05113/09 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O facto de um acto administrativo se fundar num regulamento ilegal ou inconstitucional é gerador do vício de violação de lei sujeito à regra geral da anulabilidade.

II- A ilegalidade ou inconstitucionalidade desse regulamento não determina a nulidade automática do acto que o aplica.

III- Verifica-se a excepção da caducidade se a acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido foi intentada após o decurso do prazo de 3 meses previsto no nº 2 do art. 69º do CPTA.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local (STAL), com sede na Rua D. Luís I, nº 20 F, em Lisboa, inconformado com a decisão do TAC de Lisboa que, na acção administrativa especial que, em representação do seu associado J……………., intentara contra a Caixa Geral de Aposentações, julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo a R. da instância, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo TAC de Lisboa que julgou procedente a excepção da caducidade suscitada pela entidade demandada e a absolveu da instância;

B) Para efeito de alicerçar a caducidade do direito de acção, a sentença recorrida fundamenta-se em que a consequência da invalidade do Despacho nº 867/03/MEF é a anulabilidade do acto de devolução do processo de aposentação e não a sanção mais gravosa da nulidade como defende o recorrente , pelo que o prazo para intentar a competente acção seria de 3 meses;

C) Salvo melhor opinião, o Tribunal ”a quo”, decidindo como decidiu, não fez correcta interpretação e aplicação do direito atinente, violando os princípios constitucionais, designadamente os princípios de preferência ou preeminência da lei e do congelamento do grau hierárquico previstos no art. 112º, nº 5, da C.R.P., como se demonstrará;

D) São três as questões que movem o presente recurso, assente que está o juízo de inconstitucionalidade quanto ao referido Despacho nº 867/03/MEF na nossa jurisprudência: o desvalor em que incorre o mencionado Despacho Regulamentar inconstitucional; a consequência do desvalor daquele Regulamento inconstitucional nos actos administrativos que são praticados ao seu abrigo, designadamente no citado acto que devolveu o processo de aposentação do representado do recorrente; e, bem assim, o princípio da autonomia das autarquias locais;

E) Crê-se, sob pena de depreciação da força normativa da Constituição que à violação da lei fundamental da ordem jurídica deve caber o desvalor mais grave possível em direito: a nulidade quer do regulamento quer dos actos administrativos consequentes praticados ao seu abrigo, ao contrário do que defende a decisão recorrida;

F) Com efeito, nos termos do art. 112º, nº 5, da C.R.P., deve inferir-se que a Constituição considera implicitamente os regulamentos modificativos como nulos e inconstitucionaliza qualquer lei que estabeleça para eles a mera anulabilidade;

G) Uma vez que não é possível sustentar a

eficácia simultânea da lei violada, da norma regulamentar inconstitucional e das normas que esta visou revogar, a conclusão que se impõe é a de que a lei também considera implicitamente o referido Regulamento nº 867/03/MEF inconstitucional como nulo e de nenhum efeito;

H) Ora, cominar com a mera anulabilidade o acto administrativo de devolução que acolheu na íntegra o teor do dito Regulamento inconstitucional como defende a decisão recorrida , equivale, no fundo, a reconhecer a produção de efeitos ao referido Despacho nº 867/03/MEF inconstitucional e que a lei fundamental não admite, como se disse;

I) É que com a anulabilidade do acto administrativo, no caso de não ser pedida no prazo legalmente previsto, estar-se-á, na realidade, a suspender a nulidade com que a Constituição fulmina o regulamento inconstitucional e, por outra via, a permitir a produção dos efeitos jurídicos desse regulamento, ou seja, no caso em apreço, a revogação pura e simples do citado D.L. nº 116/85 por si violado o que é ilógico e valorativamente repudiado pela Constituição, nos termos do citado art. 112º, nº 5, da CRP;

J) O acto que indeferiu o pedido de aposentação do representado do recorrente é, pois, um acto nulo e de nenhum efeito pelas mesmas razões em que se alicerça a nulidade invocada do referido Despacho nº 867/03/MEF, por força do princípio supra constitucional da unidade da ordem jurídica;

L) Assim sendo, aquele acto violou o conteúdo essencial de uma garantia fundamental do representado do recorrente, a dignidade da pessoa humana, através da violação do princípio da constitucionalidade (da confiança e certeza jurídica) e da legalidade da Administração Pública – cfr. art. 1º, art. 3º nº 3, art. 112º nº 5 e art. 266º nº 1 e nº 2 da CRP , o que o torna nulo e de nenhum efeito, nos termos do art. 133º, nº 2, al. d), do CPA;

M) Acresce ainda que a Ministra do Estado e das Finanças não tem competência para emitir orientações relativamente à Administração Local, atenta a autonomia que lhe está reconhecida, quer na C.R.P., nos termos dos arts. 6º, nº 1, 235º, nº 2, 236º, 237º, 238º nº 1 e 242º da C.R.P., quer na Lei das Autarquias Locais, conforme Lei nº 169/99, de 18/9, na redacção que lhe foi dada pela Lei 5-A/2002, de 11/1;

N) Por força do princípio constitucional da autonomia das autarquias locais não podia também, por natureza, aquele despacho da Srª Ministra do Estado e das Finanças vincular as autarquias locais;

O) Pelo que, consequentemente, o referido acto de indeferimento importa, outrossim, a violação daquele princípio da autonomia das autarquias locais que o torna nulo e de nenhum efeito, quer porque tal decisão acolheu na íntegra o teor daquele Despacho nº 867/03/MEF nulo, quer porque a Caixa Geral de Aposentações não tem quaisquer poderes de tutela sobre as autarquias locais, nos termos do art. 133º, nº 2, al. d), do CPA;

P) Resulta, pois, de tudo quanto supra se arrazoou que não se aplica, no presente caso, o prazo de caducidade de 3 meses previsto no art. 69º, nº 2, do CPTA, pelo que não se verifica a excepção da caducidade suscitada pela entidade demandada;

Q) Com efeito, a nulidade é invocável a todo o tempo e pode ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal, nos termos do art. 134º, nº 2, do CPA;

R) A sentença recorrida, decidindo como decidiu, violou o art. 89º, nº 1, al. h), do CPTA, o art. 493º, nº 2, do C.P. Civil, os arts. 133º nº 1 e nº 2, als. c), d) e i), 134º, nºs 1 e 2, do C.P.A., bem como o art. 1º, nº 1, do D.L. nº 116/85, de 19/4, o art. 68º, nº 2, al. a), da Lei nº 169/99, de 18/9, na redacção que lhe foi dada pela Lei 5-A/2002, de 11/1 e, bem assim, o disposto nos arts. 3º nos 2 e 3, 6º, nº 1, 112º, nos 5 e 6, 235º, nº 2, 236º, nº 1, 237º, 238º, nº 1, 242º e 266º, todos da CRP”.

A recorrida contraalegou, concluindo pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) O representado do A., J…………………, auxiliar administrativo da Câmara Municipal …………., requereu, em 24/11/2003, a sua aposentação, ao abrigo do D.L. 116/85, de 19/4;

b) Este pedido veio a ser indeferido, por despacho de 14/6/2004, da Direcção da CGA, com base nos seguintes fundamentos: “verificando-se, pelos elementos carreados ao processo, que nos últimos dois anos houve a nível da Câmara o recrutamento externo, a qualquer título, na carreira ou área funcional do requerente, não está demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço, de acordo com a al. a) do nº 1 do Despacho nº 867/03/MF, de 5 de Agosto de 2003, proferido por Sua Exª a Ministra do Estado e das Finanças”;

c) Em 9/7/2004, o A. foi notificado deste acto de indeferimento, através do ofício com a referência SAC312.CT563192, datado de 18/6/2004, pelo qual lhe foi transmitido o conteúdo integral do acto impugnado;

d) A presente acção foi intentada no dia 21/12/2006.

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2.2. O ora recorrente, na acção administrativa especial que intentou, pediu a declaração de nulidade do acto referido na al. b) dos factos provados e que, em consequência, fosse a entidade demandada condenada a emitir o despacho de desligação do serviço previsto no D. L. nº 116/85, de 19/4.

A decisão recorrida, considerando que todos os vícios imputados ao acto impugnado eram geradores de mera anulabilidade e que a acção fora intentada após o decurso do prazo de 3 meses previsto no art. 58º, nº 2, al. b), do CPTA, absolveu a Caixa Geral de Aposentações da instância, com fundamento na verificação da excepção dilatória da caducidade do direito de acção.

Contra este entendimento, o recorrente, no presente recurso jurisdicional, alega fundamentalmente que a ilegalidade ou inconstitucionalidade do Despacho nº 867/03/MEF geradora da sua nulidade, origina também a nulidade do acto impugnado.

A questão a decidir não é nova, tendo sido objecto de decisão pelo Ac. do STA de 11/9/2008, proferido no Proc. 161/08, em cujo sumário se pode ler (cfr. Cadernos de Justiça Administrativa, nº 72, pág. 52):

“I- A ilegalidade ou a inconstitucionalidade de um regulamento não determinam a nulidade automática do acto que o aplique.

II- Não viola a autonomia municipal o despacho minesterial relativo às condições de aposentação, já que esta matéria não se inscreve nas atribuições dos municípios.

III- Sendo a nulidade dos actos administrativos residual em relação à anulabilidade, a circunstância de a lei não prever que os actos de um certo tipo sejam nulos não traduz uma lacuna cujo preenchimento ainda levaria à nulidade deles.

IV- Se os vícios imputados a um acto de simples indeferimento forem fautores da sua mera anulabilidade, a respectiva acção de condenação à prática de acto devido tem de ser proposta no prazo de 3 meses previsto no art. 69º, nº 2, do CPTA, sob pena de caducidade”.

De acordo com esta jurisprudência, que se perfilha, o facto de um acto administrativo se fundar num regulamento ilegal ou inconstitucional apenas é geradora de violação de lei que, em princípio, não difere de qualquer outra, pois o acto violador da lei, constitucional ou não, ofende-a no mesmo grau, independentemente de existir ou faltar um regulamento intermediário. Aliás, a inconstitucionalidade das normas aplicadas pelos actos administrativos não origina necessariamente a nulidade destes (cfr. Ac. do STA de 23/3/2000 – Proc. 44374).

Assim, a circunstância de o acto impugnado na acção administrativa especial se ter fundado no Despacho nº 867/03/MEF não é gerador da sua nulidade, mas de um mero vício de violação de lei sujeito à regra geral da anulabilidade estabelecida no art. 135º do C.P.A.

Também não se pode ver no acto impugnado a “ofensa do “conteúdo essencial de um direito fundamental”, seja porque não é possível considerar como tal um pretenso “princípio da constitucionalidade” consagrado no art. 3º, nº 3, da CRP, por não estar incluído na Parte I da CRP, onde estão previstos os direitos fundamentais, seja porque aquele acto é insusceptível de violar a dignidade da pessoa humana.

Finalmente, quanto à pretensa violação da autonomia local pelo Despacho nº 867/03/MF, ela não se verifica, por a definição do regime de aposentação não integrar as atribuições das autarquias locais, sendo certo também que, de qualquer forma, a verificação desse vício no regulamento nunca poderia ser transposto para o acto impugnado por forma a torná-lo nulo (cfr. citado Ac. do STA de 11/9/2008).

Assim sendo, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente, devendo, em consequência, negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Sem custas, por isenção do recorrente.

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Entrelinhei: fundamentalmente

Lisboa, 15 de Abril de 2010

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Rui Fernando Belfo Pereira

Maria Cristina Gallego dos Santos