende-se que a sentença recorrida errou ao recusar, no caso, eficácia invalidante à preterição da audiência prévia dos interessados, pelos motivos que a seguir se aduzirão, o que, traduzindo-se num vício do procedimento, prejudica a análise da questão substantiva de saber se a Administração através do acto recorrido, violou ou não o previsto no P.D.M. de Loures em relação ao local em causa.

Assim:

2.2.3. Conforme se faz notar em diversos arestos deste STA (v. a título exemplificativo, ac. de 12.6.97, rec. 41.616, ac. do Pleno de 2.6.04, p. 1591/03, ac. de 16.2.06, p. 648/05), o art.º 100.º do Código do Procedimento Administrativo surge na sequência e em cumprimento da directiva constitucional contida no n.º 4 do art.º 267.º da Constituição da República Portuguesa, obrigando o órgão administrativo competente a, de alguma forma, associar o administrado à preparação da decisão final.

Por se tratar de direito constitucional concretizado, tal princípio terá mesmo de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde não se mostre garantido com igual extensão ao configurado no Código do Procedimento Administrativo.

O cumprimento da formalidade em análise visa não só garantir a participação do interessado nas decisões que o afectem, como ainda contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “o melhor conhecimento possível das realidades”, como já salientava Sérvulo Correia nas suas Noções fundamentais de Direito Administrativo /cf. citada fls.124).

Trata-se, portanto, de formalidade essencial, de cumprimento obrigatório em todos os casos, a não ser que se esteja perante alguma das situações previstas no art.º 103.º, n.º 1, alíneas b) e c), ou quando ocorra alguma das hipóteses contempladas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do mesmo artigo, que permitem ao órgão instrutor dispensar a audiência, o que não era o caso, nem, de resto, foi invocado nos autos.

É certo que a jurisprudência deste STA tem admitido que, em aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, não se determine a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, “quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito), a não ser a que foi consagrada” (ac. do Pleno da secção do cont. administrativo de 23.5.06, rec. 1618/02).

Não deixa a jurisprudência, porém, de salientar que, não basta que o acto seja praticado no exercício de poderes vinculados, pois, “sempre que exista a possibilidade de os interessados, através da audiência prévia, influírem na determinação do sentido da decisão final, não haverá que retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade” (ac. do Pleno da secção do contencioso administrativo de 2.06.2004, p. 1591/03).

Na situação em análise, não podendo subsistir, como vimos (cf. 2.2.1 do ponto do acórdão), a decisão da sentença quanto à legalidade do indeferimento em causa por o pedido de licenciamento contrariar o denominado “Plano de Urbanização da Plataforma da B…”, não é possível afirmar-se que o aludido indeferimento se impunha com carácter de absoluta inevitabilidade, por contrariar o prescrito no P.D.M. de Loures em relação ao local em causa.

Não poderá, nomeadamente, afirmar-se a irrelevância do contributo da Recorrente, através da sua audiência no procedimento, para um melhor esclarecimento de determinados pontos, designadamente para a razão de ser da norma do artigo 49.º do P.D.M. de Loures (na versão vigente à data da prática do acto contenciosamente recorrido) – cujo sentido não é unívoco –, a qual, na tese da Recorrente – que, nada indicia ser, em absoluto, de rejeitar – só pode explicar-se, precisamente, pelo facto de a A… aí ter, há já longa data, instalações de armazenamento de combustíveis.

Face ao exposto, entende-se que, ao recusar eficácia invalidante à preterição da audiência dos interessados, prevista no artº. 100º do C.P.A., a sentença recorrida decidiu com erro.

2.2. 4 Concluindo-se, assim, que o acto impugnado deveria ter sido anulado com fundamento na violação do artº. 100º do C.P.A. – vício procedimental – impõe-se, também, concluir que, em conformidade, deveria ter ficado prejudicada a apreciação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, respeitante à alegada violação do P.D.M. de Loures, e o vício de forma por deficiências na fundamentação do acto recorrido, pelo que, a sentença recorrida, na parte em que se pronunciou sobre tais vícios, não pode, também, manter-se.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida

b) Conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto contenciosamente impugnado, com fundamento em vício de violação de lei, por ilegal consideração das valorações para o local do denominado Plano de Urbanização da Plataforma da B…, ainda não aprovado, e no vício de preterição da audiência prévia dos interessados, prevista no artº. 100º do C.P.A., ficando prejudicado o conhecimento do vício de violação de lei, por alegada violação do P.D.M. de Loures, e o vício de forma por falta de fundamentação.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Abril de 2009. - Maria Angelina Domingues (relatora) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa.