Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
1. Auto de notícia
1.1. No dia 17Jan06, a CNE lavrou o seguinte «auto de notícia»:
Em doze de Outubro de dois mil e cinco deu entrada nos Serviços da Comissão Nacional de Eleições uma participação apresentada pelo Partido Socialista - PS, através da qual se dá conhecimento da publicação de dois anúncios da Coligação "POR VIZELA", coligação dos partidos PPD/PSD e CDS-PP.
1. Anúncio publicado na página 19 da edição de 22 de Julho de 2005 do jornal "Notícias de Vizela", ocupando meia página, e é constituído por: - Título ("Notícias da Coligação - Vizela - Número 01 - PUB"); - Símbolos dos partidos políticos que compõem a coligação; - Uma carta aberta aos munícipes do concelho de Vizela, com mensagens de propaganda política; - Um manifesto relativo à campanha eleitoral que a candidatura se propõe a realizar; e - Indicação da lista de candidatos.
2. Anúncio publicado na página 23 da edição de 29 de Julho de 2005 do jornal "Notícias de Vizela", ocupa meia página, e é constituído por: - Título "Notícias da Coligação - Vizela - Número 02"; - Símbolos dos partidos políticos que compõem a coligação; - Uma carta aberta aos munícipes do Concelho de Vizela, com mensagens de propaganda política; - Alguns pontos do programa de candidatura da coligação.
A coligação "POR VIZELA" é formada pelos partidos políticos Partido Popular CDS-PP (...) e pelo Partido Social Democrata - PPD/PSD (...).
Dispõe o artigo 46° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (artigo 1°, n° 1, da Lei Orgânica 1/2001, de 14Ago) que, a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição, é proibida a propaganda política feita, directa ou indirectamente, através dos meios de publicidade comercial. No caso da eleição autárquica de 9 de Outubro passado, essa proibição teve o seu início no dia 20 de Julho de 2005, data em que o Decreto do Governo n° 13-A/2005 foi publicado. Não obstante, a lei prevê uma excepção à regra geral enunciada: permite a publicação de anúncios de quaisquer realizações de campanha, desde que tais anúncios não ultrapassem um quarto de página, sejam identificados unicamente através da denominação, símbolo e sigla da força política anunciante e contenham apenas as informações referentes a realização anunciada. Os anúncios em causa inseridos, um na pág. 19 da edição de 22Jul05, e outro, na página 23 da edição de 29Jul05, do jornal "Notícias de Vizela", extravasam a excepção à regra geral inserta no art. 46° n.° 1 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica 1/2001, porquanto os anúncios não referem qualquer realização ou evento, funcionando, antes, como verdadeiros anúncios de um jornal de campanha, por se tratarem de mensagens de propaganda política dirigida aos eleitores. A publicação de tais anúncios de propaganda eleitoral, nos moldes em que foi efectuada e atendendo aos fundamentos sobre indicados, era proibida desde a data de 20 de Julho de 2005. Todavia, a coligação "POR VIZELA", formada pelo Partido Popular CDS-PP e pelo Partido Social-Democrata PPD/PSD, não se inibiu de, tendo consciência de tal proibição legal, o encomendar ao jornal "Notícias de Vizela" que o veio a publicar. Os factos acima descritos consubstanciam a violação do disposto no citado artigo 46.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica 1/2001, 14 Agosto, o que constitui a prática de contra-ordenação para quem promover ou encomendar, bem como para a empresa que fizer propaganda mediante meios de publicidade comercial, punível nos termos do artigo 209° da citada Lei, com coima de 1.000.000$ (€ 4.987,98) a 3.000.000$ (€ 14.963,94).
1.2. Em sua defesa, o partido CDS/PP aduziu, em 08Mar06, o seguinte:
A coligação "Por Vizela", formada pelo Partido Social Democrata PPD/PSD e pelo Partido Popular CDS/PP, vem acusada de ter encomendado e de terem sido publicados no jornal "Notícias de Vizela", dois anúncios, um inserido na página 19 da edição de 22/07/2005, e outro, na página 23 da edição de 29Jul05. Que tais anúncios são de propaganda eleitoral e, nos moldes em que foram efectuados, a sua publicação era proibida desde a data de 20 de Julho de 2005, pois que viola o disposto no art. 46°. n.º 1 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), Lei Orgânica 1/2004, de 14 de Agosto, que constitui prática de contra-ordenação para quem promover ou encomendar, bem como para a empresa que fizer propaganda mediante meios de publicidade comercial, punível nos termos do artigo 209º da citada Lei, com coima de 1.000.000$ (€ 4.987,98) a 3.000.000$ (€ 14.963,94). Não se vai aqui pôr em crise os factos supra descritos, nem as publicações descritas no auto de notícia. No entanto sempre se dirá o seguinte: as publicações supra descritas foram encomendadas pela coligação "Por Vizela" ao jornal em causa antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições autárquicas. De facto, o jornal em causa é enviado para a impressão a uma gráfica alguns dias antes da sua publicação. Para além disso, só cerca de uma semana depois da publicação do referido decreto teve a coligação conhecimento do mesmo, tendo de imediato comunicado ao referido jornal que não publicasse mais qualquer texto de propaganda política, o que de facto não mais aconteceu. Aliás, em 04.07.95, "a CNE deliberou que no futuro, antes de um qualquer acto eleitoral, sejam notificados os partidos políticos no sentido de que toda a publicidade comercial deve ser removida num prazo razoável a partir do decreto que fixa a data das eleições, entendendo a Comissão que esse prazo não pode exceder cinco dias” - cfr. LEOAL anotada, in www.cne.pt. Assim, tendo em conta a data das publicações em causa, 22 e 29 de Julho, que foram ambas, repita-se, encomendadas antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições, pode-se verificar que, relativamente à primeira publicação, não era possível evitá-la, uma vez que o referido jornal é enviado para a gráfica que procede à sua impressão pelo menos dois dias antes da sua publicação, ou seja, antes de publicado o decreto. Relativamente à segunda publicação, embora o decreto já tivesse sido publicado, tal ainda não era do conhecimento quer dos partidos que compunham a coligação "Por Vizela" quer a direcção do "Notícias de Vizela". Logo que houve conhecimento da publicação do decreto foram anulados todos os contratos de publicidade com o referido jornal por parte da coligação. Assim, não houve a prática de qualquer contra-ordenação, pois que não houve qualquer intenção de violar a lei em causa por parte dos partidos que compõe a coligação ou por parte do jornal, pelo que a conduta não deverá ser punida nem mesmo a título de negligência, sendo certo que as publicações em causa tiveram lugar dentro do "prazo razoável concedido por essa CNE, supra referido, pelo que os presentes autos deverão ser arquivados. Quando assim não se entenda, o que não se concede, sempre estarão reunidos os pressupostos para que seja aplicada uma admoestação. Assim, a considerar-se a existência de uma infracção, sempre a mesma deverá ser considerada de reduzida gravidade e de culpa reduzida em face do supra descrito que aqui se dá por reproduzido. O que justifica a mera admoestação aos infractores nos termos do disposto no art. 51° do Dec. Lei n.º 433/82, de 27/10. Termos em que: a) devem os presentes autos ser arquivados ou, quando assim não se entenda, b) serem os infractores condenados numa admoestação, nos termos do disposto no art. 51 ° do Dec. Lei n.º 433/82, de 27/10. Testemunhas: 1) AA, (...) e 2) BB (...).
2. A condenação
2.1. Os serviços jurídicos da CNE, em 06Jun06, elaboraram o seguinte projecto de decisão:
A Comissão Nacional de Eleições tomou conhecimento, mediante participação apresentada pela secção de Vizela do Partido Socialista constante a fls. 2 dos autos, da publicação de dois anúncios da Coligação "Por Vizela", coligação eleitoral dos partidos políticos PPD/PSD e CDS-PP, no jornal "Notícias de Vizela". (...)
No dia 17 de Janeiro de 2005, foi instaurado o devido processo de contra-ordenação à Coligação "Por Vizela" formada pelos partidos políticos, Partido Popular (CDS-PP) e Partido Social Democrata (PPD /PSD), por violação do disposto no artigo 46.° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 Agosto, e punido nos termos do artigo 209.° do mesmo diploma.
Os factos descritos indiciam a violação do disposto no artigo 46.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 Agosto (doravante designada LEOAL) por parte dos partidos políticos que formaram a Coligação "Por Vizela" nas eleições para os órgãos das autarquias locais de 9 de Outubro de 2005. Nos termos do disposto no artigo 209.° do diploma legal supra citado, o Partido Popular e o Partido Social-Democrata, ora arguidos, podem ser punidos, singularmente, com coima de 1.000.000$00 (€ 4.987,98) a 3.000.000$00 (€ 14.963,94)1 .
As candidaturas que se considerem prejudicadas por alguma publicação haver violado as disposições acima mencionadas, podem apresentar participação junto da Comissão Nacional de Eleições. É da competência da Comissão Nacional de Eleições a aplicação das coimas de contra-ordenações praticadas por partidos políticos e coligações, nos termos do artigo 203.°, n.º 1 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto). Da decisão da comissão cabe recurso para a Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça.
A questão em apreço - Publicidade comercial - rege-se pelo artigo 10.° do Decreto-Lei n.º 85-D/75, de 26 de Fevereiro e pelos artigos 46.º e 209.° da LEOAL. A factualidade proibida no artigo 46.° é a seguinte: “A propaganda política feita, directa ou indirectamente, através dos meios de publicidade comercial”. Quanto ao meio de publicidade comercial, a regra é que não podem ser utilizados meios de publicidade comercial para fins de propaganda política, admitindo-se no n.º 2 do artigo 46.° a publicação de anúncios com as características aí definidas. Sobre o alcance do preceito legal que prevê a excepção, n.º 2 do artigo 46.° mencionado, a Comissão Nacional de Eleições tem reiterado o entendimento já expendido relativamente a outros actos eleitorais: "Os anúncios de quaisquer realizações, inseridas nas actividades de campanha, deverão ser identificados unicamente através da sigla, símbolo e denominação da força política anunciante. Nesse contexto, a inclusão de quaisquer slogans, ou expressões não directamente relacionadas com o conteúdo das realizações e identificação da força política, viola o disposto no referido artigo 10.º bem como o artigo 48.º do Decreto-Lei n: 701-B/76, de 29 de Setembro (leia-se artigo 46º da nova LEOAL)”. Note-se, no entanto, que a CNE compreende que a utilização de um slogan, em certos casos, ajuda à identificação da força política ou candidatura em causa, todavia, em termos práticos é necessário estabelecer e respeitar critérios objectivos pelos quais se elaboram anúncios para que não haja abusos e se caia no âmbito subjectivo da apreciação de quem os elabora, ou da entidade que posteriormente os aprecia, levando, naturalmente, a uma proliferação de processos de contra-ordenação e consequente violação do princípio de igualdade que deve nortear a conduta de todas as forças políticas nesta matéria. Assim sendo, decorre do disposto na lei a proibição da inclusão de quaisquer slogans ou expressões de propaganda e logótipos específico da candidatura.
A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição é proibida a propaganda política feita, directamente ou indirectamente, através dos meios de publicidade comercial, conforme o disposto no artigo 46.º da LEOAL. No caso em apreço, eleição dos órgãos das autarquias locais de 9 de Outubro de 2005, essa proibição teve o seu início no dia 20 de Julho de 2005, data em que o Decreto do Governo n.º 13-A/2005 foi publicado. A violação do preceito acima referido constitui contra-ordenação punível nos termos do artigo 209.º do mesmo diploma, cujo teor é o seguinte: ''Quem promover ou encomendar bem como a empresa que fizer propaganda comercial com violação do disposto na presente lei é punido com coima de € 4.987,98 (1.000.000$) a € 14.963,94 (3.000.000$)". Convém salientar que esta proibição existe no nosso ordenamento jurídico desde 1975, através do Decreto-Lei n.º 85-D/75, de 26 de Fevereiro, e em todas as leis eleitorais e referendárias (a partir de 1976). O legislador teve em vista impedir que, através da compra de espaços ou serviços por parte de partidos políticos, coligações, grupos de cidadãos, candidaturas ou de outras entidades promotoras para veicular mensagens de propaganda, se viesse a introduzir um factor de desigualdade entre elas, derivado das suas diferentes disponibilidades financeiras.
(...)
Depoimento da testemunha AA: «Exmos. Senhores: AA, indicada como testemunha no processo de contra-ordenação referenciado em epígrafe, vem dizer que concorda com todos os factos descritos na defesa apresentada, pois que: As publicações em causa nos presentes autos foram encomendadas pela Coligação "Por Vizela', composta pelo PPD/PSD e pelo CDS/ PP, ao jornal em causa antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições autárquicas. Assim, no início de Julho de 2005 foram encomendadas ao Jornal Notícias de Vizela, várias publicações (entre elas as duas aqui em causa), pois que em tal data ainda não era conhecida a data da publicação do Decreto que marcou a data das eleições. Uma vez que o jornal é enviado para a impressão a uma Gráfica alguns dias antes da sua publicação, torna-se necessário que os textos a publicar sejam enviados com alguma antecedência sobre a data da sua publicação e foi o que aconteceu no presente caso. Para além disso, só cerca de uma semana depois da publicação do referido decreto teve a Coligação conhecimento do mesmo, nomeadamente, a aqui testemunha, pois que é Presidente da Comissão Política concelhia do CDS/PP de Vizela, sendo que, de imediato, foi comunicado ao referido jornal que não publicasse mais qualquer texto de propaganda política, o que de facto não mais aconteceu. Assim, as publicações de 22 e 29 de Julho, foram ambas encomendadas antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições, sendo que, relativamente à primeira publicação era mesmo impossível evitá-la, uma vez que, aquando da publicação do referido Decreto já o referido jornal tinha sido enviado para a Gráfica que procede à sua impressão. Relativamente à segunda publicação, embora o decreto já tivesse sido publicado, tal ainda não era do conhecimento quer dos Partidos que compunham a Coligação ''Por Vizela" quer da Direcção do 'Notícias de Vizela'. Logo que houve conhecimento da publicação do decreto foram anulados todos os contratos de publicidade com o referido jornal por parte da Coligação, referindo-se ainda que, nas datas das publicações em causa, muitos membros da comissão política quer do PSD quer do PP se encontravam de férias, impossibilitando o conhecimento de determinados factos relevantes como o aqui em causa. Assim, não houve a prática de qualquer contra-ordenação, pois que não houve qualquer intenção de violar a Lei em causa por parte dos partidos que compõe a Coligação ou por parte do jornal, sendo que, logo após o conhecimento da publicação do Decreto não mais foi feita qualquer publicidade ou outro tipo de campanha eleitoral não permitida. Caldas de Vizela, 24 de Março de 2006)»
Depoimento da testemunha BB: «BB, indicado como testemunha no processo de contra-ordenação em epígrafe, vem dizer o seguinte: A data das eleições foi oficialmente marcada no dia 20 de Julho de 2005 (Decreto n.º 13-A/2005). As publicações em análise são do dia 22 de Julho e 29 de Julho de 2005 e foram encomendadas antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições, mais concretamente no início do mês do Julho. Dada a proximidade das datas, é facilmente compreensível que não houve qualquer intenção de violar a lei, quer da parte da coligação, quer da parte do jornal. Com efeito, logo que a coligação teve conhecimento da publicação do decreto foram automaticamente anulados todos os contratos de publicidade com o referido jornal. Apenas uma semana depois da publicação do referido decreto teve a coligação conhecimento do mesmo, pelo que foi impossível impedir a salda dos dois primeiros números. Neste mesmo período estavam de férias vários e importantes membros das comissões políticas do PSD e PP, pelo que a informação não correu tão depressa como seria desejável, pelo que a conduta da Coligação e do Jornal não deverá ser punida nem mesmo a titulo de negligência, uma vez que as publicações em causa tiveram lugar dentro de um certo prazo que deverá ser entendido como sendo «razoável) e não houve qualquer intenção de aproveitamento político com esta situação. Caldas de Vizela, 16 de Abril de 2006)»
FACTOS PROVADOS: 1 - Os anúncios que ora se apreciam foram publicados nos dias 22 e 29 de Julho de 2005, conforme resulta dos documentos 1 e 2 em anexo. 2 - Os anúncios em causa não se reportam a qualquer iniciativa ou realização, sendo que, à excepção da inclusão dos símbolos dos partidos que compõem a coligação eleitoral em causa, todo o demais extravasa o preceituado no n.º 2 do artigo 46.° da LEOAL. A redacção dessa norma apenas excepciona a regra geral proibitiva postulada no n.º 1 do mesmo preceito a inserção da denominação, símbolo e sigla da respectiva candidatura e das informações relativas à realização anunciada. 3 - Mais se verifica que os anúncios excedem a dimensão permitida pelo artigo 46.° n.° 2 da LEOAL, na medida em que ocupam 1/2 página quando a norma legal apenas permite anúncios até 1/4 de página. 4 - O conteúdo de ambos os anúncios, como se alcança dos docs. 1 e 2 juntos ao presente, integra o conceito de propaganda, in casu, eleitoral, que consiste “nas acções de natureza política e publicitária desenvolvidas pelos candidatos, seus apoiantes e mandatários ou representantes e destinadas a influir sobre os eleitores, de modo a obter a sua adesão às candidaturas ou, no caso do referendo, a dada opção política e, em consequência, a conquistar o seu voto”. 5 - Os dois anúncios sub judice visavam obter o apoio dos cidadãos eleitores do concelho de Vizela, apoio esse que se traduziria em votos a favor da candidatura apresentada a sufrágio pela coligação eleitoral "Por Vizela". 6 - Os anúncios em apreço encontram-se insertos numa secção de publicidade do jornal "Notícias de Vizela" constando em um deles a sigla "PUB".
A Comissão Nacional de Eleições enquanto entidade administrativa à qual, por força do preceituado no artigo 203.° n.° 1 da LEOAL, se encontra cometida a competência para aplicar coimas aos partidos políticos e coligações notificou os arguidos para que estes exercessem os seus direitos a pronunciarem-se sobre os ilícitos de mera ordenação social que lhes eram imputados e sobre as sanções em que cada um incorria tudo ex vi artigo 50.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 Outubro. Verificou-se que só o arguido Partido-Popular (CDS-PP) apresentou resposta ao ofício da CNE datado de 20 de Fevereiro de 2006 a fls. 18 a 21 dos autos. Quanto à questão sub judice, cumpre referir o seguinte: O Partido Socialista, enquanto entidade proponente de candidaturas aos órgãos das autarquias locais da área geográfica e administrativa do concelho de Vizela, apresentou participação à CNE na qual invocava o uso de publicidade comercial, por parte da Coligação "Por Vizela" (coligação eleitoral dos partidos políticos PPD/PSD e CDS-PP), em violação do disposto no artigo 46.º da LEOAL. Ao abrigo dos princípios da oficiosidade e da descoberta da verdade material foram promovidas diligências instrutórias. Em concreto, procurou carrear-se para os autos elementos que pudessem comprovar a efectiva realização de propaganda através de meios de publicidade comercial em violação da LEOAL. Os anúncios que ora se apreciam foram publicados nos dias 22 e 29 de Julho de 2005 verificando-se dos documentos 1 e 2 em anexo ao presente qual o respectivo conteúdo. A posição da CNE nesta matéria assenta numa visão legalista alicerçada nos elementos literal e teleológico do preceito contido no artigo 46.º n.º 2 da LEOAL para considerar que todos os elementos que extravasem aquela previsão legal se encontram em desconformidade e, consequentemente, constituem uma violação da lei punida de acordo com o artigo 209.º do mesmo diploma. Na verdade, a norma proibitiva do artigo 46.º da LEOAL não visa impedir a propaganda tout court, mas sim a sua realização através de meios de publicidade comercial. Os anúncios em apreço encontram-se insertos numa secção de publicidade do jornal propriedade do arguido constando em um deles a sigla "PUB". Logo, é possível subsumi-los ao tipo legal p. p. artigos 46.º e 209.º da LEOAL e concluir que integram o conceito de propaganda realizada mediante um meio de publicidade comercial, a saber, o jornal "Notícias de Vizela". Importa reiterar que esta solução legal se encontra em vigor na ordem jurídica Portuguesa desde 1975 já citado DL 85-D/75, de 26 de Fevereiro) e em todas as leis eleitorais e referendárias (a partir de 1976). Tendo, com a entrada em vigor da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 Agosto, sido cometida à Comissão Nacional de Eleições a competência para aplicação de coimas correspondentes a alguns tipos de ilícitos de mera ordenação social como o que de momento se analisa (ex vi artigo 203.° n.º 1 da LEOAL). No caso dos autos e verificando-se que existe por parte do arguido conduta típica e ilícita, cumpre aquilatar do dolo. A propaganda constitui um dos meios utilizados pelos partidos políticos para a formação da vontade popular, quer aquela se oriente para a divulgação de programas e projectos políticos quer se trate de fomentar a imagem e as qualidades dos candidatos a eleições. Neste sentido, é evidente a necessidade, por parte dos partidos políticos, do conhecimento do quadro legal existente sobre esta actividade, designadamente as diversas leis eleitorais existentes no nosso ordenamento jurídico. O dia da realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais é marcado por decreto do Governo com, pelo menos, 80 dias de antecedência. Ora, nos termos do n.º 2 do artigo 15.º da LEOAL, as eleições gerais realizam-se obrigatoriamente entre os dias 22 de Setembro e 14 de Outubro do ano correspondente ao termo do mandato, pelo que, atendendo à data em que os anúncios foram publicados, parece-nos aceitável considerar que sobre as estruturas partidárias incide um especial dever de cuidado relativamente à publicação do decreto do Governo, porquanto a sua publicação determina algumas consequências dentro do processo eleitoral, entre as quais, a proibição de propaganda política através de meios de publicidade comercial. O arguido Partido-Popular (CDS-PP) e o depoimento das suas testemunhas referem, em síntese, que a publicação dos anúncios em causa foi encomendada em data anterior à publicação do decreto do Governo a marcar a eleição, que a impressão do jornal em causa está a cargo de uma gráfica e é enviada uns dias antes da sua publicação e que só "cerca de uma semana depois da publicação do decreto" supra mencionado é que a Coligação obteve conhecimento efectivo deste. Ora, ainda que se considere aceitável que tais circunstâncias possam ter influenciado a publicação do primeiro anúncio, datado de 22 de Julho, parece-nos manifestamente excessivo, atendendo à previsível publicação do decreto do Governo supra citado, admitir a argumentação aduzida pelo arguido CDS-PP no que se refere à publicação datada de 29 de Julho, 9 dias após a publicação do decreto do Governo a marcar a eleição (decreto do Governo n.º 13-A/2005). O dolo consiste em representar e querer um facto típico, nos termos do artigo 8.° do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas. No caso vertente, tem de se considerar provado que os arguidos actuaram com dolo, maxime, porque bem conhecendo a proibição normativa a que supra se alude, decidiram, ainda assim, publicar o anúncio (cuja publicação ocorreu em 29 de Julho de 2005) com o teor já referenciado. A moldura penal para a prática do presente ilícito situa-se entre os € 4.987,98 (quatro mil novecentos e oitenta e sete euros e noventa e oito cêntimos) e os € 14.963,94 (catorze mil novecentos e sessenta e três euros e noventa e quatro cêntimos). Na determinação da coima deve ponderar-se a gravidade da contra-ordenação, a culpa, a situação económica do agente, e o benefício económico que este retirou da prática da contra-ordenação, como dita o artigo 18°, n.º 1 do RGCO. Nos termos do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, a medida concreta da coima é calculada em função dos seguintes elementos: GRAVIDADE DA CONTRA-ORDENAÇÃO. Com a prática dos factos a arguida violou interesses de ordem pública legalmente protegidos. No caso em apreço verificou-se que a arguida, com a sua conduta, praticou uma acção típica (porque subsumível a uma previsão legal e consubstanciadora de um ilícito de mera ordenação social), voluntária (porque dominada pela sua vontade autónoma e livre) e ilícita (porque desvaliosa e contrária à ordem jurídica). A arguida agiu com dolo, ainda que se com ilicitude, demonstrando intenção de cometer esta contra-ordenação, o que efectivamente fez de forma consciente e livre, sabendo que o resultado era proibido e punido por lei. SITUAÇÃO ECONÓMICA DA ARGUIDA - A arguida não fez prova da sua situação económica. CONCLUSÃO - Atendendo à matéria factual apurada, e à prova produzida no processo, bem como os critérios de determinação da coima supra referidos, propõe-se ao Plenário da Comissão Nacional de Eleições a aplicação de uma coima pelo valor mínimo de € 4.987,98 (...), nos termos do artigo 209.° da LEOAL, aos dois partidos políticos - arguidos nos presentes autos - que formaram a Coligação "Por Vizela" nas eleições autárquicas de 9 de Outubro de 2005, ao abrigo do vertido no artigo 11.° da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto. A Coligação “Por Vizela" não constitui entidade distinta da dos partidos políticos que a compõem, sendo que, no caso concreto, a mesma foi constituída com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas de 9 de Outubro de 2005 (acórdão 406/2005/TC - Processo n.º 644/2005, publicado na 11 Série do DR n.º 166, de 30 de Agosto de 2005), pelo que se considera extinta na data da realização da eleição, in casu, em 9 de Outubro de 2005. Assim, o valor total da coima (€ 4.987.98) deverá ser suportado pelos dois partidos políticos arguidos no presente processo de contra-ordenado, sendo a responsabilidade dos mesmos solidária. Com a prévia advertência de que, conforme o disposto no artigo 58.° n.º 2 e 3, do Decreto-Lei 433/82 de 27 de Outubro (com a redacção em vigor): a) Esta decisão se torna definitiva e exequível se não for impugnada judicialmente, no prazo de 20 dias úteis após a sua notificação, em recurso a interpor para a Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça (cfr. artigo 203.º n.º 1 LEOAL).
2.2. Sobre esse projecto, recaiu, em 19Jun06, a seguinte deliberação:
No tocante aos ilícitos praticados pela Coligação, (...) o plenário da Comissão Nacional de Eleições, atendendo à matéria factual apurada, à prova produzida no processo e ainda aos critérios de determinação da coima, deliberou pela aplicação de uma coima pelo valor mínimo de € 4.987,98 (...), nos termos do artigo 209.° da LEOAL, aos dois partidos políticos arguidos nos presentes autos - que formaram a Coligação "Por Vizela" nas eleições autárquicas de 9 de Outubro de 2005, ao abrigo do vertido no artigo 11.° da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto. Nesse sentido, entendeu a CNE que a Coligação "Por Vizela" não constituía entidade distinta da dos partidos políticos que a compunham (PPD/PSD e CDS-PP), sendo que, no caso concreto, a mesma foi formada com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas de 9 de Outubro de 2005 (cfr. acórdão n.º 406/2005/T. Const. - Processo n.º 644/2005, publicado na II Série do DR n.º 166, de 30 de Agosto de 2005), pelo que se considera extinta na data da realização da referida eleição, isto é, em 9 de Outubro de 2005. Assim, o valor total da coima (€ 4.987,98) deverá ser suportado pelos dois partidos políticos arguidos no presente processo de contra-ordenação, sendo a responsabilidade dos mesmos solidária (...).
3. O RECURSO
Notificado em 22Jun06 da condenação administrativa, o partido CDS/PP recorreu dela, em 19Jul06 (19.º dia útil seguinte), para a secção criminal do STJ:
Não pode ser imputada ao Recorrente a prática de qualquer contra-ordenação, sendo que com a sua conduta não teve o Recorrente a intenção de violar qualquer disposição legal, encontrando-se devidamente justificada. As duas publicações foram, de entre outras, encomendadas em simultâneo, pela coligação "Por Vizela", ao jornal "Notícias de Vizela", em meados do mês de Junho, ou seja, cerca de um mês antes da publicação do decreto que marcou a data das eleições autárquicas. No entanto, devido a várias razões, nomeadamente a decisão a tomar pela direcção de campanha, a decisão sobre os textos a publicar, a sua elaboração, o facto de a coligação ser constituída por dois partidos autónomos e com direcções autónomas, o que implicava que todas as decisões fossem aprovadas por um e por outro partidos, também por falta de tempo, uma vez que todos os elementos que compõem ambos os partidos exercem uma profissão, o facto é que os referidos anúncios não foram antes publicados, sendo que a primeira publicação foi feita no dia 20 de Julho de 2005. Para além disso, todos os textos a publicar têm que ser remetidos para o jornal em causa com alguma antecedência, uma vez que o mesmo é enviado à gráfica, para impressão, alguns dias antes da sua publicação, pelo que a Coligação, no momento em que procedeu à encomenda da totalidade das publicações, nunca teve presente a proibição legal, pois que o concelho de Vizela foi criado recentemente, tendo esta sido a segunda eleição autárquica realizada naquele concelho, verificando-se ainda algumas incertezas relativamente às práticas e procedimentos a observar durante os períodos eleitorais, embora tendo sempre em atenção as disposições legais aplicáveis. Ora, logo após a Coligação ter tido conhecimento da publicação do decreto, ordenou imediatamente ao jornal em causa que retirasse qualquer texto que violasse o disposto na Lei Eleitoral, sendo certo que mais nenhuma publicação foi efectuada. No entanto, subsistiram as duas supra referidas, mas, repita-se, antes do conhecimento por parte do jornal e da coligação da publicação do referido decreto. Aliás, relativamente à primeira publicação, não seria de todo possível evitá-la, uma vez que o referido jornal, à data da publicação do decreto, já havia sido enviado para a gráfica, encontrando-se à altura impresso e pronto a ser distribuído. Relativamente à segunda publicação, apesar do lapso de tempo ser maior, revelou-se de todo impossível impedir que a mesma fosse publicada, pois que, só cerca de uma semana após a publicação do referido decreto, teve a coligação conhecimento do mesmo e, nessa altura, já o jornal estava na gráfica a ser impresso. Ora, o conhecimento tardio da publicação do decreto em causa ficou-se a dever ao facto de Vizela ser um concelho pequeno, do interior, em que o acesso à informação é mais difícil e em que os membros dos partidos políticos em causa não têm ainda grande experiência relativamente ao processo eleitoral, para além de se estar num período de férias, encontrando-se muitos membros a gozá-las naquela altura. E tanto assim foi que, logo que tomou conhecimento da publicação do decreto, entrou em contacto com o jornal em causa no sentido de evitar que todos os outros textos encomendados fossem publicados, tendo inclusive anulado todos os contratos de publicidade com o mesmo. Não foi mais publicado qualquer texto violador das disposições legais em vigor, ficando assim demonstrado o esforço da Coligação de, no mais curto espaço de tempo que lhe foi possível, ou seja, a partir do momento em que tomou conhecimento do decreto em causa, em remover toda e qualquer propaganda política não permitida, não podendo deixar de considerar-se tê-lo feito dentro do "prazo razoável" a que se refere a CNE na sua deliberação de 04.07.95. Assim, pode ler-se em tal deliberação que, "a CNE deliberou que no futuro, antes de um qualquer acto eleitoral, sejam notificados os partidos políticos no sentido de que toda a publicidade comercial deve ser removida num prazo razoável a partir do decreto que fixa a data das eleições, entendendo a comissão que esse prazo não pode exceder cinco dias”- cfr. LEOAL anotada. Pode-se assim concluir que a coligação nunca teve qualquer intenção de violar qualquer disposição legal, sendo que a verdade é que não conseguiu evitar, devido às circunstâncias supra descritas, que aqueles textos fossem publicados, pelo que, pretendendo o legislador, com a disposição legal invocada, "impedir que, através da compra de espaços ou serviços por parte dos partidos políticos, coligações, grupos de cidadãos, candidaturas ou de outras entidades promotoras para veicular mensagens de propaganda, se viesse a introduzir um factor de desigualdade entre elas, derivado das suas diferentes disponibilidades financeiras", e não tendo nunca havido, por parte da coligação, intenção de retirar da publicação extemporânea dos textos de propaganda em causa, qualquer vantagem política ou de qualquer outro tipo, gerando consequentemente qualquer factor de desigualdade, não poderá nunca considerar-se ter a Coligação agido de forma a contrariar o espírito da lei. Não poderá ser imputada à Coligação, a prática de qualquer contra-ordenação, pois que, não houve por parte desta qualquer intenção de violar a lei em causa, tendo a conduta dos partidos que a compõem sido sempre pautada pela boa-fé e pela convicção de estar a agir dentro da legalidade, não existindo nunca a intenção de retirar da mesma qualquer vantagem política, ou de qualquer outro tipo, e sendo manifesto o esforço da Coligação de, a partir do momento em que tomou conhecimento do decreto que fixou a data das eleições, retirar toda a propaganda política contrária à Lei, tendo-o feito dentro do prazo razoável concedido pela CNE. Assim, ao contrário do referido na decisão aqui em crise, não actuou a Coligação "Por Vizela" com dolo. Pois que, por definição, o dolo contém dois elementos essenciais, um elemento intelectual, ou seja, o conhecimento material dos elementos e circunstâncias do tipo legal e o conhecimento do seu sentido ou significação e um elemento emocional, ou seja, uma especial direcção de vontade, o actuar com intenção de querer o facto típico. Ora, no caso concreto, não será de todo razoável considerar-se ter tido a coligação como fim, como intenção, a prática do facto proibido por lei, pois na verdade, quando procedeu à encomenda das publicações ainda o decreto não havia sido publicado, pelo que a coligação não o podia conhecer. Tendo por outro lado, logo que dele tomou conhecimento, tomado todas as diligências para evitar a violação da lei, não tendo sido realizada, a partir do momento que a Coligação tomou conhecimento da publicação do decreto, qualquer publicidade ou outro tipo de campanha eleitoral não permitida. Não pode, assim, considerar-se ter a Coligação, em algum momento, agido com dolo, nem directo, nem necessário, nem mesmo a título de dolo eventual, pois que, não tendo esta conhecimento dos factos em causa, não pode ter assumido o risco de, com o seu agir, produzir determinado resultado, ou seja, praticar o facto não permitido por lei. E não tendo havido qualquer intenção por parte dos partidos que compõe a coligação de violar a lei em causa, nem mesmo no sentido de representar como possível a sua violação e tendo agido conformando-se com essa violação, não se pode conceber que lhe seja imputada a prática de qualquer contra-ordenação, pelo que deverá a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que ordene o arquivamento dos presentes autos. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida e, em consequências, serem os presentes autos arquivados, dessa forma se fazendo inteira justiça! Testemunhas: 1) AA, residente na Rua da ..., 2) BB, residente na Rua Dr. ..., e 3) CC, residente na Rua..., todos da freguesia de ..., Vizela, a apresentar.
4. A AUDIÊNCIA
4.1. Chegado o dia da audiência (marcado de acordo com a agenda da própria advogada do recorrente), esta, às 12:47 (ou seja, duas horas e treze minutos antes da hora prevista para o acto) «renunciou ao mandato» e, à hora marcada, não compareceu nem fez comparecer as testemunhas arroladas.
4.2. Porém, a renúncia ao mandato só produz efeitos a partir da notificação (1) ao mandante (art. 39.1 e 2 do CPC).
4.3. De qualquer modo, «o arguido não é obrigado a comparecer à audiência» (art. 67.1 do RGC-O) e, «nos casos em que o arguido não comparece nem se faz representar por advogado, nem por isso a audiência deixará de ter lugar («julgar-se-á», diz o art. 68.1).
4.4. De qualquer modo, como audiência de recurso que (também) era (cfr. art. 203.1 da Lei 1/2001 de 14Ago) (2), nomeou-se-lhe, oficiosamente, defensor (art. 422.2 do CPP), que, no momento próprio, alegou (art. 423.3).
5. BREVE APRECIAÇÃO
5.1. «A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição é proibida (3) a propaganda política feita directa ou indirectamente através dos meios de publicidade comercial» (art. 46.1 da LEOAL). E «quem promover ou encomendar [bem como a empresa que fizer] propaganda comercial com violação do disposto na presente lei é punido com coima de 1.000.000$ a 3.000.000$» (art. 209.º - Publicidade comercial ilícita).
5.2. Não está nem foi posto em causa que os anúncios publicados, pela coligação «Por Vizela» (4), no jornal «Notícias de Vizela», nas suas edições de 22 e 29Jul05, hajam constituído – como constituíram - «propaganda comercial com violação do disposto na presente lei» (LEOAL).
5.3. Aceitou, porém, a CNE (Comissão Nacional de Eleições) que o anúncio publicado no dia 22 (5) tenha sido encomendado antes dessa publicação e que, por isso, já não tenha possível à coligação “Por Vizela” atalhar, entretanto, a sua publicação:
«Ainda que se considere aceitável que tais circunstâncias possam ter influenciado a publicação do primeiro anúncio, datado de 22 de Julho, parece-nos manifestamente excessivo, atendendo à previsível publicação do decreto do Governo supra citado, admitir a argumentação aduzida pelo arguido CDS-PP no que se refere à publicação datada de 29 de Julho, 9 dias após a publicação do decreto do Governo a marcar a eleição (decreto do Governo n.º 13-A/2005). O dolo consiste em representar e querer um facto típico, nos termos do artigo 8.° do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas. No caso vertente, tem de se considerar provado que os arguidos actuaram com dolo, maxime, porque bem conhecendo a proibição normativa a que supra se alude, decidiram, ainda assim, publicar o anúncio (cuja publicação ocorreu em 29 de Julho de 2005) com o teor já referenciado»
5.4. Restará, por isso, a apreciar a punibilidade da «propaganda comercial» veiculada através do anúncio de 29Jul05.
5.5. Ora, a este respeito, não ficou provou (6) se tal anúncio foi encomendado imediatamente antes ou já depois da «publicação do decreto que marcou a data da eleição».
5.6. Presumindo-se, em benefício do acusado, que tenha sido antes, nem por isso, o «facto» deixará de ser punível, pois que, quando um tipo legal de [contra-ordenação] compreender um certo resultado [ (7) ], o facto abrange não só a acção adequada a produzi-lo como a omissão da acção adequada a evitá-lo (...)» (art.s 10.1 do CP e 1.º e 32.º do RGC-O).
5.7. Mas, porque se trata aqui de contra-ordenação dolosa (8), a questão da sua punibilidade terá assim a ver, simplesmente, com o «dolo» (9) dos partidos políticos (10) constituintes da coligação eleitoral (11) que entretanto encomendou o anúncio ou que, na hipótese (verosímil) de o ter encomendado antes do Decreto n.º 13-A/2005, não bloqueou oportunamente a sua publicação.
5.8. E, na verdade, nada obstaria, primo conspectu, a que a sua publicação tivesse sido bloqueada (pois que entre o início do período eleitoral e a publicação do anúncio mediaram nove dias).
5.9. No entanto, é admissível (ante as regras da experiência, mesmo nesta «era da informação») que algumas das ramificações locais do partido recorrente (nomeadamente, a de Vizela) não tivessem tido conhecimento imediato da publicação do Decreto n.º 13-A/2005 (12), tanto mais que publicado, em suplemento, na secção B da I Série do Diário da República. E que, por isso, a Coligação «Por Vizela», ao tardiamente tomar conhecimento do início oficial da campanha eleitoral, já não tivesse tido oportunidade de travar a publicação do anúncio antes encomendado.
5.10. Aliás, os dirigentes da coligação podem, verosimilmente, ter confiado em que o jornal – também ele «proibido» de publicar propaganda política durante o período eleitoral (cfr. art.s 46.1 e209.º da LEOAL) – tomasse ele próprio a iniciativa de bloquear a publicação.
5.11. E, a ter sido assim, a Coligação, os partidos implicados e os respectivos órgãos locais, não terão actuado com intenção de publicar o tal anúncio (ou de omitir a acção necessária a publicá-lo) nem terão representado, sequer, a realização do facto como decorrência necessária da sua omissão. E, mesmo que tenham representado a sua realização como consequência eventual da sua omissão, não poderá afirmar-se, acima de toda a dúvida razoável, que se tenham conformado com essa publicação em pleno período eleitoral.
5.12. Ora, não havendo dolo, o facto não é punível (art. 8.1 do RGC-O).
5.13. Além de que também excluiria o dolo o «erro sobre os elementos do tipo ou sobre a proibição» (art. 8.2).
6. DECISÃO
Tudo visto, o Supremo Tribunal de Justiça, reunido em audiência através das suas secções criminais para apreciar o recurso oposto pelo Partido Popular CDS/PP à decisão condenatória de 19Jun06 da Comissão Nacional de Eleições, dá-lhe provimento, absolvendo o recorrente da correspondente contra-ordenação eleitoral.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2007
Carmona da Mota
Pereira Madeira
Santos Carvalho
Costa Mortágua
(1) Que, obviamente, não teve entretanto lugar.
(2) «Compete à Comissão Nacional de Eleições, com recurso para a secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça, aplicar as coimas correspondentes a contra-ordenações praticadas por partidos políticos, coligações ou grupos de cidadãos, por empresas de comunicação social, de publicidade, de sondagens ou proprietárias de salas de espectáculos»
(3) «Esta proibição existe no nosso ordenamento jurídico desde 1975, através do Decreto-Lei n.º 85-D/75, de 26 de Fevereiro, e em todas as leis eleitorais e referendárias (a partir de 1976). O legislador teve em vista impedir que, através da compra de espaços ou serviços por parte de partidos políticos, coligações, grupos de cidadãos, candidaturas ou de outras entidades promotoras para veicular mensagens de propaganda, se viesse a introduzir um factor de desigualdade entre elas, derivado das suas diferentes disponibilidades financeiras»
(4) Constituída pelo partido político ora recorrente (CDS/PP) e pelo PPD/PSD (igualmente condenado, mas não recorrente).
(5) Dois dias depois da publicação, em 20, do Decreto [n.º 13-A/2005] que marcou a data da eleição autárquica de 09Out05.
(6) O recorrente não apresentou em audiência as testemunhas que se propusera apresentar e não documentou, minimamente, o alegado, apesar de oportunamente convidado, pelo próprio tribunal de recurso, a fazê-lo: «Notifique o recorrente para, em 10 dias, fazer prova documental (mediante, nomeadamente, cópia dos respectivos telefax/relatório de emissão, e-mail ou carta de encomenda e dos correspondentes recibos de pagamento) das datas exactas em que requisitou ao «Notícias de Vizela», e das edições para que concretamente os requisitou, os anúncios publicitários constante de páginas 19 da edição n.º 1091 e 23 da edição n.º 1092, respectivamente de 22 e 29Jul05».
(7) Aqui, a «propaganda comercial partidária» em pleno período de eleições.
(8) «Só é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência» (art. 8.1 do RGC-O).
(9) «A culpa da pessoa colectiva tem de ser aferida pela culpa do órgão/pessoa singular dessa pessoa colectiva que cometeu o facto. Dizemos “órgão/pessoa singular” para significar que, sendo um órgão “um centro institucionalizado de poderes funcionais” (...), a culpa se reporta à pessoa singular que exerce tais poderes (o seu “titular”). Apesar de a pessoa colectiva constituir uma abstracção, ela, juridicamente, tem uma vontade. A sua vontade é expressa pela vontade da pessoa singular que exerce os tais poderes funcionais, em seu nome e na prossecução dos seus fins e interesses» (Manuel Ferreira Antunes, Reflexões sobre o Direito Contra-ordenacional, SPB Editores, 1997, p. 75)
(10) As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções» (art. 7.2 do RGC-O).
(11) E de quem agiu como seu titular ou em sua representação. «Conforme teoriza Fernanda Palma, “a exigência de (...) agir no interesse da pessoa colectiva pode ser problemática nos casos em que não tenha havido uma explícita tomada de posição dos respectivos órgãos deliberativos no sentido da prática dos actos, em que por isso eles são dificilmente imputáveis à sua vontade (…)”. No limite propõe aquela autora, como base do nexo de imputação, a consideração de que “os comportamentos sejam praticados no exercício normal das funções dos agentes ou no âmbito dos seus poderes de representação e que eles não tenham agido no estrito interesse pessoal” (Aspectos Penais da Insolvência e da Falência: Reformulação dos Tipos Incriminadores e Reforma Penal, Separata da Revista da FDUL, vol. XXXVI, Lex, 1995, p. 411 e ss.)» (STJ 06-09-2006, recurso n.º 679/06 - 3.ª Secção, relator Armindo Monteiro).
(12) D.R. n.º 138, Série I-B, Suplemento de 2005-07-20.
